nas Bacias PCJ cobrança por poluição Acesse aqui na íntegra o trabalho que originou essa cartilha. 1 O presente trabalho foi realizado com apoio da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal Nível Superior - Brasil (CAPES) - Código de Financiamento 001. Agradecimentos Agradecemos também ao Programa de Mestrado Profissional em Rede Nacional em Gestão e Regulação de Recursos Hídricos - ProfÁgua, Projeto CAPES/ANA AUXPE Nº 2717/2015, pelo apoio técnico científico aportado. Karla Romão Orientada pelo Prof. Dr. José Carlos de Oliveira Autora http://hdl.handle.net/11449/244802 O que é a cobrança pelo uso de recursos hídricos? 2 Preço pelo uso de um recurso de acesso comum, cujos valores e mecanismos são estabelecidos dentro dos comitês de bacias de forma participativa por usuários de água, sociedade civil e autoridades públicas. (ANA, 2014) Múltiplo domínio das águas A Constituição Federal divide a dominialidade das águas entre União e estados. A União detém o domínio de lagos, rios e correntes de água em terrenos ou que banhem mais de um estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais. Já os estados possuem como bens as águas superficiais ou subterrâneas, que fluem, emergem ou em depósito, exceto quando se referem à obras da União, conforme a legislação aplicável. (BRASIL, 1997) Objetivos I - reconhecer a água como bem público de valor econômico e dar ao usuário uma indicação de seu real valor; II - incentivar o uso racional e sustentável da água; III - obter recursos financeiros para o financiamento dos programas e intervenções contemplados nos planos de recursos hídricos e saneamento [...]; IV - distribuir o custo socioambiental pelo uso degradador e indiscriminado da água; V - utilizar a cobrança da água como instrumento de planejamento, gestão integrada e descentralizada do uso da água e seus conflitos. Lei nº 12.183/2005, Art. 1º (SÃO PAULO, 2005) Considera o custo de oportunidade do uso da água em seu melhor uso. Instrumento econômico Instrumentos econômicos objetivam induzir determinado comportamento social por intermédio de incentivos ou desincentivos, via sistema de preços ou de prêmios, para indução da mudança de comportamento e para geração de receitas. A cobrança pelo uso de recursos hídricos é um incentivo econômico via preço. (ASSIS; RIBEIRO; MORAES, 2018) Previsão legal A cobrança pelo uso de recursos hídricos é um dos instrumentos de gestão previsto na Política Nacional de Recursos Hídricos (Lei nº 9.433/97). Se trata de uma remuneração pelo uso de um bem público inalienável; (ANA, 2014; WORLD BANK, 2003) Serão cobrados somente usos sujeitos a outorga, incluindo as captações, o volume retirado e os lançamentos de esgotos e resíduos líquidos. Fórmula geral Coeficiente PreçoValor cobrado Base de cálculo componente opcional que visa a adaptar os mecanismos a objetivos ou casos específicos visa a quantificar o uso da água define o valor unitário do uso da água com base nos objetivos do instrumento da cobrança Fonte: adaptado pelos autores de ANA (2014, p.25). 3 Tipos de cobrança nas Bacias PCJ Captação Consumo Lançamento Transposição Retirada de água do corpo hídrico. Base de cálculo: volume anual de água captado. Parcela do volume captado que não é devolvida ao corpo hídrico. Base de cálculo: diferença entre o volume anual de água captado e o volume anual de água que retorna à fonte. Quantidade de água necessária para diluir a carga poluente lançada no corpo hídrico. Base de cálculo: carga orgânica / DBO5,20 Água de um corpo hídrico que é derivada para utilização e/ou despejo em ponto localizado fora da bacia hidrográfica de origem. Base de cálculo: volume anual de água captado para transposição medido e outorgado. Fonte: adaptado pelos autores de ANA (2014, p.40) e Comitês PCJ (2005a, 2006). Princípio do poluidor pagador a pessoa que deteriora o meio ambiente precisa arcar com o custo do dano causado. Também visa influenciar o comportamento para redução da poluição, ao mesmo tempo gerar receitas para mitigar seus efeitos e compensar os custos sociais. As atividades econômicas podem gerar externalidades ambientais negativas, que acarretam perda de bem-estar para os indivíduos. (ANA, 2014; OCDE, 1992) Esse princípio busca incentivar uma mudança comportamental, criando condições para tornar a poluição uma atividade financeiramente onerosa. O poluidor deve arcar com os custos da prevenção e medidas de controle da poluição que ele originou. 