ALAINE ANDRADE DE MORAIS Contribuições ao planejamento da etapa técnico - econômica do transporte escolar rural Guaratinguetá - SP 2018 Alaine Andrade de Morais Contribuições ao planejamento da etapa técnico – econômica do transporte escolar rural Dissertação submetida ao Programa de Mestrado Profissional em Engenharia de Produção da Faculdade de Engenharia, Campus de Guaratinguetá, Universidade Estadual Paulista para obtenção do título de Mestre em Engenharia de Produção. Linha de pesquisa: Gestão da Produção Orientador: Prof. Dr. Fernando Augusto Silva Marins (UNESP) Coorientadores: Prof. Dr. Aneirson Francisco da Silva (UNESP) Prof. MSc. Fernando César Mendes Barbosa (UNESP) Guaratinguetá - SP 2018 0���F 0RUDLV� $ODLQH�$QGUDGH�GH� &RQWULEXLo}HV�DR�SODQHMDPHQWR�GD�HWDSD�WpFQLFR�� HFRQ{PLFD�GR�WUDQVSRUWH� HVFRODU�UXUDO ��$ODLQH�$QGUDGH�GH�0RUDLV� ± *XDUDWLQJXHWi������� �� I���LO�� %LEOLRJUDILD��I������� 'LVVHUWDomR �0HVWUDGR�� ± 8QLYHUVLGDGH� (VWDGXDO� 3DXOLVWD�� )DFXOGDGH� GH� (QJHQKDULD�GH�*XDUDWLQJXHWi������� 2ULHQWDGRU��3URI��'U� )HUQDQGR�$XJXVWR�6LOYD�0DULQV &RRULHQWDGRU��3URI��'U��$QHLUVRQ�)UDQFLVFR�GD�6LOYD �� $QiOLVH� HFRQ{PLFR�ILQDQFHLUD� ��� 7UDQVSRUWH� HVFRODU �� (VFRODV� S~EOLFDV�����3ROtWLFDV�S~EOLFDV ��� ,��7tWXOR� &'8������� ����� 3kPHOOD�%HQHYLGHV�*RQoDOYHV %LEOLRWHFiULD�&5%������� DADOS CURRICULARES ALAINE ANDRADE DE MORAIS NASCIMENTO 01.04.1983 – São Luís/MA FILIAÇÃO Alicio José Marques de Morais Sônia Maria de Andrade Morais 2006/2009 Curso de Licenciatura em Pedagogia Universidade Estadual de Roraima, UERR 2009/2012 Curso de Especialização em Mídias na Educação Universidade Federal de Roraima, UFRR 2009/2011 Especialização em Tecnologias na Educação Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro, PUC-Rio Dedico este trabalho, em primeiro lugar, a Deus, por ser essencial em minha vida, aos meus pais que fizeram o melhor por mim, em especial a minha Mãe amada (in memoriam) Sônia Maria de Andrade Morais. AGRADECIMENTOS Em primeiro lugar agradeço a Deus, fonte da vida e de graça, por ter planos para a minha vida maiores que os meus sonhos. Aos meus pais e familiares, por toda devoção, conselhos e carinho dedicado a mim. Sem vocês eu não conseguiria. Agradeço à minha mãe, Sônia Maria (In memoriam) pelo colo, carinho, beijo, proteção e por todos os momentos felizes vividos. Aos meus orientadores, Prof. Dr. Fenando Augusto Silva Marins e o Prof. Dr. Aneirson Francisco da Silva, que possibilitaram a oportunidade de uma aplicação prática desta dissertação. Sem a orientação, dedicação e auxílio dos senhores, o estudo aqui apresentado não existiria. Ao Prof. MSc. Fernando César Mendes Barbosa, pela orientação e disponibilidade em ajudar no desenvolvimento desta pesquisa. Ao meu irmão, Laércio Morais, que me socorre e no qual eu me espelho. Ao meu amigo Raildo pela paciência e atenção dada a mim. A todos meus familiariares que aguentaram minha falta de tolerância e ausência. Aos mestres, servidores e colegas do Mestrado em Engenharia de Produção pelo saber compartilhado e pela amizade construída ao longo desse tempo. Agradeço imensamente ao Centro de Geotecnologia, Cartografia e Planejamento Territorial (CGPETERR), na pessoa do gestor e do técnico Manoel Rodrigues. Agradeço ao Instituto Federal de Roraima, pela oportunidade de concretizar mais este projeto. Meu muito obrigada! “Que os vossos esforços desafiem as impossibilidades, lembrai-vos de que as grandes coisas do homem foram conquistadas do que parecia impossível.” (Charles Chaplin). RESUMO O transporte escolar rural é considerado, por muitos pesquisadores, um problema complexo, em razão dos altos custos, ineficiência na prestação dos serviços, restrições de segurança, rotas múltiplas e incertezas quanto ao número diário de passageiros, entre outros problemas. Por se tratar de um sistema que exige muitos recursos, seus custos merecem destaque. Nesse contexto, o objetivo deste trabalho é contribuir ao planejamento da etapa técnico-financeira do transporte escolar rural do Instituto Federal de Roraima, Campus Novo Paraíso (IFRR/CNP). As rotas típicas do ônibus escolar incluem a coleta dos alunos pela manhã, em diferentes trajetos municipais e intermunicipais, e no final da tarde o retorno pelo mesmo percurso deixando os alunos próximos às suas casas. As dificuldades são várias, como tempo muito longo de deslocamento dos alunos, lugares ociosos nos ônibus alocados ao transporte, custos elevados, entre outros. O método adotado no trabalho foi a pesquisa-ação, sendo qualitativa a forma de abordar o problema, a natureza da pesquisa caracteriza-se como sendo aplicada, e o quanto aos objetivos, caracteriza-se como uma pesquisa descritiva empírico-normativa. Os resultados obtidos com este estudo, mostraram-se relevantes para sua aplicação, uma vez que a sistemática proposta pelo Geipot, permitiu a identificação e simulação dos custos aplicados aos diferentes tipos de veículos, possibilitando a flexibilização na substituição do veículo contratado pelo mais vantajoso, demonstrando eficiência na obtenção dos resultados e nos gastos realizados pela administração pública. Como resultado adicional importante, verificou- se que há vantagens e desvantagens no contrato vigente, cabendo ao gestor público a decisão de alterar o contrato. PALAVRAS-CHAVE: Análise técnica-econômica. Custos. Transporte escolar rural Instituição de Ensino Pública. Políticas Públicas. ABSTRACT Rural school transport is considered by many researchers, a complex problem due to high costs, inefficiency in providing services, safety restrictions, multiple routes and uncertainties regarding the daily number of passengers, among other problems. Because it is a system that requires a lot of resources, its costs require special mention. In this context, the objective of this work is to contribute to the planning of the technical-financial stage of rural school transportation of the Federal Institute of Roraima, Campus Novo Paraiso (IFRR / CNP). Typical school bus routes include students taking in the morning, in different municipal and intermunicipal routes, and by the end of the afternoon return by the same route leaving students close to their homes. The difficulties are many, such as very long time of student displacement, idle places on buses allocated to transportation, high costs, among others. The method adopted in this work was the action research, being qualitative the way to approach the problem, the nature of the research is characterized as being applied, and the objectives, is characterized as a descriptive empirical-normative research. The results obtained with this study were relevant for its application, since the system proposed by Geipot allowed the identification and simulation of the costs applied to the different types of vehicles, allowing the flexibilization in the replacement of the vehicle contracted by the most advantageous, demonstrating efficiency in obtaining the results and in the expenditures made by the public administration. As an important additional result, it was verified that there are advantages and disadvantages in the current contract, being the public manager the decision to change the contract. KEYWORDS: Technical-economic analysis. Costs. Rural school transport. Institution of Public Education. Public policy. LISTA DE TABELAS Tabela 1 – Informações sobre as rotas e preços dos ônibus fretados pelo IFRR/CNP para atendimento dos alunos. ........................................................................................................... 18 Tabela 2 – Informações sobre o tempo de viagem do ônibus escolar fretado pelo IFRR/CNP para atendimento dos alunos .................................................................................................... 47 Tabela 3 – Coleta de dados da localização dos alunos do IFRR/CNP ..................................... 50 Tabela 4 – Planilha de cálculo tarifário GEIPOT ..................................................................... 58 Tabela 5 – Custo total diário por quilometro conforme Planilha GEIPOT .............................. 60 Tabela 6 – Simulação dos custos por quilometro em diferentes veículos ................................ 61 Tabela 7 – Análise das diferenças dos preços /por km proposto pelo Geipot e Contrato nº 05/2016. .................................................................................................................................... 62 Tabela 8 – Custos do transporte escolar associados à lotação dos diferentes tipos de veículos .................................................................................................................................................. 63 Tabela 9 - Custos do veículo van.............................................................................................. 92 Tabela 10 – Custos do veículo micro-ônibus ........................................................................... 93 Tabela 11 – Custos do veículo ônibus leve ............................................................................. 94 LISTA DE QUADROS Quadro 1 – Materiais e Métodos para atingimento dos objetivos específicos ......................... 27 Quadro 2 – Artigos relevantes para a pesquisa no período de 2013-2018 ............................... 29 Quadro 3 – Cronograma de coleta de dados da rota do ônibus escolar IFRR/CNP ................. 48 Quadro 4 – Segmentos de mercado para a fabricação de ônibus ............................................. 81 LISTA DE FIGURAS Figura 1 – Visualização aérea das rotas rurais dos ônibus fretados pelo IFRR/CNP para atendimento dos alunos ............................................................................................................ 16 Figura 2 – Fases de estruturação do método pesquisa-ação ..................................................... 21 Figura 3 – Etapas da pesquisa-ação aplicadas ao problema do IFRR/CNP ............................. 