UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA “JÚLIO DE MESQUITA 
FILHO” 

 
 
 
 
 
 
 

FACULDADE DE CIÊNCIAS HUMANAS E SOCIAIS – FRANCA-SP 
 
 
 
 
 
 
 
 

RODRIGO DA SILVA SOUZA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

A INTERPRETAÇÃO DO SAEB EM UM MUNICÍPIO DO INTERIOR 
PAULISTA 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

FRANCA-SP 
2024 



 
 

RODRIGO DA SILVA SOUZA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

A INTERPRETAÇÃO DO SAEB EM UM MUNICÍPIO DO INTERIOR 
PAULISTA 

 
 
 
 
 
 
 
 
Dissertação a ser apresentada à Banca 
Examinadora da Universidade Estadual 
Paulista “Júlio de Mesquita Filho”, 
Faculdade de Ciências Humanas e 
Sociais, como exigência parcial para a 
obtenção do título de MESTRE no 
Programa de Pós-Graduação em 
Planejamento e Análise de Políticas 
Públicas. 
 
Linha de pesquisa: Políticas, gestão e 
formação na educação. 
 
Orientadora: Profa. Dra. Hilda Maria 
Gonçalves da Silva. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

FRANCA-SP 
2024 



 
 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 
 

 

 

Sistema de geração automática de fichas catalográficas da Unesp. 
Biblioteca da Universidade Estadual Paulista (UNESP), Faculdade 

de  Ciências Humanas e Sociais, Franca. Dados fornecidos pelo 
autor(a). 

 

Essa ficha não pode ser modificada. 

 

S729i 

Souza, Rodrigo da Silva 

A interpretação do SAEB em um município do 

interior paulista / Rodrigo da Silva Souza. -- Franca, 

2024 

201 f. : tabs. 

 

Dissertação (mestrado profissional) - Universidade 

Estadual Paulista (UNESP), Faculdade de Ciências 

Humanas e Sociais, Franca 

Orientadora: Hilda Maria Gonçalves da Silva 

1. Políticas públicas. 2. Educação. 3. Sistemas de 

avaliação. 4. Avaliação em larga escala. I. Título. 



 
 

IMPACTO POTENCIAL DESTA PESQUISA 

 

O impacto potencial se dará por meio do acesso às dimensões relativas à avaliação e 

aos sistemas de avaliação da educação básica, enquanto elementos indutores de 

formulação de políticas públicas educacionais, especialmente, apoiar as redes de 

ensino que referenciam o SAEB no planejamento e acompanhamento de políticas 

voltadas para a Educação. 

 

 

POTENTIAL IMPACT OF THIS RESEARCH 

 

The potential impact will be accessed to dimensions related to the evaluation and 

assessment systems of basic education, as elements that induce the formulation of 

public education policies, especially supporting the education networks that reference 

SAEB in the planning and monitoring of education policies. 

 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 



 
 

RODRIGO DA SILVA SOUZA 
 
 
 

A INTERPRETAÇÃO DO SAEB EM UM MUNICÍPIO DO INTERIOR 
PAULISTA 

 
 
 

Dissertação a ser apresentada à Banca Examinadora da Universidade Estadual 
Paulista “Júlio de Mesquita Filho”, Faculdade de Ciências Humanas e Sociais, 
como exigência parcial para a obtenção do título de MESTRE no Programa de 
Pós-Graduação em Planejamento e Análise de Políticas Públicas. 
 
 
 
BANCA EXAMINADORA 
 
 
 
 
Orientadora:_________________________________________________________ 
                    Profa. Dra. Hilda Maria Gonçalves da Silva. 
                    Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Filho” – FCHS 
 
 
 
1º 
Examinador:_________________________________________________________ 
                   Profa. Dra. Vânia de Fátima Martino. 
                   Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Filho” – FCHS 
 
 
2º 
Examinador:_________________________________________________________ 
                   Profa. Dra. Priscila Alvarenga Cardoso. 
                   Universidade Federal de Uberlândia – FACED  

 

 

 

 

 

 

 

Franca, 25 de março de 2024. 



 
 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Dedico este trabalho às minhas avós Doralice e Rosária (in 
memoriam), à Darci, minha mãe, ao Marcos, meu pai. À 
educação pública e a todas as políticas públicas educacionais 
implantadas para o desenvolvimento pessoal e profissional dos 
estudantes, principalmente, para aqueles que encontraram 
nestes espaços a única possibilidade de transformação de suas 
vidas. 



 
 

AGRADECIMENTOS 

 

A Deus, primeiramente, por mais essa oportunidade de realização em minha vida. 

À Darci, minha mãe, por ser a minha amiga e parceira de todas as horas, companheira 

e tutora na minha vida pessoal e profissional. 

Ao Marcos, meu pai, pelo apoio e torcida de sempre. 

À minha orientadora, Profa. Dra. Hilda Maria Gonçalves da Silva, pelo aceite do meu 

projeto, pela confiança, pelo conhecimento, por todas as dicas tão pontuais e que 

tanto favoreceram o desenvolvimento deste trabalho e por me encorajar nos 

momentos em que não acreditei em minha capacidade. 

À UNESP, por me proporcionar esta qualificação acadêmica e profissional. 

Aos professores Genaro Fonseca, Tatiana Noronha e Alessandra David, por todas as 

contribuições nas sessões dos Seminários de Projetos. 

Ao Prof. Dr. Sebastião de Souza Lemes, pelas contribuições na qualificação desta 

pesquisa. 

Aos meus amigos do Programa PAPP, por todos os encontros, conhecimentos 

compartilhados e apoio mútuo. 

Aos meus amigos dos grupos de trabalho Alana, Cristiane, Elaine, Eliane, Kellen, 

Rodolfo, Vanderson, Vinícius Argenti, Vinícius Prado e Wanessa. 

Aos colegas do grupo de pesquisa: Andréia, Caio, Carla, Maísa, Marina e Vinícius. 

Às minhas amigas Ana Rita Barbosa, Aretha Amorim, Bárbara Maniglia e Jacqueline 

Paula pelo carinho e palavras de encorajamento nos momentos desafiadores. 

À minha família, tias, madrinha, padrinho, primos, primas, afilhados e sobrinhos do 

coração, por serem a minha base e por compreenderem a minha ausência em tantos 

momentos. 

Aos meus amigos e amigas, por todo o apoio de sempre e pela compreensão da minha 

ausência em muitos momentos, em especial, ao Anderson, Everton e Flávia. 

À Secretaria Municipal de Educação de Franca (SP), em nome da gestão Edgar Ajax 

dos Reis Filho e da gestão Márcia de Carvalho Gatti e suas respectivas lideranças da 

Gestão Pedagógica: Renata Natal, Karina Stefano, Tatiana Pucci, Andréa Melo e 

Priscila Donadeli, por todas as oportunidades, pela confiança depositada a mim e por 

estarem comigo em um espaço privilegiado de aprofundamento e conhecimento das 

“engrenagens” que movem uma educação pública. 

A todos que não foram nomeados aqui, mas que estiveram comigo neste percurso. 



 
 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

“Dizem que a vida é para quem sabe viver, mas ninguém nasce 
pronto. A vida é para quem é corajoso suficiente para se arriscar 
e humilde o bastante para aprender”. 

 
Clarice Lispector 



 
 

RESUMO 

 
 
SOUZA, Rodrigo da Silva. A interpretação do SAEB em um município do interior 
paulista. 2024. 201 f. Dissertação (Mestrado em Planejamento e Análise de Políticas 
Públicas) - Faculdade de Ciências Humanas e Sociais, Universidade Estadual Paulista 
“Júlio de Mesquita Filho”, Franca, 2024. 
 
 
O Sistema de Avaliação da Educação Básica (SAEB), denominado como avaliação 
externa da educação básica brasileira, tem como propósito declarado realizar um 
diagnóstico da educação básica pública. Esse sistema visa identificar fatores que 
possam interferir no desempenho do estudante, além de oportunizar às redes públicas 
de ensino um indicativo da qualidade do ensino ofertado e subsídios para a 
elaboração, monitoramento e planejamento de políticas públicas educacionais, bem 
como a estruturação de intervenções no âmbito técnico-pedagógico. Nesse contexto, 
o presente estudo tem como objetivo central analisar as interpretações do SAEB, por 
uma rede municipal de educação básica do interior do Estado de São Paulo, para a 
promoção de melhorias na educação e na constituição de políticas públicas 
educacionais de forma mais efetiva. Para apoiar a análise, foi construído um corpus 
teórico sobre a avaliação educacional; uma contextualização acerca da inserção da 
Secretaria de Educação de um município interiorano paulista em relação às 
evidências e indicadores publicamente divulgados e, por fim, a identificação de 
possíveis avanços e permanências tanto em relação ao uso desta avaliação externa, 
quanto ao desempenho dos estudantes na série histórica de 2016 a 2021. O percurso 
metodológico tem como referência os estudos e reflexões acerca das avaliações 
enquanto políticas educacionais de Balzan (2000), Sobrinho (2003) e Afonso (2010) a 
fim de subsidiar o entendimento acerca desse sistema avaliativo e suas pretensões. 
A partir de uma abordagem documental, a pesquisa foi levada a termo por meio da 
análise de conteúdo de Bardin (1977). Foi realizado um levantamento dos documentos 
disponibilizados pelo MEC, Inep e Secretaria Municipal de Educação, bem como dos 
resultados da Rede nas avaliações do SAEB no período estudado, a fim de desvelar 
quais compreensões mobilizam as ações voltadas para a implementação de políticas 
públicas educacionais com vistas aos prováveis avanços na qualidade do ensino. 
Como resultado, espera-se identificar a aplicabilidade do SAEB pela Secretaria 
Municipal de Educação selecionada e as possíveis contribuições dessa avaliação para 
o planejamento e implementação de políticas públicas que favoreçam o 
desenvolvimento da Rede Municipal de Ensino. 
 
 
Palavras-chaves: Educação Municipal; SAEB; Usos da avaliação; Políticas Públicas 
Educacionais; Avaliação em larga escala.  

 

 

 

 

 



 
 

ABSTRACT 
 
 
SOUZA, Rodrigo da Silva. SAEB’s interpretation in a city from the countryside of 
São Paulo 2024. 201 f. Dissertation (Master’s in Planning and Analysis of Public 
Policies) – Faculty of Human and Social Sciences, Universidade Estadual Paulista 
Júlio de Mesquita Filho, Franca, 2024. 
 
 
The Basic Education Assessment System (SAEB), named as a Brazilian External 
Evaluation, has stated the purpose of carrying out a diagnosis of public education. This 
system aims at identifying factors that may interfere with student performance, in 
addition to offering public network an indication of the quality of teaching and 
supporting the preparation, monitoring and planning of public policies, as well as the 
structuring of interventions in the pedagogical technical scope. In this context, the 
present study aims at analysing the interpretations concerning SAEB in a municipal 
basic education network in the countryside of the state of São Paulo, Brazil, in order 
to present conditions for improvement and the constitution of public educational 
policies. The purpose of supporting this analysis, it was intended to build a theorical 
corpus on educational evaluation, to explore the context in which the Department of 
Education of a city in the São Paulo State, Brazil, relates to the publicly disclosed 
evidences and indicators so that, finally, it may be available to identify the possible 
advances and permanences reffered to the comprehensions about the external 
evaluation and the students performances between 2016 e 2021. The methodological 
path had as reference the studies and refletions concerning the assessment system 
as an educational policy brought by Balzan (2000), Sobrinho (2003) e Afonso (2010), 
in order to sustain the understanding about this evaluation system and its intentions. 
From a documentary approach, the research was carried out through Bardin´s content 
analysis (1977). A survey of documents available by the governments, as well as the 
results of the public educational network in the SAEB evaluations were considered to 
reveal actions and the implementation of educational public policies. As a result, it was 
expected to identify the applicability of the SAEB System by the selected Department 
of Education and the possible contributions of this evaluation for the planning and the 
implementations of public policies which may contribute to the development of the 
municipal educational network. 
 
 
Keywords: Municipal Department of Education; SAEB; Evaluation uses; Educational 
Public Policies; External Evaluation System. 