4 Normalmente a base de cálculo para a cobrança por lançamento de efluentes é a carga do poluente, ou seja, o produto da vazão de lançamento pela sua concentração. Além disso, a capacidade de assimilação dos corpos d'água também pode ser considerada, como é o caso da vazão indisponível. Para concessão da outorga, são avaliados os impactos qualitativos e quantitativos que cada usuário causará ao manancial para cada poluente, além do seu impacto cumulativo no corpo d’água. Os lançamentos são classificados como usos não-consuntivos, o que significa que eles não implicam na retirada de volumes ou vazões de água do corpo hídrico, mas podem alterar suas características naturais. (ANA, 2013; ASSIS; RIBEIRO; MORAES, 2018; SILVA, 2007) Cobrança por poluição Conforme a Lei das Águas, todos os usos de recursos hídricos sujeitos a outorgas serão cobrados, incluindo os lançamentos de esgotos em corpos d'água e demais resíduos líquidos ou gasosos, tratados ou não, com o fim de sua diluição, transporte ou disposição final. (BRASIL, 1997) A carga orgânica é comumente calculada por meio do parâmetro DBO , que é o mais utilizado no Brasil. Porém, há outros poluentes que também impactam o meio ambiente, a saúde humana e os custos de tratamento. O uso desses outros parâmetros requer um sistema de informação e monitoramento adequados. Em alguns países, por exemplo, é cobrado o uso de pesticidas e nutrientes. Por qual poluente cobrar? 5,20 Poluição difusa pontual As fontes pontuais são lançadas diretamente em um local específico, são mais fáceis de identificar e mais rentáveis para quantificar, gerir e regularizar. Já as fontes difusas são descarregadas indiretamente por fluxos terrestres e subterrâneos, sendo mais difíceis de controlar devido à sua alta variabilidade, espacial e temporal; alto custo de transação pelo grande número de poluidores heterogêneos e a necessidade de cooperação a nível de bacia hidrográfica. (OCDE, 2017) No estado de São Paulo existem mecanismos de compensação e incentivos para usuários que devolvem água em qualidade superior à legalmente determinada. No entanto, esses lançamentos podem intensificar a escassez de recursos hídricos, quando é necessário comprometer mais vazões para diluição de poluentes. (ANA, 2014; SÃO PAULO, 2005) As Bacias PCJ estão localizadas na região sudeste do Brasil e são afluentes do Rio Tietê, que por sua vez, pertence Região Hidrográfica do Paraná. Seu território se divide entre duas unidades da federação, com 93% situado no estado de São Paulo e o restante em Minas Gerais, onde se encontram as nascentes do Rio Jaguari e Rio Atibaia, formadores do Rio Piracicaba. Localização Sistema de Cobrança pelo uso de Recursos Hídricos Os Comitês PCJ foram pioneiros ao implementarem a cobrança pelo uso dos recursos hídricos em rios de domínio da União, em janeiro de 2006. Também foi a primeira bacia hidrográfica do país a implantar a cobrança em todos os seus domínios. São cobrados usuários sujeitos à outorga de direito de uso de recursos hídricos com captação de água superior a 5 m³/dia. (CONSÓRCIO PROFILL RHAMA, 2020) (ANA, 2014; AMORIM; SOALHEIRO; PEREIRA, 2022) Bacias Hidrográficas dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí Fonte: COBRAPE (2010). No estado de São Paulo a cobrança é efetuada pela Agência das Bacias PCJ, enquanto em Minas Gerais é de