0 UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA "JÚLIO DE MESQUITA FILHO" PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM RELAÇÕES INTERNACIONAIS "SAN TIAGO DANTAS" (UNESP, UNICAMP e PUC/SP) POLICARPO ÓSCAR FONTES O PROCESSO DE INTEGRAÇÃO REGIONAL NA SADC: DESAFIOS E LIMITES PARA O APROFUNDAMENTO DA INTEGRAÇÃO (2001-2010). MESTRADO EM RELAÇÕES INTERNACIONAIS SÃO PAULO – MARÇO DE 2012 1 POLICARPO ÓSCAR FONTES O PROCESSO DE INTEGRAÇÃO REGIONAL NA SADC: DESAFIOS E LIMITES PARA O APROFUNDAMENTO DA INTEGRAÇÃO (2001-2010). MESTRADO EM RELAÇÕES INTERNACIONAIS SÃO PAULO-MARÇO DE 2012 2 POLICARPO ÓSCAR FONTES O PROCESSO DE INTEGRAÇÃO REGIONAL NA SADC: DESAFIOS E LIMITES PARA O APROFUNDAMENTO DA INTEGRAÇÃO (2001-2010). Dissertação apresentada ao curso de Mestrado em Relações Internacionais do Programa de Pós- Graduação em Relações Internacionais "San Tiago Dantas" (UNESP, UNICAMP e PUC/SP) como requisito parcial para a obtenção do título de Mestre em Relações Internacionais sob orientação do Prof. Dr. Luis Ayerbe, PHD na Linha de pesquisa: Instituições, Processos e Atores. Banca de Mestrado ___________________________________________ Prof. Dr. Luis Ayerbe ___________________________________________ Prof. Dr. Tullo Vigevani ___________________________________________ Prof. Dr. Carlos Eduardo de Carvalho ___________________________________________ SÃO PAULO, Março de 2012. 3 AGRADECIMENTOS Gostaria de manifestar nesta página meus sinceros agradecimentos a todos os que direta ou indiretamente contribuíram para a realização deste trabalho. Em primeiro lugar agradeço ao CNPq e ao Ministério da Ciência e tecnologia de Moçambique que tornaram possível este trabalho através do financiamento da bolsa de estudos. Agradeço a todos os companheiros de turma, a todos professores do Programa, sobretudo, os professores: Luis Fernando Ayerbe, Tullo Vigevani, Carlos Eduardo F. de Carvalho, Flávia de Campos Mello, pelas contribuições para o enrequecimento do trabalho. Ao pessoal da secretária do Programa, nomeadamente: Giovana Vieira e Isabela Silvestre pelo apoio prestado em todos os momentos. Este trabalho não seria possível sem o apoio de minha família. Agradeço aos meus pais Amélia Matola e Samuel Fontes, Minha Avo, Alcina Fontes, meus Tios, Albano, Sara Matola, Baptista, Manuel, Berta, Flora Azarias. Meus Irmãos, primos e sobrinhos: Margareth, Aida, Helena, Nilza, Nescha, Daniel, Isaac, Carlos Baptista, Alan, Andrezinho. Muito obrigado a todos. 4 RESUMO O presente trabalho é uma reflexão sobre o processo da integração regional na Comunidade de Desenvolvimento da África Austral (SADC). Aborda os desafios e limites para o aprofundamento da integração, no período que vai desde a reestruturação da SADC em 2001 até à dificuldade de estabelecimento da União Aduaneira em 2010. Durante esse período, o processo de integração regional progrediu lentamente sem que houvesse distribuição igual de ganhos entre os países pertencentes ao bloco. Argumenta-se que a múltipla filiação dos Estados da SADC tem sido obstáculo para o aprofundamento da integração regional. Analisa-se os principais desafios para o aprofundamento da integração e desenha perspectivas para o futuro. Palavras-chaves: SADC, integração regional, novo regionalismo, múltipla filiação, África Austral, aprofundamento da integração, desenvolvimento regional. 5 ABSTRACT This work intends to reflect on the process of regional integration in Southern African Development Community (SADC). It discusses the challenges and limits to the deepening of integration in the period from the restructuring of SADC in 2001 to the difficulty of establishing the Customs Union in 2010. During this period, the regional integration process has moved slowly and there was no equal distribution of gains among the SADC member states. The argument hereof sugests as the main obstacles to further integration: the multiple membership of SADC member states to the various regional blocs. Keywords: SADC regional integration, new regionalism, multiple affiliation, Southern Africa, deepening integration, regional development. 6 LISTA DE TABELAS E FIGURAS TABELAS Tabela 1. Múltipla filiação dos estados e a configuração regional em função dos EPAS..............36 Tabela 2. Proporção das receitas fiscais no PIB e nas receitas totais.............................................46 FIGURAS Figura 1. Mapa da África Austral...................................................................................................28 Figura 2. GDP per Capita da SADC em 2009................................................................................29 Figura 3. Media da taxa do Crescimento do GDP (2000-2009).....................................................29 Figura 4. Percentagem de comércio intra-regional em diferentes blocos regionais.......................39 Figura 5. Múltipla filiação ou Adesão dos países da África Austral a blocos regionais................42 7 LISTA DE ANEXOS ANEXO I. Setores de Coordenação na SADC...............................................................................66 ANEXO II. Tratado da SADC de 1992l........................................................................................67 ANEXO III. Investimento Sul africano nos países da SADC: 1994-2003.....................................75 ANEXO IV. Protocolos Regionais e Instrumentos legais da SADC.............................................76 ANEXO V. Destinos das Exportações de Moçambique................................................................77 8 LISTAS DE ABREVIATURAS BAD Banco Africano de Desenvolvimento BM Banco Mundial CEA Comissão Econômica para África (ECA) CEE Comunidade Econômica Europeia CET Tarifa Externa Comum COMESA Mercado Comum para África Oriental e Austral EAC Comunidade da África Oriental EUA Estados Unidos da América FMI Fundo Monetário Internacional IDE Investimento Direto Estrangeiro NIA Nova Iniciativa Africana NEPAD Nova Parceria para o Desenvolvimento de África MERCOSUL Mercado Comum do Sul ONGs Organizações não Governamentais OMC Organização Mundial do Comercio OUA Organização da Unidade Africana PRE Programas de Reajustamento Estrutural; RSA República Sul Africana SADC Comunidade de Desenvolvimento da África Austral SADCC Conferência de Coordenação de Desenvolvimento da África Austral SACU Southern African Customs Union UA União Africana UE União Europeia URSS União das Republicas Socialistas Soviéticas 9 SUMÁRIO 1. INTRODUÇÃO................................................................................................................................. 11 1.1.OBJETIVOS...........................................................................................................................................16 1.2.HIPÓTESES...........................................................................................................................................16 1.3. MÉTODO DE TRABALHO..................................................................................................................17 1.4.ESTRUTURA DE TRABALHO............................................................................................................17 2. ASPETOS TEÓRICOS DO REGIONALISMO .................................................................................. 19 2.1. DEFINIÇÃO DE CONCEITO......................................................................................................... 19 2.2. TEORIAS ECONÔMICAS DE INTEGRAÇÃO.............................................................................. 21 3. GÊNESE E EVOLUÇÃO DO PROCESSO DE INTEGRAÇÃO NA SADC.........................................24 3.1. ANTECEDENTES DA CRIAÇÃO DA SADC....................................................................................24 3.2. O RESSURGIMENTO DO REGIONALISMO E MUDANÇAS NA POLITICA.............................. 25 3.3. MUDANÇAS NA POLITICA INTERNACIONAL E SEU IMPACTO NA SADC........................... 27 3.4. INTEGRAÇÃO NA SADC NO CONTEXTO DO NOVO REGIONALISMO ................................ 28 3.4.1. PANORAMA GERAL (INDICADORES BÁSICOS). ................................................................. 28 3.5. INSERÇÃO DA SADC NA ECONOMIA MUNDIAL..................................................................... 30 4. DESAFIOS A INTEGRAÇÃO REGIONAL............................................................................................35 4.1. DISPUTAS COMERCIAIS........................................................................................................... 355 4.2. COMÉRCIO INTRAREGIONAL…………………………………………………………………….38 4.3. MULTIPLA FILIAÇÃO DOS ESTADOS MEMBROS E SEU IMPACTO NEGATIVO.................. 40 NO DESENVOLVIMENTO DA SADC................................................................................................. 40 4.4.COMPETIÇÃO ENTRE PAÍSES E EXISTENCIA DE VARIOS ARRANJOS REGIONAIS............41 4.5. DIFERENTES PERCEPÇÕES SOBRE GANHOS DA INTEGRAÇÃO ......................................... 43 4.6. DIFICULDADE DA IMPLEMENTAÇÃO DOS ACORDOS REGIONAIS.................................... 44 4.7. IMPACTO NEGATIVO DA MÚLTIPLA FILIAÇÃO..................................................................... 45 5. SEGURANÇA REGIONAL PRÉ-CONDIÇÃO PARA DESENVOLVIMENTO REGIONAL.............................48 5.1. RIVALIDADES REGIONAIS E DIVERGÊNCIAS DE PERSPETIVAS......................................... 50 5.2. DIFICULDADES DE ESTABELECER PLATAFORMA COMUM .............................................. 51 5.3. FALTA DE VONTADE POLITICA EM CEDER A SOBERANIA.................................................. 52 6. PERSPECTIVAS PARA O DESENVOLVIMENTO REGIONAL........................................................54 6.1. PERSPETIVAS E DESAFIOS PARA A INSERCÃO REGONAL DE MOÇAMBIQUE..................55 10 7. CONSIDERAÇÕES FINAIS....................................................................................................................................59 8. REFERÊNCIAS..............................................................................................................................62 ANEXOS………………………………………………………………..………………………………………....….61 ANEXO I…………......................................................................................................................................66 ANEXO II. TRATADO DA SADC DE 1992..............................................................................................68 ANEXO III....................................................................................................................................................................75 ANEXO IV....................................................................................................................................................................76 Anexo V..........................................................................................................................................77 11 1. INTRODUÇÃO O presente trabalho tem como objeto de pesquisa o processo da integração regional na Comunidade de Desenvolvimento da África Austral (SADC). Aborda os desafios e limites para o aprofundamento da integração regional (2001-2010). Propõe-se analisar o período que se estende desde a reestruturação da SADC em 2001 até à dificuldade de estabelecimento da União Aduaneira (UA) em 20101. Durante a década de 1980, em vários lugares do mundo, surgiram iniciativas de integração regional no contexto da crescente liberalização do comércio, interdependência e do fenômeno da globalização. De forma geral, os países adotaram estratégias conjuntas de caráter político e econômico, para enfrentar os desafios resultantes desses fenômenos. Desta forma, teve início o processo de mudanças estruturais nos níveis político, econômico e social que tornaram a integração regional indispensável em diversas partes do mundo. Neste contexto, assiste-se uma proliferação de blocos regionais. Na Europa foi criada a União Européia (UE). Na América do Sul surgiu o Mercado Comum do Sul (MERCOSUL). Na África destaca-se a criação da Comunidade do Desenvolvimento da África Austral (SADC) 2. As idéias de integração na África remontam ao período da criação da Organização da Unidade Africana (OUA), em 1963. A OUA tinha como objetivo a unificação da África contra a dominação colonial dentro da ideologia pan-africanista.3 1 O ano de 2001 foi definido como marco inicial do estudo em razão da estruturação institucional do bloco que culminou com a aprovação do Plano Indicativo de Desenvolvimento Regional em 2004. Esse processo tinha como objetivo dar nova dinâmica ao processo de integração regional, bem como uma certa consistência à formulação e coordenação de políticas. 