UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA – UNESP 

Faculdade de Ciências e Letras - Araraquara 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

MARCUS VINÍCIUS RIGONATO DA SILVA 

 

 

 

 

 

 

Reformas Neoliberais no Brasil: projeto político-econômico e impactos do 

Governo Temer (2016 – 2018) 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Araraquara, SP  

2024  



MARCUS VINÍCIUS RIGONATO DA SILVA 

Reformas Neoliberais no Brasil: projeto político-econômico e impactos do 

Governo Temer (2016 – 2018)  

Dissertação apresentada à Universidade 
Estadual Paulista (UNESP), Faculdade de 
Ciências e Letras de Araraquara 
para obtenção do título de Mestre em 
Economia 

Área de Concentração:  Desenvolvimento 
socioeconômico, instituições e políticas 
econômicas. 

Orientador(a): Prof. Dr.  Eduardo 
Strachman 

Araraquara, SP 

2024 



S586r
Silva, Marcus Vinícius Rigonato da

    Reformas Neoliberais no Brasil : projeto político-econômico e

impactos do Governo Temer (2016 – 2018) / Marcus Vinícius

Rigonato da Silva. -- Araraquara, 2024

    59 p. : tabs.

    Dissertação (mestrado) - Universidade Estadual Paulista

(UNESP), Faculdade de Ciências e Letras, Araraquara

    Orientador: Eduardo Strachman

1. Economia brasileira. 2. Neoliberalismo. I. Título.

Sistema de geração automática de fichas catalográficas da Unesp. Dados fornecidos
pelo autor(a).



MARCUS VINÍCIUS RIGONATO DA SILVA 

Reformas Neoliberais no Brasil: projeto político-econômico e impactos do 

governo Temer (2016 – 2018)  

Dissertação apresentada à Universidade Estadual Paulista (UNESP), Faculdade de 
Ciências e Letras de Araraquara, SP, para obtenção do título de grau acadêmico 
Mestre em Economia.
Área de Concentração:  Desenvolvimento socioeconômico, instituições e políticas 
econômicas. 

Orientador(a): Prof. Dr.  Eduardo Strachman.

Data da defesa:  23/08/2024 

Banca Examinadora: 

______________________________________ 

Prof. Dr.  Eduardo Strachman 

UNESP – Faculdade de Ciências e Letras - Campus de Araraquara, SP. 

______________________________________ 
Prof. Dr.  Celso Pereira Neris Júnior  

UNESP – Faculdade de Ciências e Letras – Araraquara, SP. 

______________________________________ 

Prof. Dr.  Fabiano Abranches Silva Dalto  
Universidade Federal do Paraná – Curitiba, PR 



Dedico este trabalho a todos aqueles que 

enxergam na economia uma ciência 

humana. 



AGRADECIMENTOS 

Primeiramente agradeço meus pais pelos valores transmitidos e pelo suporte 

ao longo de minha vida. Agradeço também a minha namorada que além de me apoiar 

emocionalmente, também ampliou minha visão para outras realidades. 

Por fim, agradeço todos os professores que já passaram pela minha vida, da 

educação básica até a pós-graduação, pois a educação é um processo gradual e 

infindo. 

Deixo especiais agradecimentos aos professores do departamento de pós-

graduação em economia da Faculdade de Ciências e Letras de Araraquara, pois suas 

aulas foram fundamentais para minha formação.  

Ademais, agradeço carinhosamente a coordenadora Tatiana Massaroli de Melo 

pela sua sensibilidade e empatia e meu orientador Eduardo Strachman pelo apoio 

fornecido para a realização de minha pesquisa. 



RESUMO 

Em 2015, um documento assinado pela Partido do Movimento Democrático Brasileiro 

(PMDB, atual MDB) é lançado, ainda sob o governo da Presidente Dilma, com o nome 

“Uma Ponte para o Futuro”. No ano seguinte, devido ao impeachment, Dilma é tirada 

da presidência e, o Vice-Presidente, Michel Temer, assume o poder executivo. O 

Presidente Michel Temer assumiria então a tarefa de promover as reformas 

neoliberais presentes em “Uma Ponte para o Futuro”, aprofundando a política 

econômica do país que, desde Dilma, apresentava tendências neoliberais. O presente 

trabalho investiga as reformas do Governo Temer – teto de gastos e reforma 

trabalhista - em seus aspectos teóricos e práticos, neste último caso, de modo 

limitado, dado o curto distanciamento histórico e encerramento de algumas políticas. 

Ainda assim, a análise do período indica um aprofundamento do projeto neoliberal 

sem os resultados macroeconômicos esperados pelos defensores das políticas 

implementadas. 

Palavras-chave: Economia brasileira; Neoliberalismo. 



ABSTRACT 

In 2015, a document signed by the Brazilian Democratic Movement Party (PMDB, now 

MDB) was released under President Dilma’s government, titled “A Bridge to the 

Future.” The following year, due to the impeachment, Dilma was removed from the 

presidency, and Vice President Michel Temer took over the executive power. President 

Michel Temer then undertook the task of promoting the neoliberal reforms outlined in 

“A Bridge to the Future,” deepening the country’s economic policy, which had already 

shown neoliberal tendencies during Dilma’s term. This paper examines Temer’s 

reforms— the Spending Cap and the Labor Reform — in both their theoretical and 

practical aspects, although the latter is limited due to the short historical distance and 

the conclusion of some policies. Nevertheless, an analysis of this period indicates a 

deepening of the neoliberal project without achieving the macroeconomic results 

expected by the proponents of the implemented policies. 

Keywords: Brazilian economy; Neoliberalism. 



LISTA DE GRÁFICOS 

Gráfico 1 – Variação do PIB e IPCA no Brasil (2008 - 2017) - valor em % 27 

Gráfico 2 – Brasil: capacidade instalada da indústria (2011 – 2017) média 
anual em % 

28 

Gráfico 3 – Taxa SELIC - Fechamento Anual (2015-2021) - em % 43 

Gráfico 4 – PIB (Preços de Mercado) - Variação contra o ano anterior (%) 48 



 

LISTA DE TABELAS 

 

Tabela 1 – Brasil: exportações, importações e saldo (2009 – 2017) - em US$ 
milhões FOB 

 

23 

  



LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS 

BCB Banco Central do Brasil 

CLT Consolidação das Leis Trabalhistas 

CNI Confederação Nacional da Indústria 

COPOM Comitê de Política Monetária 

COVID-19 Coronavírus 19 

DIAP Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar 

DIEESE Departamento Intersindical de Estatística e Estudos 
Socioeconômicos 

DPF Dívida Pública Federal 

EC Emenda Constitucional 

EUA Estados Unidos da América 

FBCF Formação Bruta de Capital Fixo 

FGV Fundação Getúlio Vargas 

IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística 

IPCA Índice de Preços ao Consumidor Amplo 

LRF Lei de Responsabilidade Fiscal 

MBL Movimento Brasil Livre 

MDB Movimento Democrático Brasileiro 

MPT Ministério Público do Trabalho 

NME Nova Matriz Econômica 

PIB Produto Interno Bruto 

PMDB Partido do Movimento Democrático Brasileiro 

PT Partido dos Trabalhadores 

SELIC Sistema Especial de Liquidação e de Custódia 



STN Secretaria do Tesouro Nacional 

UNICAMP Universidade Estadual de Campinas 



SUMÁRIO 

1 INTRODUÇÃO ...................................................................................... 14 

2 CAPÍTULO 1 - NEOLIBERALISMO ...................................................... 16 

2.1 RACIONALIDADE ................................................................................. 17 

2.2 PRÁTICAS ............................................................................................. 19 

3 CAPÍTULO 2 - ASPECTOS POLÍTICO-ECONÔMICOS DO TRIÊNIO 

2015-17, NO BRASIL ............................................................................................... 22 

3.1 FATORES EXTERNOS ......................................................................... 22 

3.2 FATORES INTERNOS .......................................................................... 24 

4 CAPÍTULO 3 - “UMA PONTE PARA O FUTURO” .............................. 30 

5 CAPÍTULO 4 - IMPLICAÇÕES TEÓRICO-PRÁTICAS DAS REFORMAS 

DE TEMER 36 

5.1 A PEC 241, DO “TETO DE GASTOS” ................................................... 36 

5.2 A REFORMA TRABALHISTA ................................................................ 45 

6 CONCLUSÃO ........................................................................................ 51 

REFERÊNCIAS ......................................................................................................... 54 



14 

1 INTRODUÇÃO 

O ano de 2013 marca o início de um processo importante na política brasileira. 

A partir dos protestos contra o aumento da tarifa do transporte público, na cidade de 

São Paulo, várias pautas emergem, muitas sem relação com as tarifas em si, surgindo 

também, nesse cenário, de forma crescente, movimentos de cunho liberal e/ou 

conservador, não somente nos protestos nas ruas, mas também online, como o Black 

Bloc, Vem pra Rua, Movimento Brasil Livre (MBL), sendo algumas pessoas deste 

último grupo, posteriormente eleitas para cargos públicos. Outro processo, de mais 

longo prazo, que vinha e vem ocorrendo, no país, e merece destaque, é o aumento 

da bancada evangélica (DIAP, 2018), defensora de pautas conservadoras nos 

costumes e neoliberais na economia, fato que também somou a outros fatores de 

desgaste do governo da Presidente Dilma, dada as diferenças ideológicas.  

Nesse cenário de aglomeração de ideais conservadores e agentes críticos aos 

governos petistas, emerge o documento peemedebista (atual MDB) “Uma Ponte para 

o Futuro” (2015), reiterando críticas econômicas e propondo caminhos para a crise

brasileira. Nesse documento, ideias de reformas conservadoras são propostas como 

meio de salvação, reativação e dinamização da economia brasileira.  

Dessa maneira, de modo a cumprir com os objetivos deste trabalho. 

Procuramos organizar o texto da seguinte forma: no primeiro capítulo, procuramos 

abordar o neoliberalismo em sua racionalidade e práticas, buscando estabelecer um 

consenso teórico sobre essa vertente ideológica da economia. 

Em seguida, busca-se compreender o cenário econômico brasileiro no triênio 

2015-2017, analisando as políticas econômicas praticadas internamente e seus 

respectivos resultados. Além disso, o cenário externo do período também é 

examinado, considerando a integração do Brasil na economia global e os impactos 

dos eventos internacionais. O capítulo aborda dados sobre comércio exterior, 

incluindo exportações e importações, bem como indicadores de inflação e crescimento 

econômico. Embora o foco seja o triênio 2015-2017, são apresentados dados de um 

período mais abrangente, de 2008 a 2017, permitindo uma análise mais profunda dos 

efeitos da crise de 2008 e das políticas econômicas pós-crise. Esta abordagem 

temporal mais extensa visa proporcionar uma compreensão mais completa das 

dinâmicas econômicas que influenciaram o Brasil durante o período em questão. 



15 

O documento “Uma Ponte para o Futuro” é o foco de análise do terceiro 

capítulo. Além de examinar o discurso presente no documento, realizamos 

comparações entre este e a narrativa neoliberal, estabelecendo conexões entre o 

conteúdo do documento e os temas abordados no primeiro e terceiro capítulos. Essa 

análise visa evidenciar como o documento se alinha ou diverge dos princípios 

neoliberais e como essas ideias se manifestam nas políticas econômicas e sociais 

propostas. 

As reformas empreendidas pelo Governo Temer são examinadas no quarto 

capítulo, seja em seus efeitos práticos – análise limitada por fatores como o curto 

período de duração, no qual foram implementadas, e/ou encerramento de políticas 

iniciadas – seja em questões mais teóricas, que buscam o cerne dos argumentos 

defendidos em tais medidas. Neste capítulo, contrastamos também as reformas 

executadas com a lógica neoliberal, de modo a compreender se efetivamente podem 

ser caracterizadas como reformas neoliberais. 

Nas considerações finais, buscamos, sobretudo, examinar as consequências 

do Governo Temer e suas respectivas reformas, não exclusivamente os efeitos na 

economia, mas também sobre o saldo do período no que tange aos aspectos políticos, 

ou seja, o que simbolizou, para a política e sociedade brasileira o período que se 

estende do impeachment da Presidente Dilma Roussef até as reformas do Governo 

Temer. 