22 LISTA DE SIGLAS ABNT Associação Brasileira de Normas Técnicas ANP Agência Nacional de Petróleo BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social CAT Certificado de Adequação à Legislação de Trânsito CFC Conselho Federal de Contabilidade CGPETERR Centro de Geotecnologia, Cartografia e Planejamento Territorial COFINS Contribuição Social sobre o Faturamento CONIF Conselho Nacional de Instituições Federais CONTRAN Conselho Nacional de Trânsito CORES Coordenação de Registro Escolar CTB Código de Trânsito Brasileiro DAE Diretoria de Assistência Estudantil DENATRAN Departamento Nacional de Trânsito DPAE Departamento de Políticas de Assistência Estudantil FABUS Associação Nacional de Fabricantes de ônibus do Brasil FNDE Fundo Nacional do Desenvolvimento da Educação GEIPOT Grupo de Estudos para Integração da Política de Transportes GPS Global Positioning System ICMS Imposto de Circulação de Mercadorias e Serviços IFRR/CNP Instituto Federal de Roraima, Campus Novo Paraíso INEP Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira IPVA Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores ISS Imposto Sobre Serviços LDB Lei de Diretrizes e Bases da Educação M Massa Máxima MEC Ministério da Educação MPOG Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão NBR Norma Brasileira aprovada ONGs Organizações não-governamentais OVRP Open Vehicle Routing Problemam PIS Programa de Integração Social PNAES Política Nacional de Assistência Estudantil PNATE Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar PNE Pessoas com necessidade educativas especiais PNEE Portadores de Necessidades Educativas Especiais PNTE Programa Nacional de Transporte do Escolar PPM Percurso Médio Mensal PRVA Problema de Roteamento de Veículos Abertos RGI Relatório de Gestão Institucional SGC Sistema de Gestão de Custos SICAF Sistema de Cadastro Unificado dos Fornecedores SIG Sistema de Informação Geográficas SLTI Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação SETEC Secretaria de Educação Profissional e Tecnológica SIMEC Sistema Integrado de Monitoramento e Controle UNB Universidade de Brasília SUMÁRIO 1 INTRODUÇÃO .............................................................................................................. 15 1.1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS ....................................................................................... 15 1.2 DELIMITAÇÃO, QUESTÕES DA PESQUISA E OBJETIVOS .................................. 19 1.3 CLASSIFICAÇÃO, MATERIAIS, MÉTODOS E ETAPAS DA PESQUISA .............. 20 1.4 JUSTIFICATIVAS .......................................................................................................... 28 1.5 ESTRUTURA DA DISSERTAÇÃO .............................................................................. 30 2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA ................................................................................. 31 2.1 A LEGALIDADE DO TRANSPORTE ESCOLAR BRASILEIRO .............................. 31 2.2 O TRANSPORTE ESCOLAR RURAL .......................................................................... 32 2.3 POLÍTICAS PÚBLICAS DESTINADAS AO TRANSPORTE ESCOLAR RURAL ... 33 2.4 A PADRONIZAÇÃO DOS VEÍCULOS ........................................................................ 34 2.5 CONTABILIDADE PÚBLICA E CONTABILIDADE DE CUSTOS APLICADA AO SETOR PÚBLICO .................................................................................................................. 36 2.6 O GRUPO DE ESTUDOS PARA INTEGRAÇÃO DE POLÍTICAS DE TRANSPORTES (GEIPOT) ................................................................................................... 38 2.7 CUSTOS DO TRANSPORTE ESCOLAR ..................................................................... 39 2.8 CUSTO TOTAL DO TRANSPORTE ESCOLAR ......................................................... 41 3 APLICAÇÃO AO TRANSPORTE RURAL DO INSTITUTO FEDERAL DE RORAIMA – CAMPUS DE NOVO PARAÍSO .................................................................. 45 3.1 CARACTERÍSTICAS DO PROBLEMA DO TRANSPORTE RURAL NO IFRR/CN 45 3.2 MAPEAMENTO E GEORREFERENCIAMENTO DAS ROTAS DE ÔNIBUS ESCOLARES DO IFRR/CNP ................................................................................................. 47 3.3 CUSTO DO TRANSPORTE ESCOLAR A PARTIR DA PLANILHA GEIPOT ......... 57 3.4 ANÁLISE DAS VANTAGENS E DESVANTAGENS DOS CUSTOS DA ROTA DO ÔNIBUS ESCOLAR ............................................................................................................... 63 4 CONCLUSÕES ................................................................................................................ 65 4.1 VERIFICAÇÃO DOS OBJETIVOS E RESPOSTAS ÀS QUESTÕES DE PESQUISA 65 4.2 SUGESTÕES PARA CONTINUIDADE DA PESQUISA............................................. 66 REFERÊNCIAS ............................................................................................................. 67 APÊNDICE A - NORMAS E LEIS APLICADAS NA PADRONIZAÇÃO DO TRANSPORTE ESCOLAR RURAL BRASILEIRO ......................................................... 74 APÊNDICE B - A INDÚSTRIA AUTOMOBILÍSTICA NA PRODUÇÃO DO ÔNIBUS NO BRASIL ............................................................................................................ 80 ANEXO 1 - MAPA: ROTA GERAL DO ÔNIBUS ESCOLAR DO IFRR/CNP E DISPERSÃO DOS ALUNOS ................................................................................................ 84 ANEXO 2 - MAPA: ROTA IFRR/CNP/ SÃO LUÍS DO ANAUÁ/ CAROEBE/ BR- 432 ................................................................................................................................... 85 ANEXO 3 – MAPA: ROTA IFRR/CNP/SÃO LUIZ DO ANAUÁ/ SÃO JOÃO DO BALIZA ................................................................................................................................... 86 ANEXO 4 - MAPA: ROTA IFRR/CNP/ CARACARAÍ/BR-174 ................................ 86 ANEXO 5 - MAPA: REESTRUTURAÇÃO DA ROTA DO ÔNIBUS ESCOLAR DO IFRR/CNP NO MUNICÍPIO DE CARACARAÍ ................................................................ 87 ANEXO 6 - MAPA: ROTA DO ÔNIBUS ESCOLAR DO IFRR/CNP/ VILA NOVO PARAÍSO BR-174/ VILA BARAÚANA KM 55/ BR-432 .................................................. 89 ANEXO 7 - MAPA: ROTA IFRR/CNP/RORAINÓPOLIS/ VILA NOVA COLINA90 ANEXO 8 - MAPA: ROTA IFRR/CNP/RORAINÓPOLIS ........................................ 91 ANEXO 9 - TABELA 9 - CUSTOS DO VEÍCULO VAN ............................................ 92 ANEXO 10 - TABELA 10 – CUSTOS DO VEÍCULO MICRO-ÔNIBUS ................. 93 ANEXO 11 - TABELA 11 – CUSTOS DO VEÍCULO ÔNIBUS LEVE .................... 94 15 1 INTRODUÇÃO 1.1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS Diferentemente do modelo praticado nos países de primeiro mundo, somente na década de 90, a educação no Brasil passou a ser reconhecida com um dos pilares para o desenvolvimento do país e para o combate às desigualdades sociais existentes, foi instituído o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE (BRASIL, 2013). Diante desse panorama, o transporte escolar rural vem crescendo em importância, a ponto de se tornar um processo complementar a educação, apto a contribuir para o acesso e a permanência dos estudantes residentes em áreas rurais na escola (FRIGATO, 2016). Para Araújo (2008), o transporte escolar rural é definido como o deslocamento do aluno no ônibus escolar de sua casa até a escola e vice-versa, tornando-se interesse de muitos pesquisadores em razão dos altos custos e da melhoria do serviço prestado à comunidade. A política de transporte dos países desenvolvidos, de acordo Stone et al. (2014), se diferencia dos países de terceiro mundo, por priorizar uma educação de qualidade, projetada para reduzir a distância percorrida em aproximadamente 2 km e, consequentemente, os custos envolvidos, além de manter a segurança dos estudantes e preservar o tempo parental. Como exemplo, destaca-se o Canadá na região da grande Toronto e Hamilton que possibilitou a elevação dos níveis de atividade física por meio da caminhada dos estudantes de suas casas para a escola. Igualmente, os Estados Unidos por meio do (Departamento de Saúde e Serviços Humanos dos EUA, 2008) e o Reino Unido (Department of Health UK, 2011) buscou implementar políticas semelhantes, capaz de reduzir a emissão de gases, a poluição, os congestionamentos e, consequentemente, reduzir custos com o transporte escolar (METROLINX, 2014). Foi pensando nessa realidade que o legislador constituinte atrelou o dever de oferecer a educação a outras obrigações assessórias, como o serviço de transporte escolar (CARVALHO; LEITE; PEREIRA, 2016). Desse modo, sua oferta, além de ser uma necessidade, também é vista como um direito assegurado no artigo 6º da Constituição Federal de 1988, que reconhece a “educação” como um direito social, ganhando reforço da lei nos Artigos nº 206-208 que trata do acesso e permanência do aluno na escola e do dever do Estado em garantir a existência do programa suplementar de transporte escolar (BRASIL, 1988, p. 76-77). Perante a existência da obrigação de ofertar o transporte escolar rural, surge a necessidade de reduzir custos e tornar os sistemas de transportes eficientes (SILVA, 2009). 16 Para isso, é preciso identificar, em primeiro lugar, a ineficiência do serviço aliada às políticas públicas de transporte escolar rural existentes (BRASIL, 2007a), na sequência elencar a importância da padronização dos veículos, além de conhecer a contabilidade pública atrelada ao sistema de custos fixos e variáveis, sob o propósito de manter transparência, equilíbrio das contas públicas, auxiliando o gestor público na tomada de decisão (VICECONTE; NEVES, 2012). Nesse contexto, com vistas a oportunizar o desenvolvimento socioeconômico da região sul do Estado de Roraima, o Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Roraima, Campus Novo Paraíso (IFRR/CNP), que é uma unidade de ensino federal criado pela Lei Federal nº 11.892/2008, foi instalado estrategicamente no município de Caracaraí, em uma área territorial de 99.325,70 km², às margens da BR-174 que interliga o Estado de Roraima ao Estado de Amazonas a 12 km do anel rodoviário da Vila Novo Paraíso, conforme ilustra a Figura 1. Figura 1 – Visualização aérea das rotas rurais dos ônibus fretados pelo IFRR/CNP para atendimento dos alunos Fonte:Crooqui adaptado do Google maps (2017). 