2 A SADC foi criada em 1992 pela transformação da Comunidade de Coordenação para O Desenvolvimento da África Austral (SADCC). A SADCC foi criada pelos Países da Linha da Frente (Front Line States) em 1980; os membros fundadores foram: Angola, Botswana, Moçambique, Tanzânia e Zâmbia. Posteriormente, aderiram os seguintes países: Leshoto, Malawi, Swazilândia e Zimbábwe. 3 Pan-africanismo é um movimento político, filosófico e social que promove a defesa dos direitos do povo africano e da unidade do continente. 12 Nesse período, os líderes africanos tinham chegado à conclusão de que a fragmentação do continente e a dependência de exportação de matérias-primas eram obstáculos ao acesso aos mercados internacionais competitivos. Por isso, os Estados africanos independentes decidiram estabelecer estratégias para promover a cooperação econômica entre si. Para o alcance dos objetivos preconizados foram avançadas duas opções para a implementação dos blocos regionais em África: i) a fórmula pan-africana e a ii) fórmula regional. A fórmula pan-africana advogava a criação imediata de uma organização econômica continental envolvendo todos os países.4 Enquanto que a fórmula regional defendia a implementação de acordos de cooperação entre países vizinhos em todas as regiões africanas. Entretanto, a maioria dos países mostrou-se favorável à opção da integração gradual baseada em blocos regionais. Em 1980, a OUA adotou o Plano de Lagos (Nigéria) no qual os líderes africanos se comprometeram a estabelecer laços de cooperação e interdependência econômica no plano regional como forma de criar o Mercado Comum Africano e, posteriormente, a Comunidade Econômica Africana (CEA). A adoção deste plano estimulou a proliferação de grupos regionais em todo continente africano. Como corolário do Plano de Ação de Lagos, os países da África Austral (países da Linha da Frente) assinaram a declaração de Lusaka5 que criou a extinta Southern África Coordination Conference (SADCC) em abril de 19806, cujo principal objetivo era de reduzir a dependência econômica em relação à África do Sul (RSA) no período do apartheid. Sob o ponto de vista econômico, a SADCC concebeu um programa de ação que cobriu as áreas- chave para o desenvolvimento tais como: Agricultura, Indústria, Energia, Desenvolvimento dos Recursos Humanos bem como Transportes e Comunicações. Adotou-se um modelo de integração setorial, em que cada país coordenava funcionalmente uma área temática especifica7. 4 A fórmula Pan africana derivou, em parte, da idéia de Kwame Nkrumah para a formação dos Estados Unidos de África. 5 A declaração de Lusaka foi designada Declaration on Economic Liberation. 6 Os cinco primeiros paises da linha da frente (Front Lines States - FLS) foram: Angola, Botswana, Moçambique, Tanzânia e Zâmbia. Posteriormente, aderiram os seguintes países: Leshoto, Malawi, Swazilandia e Zimbábue. 7 ANEXO I. Setores de coordenação na SADC. 13 Sob o ponto de vista político-militar, a cooperação consistiu na criação de um complexo de segurança com objetivo de garantir a segurança coletiva dos Estados membros (os chamados países da Linha da Frente). Estes Estados pretendiam fazer face às ameaças da RSA, que não só desestabilizava militarmente toda a região, mas também projetava o seu poder e influência econômica. Devido às razões acima explicadas, pode-se afirmar que as razões políticas e de segurança (high politics) foram mais relevantes nesse período de cooperação regional (contexto de confronto e bipolaridade da guerra fria) do que as razões econômicas (low politics). Todavia, essa situação teve um ponto de inflexão no período pós-guerra fria na medida em que as mudanças no contexto da globalização obrigaram a reestruturação da SADC para se adequar ao novo regionalismo8. O novo regionalismo teve como impacto a mudança significativa na cooperação entre os países da região, de tal forma que a abordagem realista do high politic que dominou o período do velho regionalismo da SADC foi abandonada a favor de uma abordagem de cooperação econômica dentro da perspectiva neoliberal. A partir dos anos de 1990, o novo regionalismo foi acompanhado por um processo profundo de reformas políticas (convergência democrática) e econômicas (programas de ajustamento estrutural) na maioria dos países da África Austral. As reformas políticas consistiram na introdução do pluralismo político e na democratização da maioria dos países da região. No cenário global, as reformas foram possíveis devido à perda de interesse estratégico da região com o fim da guerra fria e dos conflitos de baixa intensidade promovidos pelas duas superpotências no contexto da guerra fria. No cenário regional, a queda do regime do apartheid teve como impacto o processo de democratização da RSA e a pacificação regional, que se concretizou com a independência da Namíbia (1990) e as negociações do processo de paz em Angola(1991) e Moçambique (1991). 8 The new regionalism have been typified by trade strategies oriented towards the world market, rather than towards import substitution as was the case during the first wave of regional integration. This reflects the ascendancy of neo- liberal thinking, which has strongly influenced the operations of key international financial institutions such as the International Monetary Fund and the World Bank (SOKO, 2007). 14 As reformas econômicas consistiram na abertura dos países da África Austral para a economia de mercado, bem como na adoção de programas de ajustamento estrutural promovidos pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) e Banco Mundial (BM) nos países da região. Foi com base nessas reformas que Moçambique introduziu o Programa de Ajustamento Estrutural e Social (PRES) que teve um impacto na reconstrução do país no período pós-conflito armado na década de 1990. As reformas políticas e econômicas podem ser analisadas como sendo as respostas que os países da África Austral encontraram para sair da dependência e marginalização econômicas no contexto da economia global, isto é, como forma de: i) mitigar os efeitos negativos da globalização, ii) atrair investimentos, e ii) obter ganhos no comércio internacional. No âmbito das reformas acima explicadas, em 1991, a OUA adotou o Tratado de ABUJA (Nigéria) que estabeleceu a Comunidade Econômica de África (CEA) visando uma integração continental tendo como pilares os blocos regionais existentes na África, em suas diversas áreas geográficas. O referido Tratado prevê o estabelecimento duma zona econômica continental até 2028, construída gradualmente sobre a fusão de muitas Comunidades Econômicas Regionais (CERs) no continente africano” (MADUKUFAMBA, 2008:01). Foi no espírito da declaração de ABUJA que os países da região assinaram o Tratado de Windhoek de 1992 que visava responder aos desafios regionais de desenvolvimento e redefinir as bases de cooperação regional. Nesse sentido, o Tratado de Windhoek definiu prioridades e agenda comum entre os Estados-membros que seriam operacionalizados, através de Protocolos específicos. Segundo o plasmado no referido Tratado9, os objetivos da SADC incluem a: promoção do crescimento econômico, desenvolvimento social bem como a consolidação e manutenção da paz, democracia e segurança regional. No contexto pós-apartheid, a RSA é incorporada à região e passa a desempenhar um papel importante como potência econômica e principal investidor na região.10 Segundo Soko,”South 9 Anexo II. Os princípios e objetivos da SADC estão vertidos no capitulo III do acordo em anexo. 10 Anexo III - sobre os investimentos sul-africanos desde a adesão à SADC em 1994 até 2003. South African companies have used the global push for economic liberalisation and deregulation to exploit business opportunities in Africa. South African direct investment in the SADC countries exceeded US$ 5.4billion by 2000 (SOKO, 15 Africa makes up about 60% of SADC’s overall trade and about 70% of SADC’s gross domestic product (GDP). It also has the most developed and diversified industrial base” (2007:10). Para o aprofundamento da integração, a SADC estabeleceu metas de longo prazo11 para o desenvolvimento regional. As mesmas incluem o estabelecimento da Zona do Comércio Livre em 2008 (meta concretizada no mesmo ano); União Aduaneira (UA) em 2010 (não concretizada e adiada sine die); Mercado Comum em 2015; União Monetária em 2016 e Moeda Comum em 2018. Sob o ponto de vista institucional, a SADC cresceu quantitativamente de nove membros em 1992 para quatorze em 2010. Enquanto que sob o ponto de vista qualitativo não conseguiu aprofundar a integração para além da Zona de Comércio Livre. A falta de avanços significativos na integração regional deve-se a existência de vários constrangimentos, a saber: às dificuldades da inserção da SADC no sistema internacional no contexto globalizado, às assimetrias regionais bastante profundas entre os Estados membros bem como à competição entre os países membros que resulta na múltipla filiação aos diversos blocos regionais, nomeadamente: Mercado Comum para África Oriental e Austral (COMESA), Southern African Customs Union (SACU) e Comunidade da África Oriental (EAC). A questão de fundo levantada neste trabalho é: como a SADC responde aos interesses dos estados membros, tendo em consideração as iniciativas regionais com formatos contraditórios como SACU, COMESA e EAC que convivem no mesmo espaço de integração, mas com objetivos distintos. Nesse sentido, o argumento central deste trabalho é de que a múltipla filiação dos Estados membros da SADC tem inviabilizado o processo de integração regional, pelo fato de que o 2007:10). Por exemplo, na ultima década, Moçambique foi o maior destinatário do investimento sul-africano. According to the Mozambican Investment Promotion Centre, “more than 262 South African investment projects have been registered since 1985 with an accumulated investment value of US$1,330 billion by the end of 2003” (Idem). 11As metas de longo prazo (15 anos) estão plasmadas no Plano de Indicativo de Desenvolvimento Regional (RISDP) de 2004. 16 aprofundamento da integração com vista ao desenvolvimento regional tem sido incompatível com a existência da sobreposição dos blocos regionais que dificultam o cumprimento dos objetivos traçados. 1.1. OBJECTIVOS Para melhor compreensão das causas que estão por detrás da integração bem como os constrangimentos que impedem o aprofundamento da integração regional, no presente trabalho de pesquisa são delineados os seguintes objetivos: • Objetivos Gerais: Refletir sobre os desafios do aprofundamento da integração regional; Refletir sobre a razão da múltipla filiação de Estados membros da SADC a outros blocos regionais. • Objetivo Específico: Compreender como a múltipla filiação dos Estados membros da SADC pode constituir obstáculo à cooperação e aprofundamento do processo de integração regional. 