UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA “JÚLIO DE MESQUISTA FILHO” FACULDADE DE CIÊNCIAS E LETRAS CÂMPUS ARARAQUARA MARIA LUISA FURLAN COSTA POLÍTICAS PÚBLICAS PARA O ENSINO SUPERIOR A DISTÂNCIA E A IMPLEMENTAÇÃO DO SISTEMA UNIVERSIDADE ABERTA DO BRASIL NO ESTADO DO PARANÁ Araraquara-SP, 2010 MARIA LUISA FURLAN COSTA POLÍTICAS PÚBLICAS PARA O ENSINO SUPERIOR A DISTÂNCIA E A IMPLEMENTAÇÃO DO SISTEMA UNIVERSIDADE ABERTA DO BRASIL NO ESTADO DO PARANÁ Tese apresentada à Faculdade de Ciências e Letras da Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquista Filho” – Câmpus Araraquara, para obtenção do título de Doutor em Educação Escolar (Área de Concentração: Política e Gestão Educacional). Orientadora: Profa. Dra. Maria Teresa Miceli Kerbauy Araraquara-SP, 2010 BANCA EXAMINADORA Profa. Dra. Maria Teresa Miceli Kerbauy Presidente e Orientadora Faculdade de Ciências e Letras – Unesp – Araraquara Prof. Dr. Ricardo Ribeiro Faculdade de Ciências e Letras – Unesp – Araraquara Profa. Dra. Ana Maria Freire da Palma Marques de Almeida Faculdade de Ciências - Unesp – Bauru Prof. Dr. Mário Luiz Neves de Azevedo Universidade Estadual de Maringá – UEM Profa. Dra. Gláucia da Silva Brito Universidade Federal do Paraná – UFPR Ao Célio e a Sofia, as duas pessoas mais importantes da minha vida e com as quais divido absolutamente tudo: os nossos sonhos, os nossos desejos, as nossas vitórias e frustrações... É com vocês que quero compartilhar mais essa conquista!!! Para a minha mãe, a nossa querida “Dona Mira” (in memorian), que se não tivesse partido cedo demais deste mundo, estaria muito orgulhosa ao ver mais essa etapa sendo vencida. AGRADECIMENTOS À professora Maria Teresa Miceli Kerbauy, que na condição de minha orientadora participou efetivamente da elaboração do trabalho, com respostas pontuais, precisas e carinhosas em todos os momentos em que dela precisei. Aos professores Mário Luiz Neves de Azevedo e Ricardo Ribeiro, pelos comentários respeitosos e pertinentes apresentados no momento do exame de qualificação, bem como pelas sugestões que enriqueceram o texto final. Às professoras Ana Maria Freire da Palma Marques de Almeida e Gláucia da Silva Brito, que prontamente aceitaram o convite para participar da banca de defesa da tese. Aos funcionários e bolsistas do Núcleo de Educação a Distância da Universidade Estadual de Maringá, agradeço profunda e carinhosamente pelas lições que me ensinaram nos últimos anos. De modo especial, agradeço ao Erivelto pela elaboração dos mapas e à Diana pela contribuição no processo de disponibilização do questionário e tabulação dos dados. À Rose, agradeço imensamente pelo muito que aprendemos e ensinamos sobre EAD nos últimos anos. Ao João Batista Pereira, pela leitura criteriosa de cada capitulo e pelos comentários cuidadosos feitos com relação aos aspectos metodológicos do trabalho. À Annie Rose dos Santos, pela correção cuidadosa e eficiente do texto. Aos coordenadores de polo que responderam o questionário, agradeço pela valiosa contribuição no levantamento dos dados da pesquisa. Aos coordenadores e coordenadores adjuntos das Instituições Públicas de Ensino Superior do Paraná que integram o sistema UAB, agradeço pela parceria no trabalho, pelas descobertas, angústias e conquistas que juntos partilhamos. À Hermínia, um agradecimento especial, pois na condição de Coordenadora UAB na Universidade Estadual de Ponta Grossa deu uma valiosa contribuição a este trabalho ao enviar mensagem para os coordenadores de polo, em seu próprio nome, para que cada um fizesse esforço para responder ao questionário. Ao pessoal da Diretoria de Educação a Distância (DED/Capes), meus respeitosos agradecimentos. Aos professores Décio Sperandio e Mário Luiz Neves de Azevedo, Reitor e Vice-Reitor da Universidade Estadual de Maringá no período 2006-2010, agradeço pela oportunidade de ter assumido a Coordenação Pedagógica do Núcleo de Educação a Distância da UEM e a Coordenação do Programa Universidade Aberta do Brasil na mesma instituição. Aos professores e funcionários da UEM que trabalham com a modalidade de EAD, um carinho especial. Agradeço particularmente aos colegas do Departamento de Fundamentos da Educação, com os quais partilho o desejo de democratizar e interiorizar a oferta de Ensino Superior público de qualidade. Ao meu pai e a Edir, que na simplicidade de quem frequentou muito pouco a escola nem sempre conseguem entender o quanto é importante o tempo dedicado ao trabalho, ao estudo e à pesquisa. Ao seu Lourival e à Dona Iolanda, aos meus cunhados, cunhadas e sobrinhos, pelo simples fato de terem perguntado carinhosamente no decorrer dos últimos anos como estava o curso de Doutorado e a elaboração da Tese. À Familia Reimann (Paulo, Nilza, Paula e Marcela), que mesmo morando em São Paulo está sempre muito presente na minha vida e que por isso mesmo deu sua contribuição a este trabalho. Ao Paulo, agradeço ainda pela tradução do resumo para a língua inglesa. Aos que contribuíram de forma mais efetiva nos cuidados com a Sofia, um agradecimento muito especial. Aqui não poderia deixar de mencionar em primeiro lugar a Fátima e o Rivail, que fizeram muitas vezes aquilo que uma mãe que estava escrevendo tese não consegue dar conta direito. Para além deles, agradeço carinhosamente o Rodrigo, o Chico e a Célinha (in memorian), que no período em que viajei para Araraquara para fazer os créditos foram extremamente generosos ao abrir mão de programas mais prazerosos e mais adequados para a idade deles para cuidar de uma criança de três anos de idade. Àqueles que não estão nominados aqui, mas que de uma forma ou de outra contribuíram no processo de elaboração desta tese, deixo registrado meus agradecimentos e o reconhecimento de que o mesmo é fruto do trabalho coletivo. Aos que ainda se opõem à implementação dos cursos ofertados na modalidade de educação a distância na Universidade Estadual de Maringá, simplesmente agradeço, pois são essas pessoas que me estimulam a estudar mais, a pesquisar mais, a saber mais. A todos e a cada um, muito obrigada!!! RESUMO Este trabalho tem como objeto de análise as políticas públicas para o Ensino Superior a distância (EAD) e a implementação do Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB), tomando-se como ponto de partida a oficialização dessa modalidade de ensino na atual Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei no 9.334/96). O foco central são as ações desenvolvidas no Estado do Paraná para a oferta de cursos superiores a distância em trinta e sete polos selecionados por dois editais publicados pela Secretaria de Educação a Distância (SEED) do Ministério da Educação (MEC) em 2005 e 2006. Neste sentido, o objetivo geral deste estudo é analisar os procedimentos adotados para viabilizar a implementação de cursos superiores ofertados em uma modalidade distinta do ensino presencial, no âmbito do Sistema UAB. A metodologia adotada para a aquisição dos dados desta pesquisa envolveu a leitura e a análise do arcabouço legal que institui o Sistema UAB, o que caracteriza este estudo como uma pesquisa documental. Além disto, foram aplicados questionários aos coordenadores de polos, os quais acompanham cotidianamente as atividades desenvolvidas pelas Instituições de Ensino Superior (IES) responsáveis pela oferta dos cursos. O resultado da pesquisa vem reforçar a premissa básica de que a expansão da oferta de cursos superiores a distância por meio da modalidade a distância é um fato inconteste. Mais do que isto, verifica-se que a abertura de vagas por instituições públicas devidamente credenciadas para a modalidade a distância confere credibilidade ao Sistema UAB e reforça o discurso em defesa da universidade pública e gratuita. A pesquisa demonstra que é preciso estabelecer regras e condições mais precisas para que os polos de apoio presencial localizados no Estado do Paraná tenham a estrutura física adequada para a oferta de cursos superiores que possuam o selo de qualidade das Instituições de Ensino Superior que integram o sistema UAB. Palavras-Chave: Políticas Públicas – Ensino Superior - Educação a Distância – Sistema Universidade Aberta do Brasil – Brasil – Paraná � ABSTRACT The aim of this study is to evaluate and analyze public policies regarding remote tertiary education and the establishment of the Brazilian Open University system (BOU-UAB) as a starting point for its officialization of this kind of education in the current federal education law (law number 9.334/96). The central focus are the initiatives taken in the State of Paraná (Brazil), offering tertiary education courses in 37 remote educational clusters published by the Distant Education Secretary (DES-SEED) of the Ministry of Education along 2005 and 2006. The general objective is to evaluate procedures to make feasible the offer of remote courses. The methodology adopted to conduct this study regarded the reading and evaluation of the legal backbone which established the Open University system. Querstionaries were distributed to the coordinators, who are hands on and directly involved in the activities at shop floor level. The main conclusion is that undoubtedly, distant education is growing, moreover, the involvement of the federal official educational system confers credibility of the open university system and emphasizes the discourse over the public and free education. The research shows the need of establishment of clear rules and precise conditions for the remote centers located in the State of Paraná, with adequate infra structure to continue the offer of courses with a quality standard of the UAB open university system. Key Words - Public policies – Higher Education - Distant Education - Open University of Brazil System – Brazil – Paraná � LISTA DE SIGLAS • Andifes (Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições Federais de Ensino Superior) • ACS (Assessora de Comunicação Social) • AUD (Auditoria Interna) • BM (Banco Mundial) • Capes (Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior) • Cefets (Centros Federais de Educação Tecnológica) • CGAC (Coordenação Geral de Articulação Acadêmica) • CGIP (Coordenação Geral de Infraestrutura de Polos) • CGSF (Coordenação Geral de Supervisão e Fomento) • CGPI (Coordenação Geral de Políticas de Informação) • CNE (Conselho Nacional de Educação) • DAB (Diretoria de Educação Básica) • DAV (Diretoria de Avaliação) • DED (Diretoria de Educação a Distância) • DGES (Diretoria de Gestão) • DPB (Diretoria de Programa de Bolsas) • DRI (Diretoria de Relações Internacionais) • EAD (Educação a Distância) • EMBAP (Escola de Música e Belas Artes do Paraná) • Fafipa (Faculdade Estadual de Educação, Ciências e Letras de Paranavaí) • Fafipar (Faculdade Estadual de Filosofia, Ciências e Letras de Paranaguá) • FAFI-UV (Faculdade Estadual de Filosofia, Ciências e Letras de União da Vitória) • FAP (Faculdade de Artes do Paraná) • FECEA (Faculdade Estadual de Ciências Econômicas de Apucarana) • Fecilcam (Faculdade Estadual de Ciências e Letras de Campo Mourão) • FMI (Fundo Monetário Internacional) • FNDE (Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação) • FURG (Universidade Federal do Rio Grande) • GAB (Gabinete) • IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística) • IDH (Índice de Desenvolvimento Humano) • IES (Instituição de Ensino Superior) • IFES (Instituição Federal de Ensino) • IFPR (Instituto Federal do Paraná) • IF-SC (Instituto Federal de Santa Catarina) • IPES (Instituições Públicas de Ensino Superior) • INEP (Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira) • LDB (Lei de Diretrizes e Bases da Educação) • MEC (Ministério da Educação) • Mercosul (Mercado Comum do Sul) • NEAD (Núcleo de Educação a Distância) • PDE (Plano de Desenvolvimento da Educação) • PEE (Pano Estadual de Educação) • PF (Procuradoria Federal) • Pibid (Programa Institucional de Bolsas de Iniciação à Docência) • PNE (Plano Nacional de Educação) • SECOL (Secretaria Executiva dos Órgãos Colegiados) • SEED (Secretaria de Educação a Distância) • SETI (Secretaria de Estado da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior) • SGB (Sistema Geral de Bolsas) • Sinaes (Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior) • TICs (Tecnologias de Informação e Comunicação) • UAB (Universidade Aberta do Brasil) • Udesc (Universidade do Estado de Santa Catarina) • UEL (Universidade Estadual de Londrina) • UEM (Universidade Estadual de Maringá) • UENP (Universidade Estadual do Norte do Paraná) • UEPG (Universidade Estadual de Ponta Grossa) • UFAL (Universidade Federal de Alagoas) • UFC (Universidade Federal do Ceará) • UFFS (Universidade Federal da Fronteira Sul) • UFMS (Universidade Federal do Mato Grosso do Sul) • UFMT (Universidade Federal do Mato Grosso) • UFOP (Universidade Federal de Ouro Preto) • UFPR (Universidade Federal do Paraná) • UFPEL (Universidade Federal de Pelotas) • UFS (Universidade Federal de Sergipe) • UFSC (Universidade Federal de Santa Catarina) • UFSCAR (Universidade Federal de São Carlos) • UFSM (Universidade Federal de Santa Maria) • UNB (Universidade de Brasília) • Unespar (Universidade do Estado do Paraná) • Unicentro (Universidade Estadual do Centro Oeste do Paraná) • Unioeste (Universidade Estadual do Oeste do Paraná) • Unesco (Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura) • UniRede (Universidade Virtual Pública do Brasil) • UTFPR (Universidade Tecnológica Federal do Paraná) LISTA DE QUADROS • Quadro 1 – Percentual de vagas nos cursos de graduação das IFES, por região e turno..............................................................................................32 • Quadro 2 – Vagas nas IES estaduais, por turno.........................................33 • Quadro 3 – Distribuição de IPES por Estado/Região..................................86 • Quadro 4 – Distribuição de Polos por Estado/Região.................................89 • Quadro 5 – Infraestrutura Recomendada para um Polo de Apoio Presencial..................................................................................................102 • Quadro 6 – Recursos Humanos Necessários para o Polo de Apoio Presencial..................................................................................................106 • Quadro 7 – O “Sistema Estadual” de Ensino Superior no Paraná............115 • Quadro 8 – Resultado do Edital no 001/2005-SEED-MEC – Paraná – Primeiro Grupo..........................................................................................120 • Quadro 9 – Resultado do Edital no 001/2005-SEED-MEC – Paraná – Segundo Grupo.........................................................................................121 • Quadro 10 – Resultado do Edital no 001/2006-SEED-MEC – Paraná......122 • Quadro 11 – Dados dos Municípios Selecionados pelo Edital no 001/2005- SEED-MEC – Paraná................................................................................125 • Quadro 12 – Dados dos Municípios Selecionados Edital pelo no 001/2006- SEED-MEC – Paraná................................................................................127 • Quadro 13 – Informações sobre os Polos de Apoio Presencial localizados no Estado do Paraná.................................................................................159 LISTA DE TABELAS • Tabela 1 – Evolução do Número de Vagas Oferecidas no Vestibular por Dependência Administrativa no Brasil: 1980-1998......................................35 • Tabela 2 – Evolução do Número de Vagas Oferecidas no Vestibular por Dependência Administrativa no Brasil: 1996-2007.....................................36 • Tabela 3 – Número de Cursos e Vagas Oferecidas por Ano em EAD........37 • Tabela 4 – Evolução do Número de IES credenciadas para oferta de cursos de graduação a distância segundo a categoria administrativa – 2001- 2006............................................................................................................37 LISTA DE MAPAS • Mapa 1 – Polos de Apoio Presencial Selecionados pelo Edital no 001/2005- SEED-MEC ................................................................................................87 • Mapa 2 – Polos de Apoio Presencial Selecionados pelo Edital no 001/2006- SEED-MEC.................................................................................................88 • Mapa 3 – Instituições Públicas de Ensino Superior do Estado do Paraná – “Sistema Estadual”...................................................................................114 • Mapa 4 – Polos de Apoio Presencial Selecionados pelo Edital no 001/2005- SEED-MEC – Estado do Paraná...............................................................126 • Mapa 5 – Polos de Apoio Presencial Selecionados pelo Edital no 001/2006- SEED-MEC – Estado do Paraná ..............................................................128 • Mapa 6 – Polos de Apoio Presencial selecionados pelo Edital no 001/2005, Edital no 001/2006, Portaria no 802 e Portaria no 802 – Estado do Paraná.......................................................................................................130 LISTA DE FIGURAS • Figura 1 – Organograma da estrutura da Capes.........................................59 • Figura 2 – Organograma da Diretoria de Educação a Distância (DED).....61 • Figura 3 – Diagrama de Funcionamento da Rede UAB..............................92 LISTA DE GRÁFICOS • Gráfico 1 – Avaliação do Modelo adotado pelo MEC para indicação do Coordenador de Polo................................................................................144 • Gráfico 2 – Faixa Etária dos Coordenadores de Polo de Apoio Presencial – Estado do Paraná......................................................................................146 • Gráfico 3 – Sexo dos Coordenadores de Polo de Apoio Presencial – Estado do Paraná..................................................................................................146 • Gráfico 4 – Experiência como Docente dos Coordenadores de Polo de Apoio Presencial – Estado do Paraná.......................................................147 • Gráfico 5 – Atuação dos Coordenadores de Polo como Professor Efetivo da Rede Municipal ou Estadual de Ensino.....................................................148 • Gráfico 6 – Ocupação do Cargo de Diretor – Coordenadores de Polo – Estado do Paraná......................................................................................149 • Gráfico 7 – Ocupação do Cargo de Secretário de Educação – Coordenadores de Polo – Estado do Paraná............................................149 • Gráfico 8 – Experiência em EAD – Coordenadores de Polo – Estado do Paraná.......................................................................................................150 • Gráfico 9 – Qualidade dos Cursos Superiores ofertados na Modalidade de Educação a Distância................................................................................158 SUMÁRIO INTRODUÇÃO................................................................................................... 20 1. POLÍTICAS PÚBLICAS PARA O ENSINO SUPERIOR A DISTÂNCIA NO BRASIL........................................................................................................ 29 1.1 A EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA NA LEGISLAÇÃO EDUCACIONAL VIGENTE............................................................................................ 38 1.2 A CRIAÇÃO DA SECRETARIA ESPECIAL DE EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA (SEED/MEC)................................................................ 48 1.3 A DIRETORIA DE EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA (DED) NA ESTRUTURA DA “NOVA CAPES”.................................................... 57 2 O PROCESSO HISTÓRICO DE IMPLEMENTAÇÃO DO SISTEMA UNIVERSIDADE ABERTA DO BRASIL (UAB).......................................... 64 2.1 A HISTORICIDADE DO PROCESSO............................................... 67 2.2 A INSTITUCIONALIZAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO DO SISTEMA UNIVERSIDADE ABERTA DO BRASIL............................ 73 2.3 OS PILARES DO SISTEMA UNIVERSIDADE ABERTA DO BRASIL 91 2.3.1 Instituições Públicas de Ensino Superior......................................... 92 2.3.2 O polo de apoio presencial como braço operacional das Instituições de Ensino Superior...................................................... 100 3. A IMPLEMENTAÇÃO DO PROGRAMA UNIVERSIDADE ABERTA DO BRASIL NO ESTADO DO PARANÁ........................................................... 109 3.1 O ESTADO DO PARANÁ: ASPECTOS GEOPOLÍTICOS, ECONÔMICOS, SOCIAIS E EDUCACIONAIS................................ 110 3.2 O ENSINO SUPERIOR PÚBLICO NO PARANÁ E AS INSTITUIÇÕES PÚBLICAS ESTADUAIS........................................ 112 3.3. A RETOMADA DO PROCESSO DE IMPLEMENTAÇÃO DO SISTEMA UAB NO PARANÁ........................................................... 119 4. O SISTEMA UAB, NO ESTADO DO PARANÁ, NA PERSPECTIVA DE ANÁLISE DOS COORDENADORES DE POLO DE APOIO PRESENCIAL: O RESULTADO DA PESQUISA DE CAMPO................... 132 4.1 A RETOMADA DO PROCESSO DE IMPLEMENTAÇÃO DOS POLOS DE APOIO PRESENCIAL....................................................... 135 4.2 O PERFIL DOS COORDENADORES DOS POLOS DE APOIO PRESENCIAL DO ESTADO DO PARANÁ......................................... 141 4.3 A ESTRUTURA DOS POLOS DE APOIO PRESENCIAL................... 151 4.4 OS CURSOS OFERTADOS NOS POLOS DE APOIO PRESENCIAL..................................................................................... 157 CONSIDERAÇÕES FINAIS.............................................................................. 163 REFERÊNCIAS................................................................................................ 169 ANEXO........................................................................................................... 178 � � � � 20 INTRODUÇÃO O crescimento da oferta de cursos superiores a distância, no Brasil, a partir de 1996, é um fato que vem sendo observado, sistematizado e amplamente divulgado por meio de notícias que circulam quase que cotidianamente nos diversos meios de comunicação. Além disto, é visível que um grande número de estudos e pesquisas está em desenvolvimento no país, o que provoca um aumento na quantidade de livros e artigos publicados, bem como na elaboração de dissertações de mestrado e teses de doutorado que têm como temática central a modalidade de Educação a Distância (EAD) no Ensino Superior brasileiro. Ao tratar do assunto em tela, o marco de referência é, com certeza, o ano de 1996, tendo em vista a promulgação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei no 9.394/96). De acordo com Vianney (2003), é justamente na década de 1990 que as instituições brasileiras se mobilizam para o uso dessa modalidade de ensino com o uso de Novas Tecnologias de Informação e Comunicação (TICs), o que contribuiu para a sua consolidação do ponto de vista legal, com a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB). Para o autor, pela primeira vez na história da legislação ordinária, o tema da EAD se converte em objeto formal, consubstanciado em quatro artigos que compõem um capítulo específico: o primeiro determina a necessidade de credenciamento das instituições; o segundo define que cabe à União a regulamentação dos requisitos para o registro de diplomas; o terceiro disciplina a produção, o controle e a avaliação de programas de Educação a Distância; o quarto faz referência a uma política de facilitação de condições operacionais para apoiar a implantação da EAD. A partir de então, a Educação a Distância deixa de ter um caráter emergencial e supletivo, adquirindo reconhecimento legal em uma série de documentos que procuram definir critérios e normas para a criação e oferta de cursos e programas nessa modalidade pelas Instituições de Ensino Superior do país. 21 Para além do processo de regulamentação da Educação a Distância, Pires (2001) aponta que outro fator contribuinte para a expansão de cursos ofertados nessa modalidade de ensino nas Instituições de Ensino Superior (IES) foi o notável crescimento, em meados da década de 1990, da rede mundial de computadores, a Internet, que se transformou no meio principal de convergência de todas as TICs. O autor postula, ainda, que simultaneamente às transformações