 

  



16 

2 Capítulo 1 - Neoliberalismo 

 

A fim de entender se as reformas do Governo Temer podem ser caracterizadas 

como neoliberais, é preciso antes, buscar definições sobre esse conceito. Dada a 

impossibilidade de esgotar todas as interpretações acerca do neoliberalismo1, 

abordaremos as principais definições a fim de, ao menos, encontrar consensos ou 

pontos de convergência entre estas. 

Cabe ressaltar que quando falamos em neoliberalismo não há um “tipo ideal” 

(ANDRADE, 2019) ou um modelo estrito a ser seguido 

 
Portanto, devemos considerar o neoliberalismo em sua forma plural 
("neoliberalismos") como um programa de pesquisa complexo. Isso 
não é diferente de outros programas de pesquisa em economia, como 
liberalismo clássico, neoclássico, marxismo e institucionalismo, cujas 
concepções diferem dependendo de suas gerações, debates internos 
e contexto - tanto histórico quanto nacional (ARCHELA, 2016, p. 58-
59, tradução nossa). 

 

Ou seja, há de fato variações a depender do momento, região, forma, intenção 

etc. em que se aborda esse conceito. Ainda que o “neoliberalismo” alemão, chamado 

de ordoliberalismo ou o neoliberalismo americano tenham sido modelos de referência 

(DARDOT e LAVAL, 2016). Andrade (2019) afirma que: 

 

Nem mesmo o modelo americano pode ser tomado como referência, 
pois o neoliberalismo é polimórfico. Não é possível antecipar a forma 
que o Estado irá assumir, sendo necessário analisá-lo histórica e 
geograficamente. O único modo de compreender o fenômeno é seguir 
os movimentos que se desenrolam na triangulação entre ideologias, 
políticas e práticas institucionais (ANDRADE, 2019, p. 232). 

 

Entretanto, ainda que haja variações, é possível encontrar pontos em comum. 

Teoricamente há diferenças entre o liberalismo e o neoliberalismo, sendo importante 

não confundir como sinônimos, 

 

 
1 A criação da Sociedade Mont-Pèlerin, em 1947, é citada com frequência, e erroneamente, como o 
registro de nascimento do neoliberalismo. Na realidade, o momento fundador do neoliberalismo situa-
se antes, no Colóquio Walter Lippmann, realizado durante cinco dias em Paris, a partir de 26 de agosto 
de 1938, no âmbito do Instituto Internacional de Cooperação Intelectual (antecessor da Unesco), na 
rue Montpensier, no centro de Paris. A reunião de Paris distingue-se pela qualidade de seus 
participantes, que, na maioria, marcarão a história do pensamento e da política liberal dos países 
ocidentais após a guerra, quer se trate de Friedrich Hayek, Jacques Rueff, Raymond Aron, Wilhelm 
Röpke, quer se trate de Alexander von Rüstow (Dardot e Laval, 2016). 



17 

O neoliberalismo, portanto, não é o herdeiro natural do primeiro 
liberalismo, assim como não é seu extravio nem sua traição. Não 
retoma a questão dos limites do governo do ponto em que ficou. O 
neoliberalismo não se pergunta mais sobre que tipo de limite dar ao 
governo político, ao mercado (Adam Smith), aos direitos (John Locke) 
ou ao cálculo da utilidade (Jeremy Bentham), mas, sim, sobre como 
fazer do mercado tanto o princípio do governo dos homens como o do 
governo de si (Parte I). Considerado uma racionalidade 
governamental, e não uma doutrina mais ou menos heteróclita, o 
neoliberalismo é precisamente o desenvolvimento da lógica do 
mercado como lógica normativa generalizada, desde o Estado até o 
mais íntimo da subjetividade (Parte II) (DARDOT e LAVAL, 2016). 

 

Poderíamos ainda complementar a ideia do neoliberalismo não como algum 

tipo de lei natural, mas como algo efetivamente construído, artificial, uma “escolha 

política”. Sobre essa visão, Dardot e Laval (2016) comentam sobre os ordoliberais: 

 

O mais importante, porém, é a atitude essencialmente antinaturalista 
e antifatalista que decorre desse reconhecimento da lógica da 
concorrência que rege a economia de mercado: enquanto os velhos 
economistas liberais concluíram pela necessidade de uma não 
intervenção do Estado, os ordoliberais transformaram a livre 
concorrência em objeto de uma escolha política fundamental 
(DARDOT e LAVAL, 2016). 
 

De modo complementar, Dardot e Laval (2016) destacam que “o neoliberalismo 

está muito distante de se resumir a um ato de fé fanático na naturalidade do mercado.” 

Ainda sobre esse aspecto, temos que: 

 

 O neoliberalismo não pressupôs uma força natural que impulsionaria 
e selecionaria os interesses individuais (laissez-faire), mas 
recomendou um arcabouço institucional para viabilizar esse processo 
empreendedor (BOETTKE e LEESON, 2009, p. 448, apud ARCHELA, 
2016, p. 64, tradução nossa). 

 

 Se o Estado neoliberal não surge de forma natural, designando restrições 

legais à economia, mas é elaborado por seres humanos com base em uma 

racionalidade e aplicado através de certas práticas. Portanto, qual seria essa 

racionalidade? Quais seriam essas práticas? 

 

2.1 Racionalidade 

 



18 

Nos trechos de Dardot e Laval (2016) supracitados, há recorrência de termos 

como mercado e concorrência e, de fato, estes compõem de modo consensual a 

racionalidade neoliberal, entendendo racionalidade como a lógica ou a razão de ser. 

Sobre essa lógica: 

 

A ideologia é de que todos, ou virtualmente todos, os problemas 
econômicos e sociais têm uma solução de mercado, ou uma solução 
na qual os processos de mercado terão um papel proeminente. Os 
defensores do neoliberalismo nem sempre consideram os mercados 
como perfeitos, mas negam o reconhecimento de falhas de mercado 
argumentando que falhas estatais são geralmente muito piores 
(HOWARD e KING, 2008, pp. 1 e 3, tradução nossa). 

 

Reside aí um exemplo da exaltação do mercado, da elevação deste como 

parâmetro para outros aspectos da vida social, ademais: 

 

Não se trata exatamente da mercadorização de tudo, pois o mercado 
mantém sua limitação e singularidade, mas da difusão do modelo de 
mercado para além do próprio mercado, reformando o Estado, as 
políticas públicas, as instituições, a gestão e as subjetividades 
(DARDOT e LAVAL, 2009: 5; BROWN, 2003: 50, apud ANDRADE, 
2019 p. 219). 

 

A lógica seria disseminar o modelo mercadológico de eficiência e competição, 

mas diferentemente do que se possa pensar, não necessariamente reduzindo o 

tamanho do Estado, mas redirecionando suas políticas, leis, práticas e entre outros 

mecanismos estatais para os objetivos neoliberais, tais como: o mercado e a 

concorrência como princípios organizadores da sociedade. Nesse sentido: 

 
O funcionamento da concorrência não apenas requer a organização 
adequada de certas instituições como a moeda, os mercados e os 
canais de informação - algumas das quais nunca poderão ser 
convenientemente geridas pela iniciativa privada, mas depende 
sobretudo da existência de um sistema legal apropriado, estruturado 
de modo a manter a concorrência e a permitir que ela produza os 
resultados mais benéficos possíveis. Não basta que a lei reconheça o 
princípio da propriedade privada e da liberdade de contrato; também 
é importante uma definição precisa do direito de propriedade aplicado 
a questões diferentes. (HAYEK, 1990 p.59) 
 

De modo complementar, Friedman (2002) defende a necessidade do Estado 

para o funcionamento adequado da dinâmica do livre mercado:  

 



19 

A existência de um mercado livre, é claro, não elimina a necessidade 
de governo. Pelo contrário, o governo é essencial tanto como um 
fórum para determinar as 'regras do jogo' quanto como um árbitro para 
interpretar e fazer cumprir as regras decididas. O que o mercado faz é 
reduzir consideravelmente a gama de questões que devem ser 
decididas por meios políticos e, assim, minimizar a extensão em que 
o governo precisa participar diretamente do jogo. (FRIEDMAN, 2002 
p. 15 – tradução nossa) 

 

Em síntese, a análise dos trechos destacados acima aponta para a centralidade 

do mercado na lógica neoliberal, que não apenas propõe soluções de mercado para 

desafios sociais, mas também difunde esse modelo para toda a esfera não econômica, 

remodelando o Estado e suas práticas. Contrariando a expectativa de uma redução 

do Estado, a implementação neoliberal muitas vezes resulta, como visto, em uma 

expansão das políticas públicas com foco na competitividade nacional. Portanto, deve-

se levar em conta que: 

 

Há uma posição dominante nas análises sobre o “neoliberalismo 
realmente existente”: não se trata de um desmantelamento do Estado, 
mas de sua reestruturação, mantendo um papel forte e bastante ativo, 
mas que sofre variações conforme sua configuração histórica 
específica (ANDRADE, 2019, p. 216). 

 

Assim, o Estado neoliberal não seria aquele mínimo, enxuto, mas influenciado 

por uma lógica mercadológica transcendente ao próprio Estado na medida em que 

reconfigura as estruturas e dinâmicas deste para atender aos princípios de eficiência 

e competição. Assim, redefine-se não somente o Estado, mas a relação entre ele e a 

sociedade e mesmo entre membros da própria sociedade. 

 

2.2 Práticas 

 

Há de se explorar ainda as práticas neoliberais, se de modo resumido estamos 

falando de um Estado e sociedade com parâmetros mercadológicos de eficiência e 

concorrência, quais medidas devem ser colocadas em curso na construção de um 

Estado neoliberal? Antes de investigarmos algumas definições sobre tais práticas, 

cabe reafirmar a inexistência de um “tipo ideal” de Estado neoliberal (ANDRADE, 2019 

p. 218). Contudo, ainda que possa haver diferenças entre experiências de 

neoliberalização, há certos movimentos gerais no processo de implantação de 

medidas neoliberais.  



20 

 

O que os neoliberais enfatizam é que a atividade estatal deve ser 
significativamente reestruturada e redirecionada. As autoridades 
políticas continuarão a arrecadar quantias substanciais em impostos, 
financiar, supervisionar e regular uma ampla variedade de bens e 
serviços. No entanto, os bens e serviços serão fornecidos 
principalmente por corporações privadas e, se a prestação 
permanecer pública, será realizada por meio de mercados ou 
mecanismos semelhantes ao mercado (HOWARD e KING, 2008, pp. 
1 e 3 - tradução nossa). 

 

Ou seja, o papel do Estado é essencial para o funcionamento do modelo 

neoliberal. Ademais, a iniciativa privada se utiliza do Estado neoliberal não somente 

para a regulação de contratos, padrões de qualidade e privatizações. O Estado 

neoliberal pode até auxiliar nos lucros de alguns setores da inciativa privada, como 

afirma Harvey (2014 p. 87): 

 

O Estado produz tipicamente legislação e estruturas regulatórias que 
privilegiam as corporações e, em alguns casos, interesses específicos, 
como energia, produtos farmacêuticos, agronegócios etc. Em muitos 
casos das parcerias público-privadas, em especial no nível dos 
municípios, o governo assume boa parte do risco enquanto o setor 
privado fica com a maior parte dos lucros. Se necessário, o Estado 
neoliberal além disso recorre a legislações coercivas e táticas de 
policiamento (por exemplo, regras antipiquete) para dispersar ou 
reprimir formas coletivas de oposição ao poder corporativo.  

 

 Os mecanismos de concorrência não se supõem válidos somente às empresas, 

mas também a toda a sociedade, impactando assim as relações entre as pessoas de 

uma mesma comunidade. Sobre tal aspecto, Andrade (2019) ressalta que: 

 

Os métodos de gestão flexíveis impõem a precarização dos vínculos 
trabalhistas e promovem a concorrência entre os funcionários, 
definindo metas, formas de avaliação e de remuneração individuais. 
Esse mundo de competição darwiniana com ameaça de demissão 
mina a solidariedade e dociliza os trabalhadores ao autocontrole e à 
autoexploração (ANDRADE, 2019 p. 225). 

 

A convergência entre as visões de Howard e King (2008), Harvey (2014) e 

Andrade (2019) sobre as práticas estatais neoliberais, destaca a interação entre setor 

privado e público, em que o último realiza concessões ao primeiro, além de mimetizar 

seus mecanismos de 



21 

competição que passam também a fazer parte da lógica da relação entre 

trabalhadores. Isso ilustra a influência profunda da lógica neoliberal sobre estruturas 

estatais e relações sociais.  