1.2. HIPÓTESES: As hipóteses levantadas pretendem verificar, até que ponto a múltipla filiação entre os países membros pode ameaçar a consolidação e o aprofundamento da integração regional. Nesse sentido, os pressupostos básicos são os seguintes: i) quanto maior for à filiação dos Estados da SADC a outros blocos regionais, menores serão as chances de sucesso da integração no bloco; ii) A múltipla filiação dos Estados da SADC tem sido incompatível com o aprofundamento da integração porque reduz as chances de sucesso da integração e contribui para o enfraquecimento ou fragmentação do bloco. 17 1.3. METODOLOGIA Para o alcance dos objetivos deste trabalho são usados os seguintes métodos e técnicas: • Método Histórico que permitirá analisar a evolução do processo de Integração Econômica na SADC desde 1992 até 2010. • Método Comparativo: Estabelece comparação (semelhanças e contrastes) entre o processo de integração na SADC e outras realidades de integração. • Método Estatístico: permitirá representar em termos numéricos, os fatos relacionados à evolução socioeconômica dos países da SADC (os dados quantitativos servirão para justificar e sustentar determinadas posições). Técnicas: Técnica Documental - implica o uso de fontes secundárias, que permitirão interpretar teorias, obras bibliográficas sobre integração regional bem como declarações e decisões da SADC de modo a tirar as conclusões necessárias. Pesquisa na Internet: permitirá ter acesso a artigos dos vários autores sobre o tema em questão. 1.4. ESTURA DO TRABALHO De forma a alcançar os objetivos descritos, este trabalho é composto além desta introdução, dos seguintes capítulos: No segundo capitulo, apresenta-se os conceitos básicos sobre o tema e o marco teórico adotado a fim de estabelecer um quadro geral com base no qual será desenvolvida a discussão do tema proposto. Enfatiza-se os principais conceitos e as perspectivas teóricas fundamentais para explicar o processo de integração. 18 No terceiro capítulo, traça-se uma análise histórica do processo de integração da África Austral, da região ao processo de integração bem como a evolução dos eventos que culminaram na reestruturação da SADC. O Quarto capítulo dedica-se a uma análise dos principais problemas ou desafios que fizeram parte do processo da integração regional na SADC e uma explicação sobre como as disputas comerciais e as múltiplas filiações dos Estados-membros constituíram um obstáculo ao seu aprofundamento. O quinto capitulo analisa o impacto da segurança para o desenvolvimento regional. O destaque dado a esta temática se justifica pela sua importância para a paz e estabilidade regionais, de suma relevância para o desenvolvimento. O sexto capitulo avança perspectivas para o futuro da integração regional. Incidindo na análise das possibilidades de inserção de Moçambique no plano regional. A última parte apresenta as considerações finais que consistem na síntese das discussões sobre o tema. 19 2. ASPETOS TEÓRICOS DO REGIONALISMO Neste capítulo, coloca-se os conceitos básicos e teorias que podem nos ajudar a compreender o processo de integração no contexto da África Austral. A questão de partida é: como analisar o regionalismo à luz das condições ou características dos países da África Austral? Busca-se responder a questão acima apresentada tendo em consideração de que muitas das teorias aqui apresentadas terem sido desenvolvidas para explicar o caso da integração dos países industrializados da Europa); por isso, a extrapolação dessas teorias para a análise dos problemas dos países em desenvolvimento (sobretudo os africanos) tem sido difícil, na medida em que esses países têm problemas econômicos, políticos e sociais diferentes dos países desenvolvidos do Ocidente. 2.1. DEFINIÇÃO DE CONCEITO Depois da II Guerra Mundial, David Mitrany (apud JACKSON & SORENSEN, 2007:113) estabeleceu uma teoria funcionalista da integração, argumentando que: […] the greater interdependence in the form of transnational ties between countries could lead to peace. When citizens saw the welfare improvements that resulted from efficient collaboration in international organization, they would transfer their loyalty from the State to international organization. In this way economic interdependence would lead to political integration and peace. No âmbito da abordagem funcionalista acima apresentada, Mitrany acreditava ingenuamente que a cooperação regional deveria ser feita por especialistas ou tecnocratas e não por políticos. Para Karl Deutsche (1957, 1968) um dos precursores do estudo das relações internacionais desde os anos 1950, a integração estabelece uma relação entre unidades mutuamente interdependentes, produzindo, em conjunto, propriedades do sistema que estão ausentes em qualquer dos seus componentes, em separado. Introduzindo o conceito de comunidade de segurança na abordagem sobre integração, Deutsche argumentava que: 20 […] High degree of transnational ties between societies leads to peaceful relations that amount to more than mere absence of war (Deutsch et al1957) it leads to security community: a group of community which become integrated. Integration means that sense of community has been achieved; people have come to agree that their conflicts and problems can be resolved without resort to large scale physical force (1957:5). No entanto, Haas no seu estudo clássico sobre The Uniting of Europe, Ele definiu o processo de integração incidindo na funcionalidade e nos aspectos supranacionais da seguinte maneira: […] the process whereby political actors in several distinct national settings are persuaded to shift their loyalties, expectation and political activities to a new center whose institutions possess or demand jurisdiction over the pre- existing national states (HAAS, 1958: 16). No contexto do novo regionalismo, Mônica Hertz definiu a integração como sendo: “um processo dinâmico de intensificação em profundidade e abrangência de relações entre atores levando à criação de novas formas de governança político institucional de escopo regional” (2004:168). Para o caso especifico da SADC, pode-se afirmar que o arranjo institucional seria o documento básico constituinte, o tratado de Windhoek de 1992, no qual estão os objetivos da integração regional e o seu status legal e institucional. Neste sentido, A SADC pode ser caracterizada como uma organização de caráter intergovernamental (conduzida por Estados), com um processo de tomada de decisão por consenso. No âmbito da África, o regionalismo tem sido visto como um processo de luta contra a marginalização do continente no sistema internacional e uma forma de integração na economia globalizada. Neste sentido, Abrahmsson explica o processo de integração da seguinte maneira: “[…] Progressive integrations holds great potentials for minimizing the costs of market fragmentation and thus, represents a precondition for integrating African economies in the global economy” (1997:6). Devido às peculiaridades das economias dos países em desenvolvimento, o regionalismo nesses países, Segundo Asante (1997) poderia ser denominado developmental integration porque “it is destined not only to expand trade but also to encourage industries, to help diversify national economies and increase the regional bargaining power with development nations”. 21 Os conceitos acima apresentados têm em comum a necessidade de apreender e compreender as causas e consequências da integração, resultantes da crescente interdependência e cooperação entre os Estados. Tendo em consideração que o propósito do processo de integração na região é o desenvolvimento e a redução da pobreza, a abordagem mais adequada para a SADC deve ser a mais ampla possível (englobando aspectos: políticos, econômicos e sociais), isto é, combinar aspetos de integração de mercados (liberalização e acordos comerciais bi e multilaterais) com a cooperação no domínio de infraestruturas de desenvolvimento para reduzir a pobreza e as assimetrias regionais. 2.2. TEORIAS ECONÔMICAS DE INTEGRAÇÃO As primeiras contribuições para a análise sistemática da integração econômica foram os trabalhos de Mitrany (1966) e as obras sobre as Uniões Aduaneiras do Jacob Viner (1950) e Balassa (1962), que foram além das teorias de vantagens comparativas que dominavam o debate sobre o comércio internacional naquele período. Jacob Vinner explicou a integração na perspectiva do comércio internacional, isto é, na criação e desvio do comércio. John Pinder, referindo-se à Comunidade Econômica Europeia, explicou a integração como processo duplo envolvendo um aspecto negativo e outro positivo. O aspecto negativo “[…] is that aspect of economic integration that consists in the elimination of discrimination against participating members”. Enquanto que o positivo “[…] symbolizes the formation and application of coordinated and common policies in order to fulfill economic and welfare objectives other than mere removal of discrimination (PINDER, apud ASANTE, 1997:19). Deste modo, a integração pode ser interpretada em dois sentidos. No sentido dinâmico, como processo no qual as fronteiras econômicas entre os estados membros são gradualmente eliminadas ou no sentido estático, como sendo a situação na qual os componentes nacionais da economia não são separados por fronteiras econômicas, mas funcionam juntos como entidades. 22 No contexto do modelo clássico de integração desenvolvido na década de 1960, Bela Balassa (1962) concebeu a integração como sendo “the creation of formal cooperation between states and the forward movement from a free trade área, to customs union, a common market, a monetary union and finally total economic integration”. Entretanto, o sucesso limitado do processo de integração em outras partes do mundo aumentou o ceticismo quanto à aplicação dessas teorias de integração nos países em desenvolvimento, pelas seguintes razões: Primeiro, nos países em desenvolvimento a integração regional tem o objetivo de acelerar o crescimento econômico no contexto de recursos escassos, isto é, como meio para o desenvolvimento. Por outro lado, nos países altamente industrializados da Europa, o processo de integração tem o objetivo de atingir o bem estar e contribuir para o fomento das indústrias de alta tecnologia através de expansão do comércio e vantagens comparativas. Segundo, nos países em desenvolvimento (africanos) as condições para a criação do comércio são opostas às dos países desenvolvidos, o comércio externo é usualmente maior em relação à produção doméstica e o comércio intrabloco constitui o componente menor do comércio total. Autores (que defendem a perspectiva desenvolvimentista como Asante) rejeitam as teorias neoclássicas, sobretudo sobre as Uniões Aduaneiras (UA) formuladas por Vinner, argumentando que o problema da integração entre países periféricos deve ser analisado no contexto de desenvolvimento porque a liberalização ou a intensificação das relações comerciais por si não é suficiente para garantir o aprofundamento da integração. Aliás, os ganhos do comercio na região tem sido menores e distribuídos de forma desigual conforme ilustra o capítulo a seguir. Para os propósitos deste trabalho, pretende-se trazer uma abordagem abrangente que não se resuma às teorias neoclássicas e ortodoxas da experiência europeia, mas que tenha em consideração uma visão mais ampla que incorpore aspectos culturais, políticos e econômicos. Busca-se na medida do possível, contextualizar a abordagem sobre a integração na SADC, tendo em consideração as peculiaridades ou características dos países da região, que em muitos aspectos são bastante diferentes dos países avançados da União Europeia e outros blocos 23 regionais, tais como MERCOSUL e ASEAN, no que se refere à modernização e nível de desenvolvimento. Os países da SADC apresentam baixa institucionalidade, infraestruturas deficientes e fraca interdependência de mercados e setores sociais. 