 

 

 

 

 

 

 

 



 
 

LISTA DE FIGURAS 

 

 

Figura 1 – Níveis, Etapas e Modalidades da Educação Brasileira ........................... 32 

Figura 2 – Os Eixos da Qualidade da Educação Básica .......................................... 86 

Figura 3 – Organograma da Secretaria Municipal de Educação de Franca-SP ..... 110 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



 
 

LISTA DE TABELA 

 

 

Tabela 1 – Taxas de Rendimento Escolar – SME Franca 2010 – 2016 ................. 115 

Tabela 2 – Taxas de Rendimento Escolar – SME Franca 2010 – 2019 ................. 128 

Tabela 3 – Categoria: “Políticas de Bonificação” – Lei nº 8.763 de 17 de janeiro de 

2019  .................................................................................................................. 134 

Tabela 4 – Categoria: “Políticas de Bonificação” – Lei nº 375 de 17 de fevereiro de 

2022  .................................................................................................................. 136 

Tabela 5 – Taxas de Rendimento Escolar – SME Franca 2020 e 2021 ................. 151 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



 
 

LISTA DE QUADROS 

 

 

Quadro 1 – Princípios da Avaliação, na perspectiva de Dilvo Ristoff, segundo o 

Programa de Avaliação das Universidades Brasileiras (PAIUB) .............................. 66 

Quadro 2 – Organização dos documentos para análise ........................................ 107 

Quadro 3 – Critérios para Promoção e Retenção – Educação Infantil e Anos Iniciais 

do Ensino Fundamental ........................................................................................  150 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



 
 

LISTA DE GRÁFICOS 

 

 

Gráfico 1 – Evolução do fluxo na rede municipal – Franca-SP .............................. 114 

Gráfico 2 – Evolução do desempenho Nota SAEB – Rede Municipal – Franca 2007-

2015  .................................................................................................................. 116 

Gráfico 3 – Evolução do IDEB – Rede Municipal – Franca 2007-2015 .................. 119 

Gráfico 4 – Categoria “disposição” – Codificação por item (documento) ............... 122 

Gráfico 5 – Categoria “diretrizes” – Codificação por item (documento). ................ 125  

Gráfico 6 – Evolução do desempenho nota SAEB – Rede Municipal – Franca 2007 – 

2019  .................................................................................................................. 129 

Gráfico 7 – Categoria “Políticas de Bonificação” – Alcance de Codificação I ........ 133 

Gráfico 8 – Categoria “Políticas de Bonificação” – Alcance de Codificação II ....... 133 

Gráfico 9 – Categoria “disposição” – Codificação por item (documento) ............... 140 

Gráfico 10 – Categoria “disposição” – Codificação por item (documento) ............. 141 

Gráfico 11 – Gráfico de hierarquia – codificação por categoria ............................. 142 

Gráfico 12 – Indicador “Não aprovação” – Rede Municipal – Franca 2020 ............ 152 

Gráfico 13 – Indicador “Não aprovação” – Rede Municipal – Franca 2021. ........... 153 

  

 

 

 
 
 
 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



 
 

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS 

 

 

ANA Avaliação Nacional de Alfabetização 

ANEC Avaliação Nacional da Educação Básica 

Anresc Avaliação Nacional do Rendimento Escolar 

BID Banco Interamericano de Desenvolvimento 

Bird Banco Mundial 

BNCC Base Nacional Comum Curricular 

CEE Conselho Estadual de Educação 

CNE Conselho Nacional de Educação 

Conae Conferência Nacional de Educação 

DCN Diretrizes Curriculares Nacionais 

EJA Educação de Jovens e Adultos 

Encceja Exame Nacional para Certificação de Competências de Jovens e Adultos 

ENEM Exame Nacional do Ensino Médio 

FMI Fundo Monetário Internacional 

FUNDEB Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de 

Valorização da Educação 

FUNDEF Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e 

Valorização do Magistério 

IDEB Índice de Desenvolvimento da Educação Básica 

IDH Índice de Desenvolvimento Humano 

Inep Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Anísio Teixeira 

LDB Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional 

MEC Ministério da Educação 

OCDE Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico 

OEA Organização dos Estados Americanos 

OIT  Organização Internacional do Trabalho 

OMC Organização Mundial do Comércio 

OMS Organização Mundial da Saúde 

ONG Organização não-governamental 

ONU Organização das Nações Unidas 

Otan Organização do Tratado do Atlântico Norte 



 
 

PAR Plano de Ações Articuladas 

PCN Parâmetros Curriculares Nacionais 

PDE Plano de Desenvolvimento da Educação 

PEC Proposta de Emenda Constitucional 

PNE Plano Nacional de Educação 

PPA Plano Plurianual 

PRONATEC Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego 

PSDB  Partido da Social-Democracia Brasileira 

PT Partido dos Trabalhadores 

RCNEI Referencial Curricular Nacional para a Educação Infantil 

SAEB  Sistema de Avaliação da Educação Básica 

SME Secretaria Municipal de Educação 

TRI Teoria de Resposta ao Item 

Undime  União dos Dirigentes Municipais da Educação 

UNESCO Organização das Nações Unidas para a Educação, Ciência e Cultura 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



 
 

SUMÁRIO 

 

 

1 INTRODUÇÃO ...................................................................................................... 17 

1.1 OBJETIVO GERAL ............................................................................................ 21 

1.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS .............................................................................. 22 

1.3 JUSTIFICATIVA ................................................................................................. 22 

1.4 ESTRUTURA DE TRABALHO ........................................................................... 23 

2 O HISTÓRICO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE EDUCAÇÃO NO BRASIL E SUA 

ESTRUTURA ........................................................................................................... 25 

2.1 EDUCAÇÃO COMO DIREITO ........................................................................... 25 

2.2 ESTRUTURAÇÃO E POLÍTICAS PÚBLICAS DE EDUCAÇÃO NO BRASIL ...... 33 

3 AVALIAÇÃO NO ÂMBITO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS EDUCACIONAIS: 

CONCEPÇÕES E ALCANCES................................................................................ 60 

3.1 DA AVALIAÇÃO À AVALIAÇÃO INSTITUCIONAL E DE SISTEMAS................. 60 

3.2 O SISTEMA DE AVALIAÇÃO DA EDUCAÇÃO BÁSICA – SAEB ...................... 77 

3.3 O SAEB E SUAS RELAÇÕES COM O DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO 

NOS MUNICÍPIOS  .................................................................................................. 95 

4 PERSPECTIVAS ACERCA DO SISTEMA DE AVALIAÇÃO DA EDUCAÇÃO 

BÁSICA (SAEB) NA REDE MUNICIPAL DE ENSINO DE FRANCA-SP .............. 104 

4.1 CONTEXTO DE PESQUISA ............................................................................ 104 

4.2 PROCEDIMENTOS DE COLETA E ANÁLISE DE DADOS .............................. 105 

4.3 A ORGANIZAÇÃO DOS DOCUMENTOS E DAS CATEGORIAS DE                         

ANÁLISE ................................................................................................................ 106 

4.3.1 A organização dos documentos .................................................................... 106 

4.3.2 As categorias de análise ............................................................................... 107 

4.4 ESTRUTURA GERAL DA SECRETARIA MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO DE 

FRANCA-SP .......................................................................................................... 109 

4.5 OS PROCESSOS DA REDE MUNICIPAL DE ENSINO DE FRANCA FRENTE AO 

SAEB – PRÉ 2016 ................................................................................................. 112 

4.5.1 Evolução do fluxo – Taxas de aprovação (P) ................................................ 114 

4.5.2 Evolução do desempenho – Nota SAEB ....................................................... 116 

4.5.3 Evolução do IDEB ......................................................................................... 118 

4.6 DESENVOLVIMENTO 2017 A 2019 ................................................................ 121 



 
 

4.6.1 Desenvolvimento – SAEB 2017 a 2019 ......................................................... 121 

4.6.2 Desenvolvimento – SME Franca em relação ao SAEB 2017 – 2019 ............. 128 

4.7 CRIAÇÃO DE POLÍTICAS DE BONIFICAÇÃO AO EDUCADORES PÓS 2019 

SME FRANCA ....................................................................................................... 132 

4.8 DESENVOLVIMENTO – 2020 A 2021 ............................................................. 139 

4.8.1 Desenvolvimento – SAEB 2020 a 2021 ....................................................................... 139 

4.8.2 Desenvolvimento – SME Franca em relação ao SAEB 2021 .............................. 146 

5 A MATRIZ-MESTRE DE AVALIAÇÃO DA EDUCAÇÃO BÁSICA DO SAEB: UMA 

PROPOSIÇÃO DE PLANO DE AÇÃO E ACOMPANHAMENTO DA GESTÃO 

PÚBLICA DA EDUCAÇÃO ................................................................................... 155 

CONSIDERAÇÕES FINAIS ................................................................................... 157 

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ...................................................................... 161 

ANEXOS ................................................................................................................ 167 

 



17 
 

1 INTRODUÇÃO 

 

Os estudos acerca das políticas públicas no âmbito das instituições, modelos 

de avaliação, especialmente a partir da década de 1980 com a intervenção do Estado, 

nas políticas econômicas, sobretudo, nos países em desenvolvimento, têm 

asseverado uma significância no âmbito educacional.  

Com as premissas da organização dos sistemas de avaliação externa em 

larga escala com o intuito de produzir informações sobre as condições que concernem 

o processo de ensino e aprendizagem, tal ação vem ganhando consistência na cultura 

escolar brasileira e estabelecendo relações entre as instâncias governamentais e a 

sociedade enquanto mecanismo de medida de qualidade e de proposição de ações. 

Nesse sentido, no que diz respeito à avaliação, como fundamento para o seu 

entendimento, José Dias Sobrinho (2000) destaca que as instituições sociais de 

caráter pedagógico abrangem um conjunto de processos e relações que são 

construídas no cotidiano. A essência dinâmica e processual do contexto educativo e, 

particularmente, a avaliação, a diversidade, as diferenciações e as convergências 

fazem parte dessa construção histórica e social. 

 

Sobrinho afirma também que: 

 

A Avaliação Institucional reafirma o sistema de valores dominantes da 
instituição: valores fundamentalmente de caráter científico e pedagógico. 
Como produção social, autônoma e pública, esse processo não pode ser 
senão democrático. Não se trata, como na “qualidade total” das empresas, 
de medir (aí é mais mensuração do que avaliação) o os níveis de satisfação 
do consumidor ou os indicadores de eficiência e eficácia dos processos e dos 
indivíduos em função do lucro. Não se trata de fundar o conceito de qualidade 
sobre a equação do produto-consumidor. A qualidade educacional ultrapassa 
as camadas técnicas e científicas atingindo os mais profundos e 
diferenciados sentidos filosóficos, sociais e políticos (Sobrinho, 2000, p.34). 

 

Em outras palavras, a avaliação se configura como um objeto vital de 

conceituações e compreensão do dinamismo social, público e político e quais tarefas 

merecem os esforços para o enfrentamento dos problemas e para a renovação. 

Por meio das políticas de descentralização, outros prismas têm sido 

considerados para a construção de ações e objetivos levando em conta a avaliação 

como indutora de descrições, análises e considerações dos processos e o tratamento 



18 
 

aos diversos fatores que a envolvem a partir das informações disponibilizadas e das 

decisões. 

Com as políticas de accountability nos mais diferentes contextos e, 

especificamente, na educação, a responsabilização tem se relacionado com as 

concepções democráticas e de participação e refutação do ponto de vista público. Em 

contrapartida, mesmo com o avanço nos processos de transparência e envolvimento 

público nas sociedades democráticas, “[...] os discursos que reclamam a introdução 

de mecanismos de accountability não são necessariamente democráticos, ou não são 

sempre motivados por razões explicitamente democráticas.” (Afonso, 2010, p.148). 

Embora a política de prestação de contas possa representar diversos 

significados, no campo do estudo da avaliação é fundamental analisarmos a sua 

esfera no que condiz à informação, justificação, para que possamos compreender o 

caráter das políticas implementadas nessa área e entender os dispositivos que 

coagem imputando obrigações, aqueles que sancionam negativamente ou ainda os 

que atribuem alguma forma de recompensa pelas ações. 