comunicacionais, as universidades públicas foram condenadas à estagnação na escala de atendimento das demandas sociais de formação profissional e de educação, especialmente no que se refere ao número de alunos, por medidas neoliberais de ajuste e de cortes orçamentários, orientadas por um longo receituário das instituições financeiras multilaterais, como o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Mundial (BM). Pode-se observar, portanto, que a oficialização da EAD e o desenvolvimento tecnológico contribuíram para a expansão da oferta de cursos superiores a distância em função da existência de uma demanda social reprimida que exerce, a todo instante, uma grande pressão pelo crescimento de vagas no Ensino Superior público. Ainda na perspectiva de Pires (2001), essa pressão é resultado das políticas de ajuste econômico e de contenção de despesas que afetaram o crescimento das IES públicas, ocasionando um déficit educacional. Essas políticas provocaram a ampliação da exclusão no sistema educacional, no ensino universitário, de grande parcela da população trabalhadora. Em conformidade com os dados apresentados no Plano Nacional de Educação (PNE), somente cerca de 11% da população brasileira entre 18 e 24 anos está matriculada no Ensino Superior, índice inferior, por exemplo, à Bolívia (22%), Colômbia (23%) e Chile (24%). Em função dessa demanda crescente e da falta de investimento nas IES públicas, surge, por parte do Governo Federal e dos órgãos de fomento, um discurso em prol da modernização e racionalização das universidades públicas, 22 que indica a necessidade de se buscar alternativas capazes de acompanhar a demanda de formação que a sociedade está a exigir, sendo a EAD apontada como uma possibilidade para democratizar o acesso ao Ensino Superior público, gratuito e de qualidade. Assim, o que move o Ministério da Educação (MEC) a desenvolver ações para incentivar, coordenar, e principalmente financiar iniciativas na modalidade a distância é a possibilidade de democratizar e interiorizar o Ensino Superior. Tal fato pode ser constatado, pois o principal objetivo do Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB), criado em 2005, no âmbito do Fórum das Estatais pela Educação, é a expansão e interiorização da oferta de cursos e programas de educação superior tendo como base o estabelecimento de parceria entre as esferas federais, estaduais e municipais do governo. Antes mesmo da criação desse programa, o Ministério da Educação selecionou, mediante editais públicos, projetos de cursos superiores direcionados para a formação de professores. Essa iniciativa recebeu a denominação Pró- Licenciatura I e II, sendo que o primeiro objetivou financiar cursos na área de Pedagogia, Matemática, Física e Biologia, e o segundo disponibilizou recursos para realizar a formação inicial de professores que atuavam nos sistemas públicos de ensino, nos anos/séries finais do Ensino Fundamental e ou no Ensino Médio que não tinham, à época, habilitação legal para exercerem a função, conforme prerrogativa da Lei no 9.394/96. Os editais abertos pelo Ministério da Educação, em 2004 e 2005, contribuíram, sem sombra de dúvida, para o incremento do número vagas no Ensino Superior público, mas o crescimento da oferta de cursos na modalidade de Educação a Distância tem como base de sustentação as ações que propiciaram a implementação efetiva do Sistema UAB. Neste sentido, o Objetivo Geral deste trabalho é analisar os procedimentos e as ações adotados pelo Ministério da Educação, pelas Instituições de Ensino Superior e pelos polos de apoio presencial selecionados para viabilizar a implementação, no Estado do Paraná, de cursos superiores ofertados na 23 modalidade de educação a distância, no âmbito do programa denominado Sistema UAB. Do modo mais especifico busca-se identificar e analisar as dificuldades enfrentadas no processo de implementação dos cursos superiores a distância no âmbito deste programa governamental, com a indicação de estratégias para consolidação das ações desenvolvidas no interior das IES públicas que integram o Sistema UAB. Destaca-se, assim, que esta pesquisa tem como foco a implementação, no Estado do Paraná, dos cursos superiores a distância vinculados ao Sistema UAB. A delimitação de espaço foi se configurando em função das condições que propiciaram o desenvolvimento da pesquisa de campo. O vínculo funcional como docente de uma Instituição Pública de Ensino Superior localizada no Estado do Paraná foi fundamental na definição espacial, pois isto permitiu um contato mais próximo com os polos de apoio presencial onde os cursos superiores a distância são ofertados. Para o estudo dessa temática, buscou-se levantar algumas hipóteses que subsidiaram a análise dos documentos que oficializam a utilização da modalidade de Educação a Distância no Ensino Superior, especialmente aqueles que se referem ao processo de criação de cursos superiores vinculados ao Sistema UAB. As hipóteses relacionadas a seguir foram sendo construídas no processo de elaboração do projeto da tese, mas ainda são válidas e podem até mesmo subsidiar o desenvolvimento de novas pesquisas: • A estrutura atual das universidades está voltada para a oferta do ensino presencial, com um arcabouço legal que, muitas vezes, não contempla as especificidades dos cursos superiores ofertados na modalidade de educação a distância; • A interrupção do financiamento, por parte dos órgãos governamentais, pode comprometer a continuidade dos programas implementados pelo 24 Ministério da Educação, especialmente no que diz respeito às práticas já institucionalizadas para oferta de cursos superiores na modalidade a distância na esfera pública; • A estrutura física adequada dos polos de apoio presencial é fator determinante para a garantia da qualidade dos cursos superiores ofertados a distância no âmbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil. A metodologia adotada para a aquisição dos dados desta pesquisa envolveu a leitura e a análise do arcabouço legal que institui o Sistema UAB, o que caracteriza este estudo como uma pesquisa documental. Para além da análise dos documentos, buscou-se verificar a produção acadêmica que apresentasse qualquer vínculo com a proposta de implementação de cursos superiores a distância das instituições que integram o Sistema UAB. Foram priorizados, nesse levantamento, os artigos publicados em periódicos que compõem a base de dados da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes), as dissertações de mestrado e as teses de doutorado. A pesquisa envolveu, ainda, a aplicação de um questionário aos coordenadores de polos de apoio presencial localizados no estado do Paraná, os quais acompanham cotidianamente as atividades desenvolvidas pelas Instituições de Ensino Superior responsáveis pela oferta dos cursos superiores ofertados na modalidade a distância. Para atingir os objetivos propostos, o trabalho está organizado em quatro capítulos, subdivididos em itens que tratam de questões correlatas ao objeto central de cada um. No primeiro capítulo, procurou-se analisar as políticas públicas em EAD e a instituição do Sistema Universidade Aberta do Brasil, ressaltando-se, neste sentido, a oficialização da modalidade de Educação a Distância na atual Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei no 9.334/96). Além da LDB, a discussão foi subsidiada com as prerrogativas do Decreto no 2.494/98, o Decreto 25 no 5.622/05 e com os atos legais de criação da Secretaria de Educação a Distância (SEED), no âmbito do Ministério da Educação, e da Diretoria de Educação a Distância (DED) na estrutura da denominada “Nova Capes”. Na sequência, foi tratado, de modo mais específico, do processo de implementação do Sistema Universidade Aberta do Brasil, tomando como ponto de partida o Decreto no 5.800/06 e os dois editais publicados pelo Ministério da Educação para a seleção das IES e dos Municípios que integram atualmente esse programa coordenado pela Diretoria de Educação a Distância (DED) da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes). O terceiro capítulo está voltado exclusivamente para a implementação da UAB no estado do Paraná, particularmente no tocante à forma como os polos foram selecionados para a oferta de cursos superiores na modalidade de educação a distância. Em seguida, busca-se analisar o processo de implementação do Sistema UAB, no estado do Paraná, na perspectiva dos coordenadores de polos de apoio presencial, com a apresentação do resultado da pesquisa de campo. Parte-se do pressuposto, neste trabalho, de que o polo de apoio presencial é o ponto de equilíbrio do Sistema UAB, porque a garantia da qualidade dos cursos ofertados pelas Instituições de Ensino Superior passa, necessariamente, pela infraestrutura dos polos, tanto no que se refere ao espaço físico quanto aos recursos humanos que se responsabilizam diretamente pela operacionalização de todo o trabalho pedagógico e administrativo. Um polo de apoio presencial, segundo determina a Portaria Normativa nº 02/2007 (BRASIL, 2007f), § 1º, “é a unidade operacional para desenvolvimento descentralizado de atividades pedagógicas e administrativas relativas aos cursos e programas ofertados a distância”. Na portaria estão previstas uma série de atividades presenciais que devem ser realizadas nos polos de apoio presencial, tais como avaliações dos alunos, defesas de trabalhos de conclusão de curso, aulas práticas em laboratório específico, orientação aos alunos pelos tutores, 26 atividades de estudo individual ou em grupo, com utilização do laboratório de informática e da biblioteca, entre outras. No âmbito do Sistema UAB, os polos de apoio presencial são concebidos como unidades operacionais para o desenvolvimento descentralizado de atividades pedagógicas e administrativas relativas aos cursos e programas ofertados a distância pelas Instituições Públicas de Ensino Superior (IPES). Mantidos por Municípios ou Governos de Estado, os polos oferecem a infraestrutura física, tecnológica e pedagógica para que os alunos possam acompanhar os cursos a distância. Além disto, o polo é entendido como o “braço operacional” da IES responsável pela oferta dos cursos na cidade do estudante ou mais próxima dele onde acontece os encontros presenciais, o acompanhamento e orientação para os estudos, as práticas laboratoriais e as avaliações presenciais. Assim, a análise do processo de implementação do programa Universidade Aberta do Brasil, no Estado do Paraná, a partir de dados documentais e de uma pesquisa de campo que tem o polo como elemento central é fundamental para a análise crítica de todo o processo que está em curso. Mattar (2007) enuncia que a pesquisa de campo visa a clarificar conceitos, contribuindo de maneira decisiva para aprofundar o conhecimento do pesquisador sobre o assunto estudado. O autor ressalta que o método de coleta de dados pressupõe o uso de questionários, formulários, entrevistas e ou observação participante. No caso específico deste trabalho, foi utilizado para a coleta de dados um questionário composto de 25 (vinte e cinco questões), encaminhado e preenchido por coordenadores de Polos de Apoio Presencial localizados no Estado do Paraná. Vale destacar, aqui, que o universo da pesquisa se constituiu dos 37 (trinta e sete) polos selecionados por meio de editais publicados pelo Ministério da Educação em 2005 e 2006 (Edital no 1/2005-SEED-MEC e Edital no 1/2006- SEED-MEC). Com isto, não foram considerados na pesquisa de campo os polos 27 do Programa Pró-Licenciatura1 que migraram para o Sistema UAB em agosto de 2009 e nem aqueles municípios que se tornaram, no mesmo período, Polos de Apoio Presencial com a implementação do Programa Nacional de Formação de Professores da Educação Básica, no âmbito do Programa de Articulação (PAR) do Ministério da Educação. Na parte final do trabalho, busca-se apresentar algumas considerações que permitem a retomada das hipóteses levantadas inicialmente, tendo em vista que a leitura do material selecionado, a análise dos documentos legais e o resultado da pesquisa de campo contribuem para a construção de um novo cenário no que tange à atuação das Instituições de Ensino Superior no Estado do Paraná no âmbito do Sistema UAB. Acrescenta-se ainda que, na condição de docente de uma instituição pública que oferta cursos superiores a distância, em função do trabalho desenvolvido como coordenadora de um curso superior a distância, e ainda como coordenadora pedagógica do Núcleo de Educação (NEAD) a Distância da Universidade Estadual de Maringá (UEM), foi possível, para a autora deste trabalho, estar muito próxima, nos últimos dez anos, das questões teóricas e práticas que se relacionam com a modalidade de Educação a Distância no Ensino Superior. Mais recentemente, a possibilidade de assumir a coordenação do Sistema Universidade Aberta do Brasil na instituição supracitada propiciou, de modo mais contundente, condições efetivas para o desenvolvimento da pesquisa de campo e para a compreensão do processo de implementação da UAB no Paraná. O vínculo entre a teoria e a prática foi extremamente positivo para o desenvolvimento desta pesquisa, e o que se espera é que seu resultado possa contribuir para uma visão crítica da estrutura física dos polos de apoio presencial, para uma revisão das teorias que embasam o desenvolvimento das atividades ���������������������������������������� ������������������� ��O Pró-Licenciatura é um programa que teve como objetivo a criação de cursos de graduação (Licenciaturas) na modalidade a distância para a formação e qualificação do professor que atua em sala de aula na rede pública, sem nível superior. 