24 3. GÊNESE E EVOLUÇÃO DO PROCESSO DE INTEGRAÇÃO NA SADC 3.1. Antecedentes da criação da SADC Waltz (1979) defende que os Estados são estruturas que respondem aos constrangimentos ditados pelo sistema internacional. A integração regional é interpretada como sendo o instrumento através do qual se movem os interesses nacionais dos Estados. Em face disso, em várias partes de mundo verifica-se a formação de agrupamentos regionais como “meio de melhorar o equilíbrio de poder em relação ao Estado localmente dominante” (HURRELL, 2003:33). Neste âmbito, os países linha da frente criaram a SADCC em 1980, tendo como objetivo contrabalançar a ação hegemônica da África do Sul e reduzir a dependência econômica em relação a este país. Pode-se interpretar a ação acima descrita, como sendo a forma encontrada pelos países do bloco de responder aos desafios do dilema de segurança e distribuição do poder no xadrez político que se instalara no período da guerra fria. Como afirma Abrahamsson “[...] por causa da crescente ação militar do regime da apartheid, a política de segurança dos Estados na região era na altura, marcadamente realista” (1994:103). Realista no sentido em que a disputa pelo poder ou o balance of power entre a Linha da Frente (pró-Soviética) e a RSA (aliada aos Estados Unidos da América) culminou com a corrida armamentista e o dilema da segurança. Nesse período, os assuntos de high politics ligados à segurança e os assuntos militares tinham primazia em relação aos assuntos econômicos e sociais. A situação acima descrita mudou bastante com o fim da Guerra, porque os assuntos militares deixaram de ter maior relevância e em contrapartida, os assuntos econômicos e sociais (low politics) passaram a predominar. Para Gilpin (2001) “[…] the end of the Cold War provided the necessary political condition for the creation of a truly global economy, it is economic, political, and technological developments that have been the driving force behind economic globalization”. Com o advento da globalização, os neo-realistas sofreram bastantes críticas dos neoliberais pelo fato de não terem conseguido apreender ou compreender as transformações que ocorreram com o 25 fim da guerra fria. As referidas transformações estão relacionadas a: i) crescente interdependência entre os Estados, ii) preponderância das corporações multinacionais, iii) aumento de instituições supranacionais, nas quais os Estados cooperam para resolverem os seus problemas comuns. Apesar dos países cooperarem cada vez mais a nível regional, não houve, entretanto, grandes avanços no estabelecimento de instituições supranacionais. 3.2. O RESSURGIMENTO DO REGIONALISMO E MUDANÇAS NA POLITICA INTERNACIONAL A nova configuração geopolítica e econômica que surgiu no pós-guerra fria, no contexto da globalização, foi caracterizada não só pela alteração no relacionamento dos Estados, o que resultou numa maior interdependência entre eles, mas também pela proliferação de atores não estatais. Segundo Justin Rosenberg (2005:6): […] Social changes in the West combined with the end of the Cold War to remove the fetters on transnational forces of all kinds; and those forces, newly armed with the latest communications technologies, and finally had a free hand to integrate the globe. As the transnational interconnections proliferated, state sovereignty would become increasingly unworkable. In its place was emerging a new ‘post-Westphalian’ system of multi-lateral world governance, which would increasingly consign traditional international relations to the past. As mudanças supra-referidas contribuíram para a erosão da soberania ou declínio relativo do(s) Estado(s). Neste sentido, os Estados foram obrigados a procurar soluções para os seus problemas na estrutura transnacional global ou regional. Como afirma Gilpin (2001): […] the collapse of the Soviet command economy, the failure of the Third World's import-substitution strategy, and the outstanding economic success of the American economy in the 1990s have encouraged acceptance of unrestricted markets as the solution to the economic ills of modern society. As deregulation and other reforms have reduced the role of the state in the economy, many believe that markets have become the most important mechanism determining both domestic and international economic and even political affairs. 26 O declino da hegemonia dos EUA e a queda do bloco comunista abriram espaço para o surgimento do novo regionalismo no contexto da ordem global multilateral12. Para Hettne (1999): “[...] New regionalism would not have been consistent with the cold war system since the quasi regions of that system tended to reproduce the dualist bipolar structured within themselves”. No novo regionalismo, os fatores econômicos tornam-se importantes para a explicação das relações de interdependência entre Estados, tendo como evidência, o aumento considerável do número dos acordos de livre comércio, o estabelecimento de regimes comerciais e a proliferação de blocos regionais em todo mundo. Os processos de integração econômica passam a ser visto como forma de liberalização multilateral e inserção na economia global. O caso paradigmático de sucesso da integração tem sido a União Europeia (UE) que é um longo processo de integração regional que começou com a integração setorial de carvão e aço em 1957 e evoluiu até à união supranacional econômica e política que caracteriza a atual UE. Todavia, os resultados limitados do processo de integração fora da UE têm aumentado o ceticismo sobre a viabilidade do processo de integração em outras partes do mundo. Relativamente à África Austral, apesar dos países da região enfrentarem problemas de subdesenvolvimento, existe uma forte convicção de que através da cooperação sejam capazes de mitigar os impactos negativos da globalização e estabelecer uma plataforma comum para a inserção da região na economia internacional. Por este motivo, o bloco regional tem sofrido grandes transformações, de modo a se adequar às mudanças do sistema internacional, como se pode analisar a seguir. 12 Diferentemente do velho regionalismo que teve lugar no período da guerra fria. 27 3.3. MUDANÇAS NA POLITICA INTERNACIONAL E SEU IMPACTO NA SADC. Nos primórdios da década de 1990, as principais mudanças no contexto internacional que tiveram impacto no plano regional e nacional que merecem destaque podem ser analisadas da seguinte forma: Primeiro, o fim guerra fria alterou a configuração político-estratégica da região, pois mudou o jogo de alianças e interesses que vigoravam na região. As alianças consistiam, por um lado, no alinhamento da RSA com o bloco Ocidental ou capitalista liderado pelos EUA, por outro, no alinhamento de certos países da SADCC com o bloco socialista liderado pela URSS13. O fim da Guerra Fria resultou na: “[…]diminution in superpower interest and (for the ex-Soviet union) ability to intervene in Africa, together with the declining role of the formal colonial power, may open the way for a greater assertiveness on the part of African states” (CLAMPHAM, 1996:122). Em suma, o fim da Guerra Fria resultou num desinteresse geopolítico por parte dos dois atores anteriormente mencionados. Segundo, a queda do regime do Apartheid na RSA contribuiu para um certo desanuviamento e estabilidade na região, porque este país abandonou a usual conduta geradora de conflito e desestabilização regional optando pela cooperação com os países da região. Como corolário disso, a Namíbia tornou-se independente em 1990 e no mesmo período terminou a ação de desestabilização regional da África do Sul e de apoio a grupos insurgentes em Angola (UNITA) e Moçambique (RENAMO). Neste sentido, estavam criadas as condições para a transformação do velho regionalismo da SADCC baseado no associativismo e cooperação setorial para o novo regionalismo da SADC. A nova configuração da SADC foi concebida para enfrentar os efeitos negativos da globalização, atrair investimentos, reduzir a distribuição desigual de ganhos no comércio internacional bem como reduzir a marginalização do continente no cenário mundial. 13 Neste caso de Moçambique e Angola contavam com a proteção da URSS e também com a presença militar cubana. 28 3.4. INTEGRAÇÃO NA SADC NO CONTEXTO DO NOVO REGIONALISMO 3.4.1. PANORAMA GERAL (Indicadores Básicos). A região da África Austral tem uma área total de 6.574 milhões de km2 constituindo 16,7% da área total do continente africano. Atualmente, a SADC é constituída por 1414 estados Membros, a saber: Angola, Botswana, República Democrática do Congo (RDC), Lesoto, Madagascar, Maláui, Maurícias, Moçambique, Namíbia, África do Sul, Suazilândia, Tanzânia, Zâmbia e Zimbábue. A SADC tem uma população de aproximadamente 257 milhões de habitantes que constituem aproximadamente 20 % da população africana. Figura 1. Mapa da África Austral Fonte: SADC Review: 2006. 14A SADC tem 14 Estados membros com a exceção da Seychelles que se retirou do bloco, em 2004. Recentemente, este país foi re-admitida no bloco como 15º estado membro. 29 Segundo os dados do Banco Africano de Desenvolvimento (ADB: 2011), a SADC tem um GDP de cerca de 429.2 bilhões (preços correntes em dólares americanos em 2009). As figuras 2 e 3 ilustram o GDP per capita de alguns países da SADC em dólares americanos para o ano de 2009, nelas podemos constatar que os países com menor GDP per capita são Zimbábue (284 dólares americanos-USD) e Moçambique (600USD) enquanto que os países com maior GDP per capita são África do Sul 5297US$ e Maurícias (7351USD). Figura 2. GDP per Capita da SADC em 2009. Figura 3. Media da taxa do Crescimento Do GDP (2000-2009) Fonte: ADB: 2011 Do ponto de vista social, 45 % da população da SADC vive abaixo da linha da pobreza (com menos de 1USD dólar por dia) e possui níveis de prevalência de HIV SIDA muito elevados. Na primeira década do século XXI, os países da SADC tiveram um crescimento econômico considerável, as taxas de crescimento econômico, em média, foram de 3 a 4% do GDP real. Conforme ilustra a figura 3, a média da taxa de crescimento econômico na região, apresentou apenas no Zimbábue um crescimento negativo, na ordem de -7.8, o Leshoto e a Suazilândia tiveram um crescimento modesto de 2,6 e 3,1% respectivamente. Por outro lado, Moçambique e Angola tiveram um crescimento acima de 7 por cento, isto é, de 8.6 e 11% respectivamente. Apesar de crescimento econômico ter sido positivo na maioria dos países, o impacto foi insuficiente para produzir sinais satisfatórios em termos de desenvolvimento social, porque não foi acompanhado pela transformação estrutural, caracterizada pela redução dos níveis de pobreza, de desemprego e de desigualdade no tocante ao acesso aos rendimentos. 30 3.5. INSERÇÃO DA SADC NA ECONOMIA MUNDIAL A inserção dos países da SADC na economia internacional tem sido dificultada pelo fato destes países estarem vinculados ao comércio internacional, como produtores e exportadores de produtos primários e importadores de bens manufaturados e de capital. Segundo o Banco Africano do Desenvolvimento (ADB) “[...] a dependência da exportação de comodities tornou a região vulnerável a choques externos induzidos pela flutuação dos preços da procura de comodities” (2011:05). Por seu turno, o relatório da SADC de 2006, demonstra que a integração na região tem sido: […] characterized by low recorded intra-regional trade, heavy dependence on external trade, limited cross-border flows of capital, relatively small economic size, and marked disparities in fiscal policies among other things. This is also worsened by the ineffective implementation of regional integration agreements”. A integração regional na SADC tem ocorrido num contexto de vários problemas, que estão relacionados com as assimetrias entre os países15, influência dos atores extras regionais (sobretudo a União Européia) e a múltipla filiação dos Estados membros a diversos blocos regionais. De forma geral, existem vários fatores que têm impacto negativo para a integração regional, dos quais pode-se destacar os seguintes: i) a múltipla filiação a vários blocos de integração regional; ii) pouca complementaridade econômica e existência de assimetrias profundas entre os Estados da SADC; iii) Comércio intra-regional menor em relação ao comércio extra-bloco; iv) forte dependência da exportação de commodities (sobretudo minerais); v) forte dependência em relação à África do Sul que é a potência regional bem como vi) extrema dependência em relação a receitas ou tarifas fiscais. 