 

O exercício da accountability é essencialmente uma “atividade discursiva, 
uma espécie de indagação benigna e de diálogo amigável” entre as partes 
envolvidas. No entanto, as dimensões de informação e justificação não são 
tudo. Para além delas, a accountability também contém elementos de 
responsabilização (enforcement), premiando o bom e punindo o mau 

comportamento (Schedler, 1999, p.15 apud Afonso, 2010, p.151). 
 

Nesse contexto, a avaliação pode representar um instrumento relevante de 

transparência, justificação e de aprofundamento crítico e de comunicação a fim de que 

todas as informações e argumentos favoreçam a construção de políticas, ações e 

qualificação do processo educativo. Na seara de um sistema avaliativo e as relações 

deste nas redes públicas de ensino, podemos levantar documentos que evidenciam 

as suas finalidades, o que é avaliado, quais subsídios são oferecidos para a 

construção, acompanhamento e melhoramento de políticas públicas educacionais. 

Bonamino e Sousa (2012) destacam a significância dos marcos na 

implementação de políticas públicas educacionais no Brasil e, primordialmente, nas 

duas últimas décadas, as avaliações têm representado elementos muito semelhantes 

com as propostas de outros países desvelando uma agenda mundial. Para as autoras, 

ao analisar o percurso do desenvolvimento da avaliação na educação brasileira, 



19 
 

destacam-se três gerações de larga escala e com um peso relevante nos currículos 

escolares.  

Desse modo, com o fortalecimento do uso de testes educacionais na década 

de 1960 até a uma estruturação mais consistente no que condiz a uma avaliação de 

âmbito nacional no Ensino Fundamental e Médio na década de 1980, o Sistema de 

Avaliação da Educação Básica, o SAEB, se consolida em 1990 pelo Ministério da 

Educação e se formaliza em 1994 por meio da Portaria nº 1.795 de 27 de dezembro 

com foco no campo das políticas públicas e corrobora, a priori, em um conjunto de 

avaliações externas em larga escala que permite ao Inep (Instituto Nacional de 

Estudos e Pesquisas Anísio Teixeira) realizar um diagnóstico da educação brasileira 

e de fatores que podem interferir no desempenho do estudante (Inep, 2022). 

No âmbito da primeira etapa deslindado por Bonamino e Sousa e levando em 

conta o próprio documento que institucionaliza o sistema de avaliação, o intuito desta 

política é “diagnosticar e monitorar a qualidade da educação básica” (Bonamino; 

Sousa, 2012, p. 376) por meio de recursos metodológicos que estruturam a sua 

concepção: a Teoria de Resposta ao Item com o propósito de estimar as habilidades 

dos estudantes independentemente do conjunto específico de itens respondidos 

(Bonamino; Sousa, 2012, p. 376 e 377), a atuação em etapas escolares conclusivas 

(5º ano e 9º ano do Ensino Fundamental de nove anos e 3ª série do Ensino Médio), a 

priorização nas áreas de Língua Portuguesa tendo a competência leitora como foco 

avaliativo e Matemática tendo como eixo principal a Resolução de Problemas, além 

de questionários socioculturais aos estudantes avaliados que abrangem os seus 

hábitos e o universo no qual estão inseridos. 

Ainda, os testes cognitivos, fundamentados em uma Matriz de Referência 

sistematizada a partir de aspectos curriculares em comum nas instâncias federais, 

estaduais e municipais, consideram os conhecimentos e capacidades essenciais ao 

final de cada etapa escolar. Contudo, os testes não relevam resultados do 

desempenho de cada estudante, pelo contrário, as informações são amalgamadas de 

modo que demande uma compreensão aprofundada dos instrumentos para a análise, 

planejamento e promoção de políticas públicas educacionais. 

 

Os resultados não refletem a porcentagem de acertos de um aluno 
respondendo a uma prova, mas a de um conjunto de alunos, respondendo às 
habilidades do currículo proposto, distribuídas em várias provas diferentes 
(IBGE, 2022). 



20 
 

Com a Prova Brasil (atual Prova SAEB) como parte desse sistema avaliativo, 

no ano de 2005, passa a agregar à perspectiva diagnóstica a noção de 

responsabilização (Fernandes; Gremaud, 2009 apud Bonamino; Sousa, 2012). 

Ademais, a estrutura amostral referente às peculiaridades dos municípios e das 

unidades escolares ainda indicavam fragilidades para a elaboração de ações quanto 

às políticas públicas por parte dos dirigentes da educação nos estados e municípios. 

Numa segunda etapa, com a implantação da Prova Brasil sendo realizada a 

cada dois anos, os indicadores divulgados encaminharam as possibilidades de 

análises e comparações entre um determinado período. A partir de 2007, a Prova 

Brasil integra à operacionalização do SAEB, partindo do pressuposto de que os dois 

instrumentos avaliativos apresentavam uma mesma metodologia, bem como o 

Indicador de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb)1. 

Com a divulgação pública dos resultados a partir de 2006, após a primeira 

edição da Prova Brasil, por meio dos canais de comunicação e de boletins publicados 

e enviados às escolas públicas evidenciaram as médias e as escalas de desempenho, 

rankings foram apresentados enfatizando os melhores e piores resultados. Em 

contrapartida, os instrumentos públicos do Inep e do Ministério da Educação 

demonstravam a relevância das devolutivas às escolas acerca dos resultados para 

subsidiar o planejamento de ações. 

 

A estratégia da mídia de divulgação, por meio de rankings, embora não oficial, 
juntamente com a distribuição nas escolas da matriz de conteúdos e 
habilidades utilizada na elaboração dos testes de língua portuguesa e 
matemática, introduz perspectivas concretas de interferência mais direta no 
que as escolas fazem e em como o fazem (Bonamino; Sousa, 2012, p. 380). 

 

A partir dessa introdução, ainda que de forma subjacente, no contexto escolar, 

percebe-se o início dos processos de responsabilização, haja vista o intuito desses 

dados na construção de metas por escolas ou por redes de ensino sem quaisquer 

formas de premiação ou sanção. 

Posteriormente, com o avanço das propostas de políticas de avaliação nos 

sistemas estaduais e municipais de educação básica aliadas às tendências do SAEB 

e da Prova Brasil tendo como referência a sua matriz e o modelo de itens para a 

 
1O Ideb foi criado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep). 
Mais informações estão explicitadas na página oficial Disponível em: http://portal.mec.gov.br/conheca-
o-ideb. Acesso em: 27 abr. 2023. 

http://portal.mec.gov.br/conheca-o-ideb
http://portal.mec.gov.br/conheca-o-ideb


21 
 

configuração desses instrumentos, as políticas de responsabilização aos profissionais 

da educação se fortalecem a partir de plano de bonificação alinhados às proposições 

de metas. 

Considerando esse cenário, a despeito desses instrumentos servirem como 

norteadores do planejamento e análise de políticas públicas educacionais, é valoroso 

ressaltarmos a preocupação sobre o foco do ensino para os testes diante dessas 

ações de responsabilização aos educadores, em detrimento de pontos relevantes do 

currículo na aprendizagem dos estudantes, além de descaracterizar o papel da escola 

na promoção do desenvolvimento cognitivo, social e cultural. 

Nesse contexto, evidenciamos o seguinte problema: O Sistema de Avaliação 

da Educação Básica (SAEB) representa uma política potencializadora de melhorias 

para uma Rede Municipal de Ensino no interior do Estado de São Paulo? Para nortear 

os estudos, as conceituações, as análises e apresentações de possíveis 

recomendações para o apoio ao planejamento de ações voltadas para o progresso 

educacional, tomamos, como campo de estudo e análise, uma Rede Municipal de 

Educação Básica do interior do Estado de São Paulo, que conta com 

aproximadamente 13.000 estudantes e 700 docentes que atuam nos Anos Iniciais do 

Ensino Fundamental da Educação Básica. 

Esta rede pública de educação básica, por meio de informações divulgadas 

publicamente, tem sido avaliada pelo SAEB desde 2005 e cujos primeiros indicadores 

foram evidenciados no ano de 2007 juntamente com a criação do novo indicador, o 

Ideb. 

Por acreditarmos que o SAEB não se constitui como uma política em si 

mesmo, mas também engloba uma série de outras políticas públicas educacionais, 

planejá-las e qualificá-las ao longo de suas implementações é fundamental para 

garantirmos, na medida do possível, programas eficientes que atendam à comunidade 

escolar e à própria sociedade civil em seus direitos a uma educação de qualidade. 

 

1.1 OBJETIVO GERAL 

 

A presente investigação tem por objetivo geral analisar as interpretações e os 

desdobramentos do SAEB em uma rede municipal de educação básica do interior 

paulista. 

 



22 
 

1.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS 

 

Os objetivos específicos deste trabalho são: 

a) Construir um corpus teórico sobre a estrutura das políticas públicas de 

educação e de avaliação educacional, que irá orientar este estudo. 

b) Caracterizar o SAEB recorrendo aos documentos públicos disponíveis, 

identificando objetivos e possíveis mudanças entre 2016 e 2021. 

c) Construir um panorama histórico do SAEB na rede municipal de ensino 

básico de um município do interior paulista a ser investigada. 

d) Analisar o contexto no qual a Secretaria Municipal de Educação se 

insere em relação aos documentos publicamente divulgados. 

e)     Identificar avanços e permanências em relação às compreensões do 

SAEB pela Secretaria Municipal de Educação, bem como a série histórica dos 

resultados dessa avaliação entre 2016 e 2021.  

 

1.3 JUSTIFICATIVA 

 

No que tange ao tema escolhido para análise, este justifica-se pelo fato de 

que as redes públicas de educação básica têm pensado em seus planejamentos 

pedagógicos e de políticas públicas na área a partir das informações apresentadas 

pelos sistemas de avaliação. 

Considerando a perspectiva de que além de ser um importante instrumento 

para a produção de conhecimento e de juízos de valor, a avaliação permite 

sistematizar e dar coerência aos estudos, análises e demais formas de contemplação, 

concepções e tomadas de decisões. 

Tendo em vista o valor das políticas públicas que possam atender a demanda 

de um ensino e aprendizagem de qualidade, a análise e o planejamento devem ir além 

do mero ranking e construir fundamentos e regulamentos que possam fortalecer a 

elaboração de programas e projetos que a curto e a longo prazo podem favorecer o 

alcance de objetivos da gestão pública educacional. 

Desta forma, investigar uma rede de ensino básico e sobre como suas ações 

se estruturam a partir dos instrumentos do SAEB emana do interesse em aprofundar 

as percepções acerca de um sistema avaliativo e cujo período a ser observado é 

recente, principalmente, em contexto em que a educação foi impactada por uma 



23 
 

pandemia. Além disso, os estudos que englobam essa temática, embora recorrentes 

no campo acadêmico, têm a sua valia na contribuição de percepções nas diferentes 

modalidades da educação e que, em alguma circunstância, podem ser consideradas 

tanto na pesquisa quanto no campo profissional do ensino atendendo as 

peculiaridades de um referido contexto. 

Levando em conta que o intuito desta investigação é verificar sobre como uma 

rede básica de educação interpreta os instrumentos de um sistema avaliativo, no 

decorrer das análises, fatores favoráveis poderão ser evidenciados ao passo que 

outros aspectos inerentes poderão ser aclarados de modo que a Secretaria Municipal 

de Educação ou demais órgãos que auxiliam na gestão educacional possam avaliar a 

sua trajetória e reconduzir caminhos. 

 

1.4 ESTRUTURA DE TRABALHO 

 

A primeira seção tem como propósito levantar e apresentar tópicos relevantes 

à dimensão dos aspectos legais e políticas públicas que estruturam a educação 

brasileira. O percurso inicia-se pelo aparato legal que embasa os direitos à educação 

estabelecidos pelas Constituições Federais, em especial, a Constituição Federal de 

1988 e pela LDB nº 9.394/96, em especial, no tocante à Educação Básica, 

perpassando pela estruturação das políticas públicas educacionais no Brasil, tendo 

como referência os trabalhos de Ferreira (2009), Cury (2002) e Raposo (2005). No 

que tange à estrutura das políticas públicas educacionais no Brasil, as reflexões 

tiveram como referência o trabalho de Libâneo, Oliveira, Toschi (2012), Sander (2008) 

e Souza e Faria (2004). Deste itinerário, espera-se expor um breve detalhamento 

desses elementos como aporte para o entendimento e análise das políticas 

educacionais no campo da avaliação. 