17 Como pode ser visualizado na Figura 1, o IFRR/CNP também é acessado pela BR- 210, interligando-se aos municípios de São Luiz do Anauá, São João da Baliza e Caroebe, e pela BR-432 que permite o acesso ao município do Cantá. O IFRR/CNP oferta para trezentos e trinta e cinco alunos educação básica, profissional e tecnológica por meio dos Cursos Técnicos de Agroindústria, Agropecuária Integrados ao Ensino Médio e na Modalidade Alternância. O IFRR/CNP está localizado fora do perímetro urbano e, por ofertar Ensino Médio na última etapa da Educação Básica, caracteriza-se como escola rural, uma vez que a distância percorrida diariamente pelos discentes na ida e na volta da instituição varia entre 24km e 226km, com tempo médio percurso entre 1h05min a 2h20min, sendo o trajeto feito por meio de ônibus fretados (contratados). Assim como o IFRR/CNP, existem outras escolas rurais que se tornaram objeto de estudo de muitos pesquisadores. Pode-se destacar o trabalho de Steiner et al. (2000) que estudaram a terceirização do transporte escolar visando a minimização dos custos fixos e variáveis envolvidos, além da quilometragem percorrida pela frota de ônibus, o número de veículos, considerando suas capacidades e as particularidades do problema. O resultado foi satisfatório, visto que o modelo matemático adotado resultou na economia de combustível, redução nos gastos com manutenção e na redução do tempo de permanência dos alunos nos veículos. O método proposto por Steiner et al. (2000) mostrou-se bastante eficiente para a aplicação no transporte escolar urbano, em que as distâncias percorridas são pequenas e existe uma maior capilaridade na rede viária, com diversas possibilidades de trajetos. No entanto, a problemática existente no ambiente rural difere no ambiente urbano, pois os trajetos são mais longos e, na maioria das vezes, únicos, ou seja, há poucas alternativas de caminhos para chegar até o aluno, bem como as condições das estradas costumam ser precárias, aumentando o tempo de viagem e os custos dos veículos. Como destacado na Tabela 1, a execução do transporte escolar para alunos do IFRR/CNP é realizada de forma indireta, mediante a contratação de particulares, ou seja, do sistema contratado, por meio do contrato nº 05/2016 celebrado entre as partes, decorrente da licitação na modalidade Pregão nº 33/2016, conforme as diretrizes previstas na Lei de Licitação na modalidade de pregão n° 10.520/2002. O contrato celebrado entre as partes destacava a necessidade de obter ônibus escolar para realizar o transporte municipal e intermunicipal dos estudantes durante duzentos e nove dias letivos a um preço anual de R$1.361.129,22 (um milhão, trezentos e sessenta e um mil, 18 cento e vinte e nove reais e vinte e dois centavos), sendo o valor liquidado na prestação do serviço para duzentos dias letivos de R$1.208.841,00 (um milhão duzentos e oito reais e oitocentos e quarenta e um reais). Destaca-se que os recursos destinados ao pagamento do serviço de transporte escolar são inferiores ao seu preço total, restando um débito de R$93.675,00 (noventa e três mil e seicentos e setenta e cinco reais) a ser aditado pela assistência estudantil do Campus. Para definição do preço por quilômetro, foram analisadas as rotas ônibus considerando a quilometragem, capacidade do ônibus e custos de operação, manutenção e a remuneração dos motoristas. Tabela 1 – Informações sobre as rotas e preços dos ônibus fretados pelo IFRR/CNP para atendimento dos alunos. Q u a n ti d a d e PREÇO DO ÔNIBUS ESCOLAR FRETADO (CONTRATO) Rotas do ônibus Escolar Extensão da linha (km) Capacidade Preços (R$) Ida/Volta (km) Total (km) Qtd. Poltronas (1 km) Diário da linha Anual das linhas De cada passageiro Anual por aluno 1 Caracaraí/BR174 (cima) 113 226 49 4,59 1.037,34 216.804,06 21,17 4.424,57 2 Caracaraí/BR174 (baixo) 113 226 49 4,59 1.037,34 216.804,06 21,17 4.424,57 3 Caroebe/São Luís do Anauá 106 212 44 4,00 848,00 177.232,00 19,27 4.028,00 4 São João do Baliza/BR 210 79 158 44 4,89 772,62 161.477,58 17,56 3.669,95 5 Vila Baraúana km 55/Novo Paraíso BR 174 62 124 49 5,60 694,40 145.129,60 14,17 2.961,83 6 Vila Nova Colina BR 174/ Rorainópolis 92 184 49 5,12 942,08 196.894,72 19,23 4.018,26 7 Rorainópolis/ BR 174 48 96 49 6,15 590,40 123.393,60 12,05 2.518,24 8 Rorainópolis/ BR174 48 96 49 6,15 590,40 123.393,60 12,05 2.518,24 TOTAL 382 1.361.129,22 Fonte: Amatur LTDA. (2016). Além dos atributos considerados no contrato, implicitamente, as empresas brasileiras de transporte passaram a adotar a sistemática de cálculo tarifário proposto pelo Grupo de Estudos para Integração da Política de Transportes (GEIPOT, 1995), bem como atualizar seus coeficientes oriundos do rateio entre os custos fixos, variáveis, de capitais, despesas com pessoal e operacional para definir o custo total de cada trajeto por passageiro. 19 Destaca-se que há dois programas do governo federal destinados ao transporte escolar público, financiados pelo FNDE em Parceria com Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), para contribuir financeiramente com os municípios e organizações não-governamentais (ONGs) e subsidiar o transporte diário dos alunos (PASSOS, 2013). O primeiro desses projetos é o Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar (PNATE), criado por meio da Lei Federal nº 10.880/2004 com objetivo de garantir o acesso e a permanência nos estabelecimentos escolares dos alunos do ensino fundamental público, residentes em área rural, que utilizem transporte escolar por meio de assistência financeira, em caráter suplementar, aos Estados, Distrito Federal e Municípios. O segundo programa do FNDE voltado para os Estados, Municípios e Distrito Federal, foi denominado Caminho da Escola, por meio da Resolução nº 03, de 28 de março de 2007. Seu objetivo, segundo o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP, 2003, p.3), foi propiciar a padronização, modernização e a segurança no transporte dos alunos com a aquisição de ônibus novos para o transporte escolar. Na prática, esperava-se que tais programas fossem a solução para o problema de transporte escolar no IFRR/CNP. No entanto, mesmo caracterizado como escola rural de educação básica, os legisladores não incluíram as escolas da rede federal em razão da sua criação e nem mesmo chegaram a repassar recursos aos Institutos. Outro fator que se opõe às normas do programa, é o transporte intermunicipal dos alunos, pois a legislação vigente somente permite o transporte dos alunos dentro do seu próprio município. Tal situação resultou na problemática vivenciada atualmente pelo IFRR/CNP, em que o transporte escolar é custeado pelos recursos da Assistência Estudantil. No entanto, em razão das longas distâncias, o preço do transporte escolar tornou-se um grave problema para o IFFR/CNP, pois os recursos destinados ao pagamento do serviço de transporte escolar são inferiores ao seu preço total. 1.2 DELIMITAÇÃO, QUESTÕES DA PESQUISA E OBJETIVOS Como delimitação da dissertação, destaca-se que se trata de uma contribuição ao planejamento da etapa técnico-econômica do transporte escolar rural, respeitando as características do transporte escolar rural dos alunos do Instituto Federal de Roraima, no Campus de Novo Paraíso. Para a identificação de oportunidades de melhorias na análise 20 técnico-econômica do transporte escolar rural, utilizou-se os dados disponíveis na Instituição estudada referentes aos anos de 2016-2017. Além disto, identificou-se que as informações relativas ao número de alunos matriculados no IFRR/CNP apresentavam uma diferença entre o valor (335 alunos) que constava no Relatório de Gestão Institucional (RGI), e o valor (331 alunos) disponível na Coordenação de Registro Escolar (CORES) do IFRR/CNP. Na pesquisa proposta considerou-se os dados do RGI. Diante da problemática apresentada na seção anterior, foram identificadas as seguintes questões de pesquisa para as quais se buscou respostas ao longo da dissertação: - É possível alterar o sistema de decisão adotado na elaboração do planejamento da etapa técnico-econômica do transporte escolar rural do IFRR/CNP? - Como reduzir os custos e racionalizar a operação neste processo, visando a melhoria das condições de transporte dos alunos? No sentido de obter respostas para as questões de pesquisa, estabeleceu-se como Objetivo Geral do trabalho identificar melhorias possíveis de ser incorporadas ao planejamento da etapa técnico-econômica do transporte escolar rural do IFRR/CNP. Com os objetivos específicos procurou-se: - Simular o custo total por quilometro do transporte escolar do IFRR/CNP, testando alternativas para tipos de veículos, capacidade dos veículos e número de paradas; - Propor mudanças viáveis nos pontos de parada do transporte escolar rural; - Propor tipos adequados de veículos para as diferentes rotas. 1.3 CLASSIFICAÇÃO, MATERIAIS, MÉTODOS E ETAPAS DA PESQUISA Em termos da classificação da pesquisa tem-se: - Esta pesquisa possui Natureza Aplicada, pois preocupa-se em propor melhorias para a situação atual; - Com relação aos objetivos, encaixa-se como uma Pesquisa Exploratória e Descritiva, buscando informações sobre o problema em questão, sobre os conceitos e legislações existentes, sua finalidade e, além de diagnosticar situações, explorar alternativas e descobrir novas ideias (GIL, 2017); - A forma de abordar o problema é Qualitativa, uma vez que a pesquisa se preocupa com a melhor compreensão da situação estudada; - O Procedimento Metodológico foi a Pesquisa-ação, pois buscou-se, para a situação estudada, consolidar o conhecimento com vistas a solucionar um problema prático, 21 contribuindo para a melhoria da situação atual e fortalecendo a relação teoria e prática (THIOLLENT, 2007). Sabe-se que, para a realização de uma pesquisa-ação, é necessário percorrer um processo cíclico e interativo formado por cinco etapas (planejar, coletar dados, analisar dados e planejar ações) propostas nos trabalhos de West Brook (1995), Coughlan e Coghlan (2002) e Thiollent (2007), conforme ilustrado na Figura 2. Para planejar a pesquisa-ação, em primeiro lugar, é necessário definir o contexto, os objetivos, delimitar o problema, fazer o levantamento bibliográfico, selecionar o objeto de estudo, delinear ideias e definir os critérios de avaliação da pesquisa (TURRIONI; MELO, 2012). A coleta de dados ocorre por meio de diferentes técnicas necessárias para o desenvolvimento da pesquisa e os dados obtidos durante a pesquisa de campo devem ser observados, analisados, interpretados e sistematizados em relatórios (COUGHLAN e COGHLAN, 2002). Figura 2 – Fases de estruturação do método pesquisa-ação Fonte: Adaptado de Turrioni e Melo (2012). Na análise dos dados e planejamento das ações, o pesquisador e os colaboradores socializam as informações obtidas na etapa anterior, tecendo comparações que subsidiará a criação do plano de ação com a descrição dos responsáveis e prazos para a execução das atividades, apto a solucionar o problema estudado. Para implementar o plano de ação, é necessário ter atenção quanto aos seguintes questionamentos: “O que precisa mudar? E que tipos de mudanças são necessárias”? 