15 Predominância da economia sul –africana e outros países da SACU em relação aos países menos desenvolvidos da região, nomeadamente: Malawi, Moçambique, Zâmbia, Zimbabwe e R.D. Congo. 31 No concernente ao comércio extra regional, a SADC tem negociado Acordos de Parceria Econômica (EPAs) com parceiros externos, nomeadamente: UE, EUA e China). A SADC tem tido maior fluxo de comércio com países extrarregionais do que com os países da região (comércio intra-regional). Este fato leva a questionar a viabilidade do processo de integração num contexto em que os países da região vendem e compram menos entre si e em contrapartida, vendem e compram mais bens e serviços de parceiros extra regionais (sobretudo do seu parceiro estratégico, a UE). O peso dado ao comércio externo resulta no fato da agenda da SADC ser influenciada por atores extrarregionais (sobretudo os países doadores da UE) cujas prioridades não coincidem com as prioridades regionais. De acordo com Murstchick (2011): […] SADC have stronger economic ties and trade relations with countries outside their own regions – mostly with developed countries in the North; not least due to colonialism. Thus, extra-regional actors (e.g. economically powerful states or regional organizations) are in a position to wield influence on regional integration projects in the South by affecting southern countries’ interests through their policies and altering the character of the genuine regional cooperation problem. Os acordos de parceria econômica têm tido impacto negativo na região porque contribuem para a competição e divisão entre países. No âmbito da negociação dos EPAs com a UE, o bloco regional ficou divido em dois grupos fundamentais: por um lado, o grupo EPA-SADC, Constituído por países que negociaram os acordos dentro deste bloco; por outro lado, o grupo denominado EPA-ESA (Easthern and Southern África), constituído por países da SADC que negociaram os EPAs conjuntamente com países da COMESA. Estes dois grupos serão analisados com mais profundidade no capítulo 4. 32 3.6. DEBATE SOBRE PERSPETIVA DE INTEGRAÇÃO NA SADC Desde a adoção do novo regionalismo em 1992, as relações entre Estados a nível regional são predominantemente econômicas16. O debate sobre a perspectiva de integração não tem sido consensual na SADC porque não se compartilha a mesma visão acerca dos passos a seguir para o aprofundamento da integração. Neste contexto, surgiram duas correntes de discussão fundamentais para o debate, nomeadamente, a perspectiva da integração de mercado (regionalismo aberto) e a perspectiva da integração desenvolvimentista. Dentro da perspectiva do mercado, Meyn (2005), Andreasson (2007) argumentam que a melhor forma para a integração regional é por via de integração de mercados (liberalização, intensificação do comercio e investimentos) 17. No contexto da perspectiva desenvolvimentista, Ajulu (2007), Soko (2007) e Malaudzi (2008) defendem uma maior intervenção do(s) estado(s) na condução do processo do desenvolvimento regional para resolver os problemas de desigualdades regionais (perspectiva desenvolvimentista) 18. No contexto da década de 90, a tendência predominante na região foi à integração dos mercados que consistiu em políticas neoliberais de liberalização comercial (redução de barreiras tarifarias e não tarifarias), liberdade de investimento bem como privatização de empresas públicas ou estatais. Na verdade, esse processo significou a abertura econômica da SADC para atrair investimentos e teve apoio do FMI e do BM, através dos programas de ajustamento estrutural. Devido a forte dependência da ajuda externa da maioria dos países da SADC, pode-se afirmar que a ênfase dada à integração de mercados (neoliberal) como perspectiva de desenvolvimento 16 A relação Estado vis-à-vis mercado é crucial para entender o processo de integração nesse período. 17 Os defensores da integração de mercados são: “large international and South African firms, private sector interests in the other SADC countries, donor agencies and mainstream economists. Their influence has been evidenced by the significant neo-liberal market reforms that have been undertaken in the region and the relative rise in regional trade flows. Extensive liberalisation of trade and investment policies in the 1990s (SOKO, 2007). 18 Os defensores da perspectiva desenvolvimentista têm sido os Sindicatos, Organizações não governamentais e representantes de industrias sensíveis têxteis e açúcar. 33 regional deveu-se, em certa medida, à interferência dos doadores internacionais, sobretudo do FMI e BM. O impacto negativo dos programas de ajustamento estrutural e das políticas de liberalização comercial se traduziu no enfraquecimento do estado, aumento de desigualdades sociais e do desemprego em massa (falta de dividendos sociais) na maioria dos países da região. Por essa razão, autores como Malaudzi (2008), Ajulu (2007) questionaram a viabilidade da integração dos mercados baseada no modelo neoliberal. Para Ajulu (2007): […] the market-led integration process is unlikely to be a viable option in SADC. Conditions for its establishment do not exist in the region, and given the vast disparities among member states in SADC, it would only serve to accentuate these differences, and this would indeed be a recipe for a regional disaster. Por causa dos efeitos negativos acima explicados, durante a década de 2000, houve uma mudança no enfoque da integração regional, do regionalismo aberto, para uma perspectiva de integração desenvolvimentista, com maior enfoque na coordenação de projetos de infra-estruturas e no desenvolvimento socioeconômico. Para Soko a perspectiva desenvolvimentista: […] has focused more on regionally based activities in areas such as regional politics and security. Based on the original SADC documents, the notion of development integration is primarily concerned with “creating a territorial identity and regional coherence. (…)Development integration includes trade integration, but advocates less openness than what open regionalism demands. Instead, it calls for market integration that is based on the principles of “flexibility of multi-speed” and “variable geometry.” This means that integration is viewed as providing “an important framework within which to reverse gross social and economic imbalances within and between the countries of the region” (2007:13). Do ponto de vista formal, a SADC redefiniu o objetivo do processo de integração através da adoção do Plano Indicativo de Desenvolvimento Regional (RISDP) que estabeleceu objetivos, metas e uma agenda abrangente de políticas sociais e econômicas à longo prazo (quinze anos) 19. 19 Os programas e ações do RISDP estão sincronizados a nível continental com a Nova parceria do desenvolvimento de África (NEPAD) e União Africana com vista a atingir a integração africana por meio de blocos regionais. 34 O RISDP traçou metas ambiciosas para o aprofundamento da integração e desenvolvimento regional: Zona de Comércio Livre (ZCL) lançada em 2008, União Aduaneira prevista para 2010 (adiado sem previsão de data), Mercado Comum em 2015 e União Monetária em 2016 e introdução da Moeda Comum em 2018. Ao analisar-se as metas traçadas, pode-se notar que a SADC se propôs a seguir o modelo da integração inspirado na União Europeia. Embora o foco da SADC fosse mais para resolver os problemas do desenvolvimento socioeconômico, às assimetrias regionais, à segurança regional bem como à distribuição desigual dos benefícios entre os Estados membros. Para tal, o RISDP identificou áreas prioritárias com potencial para o aprofundamento da integração, redução da pobreza e desenvolvimento sustentável. As três áreas fundamentais de cooperação para o aprofundamento da integração, de acordo com o relatório da SADC são: [...] (i) Defesa e Segurança, como pré-condição para o desenvolvimento e estabilidade regional; ii) Integração do Mercado, estabelecimento de área de comércio livre, União Aduaneira e Mercado Comum. Para tal foram adotados os seguintes instrumentos básicos: o Protocolo comercial e o Protocolo de finanças e investimento; iii) Integração Física, estabelecimento de infra- estruturas adequadas para facilitar o fluxo ou livre circulação de bens, serviços e pessoas dentro da região, bem como desenvolvimento de infra-estruturas eficientes e serviços em toda a região concentrados em transporte, energia, água, meio ambiente e tecnologias de comunicação e informação (SADCREVIEW, 2006:19). Destarte, o modelo desenvolvimentista parece nos adequado para reduzir a pobreza e desigualdades regionais, coordenar projetos de infra-estruturas (corredores de desenvolvimento, caminhos de ferro, portos e infra-estruturas agrícolas) que são de suma importância para o desenvolvimento regional e aprofundamento da integração. 35 4. DESAFIOS À INTEGRAÇÃO REGIONAL 4.1. DISPUTAS COMERCIAIS Os diferentes interesses comerciais dos Estados membros da SADC têm criado divisões dentro do bloco. Os Estados aderem a outros blocos como forma de atrair investimentos e obter ganhos comerciais por meio da negociação de acordos com parceiros externos. Um exemplo concreto desta atitude são os Acordos de Parceria Econômica (EPA) com a UE20. Tal prática resultou na divisão do bloco em grupos que refletem a múltipla filiação dos Estados membros.21 Como mostra a tabela 1, de um lado, encontra-se o grupo denominado SADC- EPA, de outro, o ESA- EPA- (Eastern and Southern África-EPA). O grupo SADC- EPA é constituído pelos seguintes países: Angola, Moçambique, Tanzânia e mais quatro países pertencentes à SACU (Botswana, Lesotho, Namíbia, Suazilândia), com a exceção da África do Sul, que é membro observador.22 O grupo ESA- EPA é constituído pelos países da SADC e da COMESA.23 Os países da SADC que optaram por negociar o acordo neste bloco são: Malawi, Maurícias, Zâmbia, Zimbábue. 20 EPA: Economic Partnership Agreement. 21 Teoricamente, o objetivo central da negociação dos EPAs é fortalecer a integração entre os países do ACP, porém na prática, os EPAs tem criado rivalidades entre os referidos países. 22 Em 2000, África do Sul negociou, isoladamente, o Acordo de Cooperação, Desenvolvimento e Comércio (TDCA) com a União Européia. Todavia, devido ao seu peso econômico na SACU e SADC foi convidado como observador na EPA SADC. Em 2006, o conselho de ministros Europeu decidiu incluir a África do Sul no grupo EPA SADC (SOKO, 2007:20). 23 Grupo formado pelos seguintes países: Burundi, Comoros, Djibuti, DRC, Eritreia, Etiópia, Quênia, Madagascar, Maláui, Maurícias, Ruanda, Seychelles. 36 Tabela 1. Múltipla filiação dos Estados e a configuração regional em função dos EPAS. Fonte: Meyn, (2006:120). A negociação dos EPAs pelos referidos grupos tem dificultado as iniciativas de integração regional na medida em que reduzem a capacidade de negociação do bloco e exacerbam a divisão do mesmo. Para a OXFAM: This complex realignment of regional blocs and the pace of negotiations that the EU is forcing on its former colonies will create serious difficulties for the harmonisation of liberalisation schedules. Because ACP countries have different priorities regarding the sectors they wish to protect from import competition and to preserve for the generation of tariff revenues, it is possible that each member of an EPA will select different products on which to liberalise. If regional groupings are not sufficiently harmonised before an FTA is launched, the EPAs will create new barriers to intra-regional trade (2006:8). 