Como já foi destacado, o Estado neoliberal se constrói por meio de uma 

racionalidade concentrada na concorrência, comércio e propriedade privada (Harvey, 

2014, p. 12). E, ao se construir desta forma, não apenas se desfaz de algumas partes 

– reduzindo seu tamanho, por meio de privatizações ou enxugamento de 

gastos/investimentos – mas também pode se ampliar em outras áreas, como a 

segurança pública. Nesse sentido: 

 

[...] o Estado tem de garantir, por exemplo, a qualidade e a integridade 
do dinheiro. Deve também estabelecer as estruturas e funções 
militares, de defesa, da polícia e legais requeridas para garantir 
direitos de propriedade individuais e para assegurar, se necessário 
pela força, o funcionamento apropriado dos mercados (HARVEY, 
2014, p.12) 

 

Ou seja, o Estado deve assegurar, por meio da força, caso necessário a 

integridade e inviolabilidade da propriedade privada; logo, um setor de segurança 

eficiente na função de proteger a propriedade privada é fundamental num Estado 

neoliberal. 

Antes de querer abordar a operação do Estado neoliberal em todas as esferas 

da vida em sociedade (educação, saúde, segurança etc.) procuramos agora 

evidenciar os modos mais gerais da lógica neoliberal e do processo de 

neoliberalização. No quarto capítulo, contrastaremos as políticas do Governo Temer 

com a racionalidade e práticas neoliberais. 

 

  



22 

3 Capítulo 2 - Aspectos político-econômicos do triênio 2015-17, no 

Brasil 

 

3.1  Fatores externos 

 

Em um mundo globalizado, há de se esperar que choques, crises, booms e 

demais eventos econômicos oriundos de um país ou região afetem outros, dada a 

conexão entre as economias não somente no campo do comércio, mas também no 

tocante aos mercados financeiros. Dessa forma, em 2008 uma crise estoura nos EUA, 

esta logo se espalha pelo mundo.  

Nas origens da crise de 2008, encontrava-se o mercado imobiliário e todo o 

arcabouço de empréstimos com base em hipotecas imobiliárias, bem como a venda 

dessas dívidas como produtos financeiros (PIRES, 2013). 

Muitos dos empréstimos eram feitos a pessoas sem garantias materiais de 

pagamento. Há na língua inglesa, uma expressão que se refere a essas pessoas sem 

tantas garantias: ninja. O termo é uma contração de no income (sem renda), no job 

(sem emprego) e no assets (sem ativos) (WRAY, 2011). Como os bancos concediam 

empréstimos e tinham a possibilidade de vender tais dívidas para serem embaladas 

em carteiras podres, eles o faziam: 

 

O momento de baixa no ciclo desse mercado (principalmente a partir 
do subprime) se deu quando a elevação da inadimplência nas 
hipotecas, junto com a elevação das taxas de juros americanas, em 
2004, redundaram na redução dos preços dos imóveis e da oferta de 
crédito imobiliário, o que elevou ainda mais a inadimplência e 
transformou o círculo “virtuoso” em vicioso. Era a manifestação da 
crise (financeira) atual porque passa o capitalismo contemporâneo. 
(CARCANHOLO, 2011, p. 77) 

 

Em setembro de 2008 a bolha imobiliária estoura. Sendo os Estados Unidos a 

principal economia mundial e importante centro financeiro internacional, outras partes 

do mundo sentiriam os efeitos da crise, com diferenças quanto à intensidade, tempo 

de duração e respostas em políticas econômicas. 

O Brasil contava com um bom nível de reservas, da ordem de US$ 160 bilhões 

em 2007, pouco antes da crise, o que reduziu a vulnerabilidade externa (PIRES, 

2013). Ademais, o Governo Lula, em meio à crise, promoveu uma política econômica 

anticíclica. Pelo lado fiscal, reduziu impostos indiretos de alguns setores, como o IPI 



23 

(imposto sobre produtos industrializados). No que tange à política monetária, o 

governo seguiu uma política de redução da taxa básica de juros (SELIC) se utilizando 

de bancos públicos (Caixa Federal e Banco do Brasil) para pressionar os bancos 

privados a reduzirem seus spreads. (PIRES, 2013). Ou seja: 

 

A resposta dada a crise mundial baseou-se no incentivo ao consumo, 
na ampliação do crédito, na isenção fiscal para vários setores, no 
incremento do gasto público e na lenta redução dos juros. Estas 
medidas pareciam indicar que Lula esboçava um rompimento (ou pelo 
menos uma maior flexibilização) com a política macroeconômica 
neoliberal, seguindo certa tendência que parecia firmar-se no início da 
crise, mas que esmoreceria à medida que os interesses da fração 
financeira, que ocupa a posição hegemônica no capitalismo global, 
não foram suficientemente abalados pela crise de sobreacumulação. 
(CORSI, 2016 p.4) 
 

Ainda sobre a crise de 2008 e a recuperação de países e regiões afetadas, a 

zona do Euro, por exemplo, somente superaria o PIB médio do período 2007-8 em 

2015, o que o Japão faria em 2013 e os EUA, mais cedo, em 2011 (SICSU, 2019, p.9). 

Nesse período de depressão econômica global, a demanda mundial por bens 

foi reduzida e o Brasil sentiu os efeitos dessa depressão na redução de suas 

exportações, como é possível ver na tabela 1: 

 

Tabela 1 - Brasil: exportações, importações e saldo (2009 – 2017) - em US$ Milhões FOB 
Ano Exportações Importações Saldo 
2008 195.764,6 174.707,1 21.057,5 
2009 151.791,7 129.397,6 22.394,1 
2010 200.434,1 183.337,0 17.097,2 
2011 253.666,3 227.969,8 25.696,6 
2012 239.952,5 225.166,4 14.786,1 
2013 232.544,3 241.500,9 -8.956,6 
2014 220.923,2 230.823,0 -9.899,8 
2015 186.782,4 173.104,3 13.678,1 
2016 179.526,1 139.321,4 40.204,8 
2017 214.988,1 

 
158.951,4 
 

56.036,7 
 

Fonte: Ministério do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços (2024).  
Adaptado de: balanca.economia.gov.br 

 

Apesar de notarmos queda nas exportações e importações de 2008 a 2009, 

ano subsequente à crise, de 2009 até 2011, as exportações cresceram. Contudo, a 

partir de 2012, já sob o Governo Dilma, percebemos uma queda nas exportações 

brasileiras, apresentando saldos negativos em 2013 e 2014 e a tendência de queda 

nas exportações seguiu até o último ano de Dilma no poder. Fato pertinente, portanto, 

que somente após 2011 o Brasil veria suas exportações serem reduzidas. Aliás, até 



24 

2011 a crise foi vista por alguns como uma simples "marolinha" 2. No entanto, durante 

o Governo Dilma, essa "marolinha" se intensifica, transformando-se em uma onda 

mais forte. 

Desse modo, o que mudou a partir de 2011? A condução do governo. Pois 

ainda sob o Governo Lula, houve a execução de uma política anticíclica e crescimento 

do investimento estatal durante a crise (CORSI, 2016). Já no primeiro ano do Governo 

Dilma, veríamos mudanças na execução das políticas econômicas. Portanto, é 

possível que a crise de 2008, por si só, não explique completamente a deterioração 

da economia brasileira durante os governos de Dilma Rousseff, especialmente no final 

do primeiro mandato e início do segundo. A próxima seção do capítulo irá explorar e 

analisar essas mudanças com mais profundidade. 

 

3.2  Fatores internos 

 

A partir de 2013, no campo político, a sociedade brasileira começa a 

experimentar crescimento de ideias radicais. Fuks e Marques (2022) apontam que tal 

radicalização se restringiu a somente um lado dos polos políticos, a direita, e 

complementam: 

 

[...] o antagonismo entre grupos políticos no Brasil é assimétrico, 
acompanhando a recente reorganização da direita e, desde 2006, a 
moderação do principal partido de esquerda do país. Por fim, as 
lideranças políticas são referências mais claras do que os partidos no 
caso brasileiro, como se esperaria em um sistema partidário 
fragmentado, instável e com uma frágil base social (FUKS e 
MARQUES, 2022, p. 579) 
 

Em um cenário de crescente radicalização da direita, o Governo do Partido dos 

Trabalhadores (PT), havia mais de uma década no poder, sofreria um impeachment, 

em 2016. 

Contudo, convém abordar os aspectos econômicos do período, de 2011, 

primeiro ano do Governo Dilma, passando pela execução da Nova Matriz Econômica 

(NME) até sua brusca reversão e a nomeação de Joaquim Levy, como Ministro da 

 
2 Termo utilizado pelo Presidente Lula ao se referir aos efeitos da crise de 2008. Em uma carreata na 
cidade de São Bernardo do Campo, SP, o presidente teria dito: Lá (nos EUA), ela é um tsunami; aqui, 
se ela chegar, vai chegar uma marolinha que não dá nem para esquiar. 



25 

Fazenda, marcando um aprofundamento na orientação econômica do governo que, 

como veremos, já indicava ter contornos neoliberais.  

Em 2011, Dilma optou por uma elevação gradual dos juros, que passaram de 

11,17% em janeiro para 12,42% em julho (BCB) visando seguir a política de metas de 

inflação. Além disso, implementou medidas como restrição ao crédito, elevação do 

compulsório e das exigências de capital dos bancos, aumento do IOF sobre o crédito 

pessoal e contenção de gastos públicos, preservando, contudo, os programas sociais. 

O objetivo dessas ações visava controlar a inflação sem aumentar expressivamente 

os juros. A política cambial, que promovia a valorização da moeda, também foi 

mantida. (CORSI, 2016) e (BASTOS, 2017). Todavia, no mesmo ano, o governo 

aposta num pacote de medidas de fomento à indústria: a Nova Matriz Econômica 

(NME). Com o início da NME, a postura mais contracionista, do início de 2011, sofreria 

alterações. (CORSI, 2016) 

A Nova Matriz Econômica se assentava numa política de apoio à indústria pelo 

lado da oferta com incentivos fiscais para as empresas: 

 

Foram inúmeras as medidas colocadas em prática dentro do 
arcabouço das políticas pelo lado da oferta, mas se destacaram: 
extensos programas de desonerações fiscais empresariais, redução 
do spread bancário e diminuição das tarifas de energia elétrica.35 

Desonerações fiscais empresariais representam a essência da adoção 
de políticas pelo lado da oferta em oposição às políticas de 
administração da demanda. Nesse caso, o governo abriu mão de 
recursos e de sua capacidade de impulsionar a economia com o 
objetivo de reduzir custos das empresas (talvez na esperança de que 
empresários optassem por fazer investimentos com os recursos que 
deveriam ter sido recolhidos na forma de tributos) (SICSU, 2019, p. 
31). 

  

 Fato que merece destaque no que tange aos incentivos fiscais ofertados às 

empresas foi a “falta de contrapartidas formais em termos de produção, exportações 

ou investimentos” (BIANCARELLI e ROSSI, 2015 p.5). Ou seja, as isenções não foram 

condicionadas a compromissos de aumento produtivo ou de investimento. 

Mesmo em meio a inúmeros incentivos, o empresariado nacional não 

respondeu positivamente às intenções da NME, em vez de promoverem 

investimentos, os empresários apenas usaram os incentivos para manter suas 

margens de lucros. Vale lembrar que havia baixas expectativas de demanda – em 

certa medida, esta havia sido afetada, tendo em vista a depressão pós-crise – e, em 



26 

um cenário como esse, os empresários tendem a utilizar os incentivos para manter 

suas margens de lucros. (CARVALHO, 2018) e (BIANCARELLI e ROSSI, 2015) 

Cabe ressaltar que a Nova Matriz Econômica apostava na industrialização 

através do investimento privado, desse modo: 

  

Em termos reais, o investimento público caiu 13,4% (ou R$8,6 
bilhões), o gasto com pessoal caiu 0,7%, o gasto em custeio nada 
cresceu e o investimento das empresas estatais caiu 8,6%. Entretanto, 
os subsídios aumentaram 35%, ou R$ 11,2 bilhões, sendo R$ 9,3 
bilhões para o programa Minha Casa Minha Vida. Entre 2011 e 2014, 
o padrão foi seguido: o investimento público cairia 1,1% a.a., mas os 
subsídios aumentaram 23,8% a.a.14 (BASTOS, 2017 p. 19) 

 

A expectativa de que o setor privado aumentasse a produção com os incentivos 

da NME foi frustrada. O Estado reduziu seu grau de investimento, diminuindo também 

seu papel de gerador de demanda. Nesse sentido, a transferência da 

responsabilidade para o setor privado e redução do investimento público se relaciona 

aos pressupostos neoliberais de aposta no setor privado, conforme apontam Andrade 

(2019), Howard e Kind (2008) e Dardot e Laval (2016). 