responsabilidade do IGAM e em rios de domínio da União é operacionalizada pela ANA O setor de Saneamento representa 86% da arrecadação da cobrança pelo uso de recursos hídricos, com destaque aos valores oriundos da transposição do Sistema Cantareira, principalmente para abastecer a Região Metropolitana de São Paulo. (CONSÓRCIO PROFILL RHAMA, 2020) (ANA, 2005; 2014) Mapa 1. Localização e divisão hidrográfica das Bacias PCJ. 5 Base de cálculo: uso da vazão indisponível A vazão indisponível (Qindisp) é aquela que está efetivamente comprometida, definida pela soma da vazão de diluição com a vazão do efluente lançado. A Lei das Águas, em seu art. 12, prevê claramente que a finalidade do lançamento é a diluição, embora isso não esteja geralmente contemplado em sua fórmula. A indisponibilidade da vazão é virtual, pois ela permanece no manancial e não pode ser diluído mais do mesmo parâmetro de qualidade, uma vez que já atingiu a concentração máxima permitida. (SILVA, 2007) A medida que o enquadramento é atingido, as concentrações limites diminuem e os volumes necessários para diluição aumentam. Caso não cumpram seus compromissos de redução do lançamento de poluentes, a vazão indisponível aumentará e os pagamentos serão maiores, incentivando assim a redução do lançamento e o tratamento de efluentes. Desta maneira, será possível aliar o enquadramento com a cobrança pelo uso de recursos hídricos, de maneira a atingir as metas previstas nos planos de recursos hídricos. (ANA, 2005; SILVA, 2007) E os outros poluentes Existem outros poluentes de interesse para a área de estudo, como nutrientes, principalmente nitrogênio e fósforo. (CONSÓRCIO PROFILL RHAMA, 2020) A capacidade de pagamento dos usuários deve ser considerada ao alterar a base de cálculo, uma vez que o valor cobrado praticamente dobra para a maioria dos usuários simulados nas Bacias PCJ. O setor de saneamento é o mais impactado, pois os esgotos domésticos têm alta carga orgânica, o que pode agravar a carência de recursos para o financiamento dos serviços municipais de água e esgoto. Porém, o uso da Qindisp nas Bacias PCJ é uma recomendação da Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico e já é adotada no Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco (CBHSF). (ANA, 2005; CBHSF, 2017) Bacias PCJ 6 A base de cálculo utilizada no território das Bacias PCJ é a carga orgânica lançada, em kg/ano, por meio do parâmetro DBO5,20, a qual também é amplamente utilizada em outros sistemas de cobrança no Brasil A vazão de diluição (Qdil) é definida como a vazão necessária para diluir um poluente até a sua concentração permitida, correspondente à classe que o manancial está enquadrado. (SILVA, 2007) (BRASIL, 2012) Além disso, devido a capacidade de autodepuração dos corpos d’água, para poluentes como DBO, as vazões indisponibilizadas tornam-se progressivamente menores a jusante do manancial. (ANA, 2013) (COMITÊS PCJ, 2005a, 2005b; OCDE, 2017) Coeficientes adotados nas Bacias PCJ Fonte: elaborado pelos autores de Comitês PCJ (2005a), Comitês PCJ (2005b), Comitês PCJ (2006) e Comitês PCJ (2008). Coeficiente Definição Intervalo Valor KPR (União e MG) Y3 (SP) considera a % de remoção de carga orgânica (PR) varia entre 80% e 95% de remoção remoção menor 80% = 1,0 descontos progressivos até 95% de remoção Klanç classe (União e MG) Y1(SP) considera a classe de enquadramento do corpo d'água receptor varia de classe 2 a classe 4 1,0 (sem impacto na fórmula) Y4 (SP) considera a natureza da atividade Sistema Público, Solução Alternativa ou Indústria 1,0 (sem impacto na fórmula) 7 Coeficientes ponderadores Os coeficientes consideram as metas e os objetivos definidos pelos Comitês de Bacia Hidrográfica, assim como os ajustes necessários na equação de cálculo, além de levar em consideração as particularidades da bacia e os usos específicos. Os coeficientes ponderadores utilizados nas Bacias