37 As rivalidades resultantes das disputas comerciais entre Estados membros podem ser ilustradas pela divisão regional em função da negociação dos EPAs, tendo a destacar os seguintes casos: a adesão do Zimbábue ao grupo ESA-EPA em vez do grupo SADC-EPA bem como a negociação bilateral dos EPAs entre a RSA e a UE. O Zimbábue, ao aderir ao grupo EPA-ESA, pretendia constituir um pólo de poder alternativo à RSA com bastante influência no xadrez político da SADC. Igualmente, este país tencionava obter ganhos no comércio regional longe do alcance da competição e hegemonia sul-africana. Portanto, este país procurou exercer uma certa liderança no grupo SADC-ESA (na tentativa de busca pela hegemonia regional). Por sua vez, a África do Sul ao negociar isoladamente o EPA com a UE denominado Trade Development and Cooperation Agreement (TDCA)24, pretendia maximizar os benefícios comerciais em detrimento de outros Estados membros da SADC. Tal atitude teve impacto econômico negativo nos países da região (sobretudo os países da SACU) porque resultou na erosão de preferências e perda de receitas25. No contexto do TDCA, os produtos provenientes da UE que entravam no mercado sul africano acabavam entrando no mercado regional. Por essa razão, os países vizinhos da RSA acabavam perdendo receitas porque não conseguiam cobrar direitos aduaneiros dos referidos produtos. Nesse sentido, os paises da SADC (sobretudo da SACU) sofriam impacto do acordo bilateral entre a RSA e a EU. De acordo com a OXFAM (2006): […] South Africa is a member of SACU, it is a partner in the TDCA with the EU. While the agreement did not formally include the other members of SACU – Botswana, Lesotho, Namibia, and Swaziland it has had a clear impact on them, effectively making them de facto members via the CU. Due to SACU’s common external tariff, the four countries became de facto TDCA members as they did not try to tax EU goods coming from South Africa. 24 Trade Development and Cooperation Agreement(TDCA). Acordo assinado entre a África do Sul e UE. 25 Implementation of the TDCA between the European Union and South Africa has resulted in reduced margins of preference. For example, SACU tariffs on clothing products to the EU in 2009, are 20 percent, cutting in half the once 40-point margin of preference between MFN and SADC rates that prevailed in 2004. During 2010 SADC countries under the EPA agreement between Southern African and the EU, including Mozambique, will begin reducing rates applying to EU suppliers, including immediate”elimination of duties on many products reducing margins of preference between them vis a vis European suppliers (USAID, 2010:1). 38 De forma geral o interesse sul africano na região tem se traduzido na abertura de mercados para os seus produtos menos competitivos internacionalmente. [...] a estratégia da África do Sul foi essencialmente destinada a abertura dos mercados regionais para os seus produtos, ao mesmo tempo proteger sua produção agrícola doméstica e sectores da indústria transformadora, tanto quanto possível. Apesar das reservas contra a África do Sul, os países da região esperam beneficiar de um melhor acesso ao mercado da África do Sul bem como atrair o investimento estrangeiro direto (IED). A análise dos interesses comerciais sul africanos é de suma importância para a compreensão do processo da integração regional porque a RSA tem a capacidade de viabilizar ou inviabilizar o avanço da integração regional devido ao peso da sua economia. De forma geral, os EPAs precisam ser repensados tendo em vista que não têm gerado os benefícios desejados, pois alteram os problemas da cooperação regional, criam disputas e barreiras comerciais que inviabilizam o regime comercial na SADC. 4.2. COMÉRCIO INTRA-REGIONAL A adoção do protocolo comercial e da zona de comércio livre trouxe expectativas em relação aos ganhos com o comércio. Previa-se que o novo regionalismo resultaria em efeitos dinâmicos (economias de escala, aumento de concorrência e investimento) e efeitos estáticos de integração (ganhos no comércio por meio da criação e desvio de comércio). Estes objetivos, porém, não foram alcançados. O comércio na SADC teve pouco impacto para o desenvolvimento regional por várias razões: Primeiro, existe uma falta de clareza ou incerteza em relação à maneira como os ganhos de integração serão distribuídos equitativamente entre os países membros, fato que resulta no frágil compromisso entre os Estados da região que têm aderido a outros blocos para maximizarem os seus ganhos comerciais. Segundo, o comércio intra-SADC teve baixo impacto nas economias dos países do grupo, pois o fluxo de comércio regional é ínfimo se comparado aos de outros blocos em nível mundial. A 39 figura 4 ilustra a percentagem de comércio intrarregional em diferentes blocos regionais no mundo, no período entre 2000 e 2006. Ao analisar este comércio (cor branca do gráfico), pode-se notar que o comércio regional foi de 11% em 2000 e caiu para 9% em 2006 (SADC, 2008 apud KALABA, 2008:10). O comércio intrarregional da SADC nesse período foi menor em relação a todos os blocos. Por exemplo, o MERCOSUL teve 17 % e caiu para 11 %, ASEAN de 23% subiu para 25 e União Européia manteve-se nos 66%. Figura 4. Percentagem de comércio intra-regional em diferentes blocos regionais no mundo no período entre 2000 e 2006. Fonte: SADC Trade data-base and WITS (2008) apud Kalaba e Tsedu (2008:10) A afirmação que segue explica o tímido progresso no comércio intrarregional: […] structure of the economies that most of them produce and export similar raw primary products, lack of value addition, low level of industrialization (except for South Africa that is dominating trade in the southern region) and poor infrastructure systems in all the member states (LUNOGELO & MBILINYI, 2009:14). O maior volume do comércio intrarregional concentra-se nos países da SACU, sobretudo envolvendo a África do Sul, sem a participação da qual, o comercio intrarregional seria equivalente a 7 %. Isto porque a maioria dos países da região tem uma indústria bastante 40 subdesenvolvida, exportando produtos primários, sem valor agregado, para os países industrializados. O resultado do comércio regional tem suscitado dúvidas sobre os efeitos da criação do comércio na região pelo fato de os países da região não comprarem e venderem entre si (cooperação intrarregional), mas, sim, exportarem e importarem dos países que estão fora da região (cooperação vertical, sobretudo com os países desenvolvidos da UE). Terceiro, a integração de mercados e a especialização no âmbito das vantagens comparativas não se faz sentir no desenvolvimento regional na medida em que a liberalização econômica associada à integração de mercados, em vez de aumentar o bem estar na região, na prática, contribui para o desemprego e deterioração dos termos de troca. Os fatores que impedem o aprofundamento de integração econômica podem ser, portanto, sintetizados da seguinte forma: múltipla filiação, rivalidades comerciais, barreiras tarifárias e não tarifárias bem como a falta de complementaridade entre as economias dos países da SADC. Por um lado, os países aderem a outros blocos como forma de atrair investimentos e obter ganhos comerciais, por outro, têm dificuldades de remover as barreiras tarifárias e não tarifárias em razão da forte dependência fiscal e a incerteza da distribuição de ganhos. Neste contexto, a inserção dos países no mercado global torna-se cada vez mais difícil numa situação em que os países estão envolvidos em disputas comerciais e problemas relacionados à múltipla filiação. 4.3. MULTIPLA FILIAÇÃO DOS ESTADOS MEMBROS E SEU IMPACTO NEGATIVO NO DESENVOLVIMENTO DA SADC A tendência à múltipla filiação dos países da SADC tem levantado dúvidas acerca do comprometimento dos países membros com vista à construção do projeto de integração baseada numa agenda comum na região. A adesão dos países membros da SADC a outros blocos regionais tem resultado na divisão, sobreposição de agendas e fraco progresso no 41 aprofundamento da integração regional26. A incompatibilidade entre a múltipla filiação e o aprofundamento da integração regional pode ser explicada da seguinte forma: i) competição entre os países da SADC resultante da existência de vários arranjos regionais; ii) diferentes percepções de ganhos; bem como pela iii) dificuldade de implementação dos acordos regionais e harmonização de políticas. 4.4. COMPETIÇÃO ENTRE PAÍSES E EXISTÊNCIA DE VÁRIOS ARRANJOS REGIONAIS Como se afirmou anteriormente, a característica predominante dos arranjos regionais na África Austral é a existência de países com adesão a vários blocos regionais. Este problema tem sido catalisador da competição regional que resulta na fragmentação e diminuição da capacidade de negociação do bloco, como se pode constatar na afirmação de Franke (2007): […] Overlap among Africa’s organizations not only leads to wasteful duplications of effort and counterproductive competition among countries and institutions, but also tends to dissipate collective efforts towards the common goals integration. country belonging to two or more organizations not only faces multiple financial obligations, but must cope with different meetings, policy decisions, instruments, procedures, and schedules. Entretanto, ao analisar-se a tendência de filiação dos Estados membros a outros blocos regionais, pode-se verificar que quase todos os 14 países da SADC pertencem a mais de um bloco regional, com a exceção de Moçambique. Como ilustra a figura 5, sobre a adesão dos países membros da SADC a outros blocos regionais, tais como COMESA, SACU e EAC, é possível observar que dos 14 membros que fazem parte da SADC, cinco países pertencem a União Aduaneira da África Austral (SACU) nomeadamente: Botswana, Namíbia, África do Sul e Suazilândia e Lesotho; 26 Para Franke (2007), a múltipla filiação está relacionada a: […] absence of regional identities has been accentuated by the heterogeneity existing between the different members of the various sub-regional organizations, by the effect of overlapping and exclusionary memberships in other competing groups, and by the large number of actors in most regional organizations. 42 Oito países pertencem a (COMESA)27: Madagascar, Malawi, Mauricias, RDC, Suazilândia, Seychelles, Zâmbia e Zimbábue; Um pertence ao EAC-TTaannzzâânniiaa;; ee Moçambique é o único país que pertence a um bloco regional (SADC). Figura 5. Múltipla filiação ou adesão dos países da África Austral a blocos regionais. fonte: GIBB, 2006:12. Os casos que ilustram os paradoxos resultantes da múltipla filiação são muitos na SADC. Por exemplo, a Zâmbia, Maurícias e Zimbábue, no âmbito do protocolo comercial da SADC têm a obrigação de remover as barreiras comerciais na região, porém, como membros da COMESA, têm obrigação de discriminar alguns países que pertencem à SADC, fato que se pode extrair da explicação de Malaudzi: 27 Os outros países do bloco são: Burundi, Comoros, Djibuti, DRC, Eritreia, Etiópia, Quênia. 43 Under the SADC protocol on trade, Zambia has to remove tariff barriers to South Africa, a fellow SADC member, by 2012. However, Zambia, due to its membership of COMESA, has to create a common external tariff (CET) by 2008, which excludes and discriminates against South Africa. Thus, Zambia has to promote free trade with South Africa and yet maintain tariff barriers against that country. Madagascar, Malawi, Mauritius, and Zimbabwe find themselves in the same predicament (2008:45). As rivalidades e a competição regional espelham a complexidade e as dificuldades de que se tem revestido no processo de integração na África Austral, traduzindo-se na incapacidade de conciliação dos interesses próprios de cada país com os interesses de desenvolvimento regional, de modo a estabelecer uma plataforma ou agenda comum. 