28 pedagógicas e, consequentemente, para a construção de uma agenda que possa dar suporte para a melhoria da qualidade dos cursos ofertados na modalidade de educação a distância. 29 1 POLÍTICAS PÚBLICAS PARA O ENSINO SUPERIOR A DISTÂNCIA NO BRASIL O objetivo do presente capítulo é apresentar uma discussão conceitual e teórica sobre as políticas públicas para o Ensino Superior a distância, tomando como ponto de partida a aprovação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) – Lei no 9394/96 (BRASIL, 1996a), a qual, por sua vez, desencadeou o processo de reconhecimento da Educação a Distância (EAD) no Brasil e passou a exigir uma definição de políticas e estratégias para sua implementação e consolidação no interior das Instituições de Ensino Superior (IES) do país. Três questões foram destacadas de forma mais abrangente nesse momento, sendo o tratamento dado à modalidade de Educação a Distância na legislação educacional vigente; a criação, em 1996, de um órgão específico na estrutura do Ministério da Educação para tratar diretamente das questões da modalidade a distância; e a criação da Diretoria de Educação a Distância (DED) no âmbito da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes). No que se refere à questão legal, ressalta-se o Artigo 80 da própria LDB, o Decreto no 2.494/98 (BRASIL, 1998a) e o Decreto no 5.622/05 (BRASIL, 2005a) os quais, em seu conjunto, reforçam a necessidade e determinam os procedimentos para o credenciamento institucional para a oferta de cursos a distância. Para além do credenciamento, são contempladas nesses documentos algumas questões que se transformaram, no decorrer dos últimos anos, em objeto de preocupação e debate dos especialistas dessa modalidade de ensino, como a obrigatoriedade dos exames presenciais e o estabelecimento de padrões de qualidade para os cursos ofertados a distância. Em relação ao tratamento dispensado à modalidade de educação a distância, é válido salientar que na Lei no 9.394/96 (BRASIL, 1996a), para além de seu reconhecimento oficial, há a possibilidade de se utilizar essa modalidade de 30 ensino para a formação de professores em exercício, com o intuito de atender a uma determinação de suas disposições transitórias, que ao instituir a Década da Educação2, preconiza que no término desse período somente seriam admitidos professores habilitados em nível superior ou formados em serviço. Para viabilizar essa formação, a própria lei determina que cada Município e, supletivamente, o Estado e a União, deveria realizar programas de capacitação para todos os professores em serviço, utilizando também para isto os recursos da educação a distância. Segundo Moran (2002), é a partir de 1998 que se verifica um crescente envolvimento das Instituições de Ensino Superior (IES) com os cursos de educação a distância. As solicitações de autorização ao Ministério de Educação foram, em sua grande maioria, para os cursos de formação de professores, principalmente os de Pedagogia e Normal Superior. Os professores do Ensino Fundamental se converteram no público alvo desses cursos à medida que poderiam ser atingidos pelo Art. 87 da LDB, que estabelece que até o final da Década da Educação somente seriam contratados professores formados em nível superior ou capacitados por treinamento em serviço. Sem perder de vista a legislação educacional vigente é que se têm presente, no segundo e no terceiro itens deste primeiro capítulo, questões pertinentes à criação da Secretaria Especial de Educação a Distância (SEED) como um órgão ligado diretamente ao Ministério da Educação (MEC) e à criação da Diretoria de Educação (DED), no âmbito da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Ensino Superior (Capes). Todavia, é preciso deixar evidente, desde o início, os elementos que levaram o Ministério da Educação a desencadear ações sistemáticas e organizadas para a criação de cursos e programas ofertados na modalidade de educação a distância, tomando aqui como objeto de análise o Ensino Superior brasileiro. ���������������������������������������� ������������������� 2 A atual Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei no 9394/96) instituiu, através de seu Artigo 87, a Década da Educação, que teve início um ano após a publicação dessa lei. 31 Os documentos legais publicados nos últimos anos demonstram, de forma clara e inequívoca, que a inserção da modalidade de educação a distância no Ensino Superior no Brasil está diretamente relacionada com o desafio de se enfrentar, de forma definitiva, problemas quanto ao acesso e permanência do aluno nesse nível de ensino, preservando-se aspectos ligados à equidade e à qualidade das ações desenvolvidas. Essa questão é reforçada por Dourado (2008), quando afirma que no tocante à educação superior, os dados educacionais indicam complexos desafios a serem superados. Mesmo levando-se em conta a expansão vivenciada pelo sistema, sobretudo na última década, e a despeito de revelarem incremento substantivo das matrículas, os indicadores ainda apontam os enormes desafios interpostos à garantia do acesso a esse nível de ensino, principalmente para a população entre 18 e 24 anos, em padrões aceitáveis internacionalmente e em consonância com as metas do Plano Nacional de Educação (PNE). Neste sentido é que se destaca o texto intitulado Educação Superior: democratizando o acesso, publicado pelo Ministério da Educação em 2004 com base nos dados do Censo da Educação Superior de 2002, que objetivou discutir, naquele momento, até que ponto as projeções de expansibilidade do sistema educacional brasileiro poderiam atingir as metas de matricular 30% da população na faixa etária de 18 a 24 anos até o ano de 2010, com o intuito de atingir as expectativas criadas com o Plano Nacional de Educação (PNE) instituído pela Lei no 10.172/01 (BRASIL, 2001). O PNE (BRASIL, 2001) assinala que no conjunto da América Latina, o Brasil apresenta um dos índices mais baixos de acesso à educação superior, mesmo quando se leva em consideração o setor privado. Assim, a porcentagem de matriculados na educação superior brasileira em relação à população de 18 a 24 anos é de menos de 12%, comparando-se desfavoravelmente com os índices de outros países do continente. A Argentina, embora conte com 40% da faixa etária, configura um caso à parte, uma vez que adotou o ingresso irrestrito, o que se reflete em altos índices de repetência e evasão nos primeiros anos. Entretanto 32 o Brasil continua em situação desfavorável frente ao Chile (20,6%), à Venezuela (26%) e à Bolívia (20,6%). A apresentação do texto revela que o objetivo maior do documento publicado pelo MEC em 2004 era criar um espaço para o debate de ideias, propostas e desafios visando às questões de acesso, permanência, equidade e qualidade na educação. Assim, o documento elenca uma série de fatores que se colocam como entraves para a expansão do número de vagas no Ensino Superior público, além de apresentar dados estatísticos que mostram o processo de privatização do sistema educacional brasileiro, particularmente no que tange ao Ensino Superior. Uma solução imediata e talvez paliativa apontada pelo documento, em 2004, para a expansão de vagas pelas Instituições Federais de Ensino (IFES) foi a oferta de cursos no período noturno em determinadas regiões do Brasil, nas quais foi demonstrado que “o número de alunos matriculados nos cursos diurnos é três vezes maior que o número de alunos dos cursos de graduação noturno” (BRASIL, 2004b, p. 13), conforme pode-se visualizar no Quadro 1, que informa o percentual de vagas das IFES por região e turno. Quadro 1 – Percentual de vagas nos cursos de graduação das IFES, por região e turno Região Diurno (%) Noturno (%) Norte 83,8 16,2 Nordeste 76,8 23,2 Sudeste 75,9 24,1 Sul 72,3 27,7 Centro-Oeste 63,9 36,1 Brasil 75,2 24,8 Fonte: BRASIL/MEC/Inep/Deaes (2004b). Os dados acima demonstram, de fato, que o número de alunos matriculados nos cursos de graduação diurnos é muito superior ao número de alunos dos cursos de graduação noturnos. Observa-se, ainda, que as matrículas 33 noturnas na média nacional representam somente 24,8% do total, com uma situação sensivelmente pior na Região Norte, onde esse índice é de apenas 16,2%. O documento ressalta, ainda, que nas instituições estaduais a situação era semelhante, embora a participação noturna fosse proporcionalmente maior do que nas instituições federais, como ilustra Quadro 2, abaixo: Quadro 2 – Vagas nas IES estaduais, por turno Turno Vagas Porcentagem (%) Diurno 79.362 60 Noturno 52.908 40 Total 132.270 100 Fonte: BRASIL/MEC/Inep/Deaes (2004b). Diante dos dados apresentados, o próprio documento conclui que o aumento do número de vagas no período da noite é fundamental para a expansão do número de vagas nas instituições públicas, mas ao mesmo tempo reconhece que esse aumento é, por si só, claramente insuficiente para atingir as metas de expandibilidade propostas em documentos nacionais e também para alçar o Brasil em situação de similaridade no cenário internacional. O documento aponta, ainda, a situação desfavorável do Brasil quando se comparam os índices daqui com os das nações latino-americanas, porque revela que mesmo “se triplicássemos os números dos universitários brasileiros, teríamos ainda assim índices menores do que os da Argentina e do Chile” (BRASIL, 2004b, p. 8)3. ���������������������������������������� ������������������� ��A discussão mais aprofundada das políticas de expansão do Ensino Superior público, no Brasil, não é objeto específico deste trabalho, porque isto implica retomar, pelo menos em parte, o processo de gestão e regulação desse nível de ensino. Sobre essa temática destacam-se, entre outras, as pesquisas desenvolvidas por Catani e Giliolo (2005); Cunha (2007); Dias Sobrinho e Ristoff (2002); Dourado, Catani e Oliveira (2003). 