PCJ não estão adaptados à realidade local, gerando um problema de equidade. Por exemplo, o coeficiente que considera a qualidade da água no ponto de lançamento (Klanç classe) não afeta o valor pago pelo usuário. Isso significa que usuários que precisam investir em tratamento devido à qualidade insuficiente do corpo hídrico são cobrados da mesma forma que aqueles que utilizam um curso d'água preservado. (OCDE, 2017) O enquadramento dos corpos d'água também não possui impacto efetivo no valor final cobrado, já que todos os rios de domínio da União na região são classificados como Classe 2, resultando em um desconto igual para todos os usuários, independentemente da qualidade da água no ponto de lançamento. São necessários estudos específicos para reavaliar os critérios utilizados e identificar outros pontos relevantes a serem considerados na fórmula da cobrança, como a disponibilidade hídrica na região. Cenário 1: incentivo econômico aos que menos poluem Regime de bandeiras de preços 8 O regime de bandeira de preços facilita a aplicação princípio do poluidor pagador na metodologia da cobrança pelo uso de recursos hídricos por lançamento de efluentes, de maneira a atingir os objetivos legalmente previstos. Nível de poluição Alteração na tarifa baixo médio alto 25% dos usos que lançam maior concentração de DBO5,20 25% dos usos que lançam menor concentração de DBO5,20 50% de usos com concentração intermediária desconto de 60% no preço acréscimo de 20% no preço manutenção do preço Assim, quanto menor a concentração de DBO5,20, menor será o valor cobrado e vice-versa. O objetivo é que todos os usuários almejem a bandeira verde. A bandeira verde deve respeitar os padrões de lançamento legalmente estabelecidos. No estado de São Paulo, o padrão de lançamento para DBO5,20 é de 60 mg/L. O uso das cores verde, amarela e vermelha, semelhante a um semáforo de trânsito, visa facilitar o entendimento do usuário sobre o significado de cada faixa. As faixas de cada bandeira são associadas a concentração de DBO5,20, que mensura a quantidade de matéria orgânica nos corpos d'água, parâmetro associdado a poluição por esgotos sanitários, sendo o mais utilizado no Brasil. (SÃO PAULO, 1976) A proposta é oferecer um estímulo econômico para os usuários que menos poluem, enquanto penaliza aqueles que lançam maiores concentrações de poluentes no corpo hídrico. A bandeira verde incentiva a manter a poluição dentro dos limites legais, com cobrança reduzida. Já a bandeira vermelha tem um caráter educativo, para aumentar o nível de tratamento e reduzir a carga orgânica lançada, buscando à adequação às bandeiras amarela e verde. 5,2 0 9 Cenário 2: onerando os que mais poluem baixo médio alto 25% dos usos que lançam maior concentração de DBO5,20 25% dos usos que lançam menor concentração de DBO5,20 50% de usos com concentração intermediária acréscimo de 25% no preço acréscimo de 50% no preço manutenção do preço Nível de poluição Alteração na tarifa A proposta é o aumento progressivo do preço cobrado aos usuários que mais poluem. A proposta deste cenário é aumentar o valor pago pelos usuários da bandeira vermelha, de maneira significativa, para sinalizar a necessidade de reduzir os níveis de poluição e melhorar à eficiência do tratamento. Já para os usuários da bandeira verde, que poluem menos e estão dentro dos padrões permitidos pela legislação, os preços praticados serão mantidos. Assim, esse cenário se assemelha a uma multa de trânsito por excesso de velocidade, na qual os usuários que ultrapassarem os padrões legais de lançamento de efluente serão progressivamente onerados em relação aos demais. Assim, enquanto o Cenário 1 prioriza sobretudo o aspecto educativo, o Cenário 2 apresenta uma natureza mais voltada à arrecadação de recursos. O regime de bandeira proposto afeta todos os tipos de uso, principalmente esgotamento sanitário e indústria, com destaque ao