A segunda seção, por meio das contribuições de Luckesi (2011), Afonso e 

Esteban (2000) e Balzan e Sobrinho (2000), apresenta as concepções de avaliação 

ao longo da história. Quanto aos conceitos de avaliação de sistemas educacionais e 

às características que abrangem o Sistema de Avaliação da Educação Básica (SAEB), 

cujo objeto de estudo apoia a análise das políticas públicas educacionais 

implementadas a partir da aplicação de seus instrumentos na gestão de uma rede 

municipal de ensino básico do interior do Estado de São Paulo, considera-se como 



24 
 

suporte as ponderações de Bonamino e Sousa (2012), Bonamino, Bessa, Franco 

(2004) e Sobrinho (2003). 

A terceira seção, por conseguinte, elucida os processos metodológicos da 

pesquisa, seus elementos e a apresentação dos documentos que foram analisados 

com base na metodologia de pesquisa análise de conteúdo de Bardin (1977), 

considerando os níveis da União por meio do Inep e suas Portarias, do município por 

meio dos Projetos de Lei que consideram o SAEB e o IDEB do município e as 

Resoluções da Secretaria Municipal de Educação que abarcam os aspectos 

referentes à avaliação e ensino. 

Sobretudo, esta terceira seção deslinda uma análise dos documentos 

organizados a fim de evidenciar avanços e ou permanências na educação municipal 

de Franca no período histórico de 2016 a 2021. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



25 
 

2 O HISTÓRICO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE EDUCAÇÃO NO BRASIL E SUA 

ESTRUTURA 

 

2.1 EDUCAÇÃO COMO DIREITO 

 

As marcas de ausências de políticas públicas na história da educação 

brasileira perpassam os períodos que a constituiu. Elucidar considerando o aparato 

legal e as premissas da Constituição de 1988 e a Lei de Diretrizes e Bases da 

Educação Nacional como instrumentos de asserções ideológicas que transpassaram 

as reformas educacionais nas duas últimas décadas do século XX permite 

compreender as conquistas no âmbito dos direitos políticos e sociais, bem como a 

condução de políticas no campo econômico e social a partir de premissas neoliberais 

frente aos processos de globalização (Libâneo; Oliveira; Toschi, 2012; Ferreira, 2009).  

No Brasil, é recente o entendimento de que todos os cidadãos são iguais face 

à lei, à medida que todos tenham acesso a condições essenciais a uma vida com mais 

dignidade. Neste sentido, os estudos2 acerca dos desdobramentos da organização da 

educação básica no Brasil são complexos, especialmente, após a Constituição 

Federal de 1988, haja vista que os estudos demonstram a multiplicidade de fatores e 

cenários que cerceiam as leis, as políticas e os programas.  

O Estado Democrático de Direito reverbera na consideração da educação 

como direito primordial de todos e para todos, ou seja, validar os direitos individuais e 

o desenvolvimento de direitos sociais. 

A educação, na perspectiva da Constituição de 1988 (Brasil, 1988), a qual 

deslinda que este campo se trata de interesse coletivo e que cabe ao poder público a 

garantia do direito e acesso a todo cidadão, é importante compreendê-la enquanto 

direito social para entender o contexto que nos abarca, bem como as possíveis formas 

de minimizar as desigualdades. 

Levando em conta a Constituição como instrumento e fundamento de 

legitimação e autoridade do direito, as Constituições brasileiras incorporaram, 

progressivamente, elementos de inclusão da Educação como direito essencial de todo 

cidadão. 

 
2Para o entendimento do tema indica-se NEVES, Lúcia Maria Wanderley (1999); CURY, Carlos Roberto 
Jamil (2002); RAPOSO, Gustavo de Rezende (2005); DUARTE, Clarice Seixa (2007); FERREIRA, 
Siddharta Legalle (2009). 



26 
 

Historicamente, decorre, em um único artigo da primeira Constituição no 

Período Imperial, em 1824, a gratuidade do ensino primário e a supressão da 

exclusividade do Estado na oferta dessa modalidade de educação, com ausência de 

regulamentação e a garantia de recursos. Neste período, a organização e as formas 

de garantia para a educação primária ocorriam, preferencialmente, por meio da família 

e da Igreja (Teixeira, 2008). 

Em 1934, de acordo com a Constituição da República dos Estados Unidos do 

Brasil3, estabelece a União enquanto competência legislativa para traçar diretrizes da 

educação nacional. 

Com base no Capítulo II desta Constituição, a educação é direito de todos, 

sendo dever da família e dos poderes públicos oportunizar meio de garanti-la aos 

brasileiros e estrangeiros domiciliados no país, sob valores de ordem moral e 

econômica. Além disso, a referida Constituição discorre sobre um Plano Nacional de 

Educação com vistas a organização nacional da educação, competências do 

Conselho Nacional de Educação e criação de Sistemas Educativos nos Estados. 

 

Promulgada a Constituição de 1934 após um ano de Assembleia Constituinte, 
observou-se a virada do Estado que reconhecia constitucionalmente direitos 
individuais para um Estado em que, pela primeira vez na história 
constitucional brasileira, considerações sobre a ordem econômica e social 
estiveram presentes. Uma legislação trabalhista garantia a autonomia 
sindical, a jornada de oito horas, a previdência social e os dissídios coletivos. 
Trata-se da primeira Constituição programática do país (Ferreira, 2009, p. 
12). 

 

Deste modo, a Constituição de 1934 outorga os direitos de âmbito social, 

econômico e cultural. E da mesma maneira, os valores morais e econômicos refletem 

nas proposições da educação: 

 

A Constituição de 1934 apresenta dispositivos que organizam a educação 
nacional, mediante previsão e especificação de linhas gerais de um plano 
nacional de educação e competência do Conselho Nacional de Educação 
para elaborá-lo, criação dos sistemas educativos nos estados, prevendo os 
órgãos de sua composição como corolário do próprio princípio federativo e 
destinação de recursos para a manutenção e desenvolvimento do ensino. 
Também há garantia de imunidade de impostos para estabelecimentos 
particulares, de liberdade de cátedra e de auxílio a alunos necessitados e 
determinação de provimento de cargos do magistério oficial mediante 
concurso (Raposo, 2005). 

 
3A Constituição de 1934 é marcada por elementos liberais e de descentralização com influências da 
constituição alemã. Caracterizou-se pelas leis trabalhistas, direitos democráticos e nacionalismo 
econômico (ALESP, 2022). 



27 
 

Em contrapartida, a Constituição de 19374 não explicita claramente uma 

atenção voltada para o ensino público, haja vista que o primeiro dispositivo dispõe que 

a educação se trata de um campo da livre iniciativa. Além disso, durante esse período 

marcado pelo regime ditatorial, o retrocesso é marcado por evidências de que a 

responsabilidade do Estado é relativa quanto à oferta, ao passo que, a centralização 

do ponto de vista dos aspectos legislativos referentes às diretrizes e bases da 

educação nacional sem quaisquer menções aos sistemas de ensino dos Estados, 

representa a rigidez como marca dessa época. 

A Constituição de 1946, ao resgatar alguns princípios das constituições de 

1891 e 1934, define a educação como direito de todos, tendo prevalência do ensino 

público apesar da liberdade à iniciativa particular. Dentre os princípios postos, sob 

influência de concepções democráticas, a educação se dá pela partilha entre família 

e escola, o ensino primário se torna obrigatório e gratuito, além da oferta por parte de 

empresas com mais de cem empregados para empregados e filhos, o ingresso no 

magistério por meio de concurso de provas e títulos, a oferta pública e privada em 

todos os níveis de ensino.  

 

A Constituição de 1946 simbolizava a redemocratização. Voltou-se aos 
princípios liberais e democráticos, sem esquecer algumas conquistas do 
Estado social iniciadas na Era Vargas. Devolvia-se ao Judiciário e ao 
Legislativo suas funções. O ideário social permeou o texto em equilíbrio com 
as liberdades básicas. Reservou-se um título próprio para a “Ordem 
Econômica e Social” no qual eram disciplinados os direitos trabalhistas, a 
nacionalização das empresas de seguro e dos bancos de depósito, entre 
outras medidas (Ferreira, 2009, p.14). 

 

Com o golpe de 1964, os militares assumiram o poder com o compromisso de 

tornar a sociedade brasileira preparada para a democracia. Por meio dos atos 

institucionais, outorga-se a Constituição de 1967.  

De acordo com Raposo (2005), a Constituição de 1967 manteve a estrutura 

organizacional da educação nacional e preservou os sistemas de ensino dos Estados. 

Por outro lado, com marcas de retrocessos no âmbito do investimento público, uma 

vez que fortaleceu as instituições particulares mediante a “substituição de ensino 

oficial gratuito por bolsas de estudo”. 

 
4A Constituição de 1937 é marcada por elementos que fortaleciam o poder do Executivo e de uma 
polícia política, além de retrocessos no campo da democracia e Direitos Humanos ante a um golpe de 
Estado. (ALESP, 2022) 



28 
 

Além disso, no que se refere à Emenda Constitucional de 1969, esta não 

modificou o modelo educacional de 1967. Ainda, conforme Raposo (2005, s. p.), a 

emenda “limitou a vinculação de receitas para manutenção e desenvolvimento de 

ensino apenas para os municípios”.  

No que tange à Constituição de 1988, Ferreira (2009) afirma que, com a sua 

promulgação, inaugura-se uma nova fase do constitucionalismo brasileiro, com uma 

gama de direitos sociais e de proteção de ordem social.  

Com a conquista de ideais voltados para a cidadania, a educação, enquanto 

direito social, enuncia o acesso universal, gratuito, democrático, comunitário e com 

vistas a elevar o padrão de qualidade dessa oferta por meio de princípios5 norteados 

pela igualdade de condições, o acesso e a permanência na escola, a liberdade de 

aprender, ensinar, pesquisar, e divulgar o pensamento, a arte e o saber; o pluralismo 

de ideias e de concepções pedagógicas e coexistência de instituições públicas e 

privadas de ensino, a valorização dos profissionais do magistério, a gestão 

democrática no ensino público. 

Neves assevera que: 

 

A Constituição de 1988 tentou dar conta das profundas mudanças ocorridas 
em nosso país na economia, nas relações de poder e nas relações sociais 
globais, nos últimos 20 anos, introduzindo temas, redefinindo papéis, 
incorporando às instituições sociais segmentos historicamente 

 
5Art. 205. A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada 
com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o 
exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho. 
Art. 206. O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios:  
I – Igualdade de condições para o acesso e permanência na escola; 
II – Liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber; 
III – Pluralismo de ideias e de concepções pedagógicas, e coexistência de instituições públicas e 
privadas de ensino; 
IV – Gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais; 
V – Valorização dos profissionais da educação escolar, garantidos, na forma da lei, planos de carreira, 
com ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos, aos das redes públicas; 
VI – Gestão democrática do ensino público, na forma da lei; 
VII – garantia de padrão de qualidade. 
Art. 208 – O dever do Estado com a educação será efetivado mediante a garantia de: 
I – Educação básica obrigatória e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos de idade, assegurada 
inclusive sua oferta gratuita para todos os que a ela não tiveram acesso na idade própria. 
II – Progressiva universalização do ensino médio gratuito; 
III – Atendimento educacional especializado aos portadores de deficiência, preferencialmente na rede 
regular de ensino; 
IV – Educação infantil, em creche e pré-escola, às crianças até 5 (cinco) anos de idade; 
V – Acesso aos níveis mais elevados do ensino, da pesquisa e da criação artística, segundo a 
capacidade de cada um; 
VI – Oferta do ensino noturno regular, adequando às condições do educando; 
VII – Atendimento ao educando, em todas as etapas da educação básica, por meio de programas 
suplementares de material didático escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde. 