 Seja pela falta de acompanhamento do empresariado nacional às propostas 

do I Governo Dilma, seja pela rápida reversão da NME, em 2014, a economia 

brasileira sentiria um aumento da taxa de inflação, na medida em que subsídios e 

isenções fiscais estavam presentes na NME e seu abandono gerou aumento no custo 

da produção de bens. (CARVALHO, 2018). O gráfico 1 apresenta as taxas de 

crescimento e inflação, desde o ano da crise até 2017. 



27 

 
Fonte: elaboração própria, com base em dados de IBGE (2024)  
 

Portanto, o ano de 2014 mostra uma aceleração da inflação, que aumenta de 

6,41% em 2014 para 10,67% em 2015. Observamos também uma queda no PIB, que 

passa de um crescimento de 3% em 2013 para uma trajetória de declínio, atingindo 

3,3% em 2016. Somado aos dados acima, havia ainda o crescimento da oposição em 

relação ao Governo Dilma o que desgastou politicamente a imagem do governo 

petista. 

 Com o insucesso da NME, um cenário externo de queda na demanda, PIB em 

queda e aceleração da inflação, o governo opta por mudar de direção e nomeia 

Joaquim Levy como Ministro da Fazenda. Assim, o governo caminharia para políticas 

econômicas mais restritivas: 

 

No início de 2015, o Brasil adotou de forma declarada políticas de 
austeridade para supostamente combater uma crise fiscal iniciada em 
2014.40 O governo chamou aquele conjunto de políticas de ajuste 
fiscal. Foram adotadas medidas para reduzir os gastos do governo. 
Cortes de gastos públicos foram feitos em todas as áreas.41 E, além 
disso, duas Medidas Provisórias (MP nº 664/2015 e MP nº 665/2015) 
foram enviadas ao Congresso Nacional e, logo em seguida, foram 
aprovadas. Tais MP reduziram o acesso ao seguro-desemprego e a 
benefícios da Previdência Social (SICSU, 2019, p. 33). 

 

Com a Nova Matriz Econômica, a ideia do governo era incentivar investimentos 

do setor privado e impulsionar a indústria nacional. Percebemos, porém, que os 

objetivos da NME não foram alcançados, como é possível ver pelo gráfico abaixo:  

-6

-4

-2

0

2

4

6

8

10

12

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Gráfico 1 - Variação do PIB e IPCA no Brasil (2008 -
2017) - valor em %

PIB IPCA



28 

 

 
Fonte: Elaboração própria, com base em dados de CNI (2024). 

 

Desde 2011 a capacidade instalada da indústria seguiu trajetória de queda, o 

que, para além de fatores de demanda e da própria resposta do empresariado 

brasileiro à NME, pode ser explicado pela trajetória dos investimentos públicos do 

Governo Dilma que, no que diz respeito à formação bruta de capital fixo (FBCF), entre 

2010 e 2013, a relação FBCF/PIB apresentou um crescimento discreto, variando 

apenas de 20,5% para 20,9%. No entanto, a partir de 2013, inicia-se uma queda 

acentuada, com a FBCF recuando para 19,9% em 2014 e chegando a 15,5% em 2016, 

indicando uma redução significativa no investimento em relação ao PIB (IBGE). 

Com a nomeação de Joaquim Levy para o Ministério da Fazenda, o governo 

abandona a Nova Matriz Econômica. E, a partir desse momento, adota uma postura 

contracionista, ao cancelar as medidas da NME. Sobre esse momento: 

 

A cada revisão bimestral da política fiscal em meio à queda de 
arrecadação, Levy insistia em seu esforço de ganhar a confiança 
empresarial e do mercado financeiro cortando ainda mais o gasto 
público. Mesmo depois de conhecido o déficit fiscal de 0,63% do PIB 
em 2014, ele continuou se comprometendo com a meta fiscal de 1,2% 
do PIB, o que levaria o esforço fiscal em 2015 para 1,83% do PIB [...] 
O compromisso com a meta irrealista implicava responder à queda do 
gasto privado e da arrecadação tributária pró-ciclicamente, ou seja, 
com novos cortes concentrados em investimento público, ou gastos 
discricionários em saúde e educação (BASTOS, 2017, p. 48). 

 

73,00
74,00
75,00
76,00
77,00
78,00
79,00
80,00
81,00
82,00
83,00
84,00

2011 2013 2014 2015 2016 2017

Gráfico 2 - Brasil: capacidade instalada da indústria 
(2011-2017) - média anual em %



29 

No setor externo, a demanda estava comprometida dados os processos de 

recuperação dos países da zona do Euro (tabela 1). No setor interno, havia alta na 

taxa de inflação, baixo crescimento (gráfico1) e políticas recessivas. Dessa maneira, 

o cenário econômico teve peso negativo na imagem do governo, inclusive entre as 

classes populares 3 

Outro fator de relevância do período, com impactos não apenas políticos, mas 

econômicos, foi a Operação Lava-Jato4, a qual influenciou negativamente no setor de 

construção civil e petróleo/gás (SICSU, 2019), como se sabe, a área de atuação das 

empresas investigadas na operação. Politicamente, o Governo Dilma sofreu ainda 

mais desgaste. 

 

É difícil saber se o ajuste fiscal foi mais importante que a Operação 
Lava-Jato para enfraquecer governo, mesmo porque suas operações 
e vazamentos eram calculadas para reforçar sua oposição política e 
social. No plano econômico, a resistência da Lava-Jato a acordos de 
leniência contribuiu com a queda do preço do petróleo para a crise na 
cadeia de petróleo e gás, associada à decisão intempestiva da direção 
da Petrobras de interromper encomendas de empresas denunciadas 
(BASTOS, 2017, p. 50). 

 

Durante o período de desgaste do segundo governo Dilma e abertura do 

processo de impeachment da presidente por crime da responsabilidade, o documento 

“Uma Ponte para o Futuro” é apresentado pelo PMDB (atual MDB), em 2015. Neste, 

um balanço da situação econômica é feito, assim como justificativas para o cenário 

de crise do período e possíveis remédios para a solução da situação econômica. Esse 

documento serve não somente como análise e crítica da conjuntura econômica do 

período, mas como plataforma política, visto que algumas das medidas contidas nele 

- a PEC 95 (teto de gastos), de 2016 e a reforma trabalhista, de 2017 - foram 

promovidas no Governo Temer. O próximo capítulo detalha essa plataforma política. 

  

  

 
3 Ver FARAH, Tatiana. Datafolha: 62% reprovam o governo Dilma jornal o Globo, 2015. Disponível 
em: https://oglobo.globo.com/politica/datafolha-62-reprovam-governo-dilma-15627030  
4 “[...] iniciada no ano de 2014, teve como principal objetivo investigar estratégias de lavagem de 
dinheiro e desvio de recursos públicos na política brasileira. Foram cumpridos mais de mil mandados 
de busca e apreensão, prisão temporária, prisão preventiva e condução coercitiva, além de a operação 
ter revelado um esquema de corrupção na Petrobras.” (JORNAL DA USP, 2023) 



30 

4 Capítulo 3 - “Uma ponte para o futuro” 

 

Para compreendermos o sentido e caráter da guinada promovida a partir do 

governo Temer, o qual assume após o impeachment de Dilma, precisamos antes 

analisar seu projeto político, exposto no já referido documento “Uma Ponte para o 

Futuro”. 

Sobre o lançamento da plataforma política “Uma Ponte para o Futuro”, 

Cavalcanti e Venerio (2017) chamam atenção para a cronologia do impeachment da 

Presidente Dilma. Nesta, a publicação de “Uma Ponte para o Futuro” ocorre 8 dias 

após o pedido de impeachment feito por Miguel Reale Júnior e Janaina Paschoal, em 

21 de outubro, de 2015.  

Essa informação é relevante por explicitar que já antes do pedido de 

impeachment havia um projeto político, como exposto pelo “Uma Ponte para o Futuro”. 

Michel Temer, em carta enviada à Presidente Dilma, em dezembro de 2015, desabafa 

sobre o sentimento de ser um Vice-Presidente “decorativo”, de não ter “protagonismo” 

de outros tempos e de sentir desconfiança por parte da Presidente (CAVALCANTI e 

VENERIO, 2017).  

Não faz parte do escopo desta dissertação um aprofundamento narrativo sobre 

todo o processo de impeachment da Presidente Dilma, além do que já foi abordado. 

Passemos, então, para a análise do documento “Uma Ponte para o Futuro”.  

Logo no início de “Uma Ponte para o Futuro”, encontramos seus objetivos para 

a economia brasileira: 

 

Este programa destina-se a preservar a economia brasileira e tornar 
viável o seu desenvolvimento, devolvendo ao Estado a capacidade de 
executar políticas sociais que combatam efetivamente a pobreza e 
criem oportunidades para todos (PMDB, 2015 p. 1). 

 

Cabe destacar a palavra “programa” para afirmar que o documento não 

consiste somente numa análise crítica da situação econômica brasileira com 

sugestões, mas sim em um programa, ou plataforma. No trecho acima notamos uma 

visão de insuficiência do Estado para gerar desenvolvimento e efetuar de modo efetivo 

políticas sociais. 

Em seguida, o texto apresenta alguns problemas econômicos enfrentados pelo 

Brasil, com algum destaque para problemas sociais. Entretanto, essa preocupação 



31 

social logo se desfaz quando se toca na questão fiscal e na institucionalização de 

certas despesas, como as da Previdência Social. Nesse momento, o documento 

mostra de fato suas intenções precípuas. No que se refere ao enfrentamento dos 

problemas econômicos, afirma: 

 

Para isso é necessário em primeiro lugar acabar com as vinculações 
constitucionais estabelecidas, como no caso dos gastos com saúde e 
com educação, em razão do receio de que o Executivo pudesse 
contingenciar, ou mesmo cortar esses gastos em caso de 
necessidade, porque no Brasil o orçamento não é impositivo e o Poder 
Executivo pode ou não executar a despesa orçada (PMDB, 2015 p. 9). 

 

A discussão entre autorizativo e impositivo é importante. Mas seria realmente 

plausível desvincular tais despesas, ainda mais em um país subdesenvolvido? Note-

se que estas despesas são vinculadas considerando uma ideia de um mínimo a ser 

despendido e há grandes e conhecidos problemas no provimento de serviços como 

saúde e educação.  

Segue-se a isso, a ideia de revisão constitucional destas despesas, as quais 

passariam também a depender do cenário econômico e de decisões do Parlamento, 

já que desindexariam do valor dos benefícios sociais do salário mínimo (PMDB, 2015 

p. 10). Além disso, o texto aponta que os programas sociais passariam a ser avaliados 

por comitês independentes e por votação do congresso para sua continuação ou 

encerramento: “Hoje os programas e projetos tendem a se eternizar, mesmo quando 

há uma mudança completa das condições.” (PMDB, 2015 p. 10).  

Claro que os contextos socioeconômicos mudam ao longo dos anos; revisar 

políticas e programas é fundamental. Mas como garantir que programas sociais 

essenciais para a dignidade humana não sejam encerrados sem adequada avaliação 

quanto à sua eficácia? Perceba-se que não há menção alguma em “Uma Ponte para 

o Futuro” quanto às medidas para avaliações de programas ou mesmo uma análise 

mais aprofundada com estatísticas de programas disfuncionais e ineficientes quanto 

aos seus objetivos. Nesse sentido, o documento apenas afirma que esses programas 

“tendem a se eternizar”. 

Ainda sobre revisão de programas sociais, cabe uma pergunta retórica: e se a 

relevância social e eficiência fossem deixadas de lado e o único peso a ser 



32 

considerado fosse o saneamento das finanças públicas levado a cabo por interesses 

e/ou pela ideologia?5 

O documento ressalta também problemas no que se refere à Previdência, bem 

como na relação dívida pública/PIB ignorando a ideia de que o gasto público pode 

reduzir a proporção dessa relação – pelo impulso que dá exatamente ao crescimento 

econômico, mas, adicionalmente, à ampliação da arrecadação tributária - afinal “O 

Estado cria moeda e a entrega ao setor privado que somente então pode fazer 

pagamentos ao Estado, pagando impostos ou comprando dívidas remuneradas” 

(CONCEIÇÃO; DALTO, 2022, p. 25) - ou mesmo expandir os investimentos totais 

podendo assim aumentar os ganhos e o capital disponível às empresas e toda a 

economia. 