34 Outro dado focalizado pelo documento com relação ao cenário internacional é que o Brasil está entre os países com a educação superior mais privatizada do planeta, exatamente ao contrário do que acontece na grande maioria das nações desenvolvidas, onde os índices de participação do setor público superam 70%4. Contudo, é importante realçar aqui que o resultado do Censo do Ensino Superior relativo ao ano de 2007 indica que tem ocorrido, nos últimos anos, uma espécie de desaceleração do número de matrículas nos cursos de graduação no setor privado, passando de 13,3% a 8,5%, 9,2%, 6,3% e 5%, no período 2003-2007 (SCHWARTZMAN, 2009). Quando se debruça sobre os números do Ensino Superior Brasileiro Presencial é possível se ter uma visão acerca da oferta de vagas nesse nível de ensino e entender a criação da Universidade Aberta do Brasil como um programa que visa a interiorizar e a democratizar a oferta do Ensino Superior Público, fazendo com que o Brasil deixe de ser apontado como o país que apresenta um dos maiores índices de privatização do planeta. O documento intitulado Evolução do Ensino Superior: 1980-1998 (BRASIL, 2008f) detém informações relevantes para o entendimento de como se deu a inserção dos alunos no Ensino Superior brasileiro presencial. A partir de 1995, o INEP passou a publicar, anualmente, sinopses com dados estatísticos relativos ao Ensino Superior. Constata-se um expressivo crescimento do setor privado na oferta de vagas no Ensino Superior em anos posteriores a 1996. Na Tabela 1, pode-se observar que no período compreendido entre 1980 a 1996 o aumento de vagas nas Instituições Privadas foi menor que 100%, enquanto que no período de 1996 a 2007 (Tabela 2) esse aumento foi da ordem de 453,34%.5 ���������������������������������������� ������������������� 4 José Marcelino de Rezende Pinto analisou, com base em dados estatísticos produzidos pelo INEP, IBGE e Unesco, o acesso ao Ensino Superior no Brasil desde a década de 1960. Assinala este autor que “[...] muito embora desde a década de 1960 a política do governo federal para o setor tem sido a ampliação de vagas via privatização, a Taxa de Escolarização Bruta na Educação Superior do país ainda é uma das mais baixas da América Latina, embora o grau de privatização seja um dos mais altos do mundo” (PINTO, 2008, p. 727). 5 Sem adentrar ao mérito da questão “público versus privado”, é inconteste que, após 1996, houve um aumento significativo de vagas nesse nível de ensino. Acredita-se que se as Instituições Privadas de Ensino se tornaram majoritárias nesse processo foi porque ocuparam um espaço deixado pelo Estado e permitido pela legislação vigente. 35 Tabela 1 – Evolução do Número de Vagas Oferecidas no Vestibular por Dependência Administrativa no Brasil: 1980-1998 Ano Total Federal Estadual Municipal Privada 1980 404.814 65.406 33.618 27.916 277.874 1981 417.348 66.897 40.345 32.056 278.050 1982 421.231 66.136 40.699 34.298 280.098 1985 430.482 67.307 41.055 32.912 289.208 1986 442.314 68.188 43.650 38.421 292.055 1987 447.345 67.146 47.620 33.001 299.578 1988 463.739 68.370 52.480 28.943 313.946 1989 466.794 68.465 53.019 27.146 318.164 1990 502.784 70.881 55.232 28.896 347.775 1991 516.663 78.502 53.313 30.691 354.157 1992 534.847 80.411 56.292 34.345 363.799 1993 548.678 81.462 56.500 33.665 377.051 1994 574.135 85.017 58.501 33.935 396.682 1995 610.355 84.814 61.352 31.979 432.210 1996 634.236 84.197 63.603 35.713 450.723 1997 699.198 88.704 64.323 40.794 505.377 1998 776.031 90.788 70.670 44.267 570.306 1999 894.390 99.973 85.488 33.128 675.801 2000 1.216.287 120.486 96.179 28.967 970.655 2001 1.408.492 123.531 101.805 31.162 1.151.994 2002 1.773.087 124.196 132.270 38.888 1.477.733 2003 2002.733 121.455 111.863 47.895 1.721.520 2004 2.320.421 123.959 131.675 52.858 2.011.929 2005 2.435.987 127.334 128.948 57.086 2.122.619 2006 2.629.598 144.445 125.871 60.789 2.298.493 2007 2.823.942 155.040 113.731 60.489 2.494.682 1980/2007 597,60% 137,04% 238,30% 116,68% 797,77% Nota: Os dados referentes aos anos de 1983 e 1984 não constam no documento pesquisado (BRASIL, 2008f). A partir do ano de 2001, a sinopse foi disponibilizada no sítio do INEP somente em forma de planilhas eletrônicas. Fonte: Elaborado pela autora, com base em dados constantes em Brasil (2008f, p. 55), Brasil (2008g, p. 193), Brasil (2008h, p. 137), Brasil (2008i), Brasil (2008j), Brasil (2008k), Brasil (2008l) e Brasil (2008m), Brasil (2008n) e Brasil (2008o). 36 Embora a participação do setor privado no Ensino Superior no Brasil não seja objeto de discussão deste trabalho, não pode passar despercebido o incremento no número de vagas oferecidas pelas Instituições Privadas. Enquanto o percentual do crescimento do número total de vagas oferecidas foi de 597,60%, nas Instituições Privadas o aumento foi da ordem de 797,77%, e nas Instituições Públicas Federal, Municipal e Estadual foi da ordem de 137,04%, 238,30% e 116,68%, respectivamente. Caso a comparação seja efetuada partindo de 1996 (promulgação da Lei 9.394/96), a Tabela 2 expressa os seguintes números. Tabela 2 – Evolução do Número de Vagas Oferecidas no Vestibular por Dependência Administrativa no Brasil: 1996-2007 Ano Total Federal Estadual Municipal Privada 1996 634.236 84.197 63.603 35.713 450.723 2007 2.823.942 155.040 113.731 60.489 2.494.682 1996/2007 345,25% 84,13% 78,81% 69,37% 453,34% Fonte: Elaborado pela autora, com base em dados constantes em Brasil (2008f, p. 55), e Brasil (2008o). Para completar o quadro, faz-se necessário demonstrar como essa oferta ocorreu na Educação a Distância, sendo que os dados sobre essa modalidade de ensino surgem nas estatísticas elaboradas pelo INEP, no ano de 2000. O documento intitulado Sinopse Estatística da Educação Superior: 2000 (BRASIL, 2008g) traz, particularmente no capítulo 7, informações referentes à graduação nessa modalidade de ensino. São arroladas sete Instituições Públicas de Ensino Superior6 que ofereceram, no ano de 2000, vagas para 10 cursos de graduação, todos na área de formação de Professores (BRASIL, 2008g, p. 361). A Tabela 3 aponta como ocorreu o crescimento da oferta de vagas na graduação, em EAD, no período 2000-2007. ���������������������������������������� ������������������� 6 Universidade Estadual do Ceará (UECE), Universidade Federal de Alagoas (UFAL), Universidade Federal de Ouro Preto (UFOP), Universidade Estadual de Ponta Grossa UEPG), Universidade Federal do Paraná (UFPR), Universidade do Estado de Santa Catarina (UDESC) e Universidade Federal do Mato Grosso (UFMT). 37 Tabela 3 – Número de Cursos e Vagas Oferecidas por Ano em EAD Ano Número de Cursos Vagas Oferecidas 2000 10 6.430 2001 14 6.856 2002 46 24.389 2003 52 24.025 2004 107 113.029 2005 189 423.411 2006 349 813.550 2007 408 1.541.070 Fonte: Elaborado pela autora, com base em dados extraídos de Brasil (2008g, p. 361), Brasil (2008h), Brasil (2008i), Brasil (2008j), Brasil (2008k), Brasil (2008l), Brasil (2008m), Brasil (2008n) e Brasil (2008o). Para além do aumento do número de vagas oferecidas, é importante verificar em que esfera administrativa se registra esse crescimento. Pelos dados da Tabela 4, que indica a evolução do número de IES credenciadas para oferta de cursos de graduação a distância, fica evidente que uma parte significativa das vagas para cursos ofertados nessa modalidade de ensino, no período de 2001 a 2006, era oferecida por instituições privadas. Tabela 4 – Evolução do Número de IES credenciadas para oferta de cursos de graduação a distância segundo a categoria administrativa – 2001-2006 Ano Número Total de IES Públicas Privadas 2001 10 09 01 02006 75 27 48 % 2001-2006 650% 200% 4.700% Fonte: Elaborado pela autora, com base em dados extraídos de Brasil (2008i), Brasil (2008j) e Brasil (2008o). O que se buscou, ao trazer esses números para discussão, foi demonstrar que a legislação tratada no próximo item deste capítulo visa responder a um 38 crescimento quase exponencial da EAD no Brasil. Mais do que isto, os dados apresentados até aqui demonstram que no período que antecede à criação oficial do Sistema UAB, por meio do Decreto no 5.800, de 08 de junho de 2006, existia um predomínio da oferta de vagas na modalidade a distância pelas instituições privadas7. É justamente diante do quadro traçado para a expansão do Ensino Superior público brasileiro que se acredita na importância de se analisar, de forma crítica, o crescimento e as ações para a oficialização da educação a distância no Brasil, tendo em vista que essa modalidade de ensino está inserida no bojo de um processo em andamento e que visa à expansão e à interiorização do Ensino Superior na esfera pública. Em relação às ações estatais para expansão da oferta de vagas na modalidade a distância, merecem ênfase os mecanismos legais adotados para harmonizar a necessidade de crescimento com uma legislação coerente que outorgasse à EAD o mesmo status do ensino presencial. 1.1 A EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA NA LEGISLAÇÃO EDUCACIONAL VIGENTE Tendo sido relegada por décadas a uma situação de informalidade, e voltada para os chamados “cursos livres”, a partir de 1996, com a LDB, o Estado passa a dar o suporte legal à Educação a Distância; contudo, para que não houvesse discriminação quanto à formação presencial e a distância, o Artigo 80 da LDB necessitava de regulamentação. Isso ocorreu primeiramente por meio do Decreto no 2.494/98 (BRASIL, 1998a), e depois com o Decreto no 5.622/05 (BRASIL, 2005a), publicado em 19 de dezembro de 2005. ���������������������������������������� ������������������� 7 O resultado do Censo do Ensino Superior de 2008 (BRASIL, 2009a) mostra que nesse ano 727.961 alunos estavam matriculados em cursos a distância. Destes, 55.218 eram alunos de universidades federais, 219.949 estavam matriculados em universidades estaduais, 3.830 em instituições municipais e 448.973 alunos estavam matriculados em uma instituição privada. 39 A transcrição, na íntegra, do Artigo 80 da Lei de Diretrizes de Bases da Educação Nacional é importante para que se tenha clareza de que a presença da modalidade de EAD na Lei no 9.394/96 (BRASIL, 1996a) é o ponto de partida do processo de oficialização, o qual, por sua vez, gerou a necessidade de normatizar a entrada dessa modalidade no sistema educacional vigente. O Poder Público incentivará o desenvolvimento e a veiculação de programas de ensino a distância, em todos os níveis e modalidades de ensino, e de educação continuada. § 1º. A educação a distância, organizada com abertura e regime especiais, será oferecida por instituições especificamente credenciadas pela União. § 2º. A União regulamentará os requisitos para a realização de exames e registro de diplomas relativos a cursos de educação a distância. § 3º. As normas para produção, controle e avaliação de programas de educação a distância e a autorização para sua implementação, caberão aos respectivos sistemas de ensino, podendo haver cooperação e integração entre os diferentes sistemas. § 4º. A educação a distância gozará de tratamento diferenciado, que incluirá: I - custos de transmissão reduzidos em canais comerciais de radiodifusão sonora e de sons e imagens; II - concessão de canais com finalidades exclusivamente educativas; III - reserva de tempo mínimo, sem ônus para o Poder Público, pelos concessionários de canais comerciais (BRASIL, 1996a). Nesse âmbito, com a Lei no 9.394/96 (BRASIL, 1996a)8, a EAD deixa de ter um caráter emergencial e supletivo, adquirindo reconhecimento legal em uma série de documentos que procuram definir critérios e normas para a criação de cursos e programas de EAD pelas instituições de ensino. Dois anos após a promulgação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei no 9.394/96), foi publicado no Diário Oficial da União, em 10 de fevereiro de 1998, o Decreto no 2.494 (BRASIL, 1998a) que posteriormente foi revogado pelo Decreto no 5.622/05 (BRASIL, 2005a). ���������������������������������������� ������������������� 8 É importante fazer referência à Lei no 12.056, de 13 de outubro de 2009 (BRASIL, 2009e), a qual altera o artigo 62 da Lei no 9.394/96, com destaque para o parágrafo que trata da formação inicial de professores, indicando que a mesma deve ocorrer preferencialmente na modalidade presencial: § 3º A formação inicial de profissionais de magistério dará preferência ao ensino presencial, subsidiariamente fazendo uso de recursos e tecnologias de educação a distância. 