22 A etapa de avaliação dos resultados consiste na verificação das mudanças implementadas para identificar o alcance dos objetivos propostos na pesquisa. Já o relatório é constituído pela descrição dos resultados obtidos na pesquisa, responsável por subsidiar o desenvolvimento da fundamentação teórica da pesquisa (TURRIONI; MELO, 2012). A etapa do monitoramento, que perpassa todas as fases, avalia os pressupostos e as modificações implementadas ao longo de cada fase para, posteriormente, estruturar o relatório com os resultados obtidos a partir do método pesquisa-ação, que tem o objetivo de melhorar o contexto estudado com soluções imediatas oriundas do conhecimento científico. Diante do que foi exposto, no tocante à aplicação de uma pesquisa-ação no trabalho proposto, as cinco etapas propostas na Figura 2 foram reagrupadas em quatro fases, conforme ilustra a Figura 3, para estruturação e condução da pesquisa-ação: - Diagnóstico do contexto; - Coleta de dados; - Identificação de alternativas; - Simulações e comparações necessárias. Figura 3 – Etapas da pesquisa-ação aplicadas ao problema do IFRR/CNP Fonte: Adaptado de Turrioni; Melo (2012). 23 Passa-se a comentar cada uma das etapas da pesquisa-ação realizada, como consta na Figura 3: - Descrição do Problema real De acordo com a Lei nº 11.892/2008, o Instituto Federal de Roraima, Campus Novo Paraíso é uma unidade de ensino federal, caracterizada como escola rural por realizar grandes percursos na coleta e entrega dos estudantes da região sul do Estado de Roraima, distribuídos nos municípios de Caracaraí, Vila Novo Paraíso - Caracaraí, Vila Baraúna - Cantá, São João do Baliza, São Luís do Anauá, Caroebe, Rorainópolis e Vila Nova colina- Rorainópolis, conforme ilustrado na Figura 1 e detalhado nos Anexos 1-8. O transporte escolar é terceirizado por meio do Contrato nº 05/2016. O valor empenhado tem um preço anual estimado para os duzentos e nove dias letivos em R$1.361.129,22, sendo o valor liquidado para duzentos dias letivos corresponde a R$1.208.841,00. Para definição do preço de cada rota do ônibus escolar considerou-se a quilometragem, capacidade do ônibus e custos de pessoal, conforme a Tabela 1. A frota utilizada no período estudado contava com oito ônibus escolares terceirizados, com capacidades variando de 44 a 49 poltronas, que deveriam atender 313 alunos, sendo que as distâncias percorridas pelo transporte escolar variaram de 12 km a 113 km. Esses veículos partiam, ainda de madrugada, da garagem localizada na residência dos motoristas percorrendo a extensão proposta em sua linha coletando os alunos para levá-los à escola. Os estudantes permaneciam na Instituição durante os turnos matutino e vespertino, retornando para suas residências ao final das aulas, transportados pelos mesmos veículos utilizados na viagem de ida até a Instituição. Destaca-se que uma análise no RGI revelou o recurso planejado para custeio do transporte escolar destinado ao IFRR/CNP, por meio da Diretoria de Assistência Estudantil (DAE), foi empenhado, prevendo-se duzentos dias letivos, em um montante de R$1.007.841,00 para atendimento de 335 (e não 331) alunos do Ensino Médio Integral. Entretanto, o valor executado correspondeu a R$1.208.841,00. Assim, constatou-se que os recursos planejados estavam sendo insuficientes para o pagamento das despesas com o transporte escolar rural, bem como a Instituição teve que utilizar recursos financeiros de outra fonte para integralizar o total devido (R$1.302,516,00), conforme descrito na sequência. Em resumo, verificou-se que: - O custo por aluno ao ano foi R$3.888,11, ou seja, R$19,44 ao dia, o custo da passagem por aluno é R$9,72 em cada viagem (ida e volta); 24 - Os recursos destinados ao transporte, conforme o que consta no RGI, têm se mostrado insuficientes para custear a manutenção das políticas de permanência do aluno na escola, o que garantiria a igualdade de oportunidades e acesso à escolarização dos alunos residentes nas escolas mais longínquas; - Há o Sistema Integrado de Monitoramento e Controle - SIMEC, do Tesouro Gerencial e das unidades gestoras, que, por meio da Secretaria de Educação Profissional e Tecnológica do Ministério da Educação - SETEC/MEC, financia as ações vinculadas à dimensão estratégica de assuntos estudantis em articulação com o ensino para a permanência e o êxito dos estudantes regularmente matriculados; - Os recursos da SIMEC são destinados ao Departamento de Políticas de Assistência Estudantil - DPAE, responsável por coordenar ações de sensibilização, planejamento, acompanhamento, execução e avaliação, em conformidade com o Decreto nº 7.234/10, que dispõe sobre a Política Nacional de Assistência Estudantil – PNAES; - De acordo com RGI, o IFRR/CNP no ano de 2017 contava com 335 alunos matriculados, que tiveram os benefícios de auxílio transporte concedidos; - A Lei Orçamentária Anual (LOA) de 2017, aprovada e destinada ao DPAE do IFRR, para desenvolvimento da Política de Assistência Estudantil, fixou o orçamento de R$ 3.821.832,00 para ser distribuído entre cinco campus do IFRR, considerando as particularidades de condições de acesso, vulnerabilidade social e ações de assistência estudantil executadas; - Do orçamento fixado pela LOA, foi destinado para complementar o auxílio transporte do IFRR/CNP o montante de R$1.007.134,00 (Um milhão, sete mil e oitocentos e quarenta e um reais) para atendimento de 335 alunos do Ensino Médio Integral. - Coleta de dados Durante a coleta de dados no IFRR/CNP, constatou-se na Resolução FNDE/CD nº 3, de 28 de março de 2007, a existência do primeiro processo de padronização do transporte escolar brasileiro, oriundo de políticas públicas com custos reduzidos com a finalidade de melhorar o serviço de transporte escolar rural, denominado Programa Caminho da Escola (FRIGATO, 2016), porém, ele não era destinado às escolas da Rede Federal de Ensino. Outra política favorável à implementação do serviço constava na Resolução CNE/CEB nº. 01/2002 - artigos 14 e 15, Incisos I e II, que dispõe sobre as políticas de financiamento e permanência dos alunos no campo, de modo que a educação rural seja desenvolvida no campo conforme as peculiaridades do local, garantido a todos a igualdade de 25 oportunidades e acesso à escolarização dos estudantes residentes nas escolas mais distantes (BRASIL, 2002). Sabe-se que, tradicionalmente, o transporte escolar rural enfrenta problemas referentes ao isolamento espacial, a baixa densidade demográfica e as condições econômicas da área rural (PEGORETTI; SANCHES, 2006). Todavia, tais características dificultam a prestação de serviços de transporte e incide nos altos custos da frota de veículos, situação esta vivenciada pelo IFRR/CNP no período 2017 - 2018. Vale salientar que, no caso específico do transporte escolar do IFRR/CNP, o processo de definição de rotas, partia de uma abordagem baseada nos interesses da Instituição, ao invés dos interesses dos alunos, uma vez que não foi permitido que estudantes de outras instituições de ensino utilizassem o serviço de ônibus escolar do IFRR/CNP. Além disso, é importante observar que, diferentemente dos estudantes da área urbana, que caminham de suas casas até o ponto de ônibus mais próximo, nas áreas rurais, como o número de estudante é menor, na maioria das vezes, é comum que as paradas do ônibus sejam definidas como sendo as próprias casas dos alunos. Tal processo é muito oneroso para a Administração, pois demanda um tempo maior de deslocamento para os ônibus e, consequentemente, mais gastos com combustível. Outro aspecto particular do problema aqui abordado é que os ônibus percorrem seu itinerário de ida e volta, permanecendo após isto sob a guarda dos motoristas (FRIGATO, 2016). No trabalho em questão, tentando mitigar o problema de muitas paradas no transporte rural, buscou-se determinar os clusters (grupos de alunos que morassem próximos uns dos outros) mais adequados para figurar como pontos de paradas de ônibus, de modo que causassem menos transtornos aos estudantes em seu deslocamento diário das suas casas até as paradas. No tocante à coleta e entrega dos alunos em suas casas, esta inicia-se ainda na madrugada, finalizando-se no início da noite na maioria das rotas. Na tentativa de reduzir os pontos de paradas, o tempo de espera do aluno dentro do ônibus escolar e reduzir os custos variáveis com combustível, a exemplo do que fizeram Sanches et al. (2016), aqui se procurou utilizar o recurso de softwares como o Sistema de Informação Geográficas - SIG. O SIG é uma ferramenta composta por algoritmos que levam em consideração as particularidades de cada problema, permitindo a entrada de dados necessários para a definição dos clusters que conduzirão até a definição das rotas. Sob tal perspectiva, a coleta de dados referente a situação das rotas do IFRR/CNP alimentou o banco de dados que resultou no 26 mapeamento das rotas por meio do uso do software ArcGIS ® versão 10.3 para a criação dos mapas usados na definição dos clusters, conforme Anexos 1-8. - Identificação de alternativas A definição dos clusters foi proposta durante a edição dos mapas das rotas no software ArcGIS ® versão 10.3 (Anexos 1/8), considerando os dados obtidos acerca da localização dos alunos e das rotas disponíveis. Cada rota foi analisada isoladamente, considerando as dificuldades de acesso, percurso, condições de estrada, tempo de permanência do aluno no veículo, deslocamento em tempos chuvosos e segurança. Nas estradas vicinais envolvidas no planejamento das rotas de ônibus, poucas foram as alterações, entretanto, no perímetro urbano a redução dos pontos de parada impactou na diminuição do tempo de deslocamento dos ônibus. Para tanto, foi adotada a distância de aproximadamente 1,2 km entre os pontos de paradas nas rotas urbanas (Anexo 5), o que foi considerado adequado sem gerar um esforço demasiado