impacto no setor de saneamento, que é o principal responsável pelo lançamento de carga orgânica nos corpos d'água na região das Bacias PCJ. A maior parte dos serviços públicos de saneamento se enquadram na bandeira vermelha, que com o lançamento de cargas orgânicas aumentam os custos de tratamento e prejudicam o funcionamento dos ecossistemas. Os preços devem considerar a capacidade de pagamento desses usuários para evitar problemas de inadimplência. Ainda assim, espera-se um baixo impacto, já que a cobrança por lançamento nas Bacias PCJ representa somente 10% da arrecadação em comparação com os outros tipos de uso. Recomendações Os usuários de bandeira vermelha têm um impacto financeiro maior do que os usuários de bandeira verde, devido à quantidade de carga orgânica lançada. Descontos para usuários de bandeira verde incentivam a redução de carga orgânica, sem prejudicar a arrecadação. Por outro lado, aumentos no preço para usuários de bandeira vermelha têm forte impacto arrecadatório. 10 Materialização do princípio do poluidor pagador A proteção ambiental deve seguir o princípio da equidade, buscando beneficiar as gerações atuais e futuras. Ao mesmo tempo, o princípio do poluidor-pagador deve estabelecer responsabilidades comuns, porém diferenciadas de acordo com o nível de poluição gerada. O regime de bandeiras de preço é uma forma de aplicar o princípio do poluidor-pagador, em que os usuários que mais poluem pagam mais pela diluição de efluentes. O regime de bandeiras de preços proposto possui uma função educativa, visando mudar atitudes e conscientizar os usuários de recursos hídricos nos Comitês de Bacias Hidrográficas. Ainda mais, o esquema de cores adotado em cada faixa da bandeira de preços é facilmente compreensível e indica a necessidade de reduzir os níveis de poluição e melhorar o tratamento do efluente. Isenção para pequenos usuários O Comitê de Bacias Hidrográficas deve avaliar os custos de transação em relação aos benefícios ao sistema de gestão de recursos hídricos e estabelecer um limite de isenção para usuários que realizem lançamentos considerados insignificantes, a fim de evitar custos desnecessários e garantir uma gestão eficiente dos recursos hídricos. Tendência de diminuição da arrecadação A cobrança por poluição é bem-sucedida quando há uma diminuição nos valores arrecadados ao longo do tempo, já que incentiva a racionalização do uso da água e a melhora na tecnologia de tratamento dos efluentes, resultando na redução ou eliminação do lançamento de poluentes e, consequentemente, da cobrança. Esse êxito foi observado nos rios das Bacias PCJ, onde houve uma redução tanto nos valores arrecadados quanto na carga orgânica lançada nos últimos anos. No entanto, a variação dos valores arrecadados é influenciada por diversos fatores, como mudanças climáticas, inadimplência e questões políticas e sociais. R$ 514 milhões arrecadados entre 2006 e 2021 R$ 40 milhões arrecadados por ano R$ 7,6 bilhões de investimentos previstos até 2035 O valor arrecadado é considerado insuficiente frente a necessidade de investimentos. A cobrança pelo uso de recursos hídricos nas Bacias PCJ é a segunda mais baixa do país e a nível mundial os preços variam consideravelmente. Em 2022, foi cobrado R$ 0,1613/Kg de DBO5,20 em rios de domínio da União. 0,284R$ por kg no Preços unitários baixos A pressão política de alguns setores de usuários pode influenciar o processo, resultando em preços que não refletem o custo real do uso dos recursos hídricos. Portanto, os Conselho de Recursos Hídricos podem desempenhar um papel ativo e independente na definição de critérios gerais e preços para a cobrança, com base em critérios técnicos. 