40 O Decreto no 2.494 (BRASIL, 1998a) vinculava a oferta de cursos na modalidade de educação a distância à utilização de diferentes suportes que tornava quase que obrigatório o uso das Tecnologias de Informação e Comunicação (TICs) para o desenvolvimento das atividades pedagógicas. Essa questão está presente no Artigo 1º desse decreto, que caracteriza a educação a distância como “uma forma de ensino que possibilita a auto-aprendizagem, com a mediação de recursos didáticos sistematicamente organizados, apresentados em diferentes suportes de informação, utilizados isoladamente ou combinados, e veiculados pelos diversos meios de comunicação” (BRASIL, 1998a). O referido decreto objetivou regulamentar o Artigo 80 da Lei no 9.394/96 (BRASIL, 1996a), fixando diretrizes gerais para a autorização e reconhecimento de cursos, bem como para o credenciamento de instituições: Art. 2º Os cursos a distância que conferem certificado ou diploma de conclusão do ensino fundamental para jovens e adultos, do ensino médio, da educação profissional, e de graduação serão oferecidos por instituições públicas ou privadas especificamente credenciadas para esse fim, nos termos deste Decreto e conforme exigências pelo Ministro de Estado da Educação e do Desporto. § 1º A oferta de programas de mestrado e de doutorado na modalidade a distância será objeto de regulamentação específica. § 2º O Credenciamento de Instituição do sistema federal de ensino, a autorização e o reconhecimento de programas a distância de educação profissional e de graduação de qualquer sistema de ensino, deverão observar, além do que estabelece este Decreto, o que dispõem as normas contidas em legislação específica e as regulamentações a serem fixadas pelo Ministro de Educação e do Desporto. § 3º A autorização, o reconhecimento de cursos e o credenciamento de Instituições do sistema federal de ensino que ofereçam cursos de educação profissional a distância deverão observar, além do que estabelece este Decreto, o que dispõem as normas contidas em legislação específica. § 4º O credenciamento das Instituições e a autorização dos cursos serão limitados a cinco anos, podendo ser renovados após a avaliação. § 5º A avaliação de que trata o parágrafo anterior, obedecerá a procedimentos, critérios e indicadores de qualidade definidos em ato próprio, a ser expedido pelo Ministro de Estado da Educação e do Desporto. § 6º A falta de atendimento aos padrões de qualidade e a ocorrência de irregularidade de qualquer ordem serão objeto de diligências, sindicância, e, se for o caso, de processo administrativo que vise a apurá-los, sustentando-se, de imediato, a tramitação de pleitos de 41 interesse da instituição, podendo ainda acarretar-lhe o descredenciamento (BRASIL, 1998a). Nota-se, no artigo transcrito acima, uma preocupação em se definir atribuições no que tange à autorização de cursos e ao credenciamento das instituições para a oferta de cursos na modalidade a distância, bem como a necessidade de se atender aos padrões de qualidade estabelecidos pelo Ministério da Educação. Os Artigos 11 e 12 tratam, de modo mais detalhado, dos atos de credenciamento e das competências delegadas ao Ministério da Educação e do Desporto e aos demais sistemas de ensino, asseverando que estes últimos somente poderiam deliberar sobre o credenciamento de instituições para a oferta de cursos dirigidos à Educação de Jovens e Adultos e Ensino Médio. Art. 11º Fica delegada competência ao Ministro de Estado da Educação e do Desporto, em conformidade ao estabelecimento nos art. 11 e 12 do Decreto-Lei nº 200 de 25 de Fevereiro de 1967, para promover os atos de credenciamento de que trata o § 1º do art. 80 da Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, das Instituições vinculadas ao sistema federal de ensino e das Instituições vinculadas ao sistema federal de ensino e das Instituições de educação profissional e de Ensino Superior demais sistemas. Art. 12º Fica delegada competência às autoridades integrantes dos demais sistemas de ensino de que trata o art. 80 da Lei 9.394, para promover os atos de credenciamento de Instituições localizadas no âmbito de suas respectivas atribuições, para oferta de cursos a distância dirigidos à educação de jovens e adultos e ensino médio (BRASIL, 1998a). Entretanto, é importante assinalar que em 27 de abril de 1998 foi publicado, no Diário Oficial da União, o Decreto no 2.561/98 (BRASIL, 1998b), que modificou a redação dos dois artigos supracitados, ampliando a competência dos sistemas estaduais e municipais para promover o credenciamento de instituições interessadas na oferta de ensino profissional de nível técnico. 42 Ainda com relação do Decreto no 2.494/98 (BRASIL, 1998a), é possível afirmar que de forma breve e sucinta, com somente treze artigos, o decreto tratou das penalidades para o não-atendimento dos padrões de qualidade e determinou a divulgação periódica, pelo Ministério da Educação, da lista de instituições credenciadas e dos cursos autorizados: Giolo (2008, p. 1213-1214) expõe que, em sua essência, o Decreto estabeleceu o seguinte: (a) Os cursos a distância serão organizados em regime especial, com flexibilidade de requisitos para admissão, horários e duração, obedecendo, quanto for o caso, às diretrizes curriculares nacionais. (b) As instituições, para oferecerem cursos de EaD que conduzam a certificados de conclusão ou diplomas de EJA, educação profissional, ensino médio e graduação, necessitam de credenciamento especial do MEC. (c) Os credenciamentos e autorizações terão prazo limitado de cinco anos. (d) É facultada a transferência e o aproveitamento de créditos dos alunos de cursos presenciais para cursos de EaD e vice-versa. (e) Os diplomas e certificados de EaD terão validade nacional. (f) As avaliações com fins de promoção, certificação ou diplomação serão realizadas por meio de exames presenciais, sob a responsabilidade da instituição credenciada. Entre os pontos sistematizados por Giolo (2008), salienta-se a necessidade do credenciamento específico para a oferta de cursos a distância que conduzem à certificação, como no caso da graduação, bem como a obrigatoriedade de realização de exames presenciais realizados pela instituição que deve estar devidamente credenciada para a modalidade a distância. No ano de 2005, o Decreto no 2.494/98 (BRASIL, 1998a) foi revogado pelo Decreto no 5.622/05 (BRASIL, 2005a) que, com trinta e sete artigos visa a regulamentar o Artigo 80 da Lei no 9.394/96 (BRASIL, 1996a), especialmente no que tange ao credenciamento de instituições públicas e privadas para a oferta de cursos e programas, na modalidade a distância, para a educação básica de jovens e adultos, educação profissional técnica e educação superior. No caso do 43 Ensino Superior, o decreto abrange cinco níveis, sendo os cursos sequenciais, de graduação, de especialização, de mestrado e de doutorado. O Artigo 1º do decreto em pauta caracteriza a EAD como uma modalidade educacional na qual a mediação didático-pedagógica nos processos de ensino e aprendizagem ocorre com a utilização de meios e tecnologias de informação e comunicação, com estudantes e professores desenvolvendo atividades educativas em lugares e ou tempos diversos. Art.1º Para os fins deste Decreto, caracteriza-se a educação a distância como modalidade educacional na qual a mediação didático-pedagógica nos processos de ensino e aprendizagem ocorre com a utilização de meios e tecnologias de informação e comunicação, com estudantes e professores desenvolvendo atividades educativas em lugares ou tempos diversos. § 1o A educação a distância organiza-se segundo metodologia, gestão e avaliação peculiares, para as quais deverá estar prevista a obrigatoriedade de momentos presenciais para: I - avaliações de estudantes; II - estágios obrigatórios, quando previstos na legislação pertinente; III - defesa de trabalhos de conclusão de curso, quando previstos na legislação pertinente; e IV - atividades relacionadas a laboratórios de ensino, quando for o caso (BRASIL, 2005a). É possível constatar que, em comparação ao postulado no Decreto nº 2.494/98 (BRASIL, 1998), essa nova definição da EAD prescreve a utilização das tecnologias de informação e comunicação (TIC’s), salientando os diferentes lugares e tempos nos quais professores e alunos desenvolvem suas atividades, o que não estava demarcado com clareza no decreto anterior. Essa diferença é resultado do desenvolvimento das novas Tecnologias de Informação e Comunicação, que proporcionaram uma nova dinâmica à EAD, uma vez que permitiram uma interatividade no processo de ensino-aprendizagem quase inexistente até então (NOVA; ALVES, 2003). O aumento significativo do número de artigos do Decreto no 5.622/05 (BRASIL, 2005a) em relação ao Decreto no 2.494/98 (BRASIL, 1998a) expressa, sem sombra de dúvida, a tentativa de se regulamentar de forma mais concreta e 44 detalhada a modalidade de educação a distância no Brasil. Na verdade, os treze artigos do primeiro documento foram praticamente incorporados ao novo decreto e muitos outros pontos foram tratados de forma mais direta, sem deixar espaço para interpretações duvidosas. Em determinados aspectos, o Decreto no 5.622/05 (BRASIL, 2005a) reforçou de forma mais pontual o que já estava posto e, neste sentido, destaca-se a questão do credenciamento das instituições para a oferta de cursos e programas a distância. No documento, está demarcado que o sistema federal credenciará também as instituições dos outros sistemas que desejarem ofertar cursos de educação a distância de nível superior e de educação básica; nesse último caso, somente quando sua abrangência ultrapassar o âmbito geográfico do respectivo sistema. Art. 9o O ato de credenciamento para a oferta de cursos e programas na modalidade a distância destina-se às instituições de ensino, públicas ou privadas. Parágrafo único As instituições de pesquisa científica e tecnológica, públicas ou privadas, de comprovada excelência e de relevante produção em pesquisa, poderão solicitar credenciamento institucional, para a oferta de cursos ou programas a distância de: I - especialização; II - mestrado; III - doutorado; e IV - educação profissional tecnológica de pós-graduação. Art.10 Compete ao Ministério da Educação promover os atos de credenciamento de instituições para oferta de cursos e programas a distância para educação superior. Art.11 Compete às autoridades dos sistemas de ensino estadual e do Distrito Federal promover os atos de credenciamento de instituições para oferta de cursos a distância no nível básico e, no âmbito da respectiva unidade da Federação, nas modalidades de: I - educação de jovens e adultos; II - educação especial; e III - educação profissional. § 1o Para atuar fora da unidade da Federação em que estiver sediada, a instituição deverá solicitar credenciamento junto ao Ministério da Educação. § 2o O credenciamento institucional previsto no § 1o será realizado em regime de colaboração e cooperação com os órgãos normativos dos sistemas de ensino envolvidos (BRASIL, 2005a). 