dos alunos para ir (e voltar) das suas casas aos pontos de paradas de ônibus. Para complementar a investigação, buscou-se entender a formação dos custos de transporte a partir das pesquisas desenvolvidas pelo Grupo de Estudos para Integração de Políticas de Transportes (GEIPOT) com a finalidade de auxiliar o governo a desenvolver políticas de transportes e realizar estudos na área. Ressalta-se que os consultores do GEIPOT sistematizaram uma planilha de cálculo (Manual) para definição da tarifa de transporte público adotada nacionalmente pelas empresas de transporte. A partir do procedimento descrito no Manual do GEIPOT e notas explicativas anexas, é possível determinar a tarifa com base nos custos totais envolvidos no transporte, mantendo o ponto de equilíbrio entre o usuário pagante (passageiro) e a empresa prestadora dos serviços (ANTP, 2012). Assim, a tarifa envolve o rateio dos custos totais de um serviço entre usuários pagantes, bem como os custos de apropriação da tarifa dividem-se em custos fixos e variáveis, também denominados de custos quilométricos, acrescidos dos tributos cobrados na localidade. Ou seja, ao mesmo tempo que a tarifa deve cobrir os custos da prestação dos serviços, também deve-se observar a capacidade de pagamento dos usuários. De fato, entender a formação dos custos do transporte é essencial para a descrição do serviço contratado e planejamento dos custos, o que potencializará a viabilidade técnica- econômica na prestação do serviço de transporte escolar, auxiliando o gestor público na tomada de decisão eficiente. 27 Sendo assim, os dados de custos foram utilizados para o preenchimento da Planilha GEIPOT, que gerou um relatório tarifário que serve de base para a identificação do custo por quilômetro e para a simulação de alternativas para o transporte escolar rural do IFRR/CNP. Por meio das simulações dos custos na Planilha GEIPOT, foi possível identificar alternativas para o processo licitatório que apresentasse o menor preço/km por aluno, para diferentes tipos de veículos. De posse destas informações é possível, para o gestor, flexibilizar o contrato licitatório, de modo que este se adapte às especificidades da escola rural. - Simulação e Comparação de Alternativas Para alcançar os objetivos propostos na pesquisa, foram utilizados os materiais e métodos descritos no Quadro 1. Quadro 1 – Materiais e Métodos para atingimento dos objetivos específicos Objetivo Específico Ações Materiais e Métodos - Simular o custo total por quilometro do transporte escolar do IFRR/CNP, testando alternativas para tipos de veículos, capacidade dos veículos e o número de paradas. - Revisão sistemática da literatura. - Análise documental. - Descrição do problema real. - Documentos Institucionais e Legislações: Matriz orçamentária do CONIF; RGI; PDI; Lei nº 11.892/2008; Contrato de Locação Transporte Escolar n° 05/2016; Lei nº 10.520/2002 da modalidade licitatória Pregão; CF/1998. - Planilha GEIPOT para cálculo dos custos do transporte escolar. - Propor mudanças viáveis nos pontos de parada do transporte escolar rural. -Mapeamento e estudo das rotas do transporte escolar do IFRR/CNP para identificar economias viáveis. - GPS Portátil Garmim Etrex 10. - Software essentialTM -Edição de mapas a partir dos dados coletados para verificar a situação real e futura. -Software ArcGIS ® versão 10.3 - Propor tipos de veículos para as diferentes rotas - Uso de planilhas para simulação dos custos. - Software Excel® Fonte: A autora (2017). Conforme o Quadro 1 a análise técnica dos veículos pode ser realizada quando o gestor público adquire conhecimentos sobre os tipos de veículos, acessórios e custos totais da frota. Tal conhecimento é essencial para a descrição do objeto no contrato licitatório e mostra a importância do estudo das rotas, localização dos alunos, capacidade, distâncias percorridas e custos por quilômetro. De posse das informações técnicas, o gestor público deve conduzir a análise econômica da situação em questão realizando estudos sobre as receitas e despesas que 28 serão executadas, verificando a eficiência dos processos e mantendo a qualidade na prestação dos serviços ofertados à comunidade. Em tal etapa foi feita a simulação de várias alternativas possíveis de serem implementadas pelo gestor público, com relação ao tipo de veículo, localização de alunos e distâncias percorridas. O relatório de custos gerado será apresentado ao término da pesquisa para que o gestor analise as alternativas quanto à solução atualmente adotada destinada ao atendimento da demanda dos alunos. É importante também entender que, a partir da observação desse relatório de custos, o gestor fundamentará melhor sua tomada de decisão, pois a análise técnico-econômica é indispensável na descrição do objeto a ser licitado, sendo relevante para o uso eficiente dos recursos disponibilizados pelos órgãos públicos para a execução dos programas de governo. 1.4 JUSTIFICATIVAS Como justificativas para o desenvolvimento da dissertação, pode-se destacar, inicialmente, que ela irá contribuir ao planejamento da etapa técnico-econômica do transporte escolar rural e, consequentemente, melhorar as condições deste transporte no IFRR/CNP. Isto é importante, pois a oferta de transporte escolar garante a todos estudantes o acesso à escola. Entretanto, a prestação ineficiente do serviço fere o direito à educação, impossibilitando o processo de escolarização (FRIGATO, 2016). Salienta-se que, em concordância com os princípios previstos nas respectivas legislações, o IFRR/CNP atende integralmente todos seus alunos com o transporte escolar, porém, o recurso destinado à Instituição por meio da matriz orçamentária, homologada pelo Conselho Nacional de Instituições Federais (CONIF) e RGI, no ano de 2017, tem se mostrado insuficiente. De fato, como já foi apontado, uma análise do RGI de 2017 revelou que o valor empenhado para custeio do transporte escolar do IFRR/CNP, por meio da Diretoria de Assistência Estudantil - DAE foi insuficiente, prevendo-se duzentos dias letivos e um montante de R$1.208.841,00 destinado aos 335 alunos do Ensino Médio Integral. O que pode ser constatado na prática, pois o contrato nº 05/2016 celebrado entre o IFRR/CNP e a Pessoa Jurídica Amatur Turismo Ltda, para prestação de serviços de transporte escolar intermunicipal, fez a previsão da despesa total no valor de R$1.361.129,22 (Um milhão, trezentos e sessenta e um mil, cento e vinte e nove reais e vinte e dois centavos), com observância às disposições previstas no art. 37 da CF/88, na Lei nº 8.666/93, na Lei nº. 29 10.520/2002, no Decreto nº. 7.892/2013, no Decreto nº. 2.271/1997 e na Instrução Normativa SLTI/MPOG nº. 2/2008. Frisa-se que o recurso destinado à assistência estudantil inclui, além do transporte escolar, a alimentação dos alunos, o esporte, a cultura e demais instâncias que favoreçam o desenvolvimento integral do educando. No entanto, diante da escassez dos recursos, a Administração do IFRR/CNP tem optado em alocá-los para o transporte, uma vez que a falta deste, inviabilizará todo o processo de ensino e colaborará para o aumento da evasão escolar. Nessa conjuntura, foi realizada uma pesquisa no período de 2013 a 2018 nas bases de dados da Web of Science e da Scopus, combinando as palavras-chave: School bus and rural and economic, School transportation system, Rural school bus, Rural school bus, school bus route conforme Quadro 2. Quadro 2 – Artigos relevantes para a pesquisa no período de 2013-2018 Palavras- chave Base de pesquisa Título Objetivos Autores Revista School bus and rural and economic Web of Science A real geographical application for the school bus routing problem. Otimizar o transporte diário dos alunos considerando a real frota. Faraji et al. (2014) Inteligent Transportation Systems (ITSC) School transportation system Scopus The existing school transportation framework in Greece – Barriers and problems comparing to other European countries. Identificar as melhores práticas do transporte escolar aplicadas em toda a Europa. Kotoula, Kornilia et al. (2017) Transportation Research Procedia Rural school bus Web of Science A mixed load capacitated rural school bus routing problem with heterogeneous fleet: Algorithms for the Brasilian context. Reduzir os custos com o transporte escolar. Lima et al. (2016) Expert System with Applications Rural school bus Scopus Lower operational cost for a rural school bus transportation system. Identificar economias potencias na rota do ônibus escolar. Wagner e Stanislao (2017) Transportation School bus route Scopus Cost of school Transportation. Avaliar os benefícios econômicos potenciais dos programas Rotas seguras para a escola, no contexto dos EUA, estimando os custos anuais do uso de transporte motorizado para viagens curtas às escolas. McDonald et al. (2016) Transportation Fonte: Web of Science e Scopus (2018). https://www-scopus.ez87.periodicos.capes.gov.br/authid/detail.uri?authorId=6602173038&eid=2-s2.0-0019657662 30 Os resultados apresentado no Quadro 2, em que foi refinada a pesquisa por tipo de documento, categorias, áreas de pesquisa, anos de publicação e pesquisa com as combinações de palavras-chave, evidencia a crescente relevância do tema da pesquisa, mas que há poucas investigações disponíveis na literatura científica tratando da situação, sendo possível: ordenar por ano, do mais novo para o mais antigo Araújo e Arruda (2014), Bektas et al. (2007), Carvalho, Leite e Pereira (2016), Ellegood, Campbell e North (2015), FNDE (2008), Freitas (2007), Frigato (2016), GEIPOT (1995), GEIPOT (2017), Hashi, Hasan e Zaman (2017), Nascimento et al. (2017), Mathias (2015), Passos (2013), Sanches et al. (2016), Silva (2003) e Steiner et al. (2000). Além disso, também foram encontrados poucos trabalhos sobre planejamento da etapa técnica-econômica do transporte escolar rural, conforme consta no Quadro 2. Dessa forma, uma das contribuições desta pesquisa consiste na incorporação de conceitos referentes à gestão eficiente do transporte escolar que colabore para o seu planejamento e melhoria, de modo que se torne menos dispendioso para a administração pública diante da escassez de recursos disponíveis. 