11 Além disso, é necessário implementar a atualização monetária dos preços unitários básicos em rios do estado de São Paulo das Bacias PCJ, assim como ocorre nos demais domínios. A chave é simplificar É importante que haja padronização dos componentes da fórmula da cobrança nos diferentes domínios, visando a simplicidade das equações para facilitar o entendimento e a aceitação da cobrança pelos usuários. Os Comitês de Bacia Hidrográfica têm o papel de estabelecer a cobrança pelo uso de recursos hídricos, visando incentivar a racionalização do uso da água e obter recursos para financiar os programas e intervenções nos planos de recursos hídricos. Assim, os preços baixos praticados estão relacionados à influência política e ao papel decisório dos comitês. (AGÊNCIA PCJ, 2022; MÖLLER-GULLAND; MCGLADE; LAGO, 2011). (CONSÓRCIO PROFILL RHAMA, 2020) REFERÊNCIAS 12 ANA. Nota Técnica nº 476/2005/SOC-ANA. Brasília: ANA, 2005. ______. Manual de procedimentos técnicos e administrativos de outorga de direito de uso de recursos hídricos. Agência Nacional de Águas. Brasília: ANA, 2013. ______.Cobrança pelo Uso de Recursos Hídricos. Cadernos de capacitação em recursos hídricos, Vol. 7, 80 p. Brasília: ANA, 2014. AGÊNCIA PCJ. Cobrança pelo uso da água. Piracicaba: Fundação Agência das Bacias Hidrográficas dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí, 2022. AMORIM, M.; SOALHEIRO, L.; PEREIRA, J. Conjuntura da cobrança pelo uso dos recursos hídricos no Brasil – base legal comentada. São Carlos: RiMa Editora, 2022. ASSIS, W.; RIBEIRO, M.; MORAES, M. Proposição de melhorias para o Sistema de Cobrança pelo Uso da Água Bruta da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco. Engenharia Sanitária e Ambiental, [S.L.], v. 23, n. 4, p. 779-790, ago. 2018. FapUNIFESP (SciELO). BRASIL. Lei nº 9.433, de 08 de janeiro de 1997. [Institui a Política Nacional de Recursos Hídricos, cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos]. Diário Oficial da União: Brasília, 9 jan. 1997. ______. Conselho Nacional de Recursos Hídricos. Resolução nº 140, de 21 de março de 2012. Estabelece critérios gerais para outorga de lançamento de efluentes com fins de diluição em corpos de água superficiais. Diário Oficial da União: Brasília, 22 ago. 2012. CBHSF. Deliberação CBHSF nº 94, de 25 de agosto de 2017. Atualiza, estabelece mecanismos e sugere novos valores de cobrança pelo uso de recursos hídricos na bacia hidrográfica do rio São Francisco. Diário Oficial. Brasília: CBHSF, 2017. COBRAPE. Plano das bacias hidrográficas dos rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí 2010 a 2020: com propostas de atualização dos corpos d'água e programa de efetivação do enquadramento dos corpos d'água até o ano de 2035: Relatório Final. [s.l], 2010. 788p. COMITÊS PCJ. Deliberação Conjunta dos Comitês PCJ nº 025/05, de 21/10/2005. [Estabelece mecanismos e sugere os valores para a cobrança pelo uso dos recursos hídricos nas bacias hidrográficas dos rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí]. Diário Oficial, São Paulo, 08 dez. 2005a. ______. Deliberação Conjunta dos Comitês PCJ nº 027/05, de 30/11/2005. [Altera a Deliberação Conjunta dos Comitês PCJ 025/05]. Diário Oficial, São Paulo, 08 dez. 2005b. ______. Deliberação Conjunta dos Comitês PCJ nº 048/06, de 28/09/2006. [Aprova a proposta para implementação da cobrança pelo uso dos recursos hídricos de domínio do Estado de São Paulo, nas bacias hidrográficas PCJ]. Diário Oficial, São Paulo, 30 set. 2006. ______. Deliberação dos Comitês PCJ nº 021/08, de 12/12/2008. [Estabelece mecanismos e valores para a cobrança pelo uso dos recursos hídricos do Estado de Minas Gerais na bacia hidrográfica dos rios Piracicaba e Jaguari]. Diário Oficial, Minas Gerais, 18 dez. 2008. CONSÓRCIO PROFIL RHAMA. Relatório Final - Plano de Recursos Hídricos das Bacias Hidrográficas dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí, 2020 a 2035. Piracicaba: 2020. MÖLLER-GULLAND,J; MCGLADE, K; LAGO, M. WP3 EX-POST Case studies: Effluent Tax in Germany. EPI Water. 2011. OCDE. 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