29 
 

marginalizados, sem, no entanto, alterar substantivamente as relações 
sociais vigentes (Neves, 1999, p. 99). 

 

Por outro lado, para efeitos de análise, Cury (2002, p. 170-179) reitera a 

importância de separar os fatores condicionantes para que se tenha, na medida do 

possível, uma visão contextualizada das situações. Para tanto, ele sugere quatro 

preliminares importantes para as situações e cuidados de análise: a 1ª preliminar é 

não ignorar os aspectos socioeconômicos do Brasil, haja vista a relação dialética entre 

sociedade e educação em que a “distribuição de renda e da riqueza no país determina 

o acesso e a permanência dos estudantes na escola” e que “a permanência depende 

da realização do direito ao saber, sob um padrão de qualidade possível de ser 

incrementado”, além de compreender que não deve exigir da escola, a solução de 

problemas que não cabem a ela. A 2ª preliminar se trata do próprio entendimento da 

educação básica, cujo conceito além de ser novo, também traz uma nova significação 

levando em conta a legislação educacional, que representa a luta e os esforços de 

educadores em forma da lei. A 3ª preliminar se trata da “mola que põe em marcha” o 

direito a uma educação básica: as ações de responsabilidades do Estado e 

obrigações correspondentes. Considerando que o Brasil é um país federativo, supõe-

se o compartilhamento de poder e autonomia relativa quanto às delimitações 

federadas e suas próprias competências. A 4ª preliminar e determinante para todos 

os contextos é a extrema desigualdade socioeconômica que, em outras palavras, é 

representada pelo sinônimo de pobreza ou miséria, que reverbera a exclusão histórica 

expressiva de estudantes de famílias de baixa renda. Em conformidade com Cury 

(2002, p. 179), tal medição é realizada por instrumentos como o IDH (Índice de 

Desenvolvimento Humano). 

Considerando o preâmbulo da Constituição de 1988, cujo conteúdo ideológico 

institui o Estado Democrático de Direito, o mesmo assegura o exercício dos direitos 

individuais e sociais a todos cidadãos brasileiros.  

Nessa perspectiva, Raposo elucida que: 

 

A expressão “direitos fundamentais” guarda sinonímia com a expressão 
direitos humanos. São direitos que encontram seu fundamento de validade 
na preservação da condição humana. São direitos reconhecidos pelo 
ordenamento jurídico como indispensáveis para a própria condição humana 
(Raposo, 2005, p. 1). 

 



30 
 

Por esta razão, os direitos fundamentais se desvelam enquanto direitos 

humanos e históricos advindos de um processo construído pela humanidade e que 

perpassa as especificidades culturais e sociais pelos diversos Estados da Federação. 

Raposo (2005, p.1) ainda explicita que, numa dimensão mais ampla e de 

caráter axiológico, os direitos fundamentais devem estar atrelados ao ponto de vista 

da sociedade no processo de valoração e efetivação desses direitos. Ainda, tendo em 

conta o “contexto da sociedade da informação e da globalização”, a demanda pela 

garantia ao direito fundamental do direito à educação se intensifica. Por outro lado, do 

ponto de vista do indivíduo, eleva-se também a exigibilidade direta pelo cidadão, 

cristalizando, num plano mais objetivo, o dever do Estado em viabilizar a sua 

efetivação. 

A Constituição Federal de 1988, por meio do capítulo da Educação, 

engendrou condições para uma Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, que 

culminou na Lei nº 9.394/96, que compreende uma Lei Geral da Educação com 

atributos amplos que favorece a durabilidade da mesma, além de poder ser 

suplementada pelo Poder Legislativo e regulamentada pelo Poder Executivo, além do 

próprio Ministério da Educação, que detém de funções normatizadoras por meio de 

portarias, pareceres e resoluções que são encaminhadas para aprovação do 

Conselho Nacional de Educação. 

No que tange à concepção de “Educação Básica”, a Lei nº 9.394/96, em seu 

artigo 21, conceitua essa etapa em três modalidades: a educação infantil, o ensino 

fundamental e o ensino médio. E o artigo 22 estabelece a finalidade da educação 

básica: 

 

Art. 22 A educação básica tem por finalidade desenvolver o educando, 
assegurar-lhe a formação comum indispensável para o exercício da cidadania 
e fornecer-lhe meios para progredir no trabalho e em estudos posteriores 
(BRASIL, 1996). 

 

Na perspectiva de Cury (2002, p. 170), esta concepção evidencia um conjunto 

sequencial de etapas essenciais para a os diferentes momentos da vida dos 

estudantes. Se trata de um conceito moderno e vasto que visa superar a ideia 

tradicional de preparar os educandos para a qualificação do trabalho que não seja 

além das demandas do mercado, como favorece as possibilidades de trabalho como 

exercício da educação cidadã, além de prosseguimento nos estudos subsequentes. 



31 
 

Ademais, o termo (base)6 emana do grego básis,eós, e denota “fundamento”, 

“pedestal”, “suporte”, “raiz”, “elemento essencial”. Deste modo, espera-se que a 

educação básica resulte em uma proposição em que a educação infantil se configure 

como a raiz de todo o processo, garantindo às crianças o direito às aprendizagens por 

meio do brincar e cuidar; que o ensino fundamental seja a ascendência e o suporte 

dessa raiz em que os estudantes possam desenvolver as inúmeras capacidades 

individuais e expandir nos aspectos físicos, intelectuais, sociais, morais e criativos e, 

por fim, que o ensino médio seja o topo como representação e perspectiva de todas 

as partes.  

Duarte (2004) complementa acerca do papel do sistema educacional na 

garantia desses direitos: 

 

O sistema educacional deve proporcionar oportunidades de desenvolvimento 
nestas diferentes dimensões, preocupando-se em fomentar valores como 
respeito aos direitos humanos e a tolerância, além da participação social na 
vida pública, sempre em condições de liberdade e dignidade. Assim, no 
Estado Social, a proteção do direito individual faz parte do bem comum 
(Duarte, 2004, p.115). 

 

A LDB nº 9.394/96 também estabelece formas de acesso ao ensino superior 

àqueles que concluíram o ensino médio, além de tratar de modalidades que 

transversam os diversos níveis: Educação Especial, Educação de Jovens e Adultos, 

Educação Profissional e Tecnológica, além de prever formas de educação para as 

comunidades indígenas e explicitar disposições voltadas para os Profissionais da 

Educação e Recursos Financeiros. 

A LDB nº 9.394/96 ainda formaliza a organização e a estrutura da educação 

brasileira da seguinte forma: 

 

 

 

 

 

 

 

 

 
6Definições deste parágrafo disponíveis em: https://michaelis.uol.com.br/moderno-
portugues/busca/portugues-brasileiro/base/. Acesso em: 09 mar.2023. 

https://michaelis.uol.com.br/moderno-portugues/busca/portugues-brasileiro/base/
https://michaelis.uol.com.br/moderno-portugues/busca/portugues-brasileiro/base/


32 
 

Figura 1 - Níveis, Etapas e Modalidades da Educação Brasileira 

 
Fonte: Brasil Escola (2023). 

 

A Constituição Federal de 1988 consolida a educação como um direito social 

a todos os cidadãos brasileiros como condição de desenvolvimento enquanto 

indivíduos e sociedade frente a um mundo cada vez mais global e com fortes 

intervenções nas formas de comunicação, informações e construção do 

conhecimento. 

Enquanto direito fundamental, a educação ocupa um lugar de extrema 

relevância no arranjo constitucional juntamente com outros direitos essenciais que dão 

dignidade aos cidadãos brasileiros. 

Cabe ao Estado a incumbência de oportunizar a todos a condição mínima 

para o acesso à educação e garantir que cidadãos a permanência e a possibilidade 

de desenvolvimento de sua personalidade, senso crítico e participativo, a sua 

emancipação para o exercício pleno da cidadania. 

Num contexto ainda de desigualdades exacerbadas, é primordial 

compreender o fundamento do sistema econômico vigente de modo que esse 

conhecimento favoreça as decisões e os caminhos enquanto sociedade nos seus 

diversos âmbitos. 



33 
 

Em suma, é por meio da educação como direito fundamental que se 

oportuniza a efetivação das conquistas para o exercício da cidadania na sua 

universalidade. 

 

2.2 ESTRUTURAÇÃO E POLÍTICAS PÚBLICAS DE EDUCAÇÃO NO BRASIL 

 

A educação, enquanto campo de políticas e atividades sociais, se estrutura 

em categorias de políticas educacionais, diretrizes e sistemas que englobam 

intencionalidades, concepções, valores, práticas, por muitas vezes contraditórias, que 

resultam em modelos de gestão da educação e de dinamismo organizacional de 

âmbitos pedagógicos, curriculares e administrativos. 

As formas de organização da educação são acompanhadas por marcas 

históricas que denotam contextos de lutas e forças sociais, de imposições arbitrárias, 

de decisões políticas que envolvem grupos da sociedade civil e grupos que detêm 

poder econômico e político que influenciam nas decisões que orientam a seara 

educacional. 

Nesse sentido, o entendimento das políticas educacionais e suas formas de 

organização deve ser considerado e compreendido sob um espectro dos contextos 

políticos, culturais, econômicos e geográficos, bem como as correlações do mundo 

contemporâneo que coincidem com os processos de reestruturação global. 

Dando importância aos estudos de Libâneo, Oliveira, Toschi (2012), Sander 

(2009) e Souza e Faria (2004), o cenário educacional vigente, especialmente no 

âmbito da gestão e organização administrativa e pedagógica, é resultado de uma 

consolidação da Revolução Industrial moderna cujas orientações neoliberais 

hodiernas demandam desenvolvimento econômico que deve ser mobilizado por meio 

de desenvolvimento técnico-científico como forma de garantir o desenvolvimento 

social. 

Por outro lado, as contradições desse movimento desvelam 

desconsiderações referentes às consequências nos domínios sociais e humanos, haja 

vista a perspectiva tecnocrática e economicista do sistema capitalista. De um lado, o 

conhecimento e a informação integram a força motriz do desenvolvimento econômico, 

do outro lado, os mecanismos deste processo resultam em adversidades sociais tais 

como a pobreza, a fome e o desemprego. 



34 
 

Ainda, segundo Libâneo, Oliveira, Toschi (2012), as transformações sociais, 

políticas, econômicas, culturais e educacionais, iniciadas com a primeira revolução 

tecnológica no século XVIII e consolidadas no início do século XXI com a terceira base 

da Revolução Industrial marcada pelo desenvolvimento da microtecnologia, 

microbiologia e energia termonuclear, desencadearam em contextos notáveis do 

ponto de vista social e econômico evidenciados pelo desemprego estrutural e pela 

flexibilidade das produções advindas do processo de globalização dos mercados. Ante 

a isso, a centralização da educação e da produção do conhecimento, bem como do 

desenvolvimento profissional dos trabalhadores se configuram como componentes 

potencializadores do avanço técnico-científico. 

Em contrapartida da realidade, “as transformações técnico-científicas 

resultam da ação humana concreta, ou seja, de interesses econômicos conflitantes 

que se manifestam no Estado e no mercado, polos complementares do jogo 

capitalista” (Libâneo; Oliveira; Toschi, 2012, p.70). Sendo assim, os meios de 

manutenção do sistema dependem da figura humana em meio aos matizes da 

sociedade e às formas de controle, produção e manutenção do capital. 

Considerando as propriedades do processo de modernização advindas das 

revoluções científicas e tecnológicas tais como: o controle do tempo, a disciplina, a 

fiscalização, a divisão do trabalho, a concentração do capital e o domínio sobre o 

trabalho, o aumento da gerência do trabalho e das formas de produção propostos 

pelas abordagens tayloristas e fordistas, a fragmentação e hierarquização das tarefas 

conforme os padrões de qualidade, qualificação e produção, as formas de 

comunicação, de informatização, de organização e gestão do trabalho, a 

tecnoburocracia se sistematiza enquanto base da administração pública e da gestão 

empresarial, especialmente no sistema capitalista europeu e estadunidense entre os 

séculos XIX e XX. 