4.5. DIFERENTES PERCEPÇÕES SOBRE GANHOS DA INTEGRAÇÃO Em virtude da existência de interesses comerciais divergentes, os países aderem aos outros blocos para atrair investimentos e resolver os seus problemas internos. Neste contexto, cada país membro percebe a integração como forma de prosseguir os seus interesses. Por exemplo, o fracasso do estabelecimento da União Aduaneira demonstrou que os países da região não estavam preparados para renunciar à capacidade de agir sozinhos e partilhar a soberania de acordo com o estipulado no Tratado de Windhoek e outros instrumentos relevantes para a integração regional. A África do Sul, país economicamente dominante em nível regional, comprometeu-se a cumprir as metas de integração regional para o estabelecimento da União Aduaneira e do Mercado Comum, mas não honrou os compromissos traçados, como ilustra a afirmação de Mandzamuse (2010): […] South Africa has invested much of its institutional and political efforts into strengthening the Southern Africa Customs Union (SACU) as the core platform from which to integrate into the global economy - not the region. SACU separates its member states from the rest of the region in terms of global connectedness. In addition, recent developments with the revenue sharing formula have magnified the levels of inequality between South Africa and the other members (Botswana, Namibia, Swaziland and Lesotho). 44 Este paradoxo leva a questionar a viabilidade da integração regional no contexto da múltipla filiação, no qual os países têm interesses divergentes e concepções diferentes em relação à forma como os objetivos e metas de integração devem ser alcançados. Por essa razão, como analisa-se a seguir, a múltipla filiação teve impacto negativo no aprofundamento da integração e na lenta implementação dos acordos regionais. 4.6. DIFICULDADE DA IMPLEMENTAÇÃO DOS ACORDOS REGIONAIS O sucesso do processo de integração depende, em certa medida, do compromisso político e da cooperação entre os países para a implementação dos seus acordos e protocolos. Embora a SADC tenha progredido consideravelmente do ponto de vista da assinatura de acordos,28não fez, no entanto, avanços significativos para a sua implementação em virtude dos seguintes motivos: i) lentidão do processo de negociação dos protocolos e não cumprimento das metas estabelecidas nos planos regionais, ii) existência de muitos protocolos e falta de interesse dos Estados membros em ratificá-los, o que é ainda mais difícil nos países pertencentes a vários blocos em razão do número dos acordos que os parlamentos precisam validar. Além disso, alguns países assinam acordos sem pretensão de os ratificar. Um dos exemplos ilustrativos desse processo refere-se a Angola, que não ratificou o protocolo comercial em vigor desde 2000, e a iii) fragilidade institucional, sobretudo do secretariado, órgão executivo sem poderes por causa da resistência dos Estados membros em ceder à soberania. A frágil implementação dos acordos regionais revela que os países da SADC não mostram grande interesse em aprofundar a integração nem compartilhar a sua soberania. Os interesses nacionais prevalecem sobre os regionais. Tal realidade foi explicada por James Mackie (2010) no que tange as políticas e programas regionais em comparação às políticas nacionais dos países da SADC: […] Regional programmes often lack well-defined policy objectives that are not sufficiently aligned with country interests. The consistency between national and regional strategies is often not clearly worked out. While strong political support exists for regional integration initiatives, 28 Anexo IV. Acordos assinados e ratificados na SADC. 45 at national levels, a major challenge remains to translate commitments into action. Uma análise em relação aos pressupostos acima mencionados, leva a constatação de que a múltipla filiação de Estados membros da SADC tem implicação negativa no que se refere ao aprofundamento da integração regional tendo em vista que, quanto maior for à adesão dos países da SADC a outros blocos regionais, menores são as chances do sucesso da implementação dos acordos e projetos regionais, sobretudo em um contexto no qual existe divergência de interesses sobre a maneira como os objetivos da organização devem ser alcançados. Um dos exemplos destas dificuldades é o adiamento para o estabelecimento da União Aduaneira. 4.7. IMPACTO NEGATIVO DA MÚLTIPLA FILIAÇÃO NO ESTABELECIMENTO DA UNIÃO ADUANEIRA As metas estabelecidas pelo RISDP previam o estabelecimento da União Aduaneira (UA) em 2010, fato que não se concretizou em virtude de vários problemas que dificultaram a harmonização das políticas e a adoção de uma tarifa externa comum na região. Estes empecilhos podem ser analisados da seguinte forma: Primeiro, a múltipla filiação dos Estados membros a outros blocos tem se mostrado incompatível com a formação da UA uma vez que cada bloco tem planos futuros de estabelecimento de uma UA e um mercado comum. Como corolário disso, cada bloco regional tem o seu próprio regime tarifário, suas regras de origem e calendários particulares para a liberalização comercial. Isto é, os blocos têm agendas e regimes tarifários diferentes. Segundo, de acordo com as regras do comércio multilateral da Organização Mundial do Comércio (OMC), tecnicamente, um país não pode pertencer simultaneamente a duas Uniões Aduaneiras, em virtude da impossibilidade de implementar mais de uma Tarifa Externa Comum (CET). 29 29 De acordo com a conceitualização de Viner e Balassa, União Aduaneira é uma área de livre comércio (livre circulação de bens ) com uma tarifa externa comum. A concretização dessa meta requer que cada estado membro 46 Segundo Braude (2008): […] If SADC or COMESA achieves CU status, then whichever EAC countries are caught within the CU overlaps will have to withdraw from one of the overlapping CUs, given that a country cannot implement more than one organisation’s CET. Alternatively, in order to prevent this clash, harmonisation of the two different RECs' CU CETs would be necessary. Diante das incertezas de ganhos resultantes do aprofundamento da integração, os países da SADC impõem reservas para aderir à UA, pois receiam perder autonomia no que concerne à política comercial ante uma situação em que os países da SADC dependem das receitas fiscais. A tabela 2 mostra a proporção das receitas fiscais no PIB e nas receitas totais: por exemplo, Lesotho tem uma percentagem muito alta, de 58 %, Maurícias, 31% e Madagascar, 25 %. Tabela 2. Proporção das receitas fiscais no PIB e nas receitas totais. País Share of GDP (%) Share of total revenue (%) África do Sul 0.80 3.00 Botsuana 7.70 18.10 Lesoto 18.00 58.00 Madagascar 2.80 25.60 Malawi 2.50 12.40 Maurícios 5.40 31.50 Moçambique 2.20 18.90 Namibia 12.10 38.00 Suazilândia 15.30 55.20 Tanzània 1.30 11.60 Zàmbia 5.90 30.90 Zimbábue 2.60 10.40 Fonte: Kalaba ( 2008). Terceiro, os diversos regimes tarifários que se tornaram mais complexos com a negociação dos Acordos de Parceria Econômica têm dificultado a criação da UA na SADC, uma vez que a busca abdique do controle da sua tarifa externa de modo a que esta seja centralizada e padronizada como CET, tarifa aduaneira comum a todos os membros, válida para importações provenientes de fora da área. 47 de ganhos econômicos pelos países membros conduziu à competição e à divisão regional, como ilustra Muntscick: […] All regional organisations (COMESA, SADC, and SACU) are internally fragmented into a handful of country groupings that negotiate divergent EPAs with Europe. This will undermine the agenda to form the scheduled customs unions in southern Africa because the different EPA country groupings are not consistent with the regional organisations. In case their member states conclude two or more different free trade regimes with the EU (as the EPAs would imply), COMESA and SADC cannot establish customs unions with the essential one common external tariff (as it is realised in the EU) – and the integrity of SACU could be threatened (2011:1). Observa-se que os obstáculos para o aprofundamento da integração estão relacionados ao impacto negativo da múltipla filiação dos Estados, às rivalidades comerciais e às barreiras comerciais, bem como à forte dependência fiscal. 48 5. SEGURANÇA REGIONAL PRÉ-CONDIÇÃO PARA DESENVOLVIMENTO REGIONAL As experiências do passado demonstraram que a instabilidade econômica e os conflitos regionais tiveram consequências negativas para o desenvolvimento da integração na SADC. No contexto da década de 1980-90, a África Austral esteve repleta de exemplos de conflitos intra-regionais (guerras civis em Angola e Moçambique) e inter-regionais (desestabilização regional movida pela África do Sul) que afetaram a capacidade dos Estados desenvolverem as suas economias e retardaram o processo de integração regional. O estudo realizado pela Comissão Econômica para África (CEA)30 revela que: […] The persistent absence of peace, security, and stability has serious consequences for Africa’s development and integration. Conflicts and wars have slowed integration in some regional economic communities—and brought it to a standstill in others. Conflicts have diverted resources from development. Moreover, unrest in one country can reduce foreign investment in neighbouring countries—investment that is linked to much of the development of infrastructure and productive capacity in regional economic communities (2002:203). Ao longo da primeira década do século XXI, as dinâmicas da segurança regional demonstraram que a ausência de guerras e a predominância das relações econômicas na região não significavam que as ameaças à estabilidade regional deixaram de existir. As principais ameaças que comprometeram à estabilidade e desenvolvimento regionais foram: • Instabilidade política no Congo31 , instabilidade política no Zimbábue (resultante da crise criado pela reforma agrária bem como da crise pós-eleitoral de março de 2008), e Madagascar (golpe do estado de 2009); • Atividades ilícitas trás fronteiriças (crime organizado transnacional) e dificuldade do Estado exercer o controle territorial; • Revoltas populares resultantes da dificuldade do Estado prover necessidades básicas para a população (privação relativa de grande parte da população dos países da SADC). 30 Economic Commision for África. 31 Embora oficialmente, a segunda guerra do congo tenha terminado em 2003, na verdade, até atualidade, este país ainda não resolveu os problemas políticos resultantes da guerra de 1998. 