Ademais, em uma perspectiva keynesiana, várias despesas do governo podem 

ser contabilizadas como investimentos. Segundo Blyth (2017), políticas fiscais 

restritivas tendem a afetar os mais pobres, os quais dependem mais dos serviços 

públicos, inclusive os mais essenciais para a vida e dignidade humanas.6 

Cattoni e Costa Júnior (2021) observam no documento pemedebista a 

culpabilização do Estado, mais precisamente de seus gastos, pela crise brasileira: 

 

A culpa da crise seria do Estado, tal como desenhado na Constituição, 
prolongando-se as suas prestações positivas. “As despesas públicas 
primárias, ou não financeiras, têm crescido sistematicamente acima 
do crescimento do PIB, a partir da Constituição de 1988. Em parte, 
estes aumentos se devem a novos encargos atribuídos ao Estado pela 
Constituição” (PMDB, 2015, p. 6-7). (CATTONI e COSTA JUNIOR, 
2021, p. 221). 

 

Com afirmações deste tipo o documento vem a servir como uma proposta pós-

impeachment, para o qual o substituto constitucional da Presidente viria a ser seu 

Vice-Presidente, Michel Temer, que se tornaria o responsável por promover as 

propostas enunciadas na plataforma pemedebista. 

Os gastos estatais levaram a culpa pela crise, mesmo que tais gastos não 

sejam especificados quanto a programas e/ou políticas públicas. Assim, ao longo do 

documento, não se explica os fatores para a crise, que teve seu estopim em um evento 

forâneo: a recessão mundial desencadeada pela crise iniciada em setembro de 2008, 

 
5 A questão da “saúde” das finanças públicas será abordada no capítulo 4, no qual a PEC 241 (teto de 
gastos) é analisada. 
6 Essa discussão será aprofundada no próximo capítulo, onde abordamos a PEC 241 (teto de gastos). 



33 

nos EUA. Quanto aos fatores nacionais, não há análise mais aprofundada como 

políticas contracionistas no início do Governo Dilma, falhas da chamada “Nova Matriz 

Econômica” e sua brusca reversão. Portanto, a ausência de melhores explicações 

sobre os fatores da crise, leva os leitores do documento a uma má compreensão do 

cenário econômico do período em questão.  

E, a partir desta “análise”, emerge a necessidade de um ajuste fiscal: 

 

No Brasil de hoje a crise fiscal, traduzida em déficits elevados, e a 
tendência do endividamento do Estado, tornou-se o mais importante 
obstáculo para a retomada do crescimento econômico. O desequilíbrio 
fiscal significa ao mesmo tempo: aumento da inflação, juros muito 
altos, incerteza sobre a evolução da economia, impostos elevados, 
pressão cambial e retração do investimento privado. Tudo isto somado 
significa estagnação ou retração econômica. Sem um ajuste de caráter 
permanente que sinalize um equilíbrio duradouro das contas públicas, 
a economia não vai retomar seu crescimento e a crise deve se agravar 
ainda mais (PMDB, 2015, p. 5).  

 

O documento segue nessa linha reforçando que: 

 

Nos últimos anos é possível dizer que o Governo Federal cometeu 
excessos, seja criando novos programas, seja ampliando os antigos, 
ou mesmo admitindo novos servidores ou assumindo investimentos 
acima da capacidade fiscal do Estado. A situação hoje poderia 
certamente estar menos crítica (PMDB, 2015, p. 5).  

 

Busca-se estabelecer, portanto, forte relação entre gastos estatais e crise; 

diante disso, emerge a necessidade de “saneamento” das contas públicas; de 

“enxugamento” dos gastos estatais, de ajuste fiscal, até mesmo os direcionados a 

programas sociais e contratação de funcionários, a fim de não aumentar a “já muito 

elevada tributação”.  

Há de certo modo não apenas um ataque ao Estado em suas práticas, muitas 

dessas impulsionadoras da economia, na medida em que injetam dinheiro nesta, seja 

em programas de redistribuição de renda, seja na contratação de mão de obra ou 

ainda matéria-prima para construção de obras públicas. Além disso, há uma crítica à 

matriz dessas práticas, a Constituição de 1988: 

 

Ora, a Constituição que se propunha dirigir – leia-se, obrigar – os 
governos a implementarem políticas públicas que pusessem em 
marcha o que foi pactuado em 1988 é entendida como prejudicial aos 



34 

interesses do país, causadora última das crises econômicas, do déficit 
público e da “ingovernabilidade” (STRECK, 2016). 

 

Assim, mais uma vez, além da culpabilização do Estado pela crise, há a 

responsabilização deste como indutor de ineficiência e insustentabilidade. 

Consequentemente, há um forte apelo concomitante à iniciativa privada, como 

destacam Cavalcanti e Venério (2017) ao comentarem sobre as doze medidas 

fundamentais para a retomada da economia, presentes em “Uma Ponte para o 

Futuro”, sendo uma delas: 

 

d) executar uma política de desenvolvimento centrada na iniciativa 
privada, por meio de transferências de ativos que se fizerem 
necessárias, concessões amplas em todas as áreas de logística e 
infraestrutura, parcerias para complementar a oferta de serviços 
públicos e retorno ao regime anterior de concessões na área de 
petróleo, dando-se à Petrobras direito de preferência (PMDB, 2015, p. 
18-19, apud CAVALCANTI e VENÉRIO, 2017 p. 156). 

 

Dessa forma, o documente salienta para uma clara oposição entre público e 

privado. Sobre tais afirmações, Cavalcanti e Venério (2017) lançam mão da 

metodologia de nuvem de palavras a fim de melhor analisar “Uma Ponte para o Futuro” 

e quais ideias são mais repetidas no texto. Visitar os resultados obtidos pelos autores 

nos ajuda a compreender de forma mais detalhada as preocupações expostas no 

documento, bem como as já referidas oposições.  

 

Assim, a dupla “mercado-privado” supera o trio “cidadania-pessoas-
assistência” pelo placar de 23 a 10 – uma verdadeira “goleada”. E, 
apesar de palavras como “público” (45 vezes, 1a posição), “sociedade” 
(19 vezes, 10ª posição) e “social” (13 vezes, 13a posição) 
apresentarem alta frequência, não se percebe uma real preocupação 
com a desigualdade social. Na maior parte das suas ocorrências, o 
primeiro termo aparece associado a “gastos”, “despesas”, “contas”, 
“endividamento”, “orçamento”, “servidores” etc. “Sociedade”, por seu 
turno, na maioria das vezes é utilizada de forma genérica, sem se 
referir à questão das suas divisões – por renda, gênero, etnia ou 
escolaridade, por exemplo. E “social” é mais relacionada a termos 
como “previdência”, “assistência” e “benefícios”, todos relativos ao 
contexto previdenciário – ou seja, ao regime público de Previdência 
Social. E, ainda assim, a ideia central é a desindexação dos 
benefícios, o que traz sérios riscos aos aposentados e pensionistas 
em caso de hiperinflação (CAVALCANTI e VENERIO, 2017, p. 157). 

 



35 

Desse modo, o caráter neoliberal do documento “Uma Ponte para o Futuro” fica 

evidente, na medida em que uma suposta maior eficiência do privado é contrastada 

com o chavão especular da ineficiência do Estado.  

Como será abordado mais à frente, essa plataforma política é posta em prática, 

a partir do impeachment de abril de 2016 com a PEC 241 (do “teto de gastos”) e a 

Reforma Trabalhista. Ou seja, parte do que já se defendia no documento de 2015 foi 

efetivamente posto em prática, logo na troca de Governo.  

 

  



36 

5 Capítulo 4 - Implicações teórico-práticas das reformas de Temer 

 

5.1   A PEC 241, do “Teto de Gastos” 

 

Em meio a um contexto em que alterações na Constituição e na política 

econômica estavam no horizonte, era necessário fazer propaganda das políticas 

pretendidas, sendo uma delas, a PEC 241, a PEC do “teto de gastos”. Esta foi 

aprovada e se tornou a Emenda Constitucional nº 95/2016 (EC 95/2016).  

Cabe ressaltar que a EC n°95/2016 não foi o primeiro dispositivo de regra fiscal 

praticado no Brasil. Na história recente, poderíamos citar a Lei de Responsabilidade 

Fiscal7 (LRF), aprovada no Governo Fernando Henrique Cardoso, em 2000. 

Antes de explicar o funcionamento do “teto de gastos”, PEC 241, analisemos o 

slogan das propagandas da referida PEC, veiculadas em jornais, em meados de 2016, 

com a seguinte frase “Vamos tirar o Brasil do vermelho e voltar a crescer” 

(RODRIGUES, 2016).  

O slogan faz, portanto, referência não somente à ideia de ajuste das contas 

públicas, mas do desejo de marginalização do Partido dos Trabalhadores (PT. Essa 

propaganda gerou, assim, críticas entre alguns políticos, como o senador Lindbergh 

Farias que, entre outras coisas, afirmou que o slogan era “ofensivo”, gerava “ódio” e 

constituía-se em “crime eleitoral” (SENADO NOTÍCIAS, 2016).  

Após essa reclamação, o Governo Temer alterou o slogan para "Equilibrar as 

contas públicas, isso é governar com responsabilidade" (BRASIL 247, 2016). O novo 

slogan perdeu as nuances de alfinetada política, mas a defesa do equilíbrio fiscal 

ainda estava presente. 

Havia ainda expectativas do mercado no que se refere à aprovação da PEC 

241. Linhares e Gervasoni (2022) analisaram8 as reações do mercado durante a 

 
7 A referida lei estabeleceu em seu art.14, inciso II que toda a renúncia de receita tributária, por meio 
de uma redução de alíquota por exemplo, deve ser acompanhada por uma medida compensatória, 
como a criação de um novo tributo. Outro controle orçamentário também encontra-se no artigo 17 §2°, 
no qual a criação de despesas com efeitos por mais de 2 anos deve ser acompanhada por medidas de 
compensação de aumento de receita ou de redução de despesa. (WOLF, 2021 p.62) 
8 A amostra foi construída com base na análise do processo legislativo, no ano de 2016, em cada uma 
das casas do Congresso Nacional. Nesse sentido, foram separadas datas contemplando os momentos 
mais importantes do trâmite legislativo como, por exemplo, proposição, votação, dentre outros. Na 
sequência, comparou-se a variação do índice Ibovespa e da Taxa de Câmbio no Brasil em relação à 
data anterior àquele marco temporal separado, utilizando-se o sinal de menos (-) no caso de queda em 
relação ao dia anterior e o sinal de mais (+) quando, ao contrário, verificou-se o aumento do valor 
(LINHARES e GERVASONI, 2022 p. 487). 



37 

tramitação da PEC n°241 (teto de gastos), observando uma série de movimentos que 

indicaram como os atores privados reagiam durante a tramitação da proposta. Desde 

a apresentação da PEC nº 241, em 15 de junho de 2016, notou-se um aumento no 

índice Ibovespa e a valorização da moeda brasileira, evidenciando uma resposta 

positiva do mercado. Em momentos-chave, como na aprovação da PEC em primeiro 

turno, houve variações importantes nos índices econômicos. Embora o Ibovespa 

tenha caído ligeiramente no dia da aprovação inicial, ele se recuperou rapidamente, 

refletindo a confiança do mercado nas medidas de austeridade (LINHARES e 

GERVASOINI, 2022) 

Além disso, durante o processo legislativo, a análise de Linhares e Gervasoni 

(2022) mostra que o mercado oscilava conforme as expectativas em torno das 

decisões políticas. A aprovação definitiva da PEC em segundo turno, em 13 de 

dezembro de 2016, trouxe uma resposta clara: aumento do índice Ibovespa e queda 

na taxa de câmbio. Isso confirma, segundo as autoras, a influência dos interesses 

privados na aprovação de medidas consideradas essenciais para a recuperação 

econômica. O estudo conclui que o mercado se comportava de maneira estratégica, 

pressionando o Congresso através da desvalorização do índice Ibovespa em 

momentos de incerteza, enquanto revertia essa tendência em ocasiões de maior 

segurança e aprovação das medidas de ajuste fiscal. 