Com o prelúdio da revolução microeletrônica, principalmente com a 

potencialidade das ferramentas e da aplicabilidade do computador, a cultura digital 

implica em uma “cultura da obsolescência” tanto nas ferramentas quanto nas 

atividades desempenhadas por humanos.  

Desse modo, os reflexos dessa evolução no campo industrial e técnico-

científico no âmbito da informatização têm evidenciado no decréscimo do trabalho 

humano tendo vista a modernização da produção. Segundo Libâneo, Oliveira, Toschi 

(2012), as novas tecnologias e formas de gerenciamento avigoraram a criatividade da 



35 
 

agricultura, da indústria e do ramo de serviços. Em relação a este último, “os postos 

de trabalho reorganizados ou criados nesse setor não conseguem atender ao 

contingente de desempregados gerados pelos outros setores” (Libâneo; Oliveira; 

Toschi, 2012, p. 77), o que implica em novas formas de planejamento, gestão e 

políticas públicas que reverberem na solução destes problemas, ainda que com vistas 

à manutenção do sistema econômico corrente e, obviamente, numa educação que 

qualifique os cidadãos para as demandas do campo do trabalho vigente e para as 

próprias transformações da sociedade de forma responsável. 

Portanto, sob as perspectivas de Sander (2008), os novos modelos de 

desenvolvimento da informação e da produção de mercado apenas têm corroborado 

a globalização já existente antes mesmo do capitalismo.  

 

A globalização é um fenômeno essencialmente europeu que se confunde 
com a formação da própria civilização ocidental nos primórdios da era 
moderna, passa pelo estabelecimento dos Estados nacionais nos séculos 
XVII e XVIII à luz do Acordo de Westfalia e do desenvolvimento da pré-
industrialização, para ampliar-se, no século XIX, com a consolidação 
generalizada dos Estados-Nação, com limites territoriais definidos e um 
crescente desenvolvimento industrial. No século XX, com o término da 
Segunda Guerra Mundial, se esgota a fase da chamada globalização colonial. 
No final da Guerra Fria, consolida-se a atual fase da globalização econômica, 
capitaneada pelo capitalismo norte-americano (Sander, 2008, p. 158-159). 

 

Sendo assim, no que tange ao fenômeno da globalização, é importante 

compreendê-lo e relacioná-lo ao âmbito da educação, sobretudo, a construção ou a 

busca pela real identidade desta seara, cujo contexto é amalgamado à dependência, 

à exploração internacional, às desigualdades, dentre outras manifestações presentes 

no mundo contemporâneo evidenciados pela ordem neoliberal. 

Libâneo, Oliveira, Toschi (2012, p. 91) ressaltam que a globalização do 

sistema financeiro é uma “das marcas típicas do processo de globalização da 

economia”. Hodiernamente, essa dinâmica é marcada pelo fortalecimento dos bancos, 

corporações, organizações e investidores internacionais que buscam formas de 

realização de transações, aplicações e investimentos que sejam favoráveis e 

lucrativos em países que se abrem para as relações de mercado e de capital. 

 

 

 

 



36 
 

Por outro lado, Sander desvela que: 

 

O grande desafio que enfrentamos hoje é o de fazer da globalização um 
instrumento efetivo de desenvolvimento humano sustentável para todos e 
uma oportunidade de desvendar e desenvolver as numerosas civilizações 
que enriquecem a humanidade (Sander, 2008, p. 159). 

 

Não obstante o processo da globalização evidencia os arranjos e formas de 

poder no âmbito da política e da economia mundial. Isso se deve à ampliação dos 

sistemas de mercado num modelo de cooperação para o exercício da democracia e 

desenvolvimento econômico, sobretudo entre as décadas de 1940 e 1950 por meio 

das instituições dos organismos internacionais e, especialmente, sob influência dos 

países triunfantes da Segunda Guerra Mundial. 

Embora a democracia represente a “palavra-chave” do protagonismo 

neoliberal, principalmente no âmbito da autonomia do mercado, “o poder decisório do 

capital transnacional não é desconcentrado e desarticulado, como pode parecer em 

um primeiro momento; ao contrário, é cada vez mais articulado e concentrado” 

(Libâneo; Oliveira; Toschi, 2012, p.93). 

Dessa maneira, com o intuito de promover a paz e o desenvolvimento dos 

povos, organismos foram fundamentados por países com representatividade 

econômica, política e militar que, juntamente às grandes corporações financeiras e 

industriais e às conciliações com o Estado, organizam planos de desenvolvimento e a 

estrutura político-econômica. 

De acordo com Sander (2008) e Libâneo, Oliveira, Toschi (2012), no âmbito 

político, econômico e militar podemos citar alguns órgãos que integram essa estrutura: 

a Organização das Nações Unidas (ONU), o G8 com os oito países mais ricos ou com 

forte poder, a Organização do Tratado do Atlântico Norte (Otan), a Organização dos 

Estados Americanos (OEA), o Fundo Monetário Internacional (FMI), o Banco Mundial 

(Bird), o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), a Organização de 

Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) e a Organização Mundial do 

Comércio (OMC). 

No que tange ao âmbito socioideológico, Libâneo, Oliveira, Toschi (2012, p. 

93) apresentam algumas organizações que têm desempenhado papéis relevantes 

mundialmente: a Organização da ONU para a Educação, Ciência e Cultura (Unesco), 



37 
 

a Organização Mundial da Saúde (OMS), a Organização Internacional do Trabalho 

(OIT) e organizações não-governamentais (ONGs).  

Assim sendo, embora esses organismos multilaterais tenham o intuito de 

exercer, por excelência, a cooperação para o desenvolvimento econômico e da 

democracia, de acordo com a própria OCDE7 (Organização para a Cooperação e o 

Desenvolvimento Econômico da Europa), “a globalização da economia e da atividade 

humana oferece oportunidades a sociedades e indivíduos de todo o mundo, mas seus 

benefícios não se distribuem de forma equitativa” (Sander, 2008, p.159). 

Portanto, compreender o processo histórico, em especial, o recorte do período 

das fases da Revolução Industrial, cujos contextos avultam na história da educação 

diferentes cenários, percepções e conflitos que reverberam em posicionamentos 

políticos e em construções sociais. Especialmente, nos dois últimos séculos, é 

valoroso apreender as concepções e trajetórias da gestão da educação, sobretudo, 

os três momentos que conceituam e apontam subsídios para entender as raízes das 

práticas educacionais.  

Do ponto de vista histórico-político, Libâneo, Oliveira, Toschi (2012, p.95) 

salientam que o capitalismo-liberalismo é caracterizado por dois polos clássicos: 

concorrencial e estatizante. Ambos orientam “historicamente os projetos de sociedade 

capitalista-liberal, de educação e de seleção de indivíduos”. 

 

A primeira delas, a concorrencial, cuja preocupação central é a liberdade 
econômica (economia de mercado autorregulável), define-se nas seguintes 
características: a livre concorrência e o fortalecimento da iniciativa privada 
com a competitividade, a eficiência e a qualidade de serviços e produtos; a 
sociedade aberta e a educação para o desenvolvimento econômico, em 
atendimento e exigências do mercado; a formação das elites intelectuais; a 
seleção dos melhores, baseada em critérios naturais de aptidões e 
capacidades. A segunda tendência, a estatizante, apresenta características 
cuja preocupação central é de conteúdo igualitarista-social, com o objetivo de 
efetivar uma economia de mercado planejada e administrada pelo Estado; 
promover políticas públicas de bem-estar social (capitalismo social); permitir 
o desenvolvimento mais igualitário das aptidões e capacidades, sobretudo 
por meio da educação e da seleção dos indivíduos baseada em critérios mais 
naturais (Libâneo; Oliveira; Toschi, 2012, p. 96)  

 
7A Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE - com sede em Paris, 
França, é uma organização internacional composta por 38 países membros, que reúne as economias 
mais avançadas do mundo, bem como alguns países emergentes como a Coreia do Sul, o Chile, o 
México e a Turquia. São países membros: Alemanha, Austrália, Áustria, Bélgica, Chile, Colômbia, 
Coréia, Costa Rica, Dinamarca, Eslováquia, Eslovênia, Espanha, Estados Unidos, Estônia, Finlândia, 
França, Grécia, Hungria, Irlanda, Islândia, Israel, Itália, Japão, Letônia, Lituânia, Luxemburgo, México, 
Noruega, Nova Zelândia, Países Baixos, Polônia, Portugal, Reino Unido, República Checa, Suécia, 
Suíça e Turquia. Disponível em: https://www.gov.br/economia/pt-br/assuntos/ocde/membros-e-
estrutura-organizacional-da-ocde. Acesso em: 27 abr. 2023. 

https://www.gov.br/economia/pt-br/assuntos/ocde/membros-e-estrutura-organizacional-da-ocde
https://www.gov.br/economia/pt-br/assuntos/ocde/membros-e-estrutura-organizacional-da-ocde


38 
 

Do ponto de vista histórico-político-educacional, Sander (2009) destaca três 

importantes momentos: o da construção, o da desconstrução e o da reconstrução; 

momentos esses que foram marcados por caracterizações distintas, principalmente 

do ponto de vista intelectual, teórico, metodológico e político. 

Em conformidade com Libâneo, Oliveira, Toschi (2012, p.96), num cenário de 

paradigmas presentes nesse percurso do desenvolvimento e da modernização do 

capitalismo, é primordial evidenciar dois deles e que se diferenciam na forma de 

conduzir as suas intenções: “o paradigma da liberdade econômica, da eficiência e da 

qualidade e o paradigma da igualdade.” 

No que tange ao paradigma da liberdade econômica, da eficiência e da 

qualidade, cujas características são evidenciadas pelos ideais do Iluminismo, 

liberalismo clássico de John Locke e Adam Smith, liberalismo conservador e 

positivismo se alinham ao primeiro momento da construção liberal apresentada por 

(Sander, 2009). 

No que concerne ao paradigma do primeiro momento ao qual denominamos 

de “construção liberal”, elucidado por Sander (2009), a estrutura da administração 

pública e da gestão empresarial capitalista foi projetada e difundida entre o século XIX 

e consolidada no século XX na Europa e nos Estados Unidos da América sob as 

teorias clássicas da administração de Taylor, Fayol, Weber e Gulick e Urick.  

Nesse contexto: 

 

O reinado da eficiência econômica, da produtividade a qualquer custo e da 
tecnoburocracia como sistema de organização. Nesse reinado as 
considerações políticas, as necessidades humanas e os valores éticos são 
relegados ao segundo plano (Sander, 2009, p. 71). 

 

Sendo assim, numa perspectiva de paradigma de liberdade econômica, da 

eficiência e da qualidade como aparato para delinear os modos de competitividade 

aberta em uma sociedade, a eficiência, a eficácia e qualidade se tornam atributos 

essenciais para um cenário de modos de produção, mercado e consumo e, 

principalmente, para a própria manutenção dessa estrutura que visa a lucratividade. 

Em vista disso, esse paradigma tem oportunizado ao Estado mecanismos de 

reorganização e avaliação das ações no que toca às políticas públicas. Um exemplo 

disso é a universalização do ensino fundamental após a Segunda Guerra Mundial 

enquanto objetivo de igualdade e modernização econômica que, a partir da década 



39 
 

de 1950, do ponto de vista de Libâneo, Oliveira, Toschi (2012), o discurso da eficiência 

e da qualidade vem para controlar as formas de expansão do acesso à educação 

pública e gratuita, e cujo contexto começa a revelar as ineficiências do Estado em 

gerir a educação e a inserção da iniciativa privada na busca pela eficiência e qualidade 

desse campo. 

Com o intuito de aclarar a dimensão educacional nesse contexto, Sander 

(2009) ressalta a relevância da “construção comportamental de administração” a fim 

de coibir as limitações de âmbito político e cultural na gestão tecno burocrática. Numa 

ascendência aos estudos da psicologia e da sociologia, Sander (2009, p.71) destaca 

que a construção comportamental consagra a eficácia, em oposição a eficiência, como 

critério central da administração, disputando espaço na empresa, no setor público e 

na educação. 