49 Esses problemas têm influência na captação de investimentos para a região. A instabilidade política no Zimbábue afetou o fluxo de investimento externo direto para este país. Devido à insegurança tornou-se pouco atrativo a investimentos externos, fato que afetou de forma negativa os países vizinhos. A crise zimbabweana teve impacto negativo no desenvolvimento regional, sobretudo no concernente a imigração na medida em que o fluxo de imigrantes zimbabweanos pressionou os serviços sociais e o emprego nos paises vizinhos. A RSA foi o país mais afetado por essa razão esteve na vanguarda do processo da resolução do referido conflito. A importância da segurança para a consolidação do bloco regional e atração de investimento externo passou a ser encarada como pré-condição para o desenvolvimento regional. Para alcançar este objetivo, os países da SADC desenvolveram iniciativas de cooperação nesse domínio para garantir a estabilidade política necessária para o desenvolvimento regional, tendo para o efeito, adotado três instrumentos fundamentais para o estabelecimento de um regime de segurança regional, nomeadamente: o Pacto da defesa mútua, o Protocolo sobre Cooperação em Política, Defesa e Segurança, assinado em agosto de 2001 bem como o Plano Indicativo Estratégico para o Órgão (SIPO) 32,assinado em 2004. Embora existam instrumentos importantes de ponto de vista formal, a SADC tem enfrentado diversos problemas relacionados com a presença de diferentes perspectivas sobre a segurança regional, situação que não sendo resolvida, poderá culminar com a fragmentação do bloco. Segundo Frankie (2007), os problemas da segurança regional são: […] ongoing proliferation of intergovernmental organizations and the resultant competition for national and international resources, political influence and institutional relevance threatens the viability of a continental approach to peace and security by duplicating efforts and fragmenting support. It further contends that the often uneasy coexistence of these organizations is symptomatic of the deep divisions, nationalist tendencies and regional imbalances underlying the multiple processes of regionalization in Africa. Analisando as dinâmicas da segurança regional, pode-se constatar que os problemas que dificultam o estabelecimento de um regime de segurança na região são: i) as rivalidades regionais 32 SIPO: Plano Indicativo Estratégico para o Órgão sobre Política, Defesa e Segurança. 50 ii) dificuldade de estabelecer uma plataforma comum para a solução de conflitos regionais, iii) falta de vontade política para ceder à soberania. Esses aspectos são discutidos nos pontos que se seguem. 5.1. RIVALIDADES REGIONAIS E DIVERGÊNCIAS DE PERSPETIVAS O processo de integração na SADC, no que tange ao domínio da segurança, tem sido dificultado pela rivalidade e divisão entre países em relação às estratégias e prioridades no âmbito da segurança e estabilidade regional. Desdobramentos em matéria de segurança ao longo do período 2001-2010 mostram diferença de interesses e perspectiva na abordagem da segurança regional. Sob ponto de vista regional, Países como República Democrática do Congo e Zimbábue defendiam um enfoque político-militar para as ameaças regionais e intra-estatais33, enquanto que países como África do Sul, Botswana e Moçambique defendiam um enfoque diplomático. No que toca a segurança intra-estatal, por um lado, os países que defendiam o enfoque militar, muitas vezes, usaram a violência (repressão e métodos não democráticos) para lidarem com os problemas da segurança interna, por outro lado, países como África do Sul, Botswana e Moçambique adotaram regimes mais abertos para consolidarem os seus sistemas democráticos. Neste contexto, Nathan analisa as dinâmicas da segurança regional na SADC da seguinte forma: […] member states in their domestic policies, they have been divided into democratic and authoritarian countries; in foreign policies, member states can be divided into militarist and pacific countries. The ‘SADC’s inability to create a dynamic security regime is due principally to the absence of common political values among member states” (2002: 78). No período em análise, nota-se que os países que optaram pela consolidação dos seus sistemas democráticos e pela via diplomática na resolução de conflitos regionais tiveram desempenho econômico-social positivos em relação aos países que optaram pela repressão e métodos militaristas para a resolução dos seus problemas. 33 O grupo liderado pela África do Sul adotou uma doutrina de segurança baseada na mediação e no dialogo como meio de revolver conflitos. Entrentanto, “Security paradigm propounded by South Africa has been challenged by some states within the region – notably Angola and Zimbabwe – which have refused to accept South Africa as the guardian of their interests. Fundamentally, this has to do with power politics and relations among the regional states” (SOKO, 2007). 51 5.2. DIFICULDADES DE ESTABELECER PLATAFORMA COMUM PARA A SOLUÇÃO DE CONLITOS REGIONAIS As inconsistências na abordagem dos conflitos regionais podem ser ilustradas pelas divergências entre os Estados membros nas negociações do pacto de defesa mútua (nos princípios da década de 2000), que foram caracterizadas pela tensão entre a África do Sul e o Zimbábue para o controle do Órgão de Defesa e Segurança. Esta disputa explica, em certa medida, os grupos que surgiram posteriormente na região para lidar com assuntos de política e segurança, sobretudo em relação ao segundo grande conflito do Congo34. O conflito congolês trouxe à superfície a polarização e a disputa do poder na região entre dois grupos. Por um lado, o grupo liderado pela África do Sul (constituído por Botswana, Moçambique e Zâmbia) que defendia uma solução pacífica do conflito (via diplomática) através da mediação, por outro lado, o grupo liderado pelo Zimbábue (Angola e Namíbia) que defendiam uma solução militar do conflito. Os últimos acabaram intervindo militarmente no Congo. Na prática, a atuação do grupo liderado pelo Zimbábue pode ser analisada como uma configuração de pólos de poder alternativos para desafiar a hegemonia sul-africana na região. Isso porque, antes da adesão da África do Sul a SADC, o Zimbabwe tinha um papel preponderante na região e por isso tentava a todo custo continuar a ser um ator fundamental na região. Essa disputa de poder teve um impacto negativo na medida em que aumentou a polarização entre Estados e pouco contribuiu para o equilíbrio ou estabilidade regional. Atualmente existe uma tendência para a resolução pacifica dos conflitos (diplomacia). A SADC tem estado envolvida na mediação da crise da reforma agrária e instabilidade política no Zimbábue e na crise Malgaxe decorrente do golpe de estado de 2009. Todavia, os esforços para a 34 O segundo Grande conflito do Congo (que tem mais de 10 anos), que começou em 2 de Agosto de 1998 por causa da invasão do grupo rebelde apoiado pela Ruanda e Uganda nas províncias orientais ricas em recursos. Os primeiros países africanos a responder à solicitação da ajuda do Congo foram os paises membros SADC. Os governos de Angola, Namíbia e Zimbabwe enviaram tropas para apoiarem ao governo de Kabila após uma reunião no Zimbabwe, em 19 de Agosto. 52 manutenção de paz e estabilidade regionais tem sido limitados pelo princípio bastante em voga na África de não interferência nos assuntos internos dos Estados.35 5.3. FALTA DE VONTADE POLITICA EM CEDER A SOBERANIA A falta de vontade política para ceder a soberania traduz-se na ausência de instituições supranacionais relevantes na região. A relutância em ceder a soberania se prende ao fato dos estados não quererem perder autonomia para instituições supranacionais (com decisões vinculativas). Por essa razão, os países têm optado por um modelo de tomada de decisões por consenso, que na prática torna o bloco incapaz de tomar decisões contra os interesses dos estados membros. Por exemplo, a decisão tomada pelo Tribunal da SADC de condenar o governo do Zimbábue em relação ao processo de reforma agrária ou expropriação de terras de fazendeiros brancos para suposta redistribuição pela população negra, culminou com a suspensão deste tribunal em Agosto de 201036. Aliás, um dos problemas para o funcionamento das instituições do tribunal e outras instituições regionais é o principio de não ingerência nos assuntos internos dos Estados. Pela análise das dinâmicas de segurança regional nos parágrafos anteriores, podemos afirmar que muitos problemas de segurança da SADC podem ser ultrapassados se houver maior cooperação entre Estados bem como pela mudança do enfoque da perspectiva clássica de segurança (político militar), para uma perspectiva multidimensional que leva em conta as outras dimensões da segurança (não militares) 37. A perspectiva defendida pelo grupo de Moçambique, Botswana e África do Sul é a mais adequada para a estabilidade regional, na medida em que, enfatiza o diálogo e a mediação para prevenir e resolver os conflitos regionais e intra-estatais. 35 Embora os princípios de democracia e defesa de direitos humanos sejam defendidos formalmente dentro da SADC, todavia, muitas vezes estes princípios são violados e a tentativa de lidar com esses princípios e valores esbarra-se com o principio de não ingerência nos assuntos internos do Estados. 36 Na sequência da decisão do tribunal da SADC, o governo do Zimbábue (questionou ao nível dos órgãos da SADC) a jurisdição do tribunal para questões que punham em causa a sua soberania nacional. Em agosto de 2010, na cimeira dos chefes do Estado decidiu-se por consenso a suspensão do tribunal por tempo indeterminado. 37 Segurança humana, segurança ambiental, respeito aos direitos humanos, acesso aos serviços básicos de saúde e água potável, os problemas de desemprego estrutural e pobreza bem como crime organizado trans fronteiriço. 53 Quanto maior for à cooperação regional através do comércio e a integração física, menor será a propensão para o uso da força na região. Em outras palavras, a expansão de investimentos e as trocas comerciais podem ter um impacto positivo no crescimento econômico e, consequentemente na estabilidade política regional. Nesse sentido, os Estados devem adotar uma plataforma comum e cooperarem mais neste domínio para permitir a implementação dos planos regionais. De referir que a SADC distingue-se dos outros blocos em África por ter conseguido criar e fortalecer as instituições de defesa e segurança que são imprescindíveis para a estabilidade regional, atração de investimento e desenvolvimento regional. 54 6. PERSPETIVAS PARA O DESENVOLVIMENTO REGIONAL O maior desafio para os países da África Austral reside em articular e harmonizar os esquemas de integração regional e promover o alinhamento de políticas nacionais entre os Estados membros para reverter alguns constrangimentos que impedem o avanço da integração, nomeadamente, a redução das assimetrias regionais, a redução da dependência em relação à economia sul-africana e a doadores externos. Os países da SADC apresentam assimetrias econômicas profundas, sendo a RSA o país que apresenta um nível de desenvolvimento econômico acima da média na região em termos de PIB em comparação com os demais países cujo nível de desenvolvimento é reduzido. Nesta situação, a abertura de mercados e a competição entre paises com diferentes graus de desenvolvimento no contexto regional, pode, “se não for devidamente controlada, aumentar o fosso entre os países mais avançados e os países pobres e marginalizar ainda mais as economias mais pobres da região” (IPEX, 2008:12). Sobretudo numa situação em que os direitos aduaneiros constituem fonte de receita para a despesa pública. Para que o processo de integração seja bem sucedido é fundamental a eliminação das disparidades entre os países membros em relação aos níveis de desenvolvimento sócio- econômico. Nesse sentido o apoio ou vontade dos Estados é importante para o sucesso da integração. Além das disparidades existentes entre as economias, no que diz respeito ao grau de desenvolvimento e dotação de recursos e capacidades, os principais desafios passam pela integração de infra-estruturas, consolidação dos corredores de desenvolvimento e fortalecimento institucional capaz de garantir a implementação de projetos regionais. De forma geral, o futuro da SADC dependerá da capacidade dos Estados membros de racionalizar e harmonizar as múltiplas agendas existentes, de modo a formar um único bloco regional, dentro duma visão comum de desenvolvimento. Neste sentido, a cooperação pode ser 55 viabilizada por meio da convergência e da harmonização de políticas, bem como pela racionalização dos diferentes arranjos regionais. A criação da Zona do Comércio Liv