45 Além do credenciamento, um ponto que merece relevo e que vem sendo reforçado cada vez mais no Brasil é a obrigatoriedade de se realizar momentos presenciais, porque isto está diretamente relacionado com o modelo de educação a distância adotado e implementado pelas instituições públicas de Ensino Superior credenciadas para a oferta de cursos a distância. A questão da obrigatoriedade é focalizada de forma mais contundente no Artigo 4º, quando se apresentam as prerrogativas para a avaliação do desempenho do estudante: Art. 4o A avaliação do desempenho do estudante para fins de promoção, conclusão de estudos e obtenção de diplomas ou certificados dar-se-á no processo, mediante: I - cumprimento das atividades programadas; e II - realização de exames presenciais. § 1o Os exames citados no inciso II serão elaborados pela própria instituição de ensino credenciada, segundo procedimentos e critérios definidos no projeto pedagógico do curso ou programa. § 2o Os resultados dos exames citados no inciso II deverão prevalecer sobre os demais resultados obtidos em quaisquer outras formas de avaliação a distância (BRASIL, 2005a). A obrigatoriedade dos momentos presenciais é enfatizada também no Artigo 13, o qual enumera algumas questões essenciais que devem estar contempladas nos projetos pedagógicos de cursos e programas ofertados na modalidade a distância. Salienta-se, nesse quesito, a necessidade de se preverem avaliações presenciais que, de acordo com o contido no referido documento, até podem coexistir com as avaliações a distância, bem como a importância de se estabelecer controle de frequência dos estudantes nas atividades presenciais: Art.13. Para os fins de que trata este Decreto, os projetos pedagógicos de cursos e programas na modalidade a distância deverão: I - obedecer às diretrizes curriculares nacionais, estabelecidas pelo Ministério da Educação para os respectivos níveis e modalidades educacionais; 46 II - prever atendimento apropriado a estudantes portadores de necessidades especiais; III - explicitar a concepção pedagógica dos cursos e programas a distância, com apresentação de: a) os respectivos currículos; b) o número de vagas proposto; c) o sistema de avaliação do estudante, prevendo avaliações presenciais e avaliações a distância; e d) descrição das atividades presenciais obrigatórias, tais como estágios curriculares, defesa presencial de trabalho de conclusão de curso e das atividades em laboratórios científicos, bem como o sistema de controle de freqüência dos estudantes nessas atividades, quando for o caso (BRASIL, 2005a). Há que se ressaltar, aqui, que a obrigatoriedade dos momentos presenciais é entendida, na legislação educacional vigente, como sinônimo de garantia da qualidade dos cursos superiores ofertados na modalidade a distância. Em função disto é que está explicitado no referido decreto que o projeto pedagógico do curso deve apresentar uma descrição de todas as atividades presenciais obrigatórias, entre as quais estão dos estágios curriculares, a defesa do trabalho de conclusão de cursos e as práticas laboratoriais. Giolo (2008, 1215-1216) aponta os principais elementos do Decreto no 5.622 de forma bastante sucinta, conforme se observa nos pontos descritos abaixo: (a) O leque dos momentos presenciais obrigatórios se amplia, incluindo, além das avaliações, os estágios obrigatórios, a defesa dos trabalhos de conclusão de cursos e atividades de laboratório (nos três casos, quando previsto na legislação ou quando for o caso) e serão realizados na sede da instituição ou nos pólos, estes também credenciados mediante avaliação. (b) A EaD, quando se refere à educação básica, pode ser praticada apenas como complementação de estudos ou em situações emergenciais (essas situações estão definidas nos documentos em análise). (c) A duração dos cursos a distância é a mesma dos cursos presenciais. (d) Os exames presenciais serão elaborados pela própria instituição credenciada e prevalecerão sobre as outras formas de avaliação. (e) Todos os acordos de cooperação serão submetidos ao órgão regulador do respectivo sistema de ensino. (f) Instituições de pesquisa científica e tecnológica, públicas ou privadas, de comprovada excelência, poderão ser credenciadas para 47 ofertarem cursos de pós-graduação (lato e stricto sensu) e de tecnologia. (g) O sistema federal credenciará também as instituições dos outros sistemas que desejarem ofertar cursos de educação a distância de nível superior e de educação básica, neste caso, quando sua abrangência ultrapassar o âmbito geográfico do respectivo sistema. As autorizações, reconhecimentos e renovação de reconhecimento dos cursos tramitarão apenas no âmbito dos respectivos sistemas de educação. (h) A Lei do SINAES (n. 10.861/2004) aplica-se integralmente à educação a distância. (i) As prerrogativas da autonomia das universidades e centros universitários são asseguradas também quanto se trata de EaD. (j) Será dada publicidade, tanto pelos sistemas de ensino quanto pelas instituições, dos atos regulatórios referentes às IES e seus cursos. Há que se realçar, no comentário acima, o indicativo do aumento dos momentos presenciais obrigatórios que devem ser realizados na sede da instituição ou nos polos credenciados mediante avaliação. Nesse contexto, os polos de apoio presencial adquirem uma importância fulcral, já que passam a ser vistos como um “braço operacional” das Instituições de Ensino Superior. A questão da obrigatoriedade de momentos presenciais é reforçada com a publicação do Decreto no 6.303 (BRASIL, 2007c), em 12 de dezembro de 2007, que altera a redação de cinco artigos do Decreto no 5.622/05 (BRASIL, 2005a). Nesse documento, fica ainda mais explícito que os momentos presenciais obrigatórios devem ser realizados na sede da instituição ou em polos de apoio presencial devidamente cadastrados. Além disto, está bem demarcado, nesse mesmo documento, que é prerrogativa do sistema federal o credenciamento das instituições para a oferta de cursos e programas a distância, com uma referência clara às instituições integrantes dos sistemas estaduais que devem ser previamente credenciadas pelo sistema federal, informando os polos de apoio presencial que integrarão sua estrutura, com demonstração de suficiência da estrutura física, tecnológica e de recursos humanos. No Decreto no 6.303 (BRASIL, 2007c) está presente, inclusive, a definição do polo de apoio presencial como uma unidade operacional, localizada no país ou 48 no exterior, para o desenvolvimento descentralizado de atividades pedagógicas e administrativas relativas aos cursos e programas ofertados a distância. Essa referência na legislação educacional vigente ao polo como uma espécie de “braço operacional” das instituições de Ensino Superior passa a fazer parte, com a publicação desse decreto, do escopo legal específico para a modalidade a distância no Brasil que postula, cada dia de modo mais contundente, que os momentos presenciais são essenciais para a garantia da qualidade dos cursos a distância. Posteriormente, ao se traçar o modelo de educação a distância adotado pelo programa governamental denominado Universidade Aberta do Brasil (UAB), a questão da obrigatoriedade de atividades pedagógicas desenvolvidas nos polos estará presente de forma ainda mais marcante na legislação educacional vigente, como será possível de se verificar na seção que trata especialmente do Sistema UAB. 1.2 A CRIAÇÃO DA SECRETARIA ESPECIAL DE EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA (SEED/MEC) Pode-se presumir que até a promulgação da Lei no 9.394/96 (BRASIL, 1996a) e da criação da Secretaria Especial de Educação a Distância (SEED), vinculada ao Ministério da Educação (MEC), em meados da década de 1990, a Educação a Distância era vista, comumente, como um paliativo utilizado para atender, em determinados momentos, às demandas específicas que se constituíam, geralmente, de estudantes excluídos do sistema regular de ensino. Paralelamente ao processo de normatização da EAD, foi criada, em 27 de maio de 1996, por meio do Decreto no 1.917 (BRASIL, 1996b), a Secretaria de Educação a Distância (SEED) como um órgão integrante da estrutura regimental 49 do Ministério da Educação (MEC), que, na época, representava a clara intenção do governo federal de investir na educação a distância e nas novas tecnologias como uma das estratégias para democratizar o acesso e elevar o padrão de qualidade da educação brasileira, em todos os níveis de ensino. No Artigo 27 do decreto em análise estão definidas, de modo contundente, as competências da Secretaria de Educação a Distância: Art. 27. À Secretaria de Educação à Distância compete: I - planejar, orientar, coordenar e supervisionar o processo de formulação e implementação da política de educação à distância; II - articular-se com os demais órgãos do Ministério, as Secretarias de Educação dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, as redes de telecomunicações públicas e privadas, e com as associações de classe para o aperfeiçoamento do processo de educação à distância; III - planejar, coordenar e supervisionar a execução de programas de capacitação, orientação e apoio a professores na área de educação à distância; IV - apoiar a adoção de tecnologias educacionais e pedagógicas que auxiliem a aprendizagem no sistema de educação à distância; V - promover estudos para identificação das necessidades educacionais, visando o desenvolvimento da produção e disseminação de programas de educação à distância; VI - planejar, implementar e avaliar programas de educação à distância nos Estados, Municípios e no Distrito Federal, em articulação com as Secretarias de Educação das Unidades da Federação e com a rede de telecomunicações; VII - promover cooperação técnica e financeira entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios e organismos nacionais, estrangeiros e intencionais para o desenvolvimento de programas de educação à distância; VIII - otimizar a infra-estrutura tecnológica dos meios de comunicação, visando a melhoria do Ensino (BRASIL, 1996b). No excerto supracitado se destacam expressões e palavras que indicam que esse novo órgão deveria assumir efetivamente o planejamento, a coordenação e a supervisão das atividades desenvolvidas na modalidade de educação a distância, nos diversos níveis de ensino. Para desenvolver essas atividades, a SEED contava, na época, com três departamentos: Planejamento e Desenvolvimento de Projetos; Produção e 50 Divulgação de Programas Educativos e o de Estudos e Avaliação de Tecnologias. A competência de cada departamento estava delimitada nos Artigos 28, 29 e 30 do referido decreto: Art. 28. Ao Departamento de Planejamento e Desenvolvimento de Projetos compete: I - planejar e coordenar ações visando a implementação de programas e projetos educacionais; II - acompanhar e controlar a implementação e o desenvolvimento da educação à distância, através de programas em redes de televisão; III - promover e coordenar programas de educação à distância, para todos os níveis de ensino; IV - promover e coordenar projetos voltados à melhoria da qualidade do ensino à distância; V - coordenar programas e ações desenvolvidos em conjunto com as secretarias de educação estaduais, municipais e do Distrito Federal e com outras instituições na área de educação à distância; VI - definir e propor critérios para a aquisição e a produção de programas de educação a distância (BRASIL, 1996b). Salienta-se, aqui, que no caso particular das atribuições do Departamento de Planejamento e Desenvolvimento de Projetos está bastante presente o interesse da nova secretaria em assumir efetivamente a coordenação das práticas educativas desenvolvidas em uma modalidade distinta do ensino presencial. No ano de 2004, por meio do Decreto no 5.159 (BRASIL, 2004a), as funções e metas da SEED foram redefinidas e essa secretaria passou a exercer ações norteadoras, redistributivas, supletivas e coordenadoras entre as instâncias educacionais envolvidas na modalidade de educação a distância. Com relação às competências estabelecidas no documento anterior, é notória a maior preocupação com a melhoria do padrão de qualidade da Educação a Distância em todos os níveis e modalidades, bem como se percebe que a EAD passa a ser considerada, cada vez mais, como possibilidade de universalização e democratização do acesso à informação, ao conhecimento e à educação. 