1.5 ESTRUTURA DA DISSERTAÇÃO Esta dissertação foi estruturada em mais três capítulos organizados da seguinte forma: O Capítulo 2 contempla a fundamentação teórica abordando a legalidade do transporte escolar brasileiro, o transporte escolar rural, as políticas públicas voltadas para a oferta do transporte escolar rural, a padronização dos veículos, a contabilidade pública e a contabilidade de custos aplicada ao setor público, o Grupo de Estudos para a Integração de Políticas Públicas de Transporte (GEIPOT), custos do transporte escolar e o custo total do transporte escolar; No Capítulo 3 estão contribuições para a realização da análise técnica-econômica do transporte rural do IFRR/CNP; No Capítulo 4 estão a conclusão seguida da verificação dos objetivos, as respostas às questões de pesquisa e as sugestões para pesquisas futuras, seguidas pelas referências, apêndices e anexos. 31 2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA Neste capítulo estão descritas as políticas públicas voltadas para a oferta do transporte escolar rural e a padronização dos veículos. Além disso, são abordadas a importância da contabilidade pública no gerenciamento do transporte escolar rural e as normas propostas pelo Grupo de Estudos para Integração da Política de Transportes - GEIPOT para os procedimentos de cálculos dos custos envolvidos (http://www.geipot.gov.br/Estudos_Realizados/cartilha01/Tarifa/Tarifa.htm). 2.1 A LEGALIDADE DO TRANSPORTE ESCOLAR BRASILEIRO O acesso igualitário à educação é um “direito social” previsto na Constituição Federal de 1988 e reforçado no artigo 206, em que "o ensino será ministrado com base nos seguintes princípios: I - igualdade de condições para acesso e permanência na escola e IV - gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais” (BRASIL, 1988, p. 87). A partir da positivação desse direito, surge no art. 208 da CF/88, inciso VII, a obrigação acessória dos entes da federação (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) em garantir o “atendimento ao educando, em todas as etapas da educação básica, por meio de programas suplementares de transporte escolar (...)” (EC nº 59, 2009, p.1). Esses programas resultam no fortalecimento das estratégias estabelecidas no Plano Nacional de Educação (PNE) para: I - Erradicar o analfabetismo; II - Universalizar o atendimento escolar; III - Melhorar a qualidade de ensino (CARVALHO; LEITE; PEREIRA, 2016). Para o alcance das metas propostas, o art. 211 da CF/88, prevê que os entes da federação “organizem seus sistemas de ensino, em regime de colaboração, definindo suas atuações, de modo a assegurar a universalização do ensino dentro dos padrões mínimos de qualidade mediante a assistência técnica e financeira” (FRIGATO, 2016, p.8). Assim, o legislador constituinte atrelou o dever de oferecer a educação ao serviço de transporte escolar urbano e rural gratuito, uma vez que, este possui papel fundamental na viabilização do acesso e da permanência dos estudantes nas escolas, principalmente daqueles que residem em áreas rurais (CARVALHO; LEITE; PEREIRA, 2016). Sob tal perspectiva, a educação passará a ser concebida como um dos pilares do desenvolvimento humano, do exercício da cidadania e da formação para o trabalho. http://www.geipot.gov.br/Estudos_Realizados/cartilha01/Tarifa/Tarifa.htm 32 2.2 O TRANSPORTE ESCOLAR RURAL O transporte escolar rural tem a finalidade de transportar os alunos de suas casas até escola, de modo que se caracteriza como um transporte coletivo que dispõe de dois tipos de modalidades: pública e privada. A primeira modalidade é financiada por meio de recursos públicos e a segunda faz uso de veículos particulares para a prestação de serviços terceirizados. O serviço pode envolver diversos tipos de veículos ônibus, vans, kombis, embarcações e, extraordinariamente, as caminhonetes, de acordo com a necessidade de trafegabilidade (TAMANAHA, 2014). Constata-se que, ao longo da trajetória histórica do Brasil, a educação rural esteve relegada a uma situação de abandono. Somente após a aprovação da Constituição de 1988, surgiram políticas públicas voltadas para o processo de nucleação do sistema educacional, que consiste no agrupamento de escolas em classes isoladas, geralmente situadas em áreas rurais centrais, fazendas e comunidades (CARVALHO; LEITE; PEREIRA, 2016). Entretanto, na época, a estratégia adotada para conter o êxodo rural foi considerada ineficiente, por retirar o estudante da área rural e torná-lo mais dependente do transporte escolar. Além disso, contava-se com a oferta insuficiente de transporte escolar, prédios sem estruturas, professores sem formação, carência de recursos financeiros e de pessoal administrativo e apoio pedagógico (CARVALHO; LEITE; PEREIRA, 2016). Diante da crescente dependência do transporte escolar rural, a União criou, a partir 1994, políticas públicas designadas à prestação do serviço para comunidade. A primeira delas foi destinada somente aos portadores de necessidades educativas especiais (PNEE), matriculados no ensino fundamental (ARAÚJO, 2008). Dez anos depois, as regras foram modificadas e a assistência financeira estendida aos Municípios, Estados e Distritos em caráter suplementar para custeio do transporte escolar urbano e rural dos alunos do ensino fundamental. Todavia, o funcionamento do programa de transporte escolar rural foi diagnosticado pelo INEP, em parceria com a Universidade de Brasília (UnB), como ineficiente e precário, em razão dos altos investimentos, bem como após revelar que 8,4 milhões dos alunos da educação pública viviam em área rural sem acesso à educação (BRASIL, 2007b). 33 Segundo os estudos realizados pelo INEP e UnB, vários foram os fatores que resultaram na ineficiência do programa, e, dentre eles, destacam-se os altos custos do transporte escolar, o sucateamento dos veículos, as péssimas condições das estradas, o isolamento geográfico e o baixo índice demográfico (BRASIL, 2007b). Além dos aspectos já elencados, o ônibus utilizado para o transporte escolar dos alunos era oriundo do transporte coletivo urbano, não apresentava, na maioria dos casos, nenhuma adaptação para o transporte de alunos, e, tampouco, dispunham de condições mecânicas para transitar em áreas rurais com carência de infraestrutura e acidentes geográficos naturais e artificiais, que limitavam a prestação dos serviços. Com isso, o FNDE optou por complementar o programa existente com um novo projeto aprovado por meio da Resolução FNDE/CD nº 3, de 28 de março de 2007, denominada Programa Caminho da Escola, que dispõe das regras de padronização dos ônibus escolar visando a melhoria do serviço de transporte escolar rural, a redução dos custos e o atendimento de toda a educação básica. 2.3 POLÍTICAS PÚBLICAS DESTINADAS AO TRANSPORTE ESCOLAR RURAL Política Pública é definida como conjunto de ações, programas e decisões do governo, voltadas para a solução de problemas da sociedade em suas diferentes esferas (SECCHI, 2013). Existem diferentes tipos de política pública, no entanto, as que compreendem a prestação do serviço de transporte escolar rural são as políticas públicas redistributivas e constitutivas. A primeira política destina-se à produção de bens e serviços voltados para segmentos específicos da sociedade mediante recursos extraídos de outros grupos, ao passo que a segunda estabelece as normas e procedimentos, a partir das quais devem ser formuladas e implementadas outras políticas (BRANCALEON et al., 2015). Sendo assim, é possível compreender que cada uma das políticas de transporte escolar rural desenvolvidas até o momento, foram financiadas pelo MEC/FNDE/BNDES a partir dos dados estatísticos divulgados a cada ano pelo censo escolar. A primeira política pública direcionada para o transporte escolar rural brasileiro foi criada pela Portaria Ministerial nº 955, de 21 de junho de 1994, intitulada Programa Nacional de Transporte Escolar (PNTE), financiada pelo FNDE, com o intuito de destinar recursos em caráter suplementar para as secretarias municipais e ONGs no sentido de adquirir veículos automotores zero quilômetro para o transporte diário dos alunos da rede pública de ensino fundamental, residentes na área rural, e das escolas de ensino fundamental que atendam alunos com necessidades educacionais especiais. 34 No entanto, em razão da ausência de melhorias nos indicadores educacionais, das elevadas taxas de analfabetismo e as dificuldades de acesso à escola, surgiu dez anos depois a Lei nº 10.880, de 9 de junho de 2004, denominada Programa Nacional de Transporte Escolar (PNATE). Essa Lei teve a intenção de garantir o acesso e a permanência nos estabelecimentos escolares dos alunos do ensino fundamental público residentes em área rural que utilizem transporte escolar diário, por meio de assistência financeira, em caráter suplementar, aos Estados, Distrito Federal e Municípios. O repasse de recursos financeiros somente é feito às organizações não governamentais sem fins lucrativos que mantenham escolas especializadas de ensino fundamental, atendendo até 100 alunos com necessidades educacionais especiais (INEP, 2003). Por meio do PNATE, é possível realizar a transferência automática de recursos financeiros aos entes da federação para “custear despesas com reforma, seguros, licenciamento, impostos e taxas, pneus, câmaras, serviços de mecânica em freio, suspensão, câmbio, motor, elétrica e funilaria, recuperação de assentos, combustível e lubrificante dos veículos” utilizados no transporte escolar, além de efetuar o pagamento dos serviços terceirizados do ônibus escolar (FNDE, 2003, p.7). Os recursos transferidos pelo PNATE não necessitam de convênio ou congêneres. Isso está garantido pela Medida Provisória nº 455/2009, que ampliou o programa para toda a educação básica, beneficiando também os estudantes da educação infantil e do ensino médio residentes em áreas rurais. Assim, o cálculo do recurso se baseia na quantidade de alunos da zona rural, transportados e informados no censo escolar do ano anterior. O valor per capita/ano varia entre R$120,73 e R$172,24, de acordo com a área rural do município, a população rural e a posição do município na linha da pobreza (FNDE, 2013, p.15). 2.4 A PADRONIZAÇÃO DOS VEÍCULOS A padronização é conhecida como um processo em que se realiza uma atividade padronizada. O termo deriva da palavra padrão, ou seja, refere-se a um método previamente estabelecido (MICHAELIS, 2010). No mundo globalizado, a padronização gera vantagens competitivas que possibilitam a sustentabilidade da organização, seja ela pública ou privada. Além disso, é possível agregar fatores de qualidade e produtividade, assim como promover melhorias nos processos ampliando o controle sobre gerenciamento dos recursos e resultados (BORGES et al., 2009). 