A PEC 241/2016 visava estabelecer um controle sobre as despesas do governo 

brasileiro, estabelecendo que as despesas primárias para 2017 seriam limitadas pelas 

do ano anterior, ajustadas somente pelo IPCA. As despesas dos anos subsequentes 

seguiriam a mesma lógica, partindo do ano anterior, o que se manteria por 20 anos 

(BRASIL, 2016). 

Durante o trâmite da PEC 241, várias Ações Diretas de Inconstitucionalidade 

(ADIs) foram feitas contra a PEC 241, entre os argumentos delas, encontramos:  

 

Em alguns ADIs são mencionados o aumento da população, e a 
consequente necessidade de aumento real dos gastos em políticas 
públicas para manutenção desses direitos. Em outros ADIs é 
mencionado que os serviços sociais já se encontram precarizados e o 
Teto aumentaria essa precarização. (WOLF, 2021 p.79) 

  
Além dos argumentos acima, Wolf (2021) também comenta sobre ADIs que 

alegavam o caráter antidemocrático da PEC 241, na medida em que esta limitaria a 

capacidade de atuação de governos eleitos. 



38 

 

Se o objetivo da Emenda Constitucional n°95/2016 era controlar a questão 

fiscal, podemos analisar alguns dados referentes ao período inicial de vigência da lei, 

aprovada em 2016, para termos ideia se os efeitos esperados ocorreram ou não. 

Veloso (2019) expõe os seguintes dados fiscais dos primeiros meses do Governo 

Temer: 

 

Entre maio de 2016 e agosto de 2018, o déficit primário acumulado em 
12 meses caiu de 2,5% para 1,3% do PIB. No mesmo período, houve 
queda do déficit nominal de cerca de 10% para 7,5% do PIB. Os 
subsídios financeiros, creditícios e tributários, que tinham atingido 
6,7% do PIB em 2015, foram reduzidos para 5,4% do PIB em 2017. 

 

Ou seja, num curto período, houve redução tanto do déficit primário quanto do 

déficit nominal, mas sem se aproximar do objetivo de déficit nulo. 

Seria difícil analisar dados para além de 2018, pois em 2019 o Governo 

Bolsonaro “furou” o teto e, a partir de 2020, devido à Pandemia do Coronavírus, este 

mesmo Governo realizou outros gastos para além do que o teto propunha 

(SCHREIBER, 2022). Mas se os fatos nos impedem de analisar os efeitos práticos 

dessa política ao longo de vários anos, o que, como visto não ocorreu – seja pelas 

vezes que o Governo Bolsonaro “furou” o teto, seja pela elaboração do novo 

“Arcabouço Fiscal”, do ministro Haddad, em 2023 – ainda assim podemos analisar o 

argumento do teto de gastos bem como as implicações de políticas de ajuste e 

controle fiscal e seus possíveis desdobramentos.   

Alguns agentes podem se preocupar com cenários de expansiva política fiscal, 

mas seriam essas políticas inevitavelmente geradoras de déficits que abalam as 

contas públicas e a sociedade? Ou, ao promover gastos/investimentos, o Estado induz 

um efeito cíclico que acompanha o mesmo sentido do gasto, resultando em ampliação 

da receita, até mesmo acima dos gastos? Em suma, uma expansão fiscal pode gerar 

aumento da arrecadação por parte do Estado?  

Sobre a questão dos gastos públicos ou relação despesas-receitas, segundo 

nota técnica do Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos 

(DIEESE), de 2016, com base em dados do IBGE e da Secretaria do Tesouro Nacional 

(STN), houve, de fato, expansão das despesas primárias, de 1998 a 2015, mas estas 

se viram acompanhadas de expansão de receitas primárias também, com exceção de 

1999 e 2011.  



39 

Além da relação despesa-receita, podemos observar a relação 

gastos/investimento-PIB no mesmo período. Notaremos, portanto, que:  

 

[...] ao se comparar com a variação nominal do PIB, verifica-se que 
apenas em quatro anos a despesa teve crescimento inferior a esse 
indicador (1999, 2003, 2008 e 2011). Vale notar que, com exceção de 
2008, os três outros momentos em que as despesas ficaram abaixo 
do PIB foram os primeiros anos de mandato presidencial, em que, via 
de regra, os governantes implementam políticas restritivas contando 
com o apoio adquirido na eleição anterior (DIEESE, 2016, p. 5). 

 

Portanto, é possível perceber um efeito cíclico que, se levado no sentido oposto 

à expansão, a retração, tende a levar a um nível ainda menor de receitas, bem como 

de crescimento. 

Cabe ressaltar, porém, que, desde 2012, há descolamento entre despesas 

totais e receitas totais, tanto pelos efeitos da crise internacional quanto pela perda de 

dinamismo da economia interna e do ajuste recessivo (DIEESE, 2016).  

Além dos pontos mencionados acima, poderíamos trazer à tona as implicações 

presentes da busca por um superávit primário como um fim em si mesmo ou como 

objetivo fundamental e indispensável para que uma economia possa dinamizar-se e 

desenvolver-se. Podemos encontrar dentro da corrente econômica dominante 

determinadas crenças a respeito das questões fiscais. Algumas delas residem na ideia 

de: 

 

Acreditar que o problema do gasto público está em garantir o seu 
financiamento é uma superstição que provoca dois tipos de equívocos 
igualmente perniciosos. Primeiro, acreditar que não se pode gastar 
sem contrapartida de receitas, mesmo quando os gastos são 
plenamente justificados. (...) O primeiro equívoco mantém o governo 
de mãos atadas diante do desemprego, da capacidade ociosa, da 
deterioração da infraestrutura, da falta de saúde, de saneamento e de 
segurança pública (RESENDE, 2019) 

 

Adicionalmente, em um cenário de rápido desenvolvimento tecnológico e maior 

competição econômica entre os países, uma política restritiva ou de desinvestimento 

em uma economia emergente poderia afetar seu desenvolvimento tecnológico, 

tornando-a menos competitiva. Sobre esse aspecto, Niosi e Faucher (1990) destacam 

que: 

: 



40 

As políticas estatais nos campos da indústria, tecnologia e finanças 
são orientadas no sentido de fortalecer a dotação nacional de fatores 
e prover uma estrutura de mercado ordenada, em que os recursos 
nacionais possam ser combinados para melhorar a competitividade 
internacional da economia (NIOSI e FAUCHER, 1990, p. 90). 

 

Ainda no que tange à ação estatal, os autores sustentam que: 

 

As principais razões para o subsidiamento público maciço à pesquisa 
e desenvolvimento são contribuir para o surgimento de campeões 
nacionais e defender a competitividade internacional da sua produção 
nacional (NIOSI e FAUCHER, 1990 p. 95-6). 

 

Com suas políticas, o Estado também tem grande papel na educação e 

formação de uma classe técnica e qualificada para o trabalho e inovação. A respeito 

disso, Niosi e Faucher (1990) apontam os exemplos de Japão, Coréia do Sul e Taiwan, 

os quais procuram perenemente inovação e formação de profissionais qualificados.  

Aliás, como percebido, em 2008 e em anos posteriores, em resposta à crise 

econômica internacional, gastos governamentais surgiram como uma necessidade a 

fim de se evitar problemas socioeconômicos maiores. Portanto: 

 

O aumento dos gastos públicos e, consequentemente, do déficit 
público tem como função essencial expandir a renda total da economia 
quando o nível de atividade não está suficientemente alto para 
empregar as pessoas dispostas a trabalhar (GALVÃO, 2020 p. 60). 

 

Ou seja, os gastos públicos têm a função de expandir a demanda (consumo) 

e/ou a oferta (produção e investimento), principalmente em momentos de fragilidade, 

crise ou incapacidade do setor privado, como proposto por Keynes: 

 

À medida que a renda real aumenta, tanto a pressão das necessidades 
atuais diminui quanto a margem em relação ao padrão de vida 
estabelecido se amplia. Quando a renda real diminui, ocorre o oposto. 
Assim, é natural — pelo menos em média na comunidade — que o 
consumo atual se expanda quando o emprego aumenta, embora em 
um montante menor do que o incremento total da renda real; e que 
diminua quando o emprego cai, mas em um montante inferior ao 
decremento total da renda real. Além disso, o que se aplica à média 
dos indivíduos é também provável que se aplique aos governos, 
especialmente em uma época em que um aumento progressivo do 
desemprego geralmente força o Estado a fornecer assistência por 
meio de recursos emprestados. (KEYNES, 2022, p. 130 – tradução 
nossa) 

 



41 

De modo contrário a Keynes (2022), Buchanan e Wagner (2000) defendem de 

regras fiscais claras e constitucionalizadas para garantir a responsabilidade 

orçamentária. Os autores argumentam que, sem regras formais, os políticos tendem 

a ceder às pressões por maiores gastos públicos e menores impostos, resultando em 

déficits fiscais permanentes. Nesse sentido, "os orçamentos não podem ser deixados 

à deriva no mar da política democrática. Devem ser construídos dentro de restrições 

que imponham forma e coerência externas" (BUCHANAN e WAGNER, 2000 p.125 - 

tradução nossa). Sendo assim, tais regras serviriam como uma barreira contra 

pressões por aumentos de gastos sem a contrapartida em receitas.  

Outro ponto favorável à ideia de responsabilidade fiscal é a do peso fiscal que 

futuras gerações poderiam herdar: 

 
O governo não deve gastar sem impor impostos; e o governo não deve 
colocar as gerações futuras em escravidão através do financiamento 
deficitário de despesas públicas destinadas a proporcionar benefícios 
temporários e de curta duração.(BUCHANAN e WAGNER, 2000 p.11 
– tradução nossa) 

 

Todavia, futuras gerações poderiam se beneficiar de infraestrutura, emprego, e 

outros fatores de produção maiores em comparação aos do passado, incorrendo 

também em chances de PIBs mais elevados e, nessa lógica, dívida pública menor na 

razão PIB/dívida pública. Portanto, deve-se considerar o crescimento do PIB e demais 

fatores de uma economia através das despesas públicas, visto que o PIB não é 

estático e, ainda que por dívida, seu crescimento pode ser induzido como aponta 

Keynes (2022) pelo Estado e não necessariamente gerar benefícios apenas 

temporários, mas duradouros, haja vista os fatores de produção mencionados. 

Ademais, ao longo de sua história, a humanidade passou por inúmeras crises 

e, nesses períodos, todos os agentes são afetados tanto em sua capacidade de 

investimento quanto de consumo. Assim, cabe destacar o papel do Estado na 

promoção de crescimento, especialmente em momentos de incapacidade ou 

fragilidade do setor privado no que se refere a manutenção de investimentos, 

empregos, contratações e outros aspectos da vida socioeconômica. 

 

[...] nas crises econômicas é o governo quem socorre o sistema 
financeiro e não o contrário. Se durante as crises os governos 
monetariamente soberanos não encontram dificuldade em se 
financiar, seria curioso se tivessem dificuldades de fazê-lo em épocas 
de estabilidade e crescimento.  



42 

Os gastos do governo monetariamente soberano estão condicionados, 
apenas, por: i) suas próprias prioridades políticas; ii) por restrições de 
disponibilidade de recursos “reais” compráveis com a moeda do 
Estado; e iii) por restrições legais autoimpostas (CONCEIÇÃO e 
DALTO, 2022, p. 4). 

 

Os autores acima observam um aspecto a se considerar no que concerne ao 

financiamento do Estado, pois é sobre tal funcionamento que a ideia de ajustes fiscais 

se justificaria. Afinal, tendo soberania monetária e disponibilidade de recursos reais, o 

Estado não precisa de arrecadação ou de poupança de seus recursos. Quanto ao 

aspecto iii) do trecho acima, a EC 95/2016 corresponderia justamente a essa restrição 

legal, mas haveria motivos reais para sua adoção?  

Não podemos esquecer que o Estado gasta ou emite moeda antes de 

arrecadar, e não o contrário: “O Estado cria moeda e a entrega ao setor privado que 

somente então pode fazer pagamentos ao Estado, pagando impostos ou comprando 

dívidas remuneradas” (CONCEIÇÃO e DALTO, 2022, p. 25). 