51 Art. 25. À Secretaria de Educação a Distância compete: I – formular, propor, planejar, avaliar e supervisionar políticas e programas de educação a distância, visando à universalização e democratização do acesso à informação, ao conhecimento e à educação; II – criar, desenvolver e fomentar a produção de conteúdos, programas e ferramentas para a formação inicial e continuada a distância; III – prospectar e desenvolver tecnologias de informação e comunicação que possam aprimorar o processo de ensino e aprendizagem; IV – prover infra-estrutura de tecnologia de informação e comunicação às escolas e instituições públicas de ensino; V – articular-se com os demais órgãos do Ministério, com as Secretarias de Educação dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, com as redes de telecomunicações públicas e privadas, e com as associações para o aperfeiçoamento do processo de educação a distância; VI – promover e disseminar estudos sobre a educação a distância; VII – incentivar a melhoria do padrão de qualidade da educação em todos os níveis e modalidades; VIII – planejar, coordenar e supervisionar a execução de programas de capacitação, orientação e apoio a professores na área de educação a distância; IX – promover a cooperação técnica e financeira entre a União, Estados, Distrito Federal e Municípios e organismos nacionais, estrangeiros e internacionais, para o desenvolvimento de programas de educação a distância; e X – assessorar o Ministério da Educação na definição e implementação de políticas, objetivando a democratização do acesso e o desenvolvimento da educação superior a distância (BRASIL, 2004a). É visível, na descrição das competências ora transcritas, que naquele momento existia, por parte do Ministério da Educação, a intenção de se definir e implementar políticas para a democratização do acesso ao Ensino Superior mediante a elaboração de ações e programas desenvolvidos na modalidade a distância, com a criação de cursos de capacitação, orientação e apoio a professores na área de EAD. Mais do que isto, o decreto aponta para a necessidade de se promover e disseminar estudos sobre essa modalidade de ensino, que se tornava cada vez mais presente no cenário educacional brasileiro. As atribuições e estrutura da SEED foram modificadas, mais uma vez, por meio do Decreto no 6.320, de 20 de dezembro de 2007, sendo que as competências constam no Artigo 26 do citado documento. No entanto, não se observa, ao se comparar os dois documentos, nenhuma modificação no que 52 tange às atribuições, o que dispensa, inclusive, a transcrição integral do artigo que apresenta, em dez itens, as suas competências (BRASIL, 2007e). Quanto à estrutura, o decreto mantém o número de três diretorias, que passam a ter a seguinte denominação: Diretoria de Regulação e Supervisão em Educação a Distância; Diretoria de Infraestrutura em Tecnologia e Educação; e Diretoria de Produção de Conteúdos e Formação em Educação a Distância. No novo documento, observa-se a preocupação com a questão da regulação e supervisão das atividades desenvolvidas na modalidade a distância, verificável pelo grande número de atribuições delegadas à diretoria responsável por essa questão. A transcrição dos vinte itens é importante para que se verifique que a preocupação com a integração da SEED com os outros órgãos do Ministério é vista, agora, como uma necessidade premente: Art. 27. À Diretoria de Regulação e Supervisão em Educação a Distância compete: I - planejar e coordenar ações visando à regulação da modalidade a distância; II - promover estudos e pesquisas, bem como acompanhar as tendências e o desenvolvimento da educação a distância no País e no exterior; I - promover a regulamentação da modalidade de educação a distância, compartilhadamente com os demais órgãos do Ministério, sugerindo eventuais aperfeiçoamentos; IV - propor diretrizes e instrumentos para credenciamento e recredenciamento de instituições de Ensino Superior e para autorização, reconhecimento e renovação de reconhecimento de cursos superiores a distância; V - definir e propor critérios para aquisição e produção de programas de educação a distância, considerando as diretrizes curriculares nacionais e as diferentes linguagens e tecnologias de informação e comunicação; VI - promover parcerias com os órgãos normativos dos sistemas de ensino visando ao regime de colaboração e de cooperação para produção de regras e normas para a modalidade de educação a distância. VII - exarar parecer sobre os pedidos de credenciamento e recredenciamento de instituições, específicos para oferta de educação superior a distância, no que se refere às tecnologias e processos próprios da educação a distância; 53 VIII - exarar parecer sobre os pedidos de autorização, reconhecimento e renovação de reconhecimento de cursos de educação a distância, no que se refere às tecnologias e processos próprios da educação a distância; IX - propor ao Conselho Nacional de Educação – CNE –, compartilhadamente com a Secretaria de Educação Superior e a Secretaria de Educação Profissional e Tecnológica, diretrizes para a elaboração, pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira – INEP –, dos instrumentos específicos de avaliação para autorização de cursos superiores a distância e para credenciamento de instituições para oferta de educação superior nessa modalidade; X - estabelecer diretrizes, compartilhadamente com a Secretaria de Educação Superior e a Secretaria de Educação Profissional e Tecnológica, para a elaboração, pelo INEP, dos instrumentos de avaliação para autorização de cursos superiores a distância; XI - exercer, compartilhadamente com a Secretaria de Educação Superior e a Secretaria de Educação Profissional e Tecnológica, a supervisão dos cursos de graduação e seqüenciais a distância, no que se refere a sua área de atuação; XII - elaborar proposta de referenciais de qualidade para educação a distância, para análise pelo CNE; XIII - propor critérios para a implementação de políticas e estratégias para a organização, regulação e supervisão da educação superior, na modalidade a distância; XIV - estabelecer diretrizes, compartilhadamente com os órgãos normativos dos sistemas de ensino, para credenciamento de instituições e autorização de cursos, na modalidade de educação a distância, para a educação básica; XV - promover a supervisão das instituições que integram o Sistema Federal de Educação Superior e estão credenciadas para ofertar educação na modalidade a distância; XVI - organizar, acompanhar e coordenar as atividades de comissões designadas para ações de supervisão da educação superior, na modalidade a distância; XVII - promover ações de supervisão relacionadas ao cumprimento da legislação educacional e à indução da melhoria dos padrões de qualidade da oferta de educação na modalidade a distância; XVIII - gerenciar o sistema de informações e o acompanhamento de processos relacionados à avaliação e supervisão do Ensino Superior na modalidade a distância; XIX - interagir com o CNE para o aprimoramento da legislação e normas do Ensino Superior a distância aplicáveis ao processo de supervisão, subsidiando aquele Conselho em suas avaliações para o credenciamento e recredenciamento de instituições de Ensino Superior, autorização, reconhecimento e renovação de reconhecimento de cursos; e XX - interagir com o Conselho Nacional de Saúde e com a Ordem dos Advogados do Brasil e demais entidades de classe, nos termos da legislação vigente, com vistas ao aprimoramento dos processos de supervisão da educação superior, na modalidade a distância (BRASIL, 2007e). 54 Cabe a uma diretoria, portanto, estabelecer formas de “compartilhamento” e “cooperação” com diversas secretarias, com o Conselho Nacional de Educação (CNE) e com o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP) com a finalidade de propor diretrizes e instrumentos para a organização, regulação e supervisão da modalidade de Educação a Distância. Observa-se, ainda, que a grande preocupação continua sendo a proposição de diretrizes e normas para o credenciamento das instituições e a autorização dos cursos ofertados na modalidade de educação a distância, bem como com o estabelecimento de padrões de qualidade para a EAD. Muito provavelmente como resultado dessas atribuições e do trabalho conjunto das três diretorias da SEED é que foram publicados, no decorrer de 2007, diversos documentos que têm como objeto de preocupação as questões apontadas nos itens já transcritos neste trabalho. Nesse aspecto, é importante mencionar a divulgação de uma nova versão dos Referenciais de Qualidade (BRASIL, 2007b) em agosto de 2007, bem como os instrumentos de avaliação do INEP para a educação superior a distância. Com relação aos referenciais, assinala-se o fato de que, desde 1998, em sucessivas versões que foram aprimoradas, esse documento vem sendo disponibilizado pelo MEC com indicadores de qualidade para os cursos de graduação a distância. Embora o documento não tenha força de lei, tem servido para orientar as instituições na elaboração de projetos, bem como para orientar as comissões de especialistas designadas para realizar visitas às instituições que solicitam credenciamento para oferecerem cursos superiores a distância, e ainda para analisar os processos de autorização de cursos. Embora seja um documento que não tem força de lei, ele será um referencial norteador para subsidiar atos legais do poder público no que se referem aos processos específicos de regulação, supervisão e avaliação da modalidade citada. Por outro lado, as orientações contidas neste documento devem ter função indutora, não só em termos da própria concepção teórico-metodológica da educação a distância, mas também da organização de sistemas de EaD (BRASIL, 2007b, p. 2). 55 Da mesma forma, foram homologados, em 08 de novembro de 2007, os instrumentos de avaliação para a modalidade a distância, por meio das Portarias no 1.047 (BRASIL, 2008a), no 1.050 (BRASIL, 2008b) e no 1.051 (BRASIL, 2008c), que definiram, respectivamente, os critérios para o credenciamento de instituições para oferta de EAD, o credenciamento de polos de apoio presencial e a autorização de cursos na modalidade a distância. Essas portarias compõem os instrumentos de avaliação do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP) para a educação superior a distância que permitirá operacionalizar o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (Sinaes). O Sinaes instituiu, a partir de 2004, a avaliação das instituições de educação superior, de cursos e do desempenho dos estudantes de forma integrada. As portarias no 1.047 (BRASIL, 2008a) e no 1.050 (2008b) aprovam, em extrato, as diretrizes para a elaboração dos instrumentos de avaliação para o credenciamento de instituições de educação superior e seus polos de apoio presencial para a modalidade de educação a distância. Em seu conjunto, elas definem as condições para que as instituições de Ensino Superior e seus polos de apoio presencial possam ser credenciados para a oferta de cursos superiores a distância. A portaria no 1.051 (2008c), por sua vez, aprova o instrumento de avaliação para autorização de curso superior na modalidade de educação a distância, e no quesito avaliação da aprendizagem é o documento de maior importância. Esse documento estabelece, na escala de 1 a 5, uma pontuação para cada item do projeto pedagógico apresentado pelas IES para obter autorização para a oferta de cursos superiores a distância, em atendimento ao preconizado pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei no 9.394/96). É valido ressaltar que a legislação vai se conformando e alterando suas disposições para dar atendimento e soluções aos problemas que se destacam no cumprimento da Lei Maior, no caso a Constituição e a LDB que responde especialmente sobre os encaminhamentos educacionais. Assim, as alterações na estrutura do Ministério da Educação, em geral, e da Secretaria de Educação a 56 Distância, em particular, são formuladas por necessidades que vão se apresentando no cenário educacional e não por puro deleite ou vontade política. A vontade política tem seu peso na mudança da legislação, mas está vinculada a interesses e a necessidades sociais. Conforme expõe Fragale Filho (2003, p. 13), com o crescimento da EAD, questões tais como o que regulamentar, como distinguir a modalidade a distância do ensino presencial, que procedimentos definir e como avaliar suas práticas transformam-se em verdadeiros desafios para o formulador da política pública educacional, principalmente quando “ele se vê compelido a elaborar, aprovar e implementar propostas legislativas para o setor”. Seguindo essa mesma lógica, o autor afirma que o crescimento da EAD gera, sem dúvida, inúmeras e interessantes perspectivas para a democratização e universalização do ensino, mas pelo fato da EAD modificar os parâmetros de espaço e de tempo do ensino presencial “surgem questões e impasses cujos reflexos são sentidos na legislação” (FRAGALE FILHO, 2003, p. 26). Pimentel (2006, p. 38) procura avançar nessa discussão, na medida em que propala que “pensar a modalidade educação a distância no contexto das políticas educacionais é ir além das questões legais e procurar compreender o contexto social brasileiro, um cenário de profundas desigualdades sociais em dimensões gigantescas”. A seu ver, esse contexto “requer políticas complexas e claras a curto, médio e longo prazo”, com uma gestão eficaz e contínua. De fato, a inserção da educação a distância nas IES públicas tem demandado um esforço imenso no sentido de se desencadear políticas e ações que levem em consideração as especificidades de uma modalidade de ensino que requer uma reorganização espaço-temporal que se dist