35 Para Borges et al. (2009), a padronização resulta na melhor utilização dos recursos e, consequentemente, reduz custos, perdas ou desperdícios por meio da redução de variabilidades e desconformidades ao longo do processo, tornando as operações mais enxutas. Dessa forma, a padronização do veículo destinado ao serviço de transporte escolar em vários países, segundo a National School Transportation Association (NSTA, 2005) é uma realidade, principalmente por condensar os processos em manuais que possibilitam flexibilidade de escolha dos produtos a ser adquiridos. Além das orientações básicas, os manuais possuem classificações como: tipos de ônibus, chassis, carroceria, tamanho dos assentos e espaços internos, bem como a capacidade, equipamentos de segurança e procedimentos de operação. A flexibilidade no processo de escolha do veículo para transporte dos alunos, seja por aquisição própria ou por alocação, possibilitará ao gestor público atender as especificidades das escolas do campo, principalmente quando este é conhecedor das adversidades regionais, visto que o transporte escolar rural percorre longos trajetos em estradas na maioria das vezes precárias, com poucas capilaridades, presença de relevos acentuados e isolamentos geográficos. O primeiro processo de padronização dos veículos que realizam o transporte escolar dos estudantes, no Brasil, conforme já comentado, surgiu mediante a aprovação da Resolução FNDE/CD nº 3, de 28 de março de 2007 (Programa Caminho da Escola). Tal legislação trata das regras de padronização do transporte escolar sistematizado em cartilhas, destinado somente os alunos matriculados na educação básica das escolas públicas urbanas e rurais dos Municípios, Estados e Distrito Federal dentro dos seus territórios de origem. A exceção para a União são as Universidade Federais (INEP, 2003). De acordo com Freitas (2007), o Programa Caminho da Escola promoveu melhorias significativas no transporte escolar urbano e rural brasileiro, a partir da padronização do ônibus escolar que influenciou a redução dos preços dos veículos e a continuidade da prestação do serviço. Desde que foi concebido, o Programa Caminho da Escola contribuiu satisfatoriamente para o acesso e permanência dos alunos da educação básica pública, permitiu a “crescente padronização da frota de transporte escolar, bem como sua ampliação e renovação. De 2008 a 2012, o programa atendeu 4.725 municípios e foram entregues 25.889 ônibus escolares, com investimentos de R$5,2 bilhões” (CAMINHO DA ESCOLA, 2013, p. 17). O referido programa também mobilizou o FNDE a buscar soluções para concepção do veículo escolar acessível, considerando exclusivo, até então, inexistente no mercado nacional. 36 O Programa Caminho da Escola conseguiu melhorar a frota existente, padronizou as especificações dos ônibus e embarcações para transporte rural, bem como disponibilizou aos entes da federação linhas de crédito junto ao BNDES com menores juros e prazos maiores para quitação. Reduziu custos na aquisição dos novos veículos, facilitou o processo licitatório e a redução dos tributos. A uniformização do transporte escolar rural brasileiro buscou “reduzir custos e facilitar o acesso à educação aos alunos de 88,6% estabelecimentos de ensino localizados nas escolas urbanas e alunos de 11,4% em escolas rurais” (INEP, 2016, p.7). Entretanto, a padronização tornou-se objeto de críticas, uma vez que as metas estipuladas estão alcançadas lentamente, por ser uma política recente, por não alcançar todos os estudantes da educação básica, excluindo as demais modalidades de ensino do programa e, finalmente, por ainda existir o transporte escolar terceirizado. Ademais, sobre esta Resolução FNDE/CD nº 3, cabe destacar que o legislador excluiu, em razão de sua existência a rede federal de educação, científica e tecnológica, regulamentada pela Lei nº 11.892 de dezembro de 2008, composta pelos Institutos Federais, Universidades Tecnológicas Federais, Centro Federais de Educação e Colégio Pedro II do Programa Caminho da Escola, mesmo ofertando o Ensino Médio, última etapa da Educação Básica e a modalidade de educação especial. 2.5 CONTABILIDADE PÚBLICA E CONTABILIDADE DE CUSTOS APLICADA AO SETOR PÚBLICO Segundo Conte e Miranda (2012), desde o ano de 1964, os legisladores brasileiros formulam mecanismos de controle dos gastos públicos. Assim, um dos primeiros registros consta na Lei nº 4.320/1964 em que se previa o controle dos orçamentos e balanços dos entes da federação (SOUZA; DURIGON, 2012). Na sequência, o Decreto Lei nº 200/1967 estendeu esta obrigatoriedade a toda administração pública federal. Posteriormente, a Lei Complementar 101/2000 que trata da Responsabilidade na Gestão Fiscal submeteu a Administração Pública ao dever de possuir um sistema de custos eficiente no processo de avaliação e acompanhamento da gestão orçamentária, financeira e patrimonial. Como reforço dos dispostos existentes, aprovou-se, por intermédio da Resolução do Conselho Federal de Contabilidade (CFC) nº 1.366/11, a implantação do Sistema de Informação de Custos aplicado ao setor público, visando mensurar e evidenciar os custos nas entidades públicas. 37 Nesse contexto, a contabilidade pública tornou-se essencial dentro das organizações, posto que registra o orçamento aprovado a cada ano (receitas e despesas autorizadas pela Lei Orçamentária Anual), as informações sobre os bens, os direitos (valores a receber) e as obrigações (valores a pagar) sob o propósito de manter transparência, equilíbrio das contas públicas e auxiliar o gestor no processo decisório (VICECONTE; NEVES, 2012). Além disso, Curi et al. (2012) enfatizam a necessidade de manter o controle dos custos como forma de tornar o setor público autossustentável atendendo aos princípios da administração pública, consagrados no art. 37 da Constituição de 1988. Este controle e conhecimento advém do uso da contabilidade de custos, que é uma ciência complementar à contabilidade pública, que passou a obter maior importância, à medida que propicia o controle e a gestão dos custos (CORREIA et al., 2012). Os custos passaram a ser definidos como gastos para a produção de bens e serviços que, ao final, incorporam os seus valores. Assim, os sistemas de custos permitiram às entidades públicas controlar a ação governamental, sendo que o resultado é obtido pela análise da eficiência da utilização dos recursos disponíveis aos órgãos para a execução dos programas de governo. Um sistema de custos compreende os custos fixos e variáveis, sendo que o primeiro envolve as despesas fixas que existem independentes de haver ou não a produção e o segundo está sujeito às variações de valores conforme o volume de produção (VICECONTE; NEVES, 2012). Conte e Miranda (2012) revelam que as legislações existentes estão atreladas às normas da Contabilidade aplicadas ao setor público e provocaram grande impacto, sendo o maior deles a implantação do sistema de custos na administração pública, pois assim é possível evidenciar o resultado econômico nos serviços públicos. Com isso, é possível verificar o aumento na rapidez e a segurança do gerenciamento e consolidação dos dados obtidos pela instituição. Assim, quando a gestão de custos acompanha o desempenho das atividades da entidade, ela auxilia a controladoria a direcionar informações que possibilitem a implementação de programas gerenciais mais eficazes para que as metas estratégicas sejam atingidas (SOUZA; DURIGON, 2012). Portanto, a razão da existência da contabilidade de custos no setor público é que permite monitorar o desempenho dos serviços prestados pelas entidades públicas (CONTE; MIRANDA, 2012). Sob tal perspectiva, os órgãos governamentais, em suas diferentes dimensões, tendem a se adequar ao padrão previsto, principalmente diante da escassez de recursos públicos destinados às políticas públicas existentes. 38 Observa-se que, para que isso se concretize na prática, o gestor deve conhecer os processos desenvolvidos, realizar estudo dos resultados, das receitas arrecadadas e das despesas executadas, verificando se houve ou não eficiência nos gastos, assim como para gerar informações e relatórios em conformidade com a legislação em vigor (CONTE; MIRANDA, 2012). 2.6 O GRUPO DE ESTUDOS PARA INTEGRAÇÃO DE POLÍTICAS DE TRANSPORTES (GEIPOT) Diante do processo de industrialização e crescente desenvolvimento urbano, o governo brasileiro acatou as recomendações do Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD) e criou o GEIPOT para coordenar e implantar políticas eficientes de transporte no país (ARAÚJO; BRASILEIRO; SANTOS, 2012). Segundo a Associação Nacional de Transportes Públicos (ANTP, 2012), o GEIPOT - Empresa Brasileira de Planejamento e Transporte surgiu em 1965 sob o Decreto nº 57.003/1965 firmado com o BIRD tendo a finalidade de auxiliar o governo a desenvolver políticas de transportes e realizar estudos na área. Em 1969, o GEIPOT subordinou-se ao Ministério de Estados dos Transportes, e, por volta de 1973, consolidou-se no estudo dos transportes urbanos, passando a ser reconhecido internacionalmente como a Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes por meio da Lei nº 5.908/1973. Na época, a equipe GEIPOT realizou trabalhos de elaboração de planos diretores, estudos de viabilidade econômica e de engenharia, sendo reconhecida como um órgão nacional especializado no planejamento de transportes (ANTP, 2012). Nos anos 80, o GEIPOT realizou inúmeros estudos acerca dos transportes urbanos das cidades brasileiras. Entretanto, em 1985, o pessoal do GEIPOT foi transferido para o Ministério Urbano no qual deixaram de realizar suas atividades, passando a elaborar projetos e propostas para liberação de verbas nos municípios. O GEIPOT prestou, posteriormente, assessoramento e apoio técnico aos órgãos do poder executivo, bem como operou na programação de linhas e cálculos tarifários que possibilitassem a equidade entre as empresas e passageiros, melhorando a mobilidade urbana (ARAÚJO; BRASILEIRO; SANTOS, 2012). A partir da sistemática empregada no manual e em suas Notas Anexas Explicativas, é possível determinar a tarifa com base nos custos totais envolvidos no transporte, mantendo o ponto de equilíbrio entre o usuário pagante (passageiro) e a empresa prestadora dos serviços (ANTP, 2012). 