 Cabe ressaltar que, dada a explicação sobre financiamento e gasto estatal, 

Conceição e Dalto (2022) não defendem gastos irrestritos, pois: 

 

Isto não significa que não haja limites funcionais para o tamanho 
dos gastos estatais e que o desrespeito a tais limites não possa 
produzir desequilíbrios econômicos indesejáveis. Mas significa, 
simplesmente, que não há risco de esgotamento inevitável da 
capacidade estatal de seguir realizando seus pagamentos na 
moeda que somente o próprio Estado cria. Logo, resultados fiscais 
deficitários podem ser economicamente imprudentes por motivos 
outros, mas nunca por ameaçarem o equilíbrio orçamentário 
intertemporal do Estado (CONCEIÇÃO e DALTO, 2022, p. 12, grifos 
no original). 

 

A partir de então, partimos para um exemplo empírico sobre essa questão. 

Afinal, a pandemia do COVID-19 nos deixou lições sobre inúmeras esferas da vida e 

do funcionamento das relações em sociedade, inclusive no campo econômico. 

Durante a pandemia, o Governo Bolsonaro, subsequente ao de Temer “furou” o teto 

de gastos, contra sua vontade – dada sua matriz arqui-conservadora – pois 

basicamente não tinha como deixar o fazer, diante das necessidades da sociedade 

naquele período. Gastos foram promovidos além da regra fiscal estabelecida dentro 

de um contexto em que se preconizava necessidade de saneamento das contas 

públicas para, segundo esta vertente de ideias, evitar-se o “caos econômico”.  



43 

Porém, não ocorreram efeitos catastróficos, pelo contrário: os gastos do fora 

do teto de gastos, no período pandêmico, acabaram amortecendo os efeitos 

econômicos do coronavírus e do necessário lockdown (isolamento), por conta dele - 

fato esse que corrobora apontamentos anteriores sobre o papel do Estado em 

momentos de crise. Sobre os gastos além do permitido pela EC n°95/2016 em 

números, a “expansão dos gastos do governo em 2020 fez com que o déficit primário 

nominal chegasse a impressionantes 743 bilhões de reais.” (CONCEIÇÃO e DALTO, 

2022, p. 10): 

 

É mais do que razoável, portanto, exigir que os defensores da 
austeridade fiscal expliquem como foi possível que um governo 
brasileiro, que estava supostamente esgotado fiscalmente, praticasse 
o maior déficit primário da sua história, ao mesmo tempo em que 
caíram tanto a taxa de juros referencial da economia como o custo 
médio da dívida pública federal (CONCEIÇÃO e DALTO, 2022, p. 10). 

 

Sobre isso, percebamos, no Gráfico 3, a variação da taxa de juros básica da 

economia brasileira (SELIC), de acordo com a última reunião de cada ano do Comitê 

de Política Monetária (COPOM), no período de 2015 a 2021. 

 

 
Fonte: elaboração própria, com base em dados de Banco Central do Brasil (2024). 
 

Cabe ressaltar que a pandemia teve influência na redução da taxa básica de 

juros em 2020, fechando o ano em 1,9%, resultado marcante, haja vista o histórico 

brasileiro de juros elevados, o que, possui peso nos índices macroeconômicos, pois a 

0

2

4

6

8

10

12

14

16

2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

Gráfico 3 - Taxa SELIC - Fechamento Anual (2015-2021) 
- em % 



44 

elevação da SELIC aumenta o custo de financiamento da dívida pública, visto que 

parte da dívida é composta por títulos indexados na SELIC. Sendo assim, quando a 

taxa SELIC sobe, o governo se vê obrigado a desembolsar valores mais elevados 

para o pagamento dos juros, o que resulta em um crescimento acentuado da dívida 

pública. Além disso, taxas de juros mais altas tendem a desacelerar o ritmo de 

crescimento econômico, o que pode reduzir a arrecadação tributária e agravar o 

desequilíbrio fiscal. Consequentemente, a elevação da SELIC impõe uma pressão 

adicional sobre o orçamento público e pode levar ao aumento da relação dívida/PIB. 

A partir da amostra de resultados abordados por Conceição e Dalto (2022), no 

que tange à capacidade estatal de praticar gastos e não gerar inflação e elevação da 

taxa de juros, podemos retomar a observação feita por ambos autores no que se refere 

à austeridade refletindo sobre o endividamento público e regras rígidas para ele: teria 

sido econômica e socialmente viável respeitar o teto de gastos em meio a uma 

pandemia? Visto que, durante o período de lockdown em que muitas pessoas tiveram 

que parar de trabalhar, houve comprometimento da situação socioeconômica de uma 

grande parcela da sociedade e, sem os “furos do teto de gastos”, haveria impactos 

ainda maiores em aspectos como consumo, crescimento econômico, moradia, saúde, 

alimentação etc., dada a necessidade de respeitar o lockdown. Portanto, não “furar o 

teto” seria uma decisão condenatória para muitos brasileiros. 

Sobre os resultados macroeconômicos do período, estes nos mostram que 

políticas expansivas no campo fiscal podem ser promovidas, em cenários de crise, 

sem causar resultados macroeconômicos catastróficos. Na verdade, tais gastos 

podem ser favoráveis na medida em que ativam uma política anticíclica em um 

momento de crise. 

Para além do exemplo da pandemia do coronavírus, poderíamos ainda 

aprofundar certos aspectos da discussão sobre os impactos sociais de medidas como 

a do teto de gastos sobre os impactos na população de baixa renda principalmente, 

visto que: 

 

Os que estão mais acima na distribuição de renda e têm alternativas 
privadas (e mais deduções) são obviamente menos dependentes 
desses serviços, mas até eles acabarão por sentir as consequências 
dos cortes da despesa do Estado quando o impacto da austeridade 
subir na escala da distribuição do rendimento na forma de crescimento 
menor, de maior desemprego, de infraestruturas desgastadas e de 



45 

uma distribuição mais distorcida de recursos e oportunidades de vida 
(BLYTH, 2017). 

 

Ou seja, além do impacto social à população de baixa renda, há ainda o aspecto 

de redução da demanda por parte dessa parcela da população, o que, após certo 

tempo, também afeta a parcela da população com renda mais elevada (KALECKI, 

1983). No Brasil, por exemplo, segundo a Pesquisa Nacional de Saúde (PNS), 

desenvolvida pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE): 

 

Em 2019, ao buscarem atendimento de saúde, 76,5% das pessoas 
costumavam procurar o mesmo lugar, médico ou serviço de saúde, 
sendo que 69,8% delas procuram estabelecimentos públicos de 
saúde. Dentre os tipos de estabelecimentos indicados, a Unidade 
Básica de Saúde (UBS) foi a mais citada, com 46,8%, chegando a 
55,3% no Norte e 54,1% no Nordeste (AGÊNCIA IBGE NOTÍCIAS, 
2020). 

 

A pesquisa ainda concluiu que: 

 

Apenas 28,5% da população do país (59,7 milhões de pessoas) 
tinham algum plano de saúde, médico ou odontológico em 2019. Na 
população com rendimento mensal de até ¼ de salário mínimo, 
somente 2,2% tinham plano de saúde médico. Já na faixa de mais de 
cinco salários mínimos, 86,8% tinham plano (AGÊNCIA IBGE 
NOTÍCIAS, 2020). 

 

Dessa forma, limitar a certo nível o investimento estatal em serviços públicos 

pode ter impactos danosos principalmente entre os mais pobres, como no exemplo 

acima, ou em outras áreas, como: segurança, educação, lazer, cultura, meio 

ambiente, etc. 

Portanto, diante da configuração da sociedade brasileira e, de acordo com a 

argumentação de Mark Blyth (2017), seria possível produzir resultados de 

prosperidade e desenvolvimento econômico através de uma trava fiscal como o teto 

de gastos? A resposta parece ser indiscutivelmente negativa.  

  

5.2   A reforma trabalhista 

 

Há uma tendência global de uma nova forma de trabalho, menos regulada, de 

menor rentabilidade e risco ao trabalhador, apontados como “empreendedor” (de si 



46 

mesmo) por alguns defensores dessa nova modalidade, conhecida de forma mais ou 

menos caricata como “uberização”9 do trabalho, na qual, além dos aspectos 

mencionados acima, as empresas acabam terceirizando sem custos a fiscalização 

destes trabalhadores “uberizados” (o termo plataformizados também pode ser usado) 

a partir de seus sistemas de avaliação (ABÍLIO, 2020). Um levantamento divulgado 

em 2023, do IBGE, em conjunto com a Universidade Estadual de Campinas 

(UNICAMP) e o Ministério Público do Trabalho (MPT) indica desigualdades quanto ao 

perfil dos trabalhadores “uberizados”, sendo 81,3% homens, 55,1% pretos ou pardos 

e 61,3% com ensino médio ou superior completo (CASTRO e LOPES, 2023).  

Há desigualdade em relação à remuneração também, trabalhadores 

“plataformizados”, no geral, ganham cerca de 37% a menos por hora em relação a 

trabalhadores em funções similares fora de plataformas digitais. Tal situação leva os 

trabalhadores “uberizados” a trabalharem mais horas, com isso, na média, ganham 

mais que seus similares, mas trabalham mais horas sem dispor de garantias no 

tocante a acidentes (CASTRO e LOPES, 2023). 

A reforma trabalhista de 201710, outra política defendida e executada no 

Governo Temer, intensifica, no Brasil, todo esse processo de abrangência 

internacional de transferências de riscos aos trabalhadores, precarização e desmonte 

de garantias legais, ou seja, de flexibilização das leis trabalhistas, pois: 

 

A reforma trabalhista estimula a terceirização ao (1) estabelecer maior 
distanciamento entre as responsabilidades legais do tomador do 
serviço e do contratante e (2) permitir que ocorra em qualquer nível de 
atividade (KREIN et al., 2018, p. 109). 

 

Nesse sentido, devemos levar em consideração a ampliação das formas 

atípicas de trabalho11 a partir da reforma trabalhista, seja pela terceirização 

mencionada acima, seja pelo estímulo à pejotização12,  

 
9 Termos derivado do modelo de negócio da empresa Uber. Os trabalhadores da empresa trabalham 
de acordo com diretrizes de um aplicativo. O trabalhador “uberizado” não escolhe o valor do seu 
trabalho e assume os riscos por eventuais acidentes/danos envolvendo sua atividade. Em caso de 
impossibilidade de trabalhar por doenças, o trabalhador não recebe nenhum auxílio. Esse modelo tem 
se disseminado pelo mundo, sendo adotado por outras empresas 
10 Lei nº 13.467, de 13 de julho de 2017. 
11 Cabe salientar a aprovação pela Câmara dos Deputados e Senado da “Lei da Terceirização” (Lei 
n°13.429/217) sancionada pelo presidente Temer. Essa lei modifica a Lei n° 6.019/74, ampliando a 
terceirização para diversos setores. 
12 Termo que se refere à prática de empresas contratarem trabalhadores como pessoas jurídicas (PJ), 
em vez de contratá-los como funcionários com carteira assinada (CLT). 



47 

 

[...] se, por um lado, a pejotização promove a perda de direitos, como 
horas extras remuneradas, intervalos e descanso remunerados, 
décimo terceiro salário, direitos e benefícios previdenciários; por outro, 
o não reconhecimento do vínculo empregatício e a transfiguração do 
trabalhador em uma empresa introduz a possibilidade de sua 
sobrevivência ser inteiramente atrelada às demandas do capital, em 
uma espécie de remuneração baseada no “salário por peça” (nos 
termos contemporâneos, “por metas” ou “por produto”), tornando, 
assim, a força de trabalho utilizável de acordo com as exatas 
necessidades do contratante no setor privado e também público 
(KREIN et al., 2018, p. 104). 

 

Além desses efeitos, devemos notar que “No perfil dos contratados por 

modalidade atípica, destacam-se os mais jovens e os que têm menor escolaridade, 

em comparação ao perfil dos contratados por prazo indeterminado.” (KREIN et al., 

2018, p. 101).  

A reforma trabalhista, bem como a expansão de modalidades de trabalho 

atípicas, deixou postos de trabalho com garantias de benefícios extras, típicos de 

contratação formal, mais escassos (Simões, 2019). Logo, seja pela precarização para 

trabalhadores de diversos setores, seja pela ampliação das desigualdades, as 

reformas em curso no Brasil têm uma orientação neoliberal ao apostar no setor privado 

e na ênfase sobre o congelamento de gastos, como destacado em “Uma Ponte para 

o Futuro”, na PEC do “teto de gastos” e em uma política trabalhista menos 

regulamentada. Pois, essas políticas convergem para o que Dardot e Laval (2016), 

Howard e King (2008), Archela (2016) e Andrade (2019) caracterizam como 

neoliberalismo. Devemos ainda levar em consideração a ideia de competição espúria, 

presente em tais reformas, as quais conduzem a uma queda no padrão de vida de 

grandes parcelas da população e, consequentemente, do consumo, como forma de 

competitividade internacional. 