Essas concepções, portanto, integram às manifestações do positivismo 

filosófico e do funcionalismo sociológico que faziam evidentes no movimento científico 

e cultural desse período, sobretudo, nas formas de administração na Europa e nos 

Estados Unidos. 

No que condiz ao contexto do Brasil, em conformidade com Sander (2009), 

não é uma exceção, uma vez que o modelo nomotético ou burocrático encontrou solo 

fértil nos governos militares nas décadas de 1960 e 1970. Embora houvesse algumas 

disputas de concepções de gestão educacional entre o modelo ideográfico, que 

considerava uma apercepção comportamental de gestão, o nomotético ou burocrático 

sobressaiu nesse cenário, haja vista os princípios centralizadores e homogeneizados 

de gestão presentes nessa época e a valorização de um “modelo-máquina” para a 

alta produção e eficiência a favor do desenvolvimento econômico. 

Deste modo, os ideais de ordem, disciplina, centralização das formas de 

controle e uniformização de princípios e práticas resplandeceram na organização e 

administração dos sistemas de ensino do Brasil, dando início às formas e modelos de 

gestão da educação levando em conta as práticas normativas e modelos dedutivos 

com interesses primados pela manutenção e reprodução das estruturas e culturas 

voltadas para a gestão políticas e institucionais dos sistemas de ensino do país. 

Sander (2009) destaca os precursores que representaram as exceções no 

campo acadêmico que planificaram novos caminhos para a gestão da educação. 

Denominados como Pioneiros da Educação, Anísio Teixeira, Florestan Fernandes e 



40 
 

Lourenço Filho integraram, na década de 1930, o movimento de ampliação dos 

estudos nesta temática para o campo das ciências sociais. 

No que diz respeito ao segundo momento histórico-político-educacional de 

construção e formulação de perspectivas para a administração da educação no Brasil 

apresentado por Sander (2009), ao qual denominamos de “desconstrução para a 

reconstrução paradigmática”, conjuga ao paradigma de igualdade na ótica liberal 

apresentada por Libâneo, Oliveira, Toschi (2012). 

Com o ideal de isonomia dos gregos, os princípios essenciais de democracia 

baseados no pensamento de Rousseau e presentes na corrente da Revolução 

Francesa, o novo-liberalismo ou social-liberalismo também se fortaleceram após a 

Segunda Guerra Mundial, sobretudo entre 1945 e 1973 com os adventos do fordismo 

e keynesianismo. De acordo com Libâneo, Oliveira, Toschi (2012, p.101), essa 

tradição “adotou o estatismo como forma de assegurar a existência da sociedade livre, 

mediante certa igualdade nas condições materiais de existência”.  

Levando em conta as considerações de Sander (2009), entre 1970 e 1990, 

houve uma renovação intelectual no Brasil quanto aos debates entre teóricos que 

ponderavam acerca das ideias e do consenso positivista e funcionalista e aqueles que 

preconizavam um certame de conflito interacionista baseados nas críticas de 

orientações marxistas, fenomenológicos, existencialistas e anarquistas. 

Os debates favoreceram não só a ampliação da concepção de gestão 

educacional estruturalista, que apresentam um caráter concreto e determinista, mas 

também fundamentou o modelo interpretativo de gestão, que valoriza a reflexão e o 

intersubjetivismo. 

Libâneo, Oliveira, Toschi (2012, p. 102) consideram que a democracia política 

só é factível quando há algum grau de democracia social, econômica e cultural. Nesse 

sentido, Sander (2009) desvela um fator preponderante que marca a presença de 

paradigmas de igualdade ao formularem concepções para a gestão de educação 

durante as décadas de 1970 a 1990. De um lado, teóricos críticos que fundamentaram 

a “administração interacionista do conflito” contradiziam os teóricos que, de outro lado, 

defendiam a concepção de “administração funcionalista do consenso” afirmando que: 

 

As perspectivas tradicionais da gestão não têm sido capazes de oferecer 
explicações suficientes e adequadas acerca dos fenômenos do poder, da 
ideologia, da mudança e das contradições e disputas que caracterizam os 
atos e fatos educacionais no contexto da sociedade contemporânea (Sander, 
2009, p. 72).  



41 
 

Sendo assim, Sander (2009) reitera que, com período de transição histórica e 

política no Brasil entre as décadas de 1970 e 1980, especialmente, com os 

movimentos da sociedade civil organizados em prol da democratização e anistia 

política, cristalizados consecutivamente em movimentos da “Diretas Já”8 e da 

Constituinte que culminaram na nova Constituição em 1988, potencializaram as 

intervenções também no âmbito da comunidade científica e da sociedade civil a favor 

de uma reforma educacional que prevalecesse o acesso e a qualidade da pública, da 

valorização do quadro do magistério, das formas de gestão democrática na educação 

e que, como resultado, foi promulgada a Lei de Diretrizes e Bases da Educação 

Nacional nº 9.394 de 1996 e aprovado o Plano Nacional de Educação no ano de 2021. 

Além disso, há um empenho incisivo e recorrente de construção e 

reconstrução das formas de gestão da educação com o intuito de sobrelevar o caráter 

positivista por uma perspectiva mais crítica e social tendo o contexto histórico como 

um dos aspectos norteadores de análises e aprofundamento dos paradigmas. 

No tocante ao terceiro momento histórico-político-educacional apresentado 

por Sander (2009), este período se destaca pela internacionalização do capitalismo e 

pelo reforço do paradigma liberal de essências corporativas e competitivas advindas 

do campo da administração, no qual os eixos do poder estabeleceram objetivos e 

mecanismos de respostas às novas demandas para a hegemonia econômica e cujas 

características predominaram o processo de globalização no final do século XX e 

início do século XXI. 

Por esse ângulo, o paradigma da liberdade econômica, da eficiência e da 

qualidade apontado por Libâneo, Oliveira, Toschi (2012) corrobora o entendimento 

para essa nova fase, uma vez que o movimento neoliberal se prolifera fortemente no 

âmbito da administração e da economia com ideais de modernização nos processos 

e que resultam em reformas nos mais diversos setores da administração pública, 

inclusive na educação. 

De um lado, Libâneo, Oliveira, Toschi (2012, p. 106) ressaltam, à luz desse 

paradigma, “a necessidade de criar uma cultura tecnológica para a expansão do 

capital, além da requalificação dos trabalhadores e da ampliação do mercado de 

 
8As Diretas Já foi um movimento político que ocorreu entre 1983 e 1984 no Brasil que defendia a 
aprovação da Emenda Dante de Oliveira a fim de garantir as eleições presidenciais no ano de 1985. O 
movimento unificou a oposição à ditadura e a referida emenda não foi aprovada pela Câmara dos 
Deputados. Disponível em: https://brasilescola.uol.com.br/historiab/direta-ja.htm. Acesso em: 02 mai. 
2022. 

https://brasilescola.uol.com.br/historiab/direta-ja.htm


42 
 

consumo”. Do outro lado, Sander (2009) reforça a influência da renovação dos 

conceitos e práticas neofayolistas e neotayloristas nas formas de gestão empresarial 

e comercial para o setor público e para a educação, cujos princípios de eficiência, 

qualidade, produtividade, racionalização administrativa, avaliações estandardizadas 

de desempenho, descentralização, privatização e aplicação vigorosa de ferramentas 

tecnológicas da informação. 

Deste modo, uma pedagogia corporativa com enfoque nos métodos 

gerenciais e na total qualidade para o desenvolvimento de mais alto nível de capital 

humano compõe uma nova agenda para a expansão do conhecimento e da educação 

necessários para apoiar os ideais de modernização em uma sociedade globalizada e 

tecnológica. 

Nesse contexto, as organizações internacionais tiveram um papel 

fundamental no campo da educação e suas formas de administração em várias 

regiões do mundo tendo como referência os modelos de países desenvolvidos 

multiplicados pelas comunidades internacionais de conhecimento e assistência 

financeira. 

De acordo com Sander (2008), Libâneo, Oliveira, Toschi (2012), as 

organizações internacionais e regionais têm influenciado os processos de formulações 

de políticas públicas para a educação e encaminhamentos para o seu 

desenvolvimento. Nesse conglomerado de organismos e organizações, quatro deles 

têm tido atuações significativas que resultaram em uma agenda com programas e 

documentos públicos com vistas à transformação e produção da educação num 

contexto de equidade: a Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência 

e a Cultura (UNESCO), a Organização dos Estados Americanos (OEA), o Banco 

Interamericano de Desenvolvimento (BID) e do Banco Mundial (BIRD). 

O primeiro fator de influência desses organismos na educação se estrutura 

nas décadas de 1950 e 1960 sob uma “corrente desenvolvimentista da administração 

do Estado e do poderoso movimento internacional da economia do bem-estar social 

e, no campo do ensino, da economia da educação e suas áreas correlatas” (Sander, 

2008, p. 161).  

O segundo fator de influência é o planejamento técnico da educação 

impulsionado por esses organismos internacionais com o intuito de constituir 

mecanismos de progresso técnico como meio de seleção e ascensão social. Neste 

cenário, programas de cooperação internacional foram mobilizados para contribuir 



43 
 

com a educação latino-americana: o Programa Regional de Desenvolvimento 

Educacional da OEA, em 1970, voltado para um modelo de gestão de projetos, de 

preservação da identidade pedagógica e de planejamento e supervisão educacional. 

Em conformidade com Sander (2008), nesse período, a OEA patrocinou fortemente 

programas de formação de administradores e planejadores educacionais em parcerias 

com as universidades de países latino-americanos, inclusive o Brasil, que resultaram 

em planos setoriais por tempos determinados. 

O terceiro fator e mais duradouro teve influência da UNESCO em projetos 

regionais, em consonância com o terceiro momento histórico-político-educacional 

deslindado por Sander (2009), que fortaleceram a nova fase da modernização 

capitalista sob um paradigma liberal e corporativo. A década de 1980, marcada por 

dificuldades no âmbito econômico dos países latino-americanos, implicou 

consecutivamente em uma redução radical de recursos para a educação em todo o 

mundo, principalmente com a saída dos Estados Unidos, Inglaterra e Singapura da 

Organização. Consequentemente, os bancos internacionais, em especial, o Banco 

Mundial (BIRD) assumiu os investimentos em educação nos países em 

desenvolvimento com veemência. Ao final dessa década, sob o contexto de eficiência 

econômica e inovação institucional, a UNESCO alinhava os pontos para uma agenda 

educacional com caráter liberal e de responsabilidade social por meio do conceito de 

accountability nas formas de gestão educacional na América Latina e Caribe. 

Com os mecanismos do Banco Mundial na implementação da agenda 

neoliberal na educação e por meio da preponderância dos Estados Unidos nas 

condutas dos aspectos econômicos e sociais, uma das primeiras atividades de grande 

relevância, a Conferência de Jomtien, na Tailândia, em 1990, resultou em uma 

Declaração Mundial sobre Educação para Todos com os princípios de satisfação das 

necessidades básicas de aprendizagem, universalização da educação com equidade 

e de acessos e apoios à educação básica por meio do fortalecimento da comunidade 

internacional. 

Deste modo, Sander (2008), Libâneo, Oliveira, Toschi (2012) ressaltam a 

significância de dois documentos que foram marcos decisivos para efetivação da 

agenda neoliberal e dos paradigmas da globalização sob os princípios da 

competitividade e equidade: Transformação produtiva com equidade e o livro 

Educação e conhecimento: transformação produtiva com equidade.  



44 
 

Como resultado e impacto no Brasil, foi construído e divulgado o documento 

Plano Decenal de Educação para Todos em 1993 pelo Ministério da Educação com o 

objetivo cumprir em uma década as resoluções da Conferência de Jomtien. Nesse 

pacto, um conjunto de diretrizes políticas voltado para a recuperação e a melhoria da 

educação fundamental do país. O Plano foi apresentado pelo governo brasileiro em 

Nova Delhi, num encontro promovido pela Unicef e pelo Banco Mundial que reuniu os 

países mais populosos do mundo. 