Portanto, o que ocorreu, de fato, foi um o enfraquecimento do poder dos 

trabalhadores, um crescimento de relações de trabalho informais e/ou processo de 

pejotização, com baixo crescimento econômico, como podemos ver no gráfico abaixo: 

 



48 

 
Fonte: Elaboração própria com base em Contas Nacionais Trimestrais, disponível em Agência IBGE 
Notícias. 
  

É necessário pensar os efeitos quantitativos das medidas de Temer (até onde 

o horizonte temporal nos permite atualmente) e contrastar os resultados alcançados 

aos professados pela equipe do governo de transição. Por exemplo, antes da reforma 

trabalhista, a equipe de transição anunciava a criação de seis milhões de empregos 

após a aprovação da reforma trabalhista, promessa esta não efetivada. Em 2019, em 

entrevista ao programa Roda Viva, da Cultura, o ex-presidente Temer foi questionado 

pela jornalista Maria Cristina Fernandes sobre os pífios efeitos da reforma trabalhista, 

em oposição ao que era afirmado acerca da geração de emprego, ao que Temer 

rebate que se não gerou empregos, serviu como contenção ao desemprego. Porém, 

a jornalista insiste na estimativa inicial, contrastada com o impacto pouco significativo 

no que se refere ao desemprego, ao que Michel Temer respondeu: 

 

É, estimou, mas estimou mal, não foi pela minha palavra. Na verdade, 
o que eu quis fazer foi modernizar a legislação trabalhista. 
Interessante, as forças motrizes do nosso sistema, são os 
trabalhadores e os empresários, você sabe que muito empresário, 
Cristina, você sabe melhor do que eu, eles não queriam investir 
temerosos das chamadas reclamações trabalhistas, não é? E na 
verdade isso diminuiu em cerca de 40 % as reclamações trabalhistas, 
ou seja, reduziu a litigiosidade social entre trabalhador e empregador, 
primeiro ponto. O segundo ponto é que isso incentiva o investimento. 
Em terceiro ponto, porque quando eu digo isto as pessoas dizem 
“Temer, vem cá, você acabou com os direitos dos trabalhadores” Eu 
digo: desculpe, não quero chama-lo de ignorante, mas basta ler o 
artigo 7° da Constituição Federal, para verificar que todos os direitos 
estão elencados no artigo 7°, e nenhuma lei infraconstitucional, e a 

2015 2016 2016 2018 2019 2020 2021

PIB -3,5 -3,3 1,3 1,8 1,2 -3,9 4,6

-5
-4
-3
-2
-1
0
1
2
3
4
5
6

V
a

ria
çã

o 
(%

)
Gráfico 4 - PIB (Preços de Mercado) - Variação contra o 

ano anterior (%)



49 

reforma é lei infraconstitucional, pode modificar esses direitos. Os 
direitos mantidos, e a possibilidade de produção tendo 
significativamente aumentado (RODA VIVA, 2019). 

 

Há, acima, um ponto mencionado pelo ex-presidente e realmente observado 

na realidade: a redução das reclamações trabalhistas. Poderíamos relembrar a 

discussão aqui já empreendida a respeito da deterioração do poder dos trabalhadores.  

Sobre os números dos anos subsequentes à reforma trabalhista, de 2017, 

neste ano, a taxa de desemprego era de 12,7%, caindo discretamente para 12,3%, 

em 2018, e 11,9%, em 201913. Todavia, em 2019: 

 

 A informalidade – soma dos trabalhadores sem carteira, 
trabalhadores domésticos sem carteira, empregador sem CNPJ, conta 
própria sem CNPJ e trabalhador familiar auxiliar – atingiu 41,1% da 
população ocupada, o equivalente a 38,4 milhões de pessoas, o maior 
contingente desde 2016. (AGÊNCIA IBGE NOTÍCIAS, 2020) 
 

 A informalidade cresceu, além disso, em 2024, segundo pesquisa da FGV, 

67,7% dos trabalhadores autônomos alegaram desejar emprego com carteira 

assinada.14 

 Cabe ressaltar que a pandemia do COVID-19 fez a taxa de desemprego 

crescer novamente, em 2020, atingindo 13,5%.15 Contudo, a esse crescimento 

devemos atribuir o impacto da pandemia na economia no que a postos de trabalhos, 

visto a necessidade do lockdown. 

Durante o programa Roda Viva, antes de encerrar o bloco em que Michel Temer 

dá a resposta anteriormente citada, a coordenadora da entrevista, Daniela Lima, 

comenta sobre “Uma Ponte para o Futuro” na seguinte e marcante frase “a ex-

Presidente achou que era um gesto de oposição e o mercado achou que era uma 

carta de compromisso”. Interessante, portanto, pensar nesta ideia de carta de 

compromisso e relacioná-la aos anseios de certos grupos sociais (“o mercado”) e ao 

tipo de estrutura socioeconômica preferida por estes, no caso, ajuste fiscal com menor 

regulação trabalhista.  

 
13 Agência IBGE Notícias. Desemprego cai para 11,9% na média de 2019; informalidade é a maior 
em 4 anos. Rio de Janeiro, 31 jan. 2020.  
14 SOBRINHO, Wanderley Preite. 7 anos após reforma trabalhista, 70% dos informais querem 
carteira assinada UOL.São Paulo, 26 de ago. 2024.  
15 BRASIL, Cristina Indio do. Desemprego registrou taxa média de 13,5% em 2020: pandemia 
provocou a alta do desemprego no mercado de trabalho. Agência Brasil, Rio de Janeiro, 10 mar. 
2021.  



50 

A partir da EC 95/2016, da reforma trabalhista e dos pontos expressos no “Uma 

Ponte para o Futuro” (2015), torna-se evidente a ideia da busca por dinamismo 

econômico através da desregulamentação econômica e de políticas fiscais restritivas. 

Ao somarmos tais reformas e ideias com o tripé macroeconômico praticado no Brasil, 

desde 1999 – constituído de câmbio flexível, metas de inflação e busca por superávit 

primário – constrói-se um cenário limitado no campo fiscal para políticas 

industrializantes ou de construção de infraestrutura, inclusive no que se refere aos 

investimentos em serviços básicos e políticas sociais. 

A reforma trabalhista, de 2017, mal completa sete anos, à época da escrita 

desta dissertação. Contudo, a EC 95/2016 já não existe mais, substituída pelo 

arcabouço fiscal do novo Governo Lula.  

 

  



51 

6 CONCLUSÃO 

 

O Governo Temer com suas reformas deu novo fôlego ao neoliberalismo no 

Brasil. Desde o conteúdo da plataforma política do PMDB (atual MDB), “Uma ponte 

para o futuro”, até a EC 95/2016 (teto de gastos) e a aprovação da reforma trabalhista 

(Lei nº 13.467/2017), percebemos uma convergência com os pressupostos 

neoliberais.  

A reforma trabalhista não só flexibilizou as relações de trabalho, como também 

priorizou acordos individuais sobre as convenções coletivas, enfraquecendo o papel 

dos sindicatos, especialmente com o fim da obrigatoriedade da contribuição sindical. 

Essa reforma favoreceu modalidades de trabalho como o temporário, intermitente e 

autônomo, que oferecem menos garantias em comparação ao regime tradicional da 

CLT. Isso resultou em uma precarização das relações trabalhistas, ampliando o 

número de trabalhadores sem direitos como férias remuneradas e seguro-

desemprego. 

O teto de gastos, embora não tenha sido plenamente aplicado e não exista 

mais, foi concebido com o intuito de controlar as despesas primárias, congelando-as 

nos patamares de 2016, sendo corrigidas apenas pela inflação. A medida visava 

limitar os gastos públicos por 20 anos, o que, na prática, com o crescimento 

populacional, levaria à redução proporcional dos investimentos em áreas essenciais, 

como saúde e educação. Essa política, vista com otimismo pelo mercado financeiro, 

como destacado por Linhares e Gervasoni (2022), acabava impondo barreiras ao 

crescimento dos gastos sociais. 

O documento "Uma ponte para o futuro" promovia, como explorado no segundo 

capítulo, uma visão de que a iniciativa privada com o princípio da concorrência seria 

mais eficiente do que o Estado, ao qual se atribuiu a responsabilidade por crises 

econômicas. O texto reforça uma crítica às despesas públicas, sobretudo aquelas 

ligadas a programas sociais, mas sem oferecer justificativas claras ou especificações 

de quais programas eram disfuncionais ou ineficientes. Tal narrativa defende a 

diminuição do papel do Estado na economia, alinhando-se aos princípios neoliberais 

de menor intervenção estatal e foco no mercado como defendiam Hayek (2002) e 

Friedman (1990). 

O projeto neoliberal iniciado no Governo Temer não se encerrou com a saída 

de Michel Temer da presidência, visto que seu sucessor, Jair Bolsonaro, assumiu a 



52 

tarefa de continuar com o projeto de “Uma ponte para o futuro”, ao aprovar a reforma 

da previdência (Emenda Constitucional 103/2019) também defendida em “Uma ponte 

para o futuro”. Todavia, essa reforma não faz parte do objeto de análise deste texto. 

No campo político, seja na regra fiscal (EC 95/2016), seja em “Uma ponte para 

o futuro”, fica evidente o peso atribuído ao Estado no sentido de gestor ineficiente e 

gerador de crises. Juntamente com isso, há a “demonização da política”, intensificada 

nos anos mais recentes: 

 

 a demonização da política é fruto de uma estratégia bem montada 
das elites (desconfiança/suspeita generalizada da política, 
polarização da sociedade, desqualificação e eliminação do adversário) 
para manter mais facilmente seu domínio e seus privilégios na 
sociedade e impedir qualquer reforma social, por mínima que seja 
(AQUINO JÚNIOR, 2022, grifos no original). 

 

Ao retornarmos ao ponto da demonização da política como algo estratégico, 

Tiburi (2018) concorda com Aquino Júnior, no sentido de ser um processo guiado 

pelas elites e enaltecer o papel da economia sobre a política:  

 

essa “noção ruim da política” não se deve apenas à corrupção e 
ineficiência de alguns políticos, mas também a uma estratégia que 
visa enfraquecer a política e subordiná-la à economia (AQUINO 
JÚNIOR, 2022, grifos no original). 

 

Ainda sobre esse aspecto: 

 

a economia é idealizada como uma ciência que atende apenas a 
fórmulas matemáticas. Um saber “neutro” que independe de opções 
políticas. Mais uma mistificação. Esconde-se a política, mais uma vez, 
onde ela é essencial. Não há economia desassociada de opções 
políticas. A grosso modo, é a política que vai definir o crescimento 
econômico ou a recessão, se o dinheiro estatal vai ser investido em 
proveito do povo ou se a política econômica vai atender ao desejo de 
enriquecimento ilimitado daqueles que já são muito ricos. Subjaz a 
esse processo um maniqueísmo, como se a política fosse o mal e a 
economia fosse um bem, uma solução final (TIBURI, 2018). 

 

Neste sentido, para alguns, o “Neoliberalismo é a busca do desencantamento 

da política pela economia” (Davies, 2014, apud ANDRADE, 2019, p. 228). Assim, 

vários aspectos do período apontam para um processo de neoliberalização do Brasil 

a partir do Governo Temer.  



53 

Futuras investigações acadêmicas poderão dispor de resultados mais 

concretos dado uma maior vigência temporal da Lei nº 13.467/2017. Em outros 

trabalhos, poderá haver também a necessidade de analisar outras regras fiscais, 

como por exemplo, o Novo Arcabouço Fiscal, do Ministro da Fazenda Fernando 

Haddad. E, tendo em vista o distanciamento histórico, bem como políticas similares 

às analisadas neste trabalho, pesquisas futuras poderão levantar outras questões 

sobre o período de análise ou mesmo tirar outras conclusões. 

Desse modo, espera-se que este trabalho possa contribuir para trabalhos 

similares, seja sobre o período abordado, seja sobre períodos em que medidas 

neoliberais são colocadas como respostas a situações de crise. 

  



54 

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