Segundo Menezes e Santos (2001), o Plano apresenta sete objetivos para o 

desenvolvimento da educação básica9 com os compromissos assumidos pelo governo 

para atender as necessidades básicas educacionais no Brasil e que, posteriormente, 

são mencionados na homologação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação 

Nacional, em 1996, com o principal intuito de consolidar e ampliar as 

responsabilidades do poder público com a educação em geral. 

Cury (2002, p.173) define a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional 

enquanto dispositivo que “denominará tal pluralidade consociativa de Sistema de 

Organização da Educação Nacional” e cuja “concepção articulada entre os sistemas 

que decorre a exigência de um Plano Nacional de Educação (art. 214 da Constituição 

Federal) que seja, ao mesmo tempo racional nas metas e nos meios, e efetivo nos 

seus fins”. 

Diante desses paradigmas, pontos de ações iniciais para a implementação da 

agenda neoliberal e a própria Constituição Federal de 1988 foram fundamentais para 

o processo de reforma do Estado brasileiro, bem como nas formas de 

descentralização da educação. 

De acordo Souza e Faria (2004), a promulgação da Constituição Federal de 

1988 explicita a efetividade inédita da tese da descentralização por meio do Artigo nº 

211, por meio do qual se propugna. 

 

 
91.Satisfazer as necessidades básicas de aprendizagem das crianças, jovens e adultos, provendo-lhes 
as competências fundamentais requeridas para a participação na vida econômica, social, política e 
cultural do país, especialmente as necessidades do mundo do trabalho; 2. Universalizar, com equidade, 
as oportunidades de alcançar e manter níveis apropriados de aprendizagem e desenvolvimento; 3. 
Ampliar os meios e o alcance da educação básica; 4. Favorecer um ambiente adequado à 
aprendizagem; 5. Fortalecer os espaços institucionais de acordos, parcerias e compromissos; 6. 
Incrementar os recursos financeiros para manutenção e para investimentos na qualidade da educação 
básica, conferindo maior eficiência e equidade em sua distribuição e aplicação; 7. Estabelecer canais 
mais amplos e qualificados de cooperação e intercâmbio educacional e cultural de caráter bilateral, 
multilateral e internacional. (Plano Decenal de Educação para Todos. Brasília: MEC, 1993). 



45 
 

A organização dos sistemas de ensino entre a União, os Estados, o Distrito 
Federal e os Municípios pela via do chamado Regime de Colaboração, mais 
tarde reformulado pela Emenda Constitucional (EC) nº 14, de 1996, que 
viabilizou, no ano seguinte, a implantação do Fundo de Manutenção e 
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério 
(FUNDEF) (Souza; Faria, 2004, p. 926). 

 

O avanço das reformas políticas e econômicas a favor de mecanismos de 

redemocratização política, de liberalização e privatização da economia revela um 

período marcado por políticas de desinvestimentos na Educação Básica no Brasil ao 

longo dos vinte anos de período ditatorial que agravaram os índices educacionais do 

país. 

Desta forma, Souza e Faria (2004, p. 927) elucidam que, principalmente na 

década de 1990, por meio do Consenso de Washington e por ações conseguintes das 

relações internacionais, sistematizou-se a ideia de que os países periféricos deveriam 

“focar sua atuação nas relações exteriores e na regulação financeira, com base nos 

critérios negociados diretamente com os organismos internacionais”. Nesse contexto, 

todas as estruturas sofreram reformas, bem como em novos aparatos de 

funcionamento por meio de processos de desregulamentação da economia e abertura 

de mercados, privatização de empresas estatais, reformas nos sistemas de saúde, 

educação e previdência social, com a descentralização dos serviços e com a intenção 

de aprimorar os dispositivos de encaminhamento e administração dos recursos. 

Partindo do pressuposto supracitado, Souza e Faria ainda reiteram que:  

 

A otimização de recursos significa criar condições para uma maior eficiência 
e, em consequência, maior agilidade e transparência na prestação de 
serviços públicos pelo Estado, presumindo, ainda, maior envolvimento direto 
do poder local na captação das demandas, no controle de gastos e na 
inspeção do cumprimento das metas estabelecidas e, a um só tempo, o 
acompanhamento dessas ações pelo setor público (Souza e Faria, 2004, p. 
927 apud Menezes; Santos, 2001). 

  

Portanto, considerando este panorama deslindado, é evidente a minudência 

nos processos de intervenção dos organismos e organizações internacionais 

sobretudo nas políticas de educação dos países nas linhas das economias centrais, 

América Latina e principalmente no Brasil. 

Para um melhor entendimento, em concordância com Libâneo, Oliveira, 

Toschi (2012), após a Conferência de Jomtien e a edição do Plano Decenal de 

Educação para Todos de 1993, o mesmo foi abandonado pela gestão do presidente 



46 
 

Fernando Henrique Cardoso logo após a sua posse e, num movimento intencional de 

reformar toda a educação brasileira, apresentou-se o Plano Nacional de Educação 

como continuidade do Plano Decenal de 1993 em conformidade com o artigo nº 87, 

§1º, da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional 9394 de 1996. 

Nessa conjuntura, a Lei nº 9.394/1996 evidencia que a União deve incumbir-

se de elaborar o Plano Nacional de Educação (PNE) em colaboração com os estados, 

o Distrito Federal e os municípios. Em relação a este período, Libâneo, Oliveira e 

Toschi (2012) destacam que o plano foi elaborado pelo Instituto Nacional de Estudos 

e Pesquisas (Inep) e contou poucos interlocutores nesse processo, tais como o 

Conselho Nacional de Educação e os presidentes do Conselho Nacional de 

Secretários de Educação (CONSED) e da União Nacional dos Dirigentes Municipais 

de Educação (UNDIME) e cujo projeto foi encaminhado à Câmara dos Deputados em 

12 de fevereiro de 1998. 

Por outro lado, Libâneo, Oliveira, Toschi (2012) complementam que foi 

protocolado na Câmara dos Deputados o PNE da sociedade brasileira, cujo 

documento foi construído pela sociedade civil e sistematizado em uma plenária do 

Congresso Nacional da Educação (CONED II) em novembro de 1997, em Belo 

Horizonte. O projeto foi construído de forma colaborativa com representantes do corpo 

político, da sociedade civil – com representatividade das entidades científicas, 

acadêmicas, estudantis e sindicais a nível nacional e local – em um movimento de 

retomar a garantir o modelo democrático e participativo envolvendo a sociedade na 

criação das leis juntamente com os representantes parlamentares. 

Embora houvesse diferenças consideráveis em relação às duas propostas, 

que foram discutidas e votadas a nível de Congresso Nacional, Câmara dos 

Deputados e Senado Federal, dentre elas a proposição do PNE da sociedade civil em 

utilizar 10% do PIB (Produto Interno Bruto) em investimento público para a educação 

como forma de reverter o histórico brasileiro de exclusão social a qual a educação foi 

subordinada, o projeto formulado pela sociedade civil teve relevância e validação para 

as discussões subsequentes e que foram impedidas por conta das eleições de 1998. 

Além disso, as diferenças entre as duas propostas se concentravam no diagnóstico 

de problemas, na identificação das necessidades educacionais e qual montante de 

recursos financeiros deveria ser destinados para a execução do Plano. 

Deste modo, o PNE foi aprovado em 9 de janeiro de 2001 por meio da lei nº 

10.172 homologada pelo Congresso Nacional com vigência até o ano de 2010. O 



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Plano contemplava “um projeto de educação que tivesse duração e vigência 

independentes dos governos no poder, garantindo a continuidade das políticas 

públicas para a educação” (Libâneo; Oliveira; Toschi, 2012, p.181). 

O PNE representa o resultado da expressão da sociedade brasileira de um 

projeto para a educação nacional previsto na Constituição Federal de 1988 e pela Lei 

de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) nº 9394/1996 com vistas à 

erradicação do analfabetismo, universalização ao atendimento escolar, melhoria da 

qualidade do ensino, formação para o trabalho e promoção humanística, científica e 

tecnológica do país. 

Segundo Aguiar (2010), o PNE representa um “plano de Estado”, cujo 

resultado não só apresenta um esforço coletivo, mas também demanda uma 

responsabilidade conjunta entre os entes federados, principalmente os estados e 

municípios, que deveriam estabelecer uma estreita articulação a favor da educação 

básica, contando com a participação da União, para efetivar as ações e políticas 

presentes no Plano. 

A Lei 10.172 de 09 de janeiro de 2001 previa que o PNE deveria ser avaliado 

periodicamente pelo Poder Legislativo e acompanhado pela sociedade civil 

organizada. O plano, que continha metas referentes a todos os níveis e modalidades 

da educação, não houve efetividade nesse processo. De acordo com Libâneo, 

Oliveira, Toschi (2012, p.184), o acompanhamento “ficou a desejar, pois foram poucas 

e fragmentadas as iniciativas do Legislativo, do Ministério da Educação ou do 

Conselho Nacional de Educação nessa direção”. Além disso, o não cumprimento das 

metas tiveram relações estreitas aos vetos do presidente Fernando Henrique Cardoso 

referentes aos recursos financeiros, principalmente quanto aos percentuais do PIB 

para a manutenção e desenvolvimento da educação. 

Embora a lei favorecesse a inserção do PNE nos Planos Plurianuais da União, 

dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, a fim de dar o devido suporte ao 

cumprimento das metas, muitas delas não foram alcançadas por falta de recursos. 

Próximo do final da vigência do Plano, a Conferência Nacional de Educação 

(CONAE) mobilizou o campo da educação para as discussões de formulação do novo 

PNE 2011-2020.  

Diante das transformações sucedidas no final do século XX, principalmente, 

na década de 1990, com a introdução no Brasil nas participações e ao capital 



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internacional, as relações com o mercado globalizado ecoaram em medidas públicas 

de cunho social, inclusive, a educação. 

Dentre as políticas públicas instituídas a partir deste período marcaram o 

processo de reforma da educação brasileira, além do alinhamento às diretrizes dos 

organismos financeiros internacionais como o Banco Mundial, por exemplo. 

Tendo como ponto inicial desse processo em 1995 com o governo Fernando 

Henrique Cardoso, em conformidade com Libâneo, Oliveira, Toschi (2012) e 

Fundação Fernando Henrique Cardoso (2021), a reforma educacional brasileira 

compreendeu uma série de ações, embora sem uma ampliação dos recursos para a 

manutenção e desenvolvimento deste campo.  

Além disso, com o intuito de universalizar o acesso à educação no Brasil para 

crianças entre 7 e 14 anos, denominado como ensino fundamental, haja vista o atraso 

em relação aos demais países vizinhos, como Argentina, Uruguai e Chile, o governo 

centralizou os recursos em nível federal por meio das definições de políticas do 

FUNDEF (Fundo Nacional de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de 

Valorização do Magistério) e que, dez anos posteriores, abarcou o ensino infantil e 

ensino médio garantindo políticas para toda a educação básica brasileira, dando 

origem ao FUNDEB (Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação Básica). Essa 

política não apenas viabilizou avanços não muito significativos em áreas mais pobres 

do país, como também perdeu o padrão educacional presente em centros mais 

notáveis. 

Além disso, uma das prioridades de ampliação do acesso à educação, foi a 

qualificação do Sistema de Avaliação da Educação Básica (SAEB), que foi instituído 

em 1990, e cuja política tinha como condição principal melhorar a educação brasileira 

a partir dos recursos do Banco Mundial e do seu apoio no planejamento e construção 

de indicadores para todos os níveis de ensino a fim de orientar as políticas públicas 

educacionais. 

Tendo como programa de governo Acorda Brasil: Está na Hora da Escola, o 

governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) teve cinco importantes ações que 

merecem destaque: distribuição de verbas diretas para as escolas por meio Programa 

Dinheiro Direto na Escola (PDDE), melhoria da qualidade dos livros didáticos, 

formação de professores por meio de educação à distância, reforma curricular com os 

princípios e parâmetros curriculares nacionais por meio dos PCN (Parâmetros 

Curriculares Nacionais) e dos RCNEI (Referenciais Curriculares Nacionais par