39 Em 2001, o GEIPOT foi extinto em razão da reestruturação do Ministério dos Transportes e da criação do Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transportes (CONIT). Ao longo de sua existência, o grupo atuou na promoção, execução e coordenação de estudos e pesquisas relativas ao planejamento dos transportes sendo reconhecido no Brasil e exterior. 2.7 CUSTOS DO TRANSPORTE ESCOLAR Diante da existência do direito adquirido no tocante à Educação, bem como perante a obrigação de ofertar o transporte escolar rural, Silva (2009) ressalta a necessidade de fazer com que os sistemas de transportes sejam eficientes e reduzam os custos envolvidos. De fato, essa problemática tornou-se objeto de estudo de muitos pesquisadores, que encontraram nas áreas da Pesquisa Operacional (SILVA, 2009), da Contabilidade Pública, da Administração e de Finanças, diferentes alternativas para solucionar o problema e, posteriormente, subsidiar a tomada de decisão com a melhoria de processos, por meio de uso de técnicas e métodos científicos quantitativos e qualitativos pautados no enfoque sistêmico. A Contabilidade Pública é responsável pelo registro da previsão da receita e a fixação da despesa estabelecida no orçamento público aprovado para o exercício, como também escritura a execução orçamentária, compara a previsão das receitas e a fixação das despesas. Tais medidas possibilitam o controle da administração sobre seus atos, assim como favorecem a tomada de decisão e cumprimento da legislação vigente, bem como permitem a verificação e acompanhamento da situação econômico-financeira da entidade a qualquer momento (ANDRADE, 2013). Rogers, Favato e Securato (2008) esclarecem que as finanças públicas não têm caráter normativo, tendo em vista a sua finalidade de realizar a análise econômica, e o estudo dos possíveis impactos da atividade financeira do Estado, que auxiliem os gestores públicos na tomada de decisão, com vistas a manter um equilíbrio financeiro da organização. Além disso, é sabido que o controle do patrimônio público não é uma tarefa fácil. Por esta razão, Slomski (2013) reforça a importância do conhecimento dos custos atrelados ao serviço público de transporte escolar rural para a melhoria das políticas públicas e, principalmente, como indicador de eficiência das ações governamentais. Assim, os estudos sobre o ônibus escolar tornaram se desafio para muitos pesquisadores, principalmente para aqueles que atuam na área de transportes, uma vez que buscam reduzir custos relacionados com a distância percorrida e o tempo de viagem, com vistas a promover melhorias no serviço. 40 Nessa perspectiva, Steiner et al. (2000) ressaltam, em primeiro lugar, que é necessário identificar se o problema do ônibus escolar está associado a muitas ou poucas rotas. Para aqueles autores, observar o problema com base em tal perspectiva é importante para definir custos envolvidos, bem como o método a ser utilizado para propiciar a melhor solução. Na opinião de Frigato (2016), a racionalização dos custos com ônibus escolar pode ser considerada uma alternativa eficiente para solucionar o problema de transporte escolar, uma vez que pode ser desenvolvida por meio de modelos matemáticos, softwares e análise comparativa de dados que permitem o alcance de melhores perspectivas na prestação do serviço. Por meio da racionalização é possível promover mudança na rotina dos trajetos, minimizando atrasos, interrupções de viagens e problemas de segurança que incidem no menor custo. Outra alternativa eficiente para solucionar o problema, seria adotar o transporte por fretamento como é feito em diversos setores, inclusive no transporte escolar, uma vez que resulta menor custo, menor consumo de espaço e menos emissão de poluentes. Por meio do transporte de fretamento é possível conduzir adequadamente os estudantes na ida e volta à escola, além de reduzir o número de faltas. Bektas et al. (2007) enfatizam que a empresa responsável pelo fretamento do transporte, geralmente, é responsável pela concepção de rotas e sua gestão. No entanto, na maioria dos casos, a definição das rotas é feita de forma empírica, baseada na experiência de alguns empregados. É comum também que o custo de aluguel do ônibus seja calculado em função do número de veículos utilizados e da quilometragem percorrida. A concepção das rotas do ônibus escolar de forma empírica pode incidir na existência de desperdícios de tempo, distância e capacidade que incidem em altos custos para empresa prestadora do serviço e para o contratante. Dessa maneira, é essencial fazer uso de métodos consistentes para a definição dos percursos. De fato, Mathias (2015) enfatiza que o desconhecimento do processo de formação de custos da rota do ônibus escolar e a ausência de planejamento do gestor público durante a homologação do contrato, geram vários problemas como altos custos, lotação, grandes extensões da rota, isolamento geográfico, falta de acessibilidade e demora nos deslocamentos, que tornam a atividade menos eficiente e mais onerosa para a Administração. Sendo assim, além de estudar os métodos existentes para a redução dos custos, é preciso compreender como eles são formados segundo metodologia empregada no manual GEIPOT, bem como em suas Notas Anexas Explicativas, para determinar a tarifa e, com isso, 41 encontrar o custo por quilometro e o valor gasto com cada aluno (passageiro) a partir dos custos totais (ANTP, 2012). 2.8 CUSTO TOTAL DO TRANSPORTE ESCOLAR Para o entendimento do cálculo do custo total que resulta na definição do preço do transporte por passageiro pagante, seja ele público ou não, deve-se seguir as normas de padronização do cálculo tarifário do transporte público estabelecidas desde 1983 pelo GEIPOT. A partir de então, grande parte das capitais brasileiras passaram a adotar o cálculo proposto e atualizar seus coeficientes. O cálculo dos custos deve ser considerado como limite, devendo ser desprezado, caso se disponha de valores inferiores (GEIPOT, 1995). De acordo com o anexo I, das Notas Explicativas do GEIPOT, a tarifa é resultante do rateio dos custos totais pelos usuários pagantes, acrescidos de tributos (Imposto sobre Serviços - ISS, Programa de integração Social - PIS, Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social COFINS e Taxa de Gerenciamento) cobrados conforme a localidade (GEIPOT, 2017, p. 1). Para realização do cálculo tarifário do ônibus por índice de passageiro transportados por quilômetro, o GEIPOT (2017) sugere o uso da expressão (1) que, por vezes, é desconhecida pelo gestor público durante o processo de estruturação do edital para aquisição da prestação do serviço de transporte escolar por meio da modalidade licitatória pregão: (1) Sendo, Tar a Tarifa; CF os Custos Fixos; CV os Custos Variáveis; e P o número de Passageiros pagantes. Assim, ao mesmo tempo em que a tarifa deve cobrir os custos pela prestação dos serviços, também deve-se observar a capacidade de pagamento dos usuários, conforme já comentado. Desse modo, os custos totais do serviço de transporte de passageiros podem ser divididos em custos fixos e custos variáveis, sendo apropriados de forma distinta, como segue: - O primeiro independe da quilometragem percorrida, corresponde às despesas mensais com salário dos trabalhadores, despesas administrativas, remuneração de capital, benefícios mensais, depreciação sendo representados em valores em reais; - O segundo refere-se aos custos ou despesas variáveis oriundas do serviço realizado e está diretamente relacionado com a quilometragem percorrida e ao consumo de combustível, 42 lubrificantes, rodagem e peças e acessórios, sendo representado em custo por quilômetro [$/km] (GEIPOT, 2017). Nessas circunstâncias, entender a formação dos custos do transporte é essencial para a descrição do serviço contratado e redução das despesas, ou seja, é fundamental para realizar a análise técnica do veículo e evitar desperdícios, bem como conhecer as rotas e associar a demanda às capacidades dos ônibus. Além disso, a análise técnica prevê a descrição do veículo sob condições compatíveis para a prestação do serviço. Por outro lado, é importante observar o consumo de combustível por quilometro, além de verificar a capacidade do motor atrelada aos diferentes trajetos, quantidade de poltronas e equipamentos de segurança disponíveis. Após a definição dos tipos de veículos, é interessante analisar e distribuir os alunos conforme a região em que estão situados, observando as distâncias máximas e mínimas percorridas pelo ônibus escolar, as condições das estradas e os pontos de parada para que o veículo escolhido seja adequado ao contexto e, assim, seja possível reduzir custos desnecessários. Dessa maneira, para calcular o “custo fixo mensal, são multiplicadas as parcelas relacionadas com a depreciação, remuneração de capital e despesas administrativas pela frota total e a parcela referente às despesas com pagamento de pessoal multiplica-se pela frota operante”. De modo semelhante, para identificar o custo fixo por quilometro divide-se a despesa mensal correspondente ao custo fixo pela quilometragem mensal programada (GEIPOT, 2017. p.5). No que concerne à depreciação, esta corresponde a redução do valor do veículo em razão do desgaste ou da tecnologia obsoleta, ocorrida ano a ano, conforme o tipo de veículo. Assim, recomenda-se a “adoção de vida útil de sete anos para ônibus leve, dez para veículos pesados e doze para veículos especiais”. No tocante à depreciação pelo “valor residual em que o preço do veículo no mercado tem como referência o valor do veículo novo sob os residuais de 20% para veículos leves, 15% para os pesados e 10% para os especiais” (GEIPOT, 2017, p. 7). Como frisado sobre o processo de depreciação, considera-se para fins de cálculo as condições trafegabilidade das linhas percorridas pelo ônibus escolar. Sob essa perspectiva é interessante analisar as condições da estrada, o tipo de veículo destinado ao trajeto, bem como atentar para a vida útil do veículo durante a celebração do contrato, pois, de acordo com o Guia do Transporte Escolar, para que o transporte escolar se torne mais seguro, a frota deve ter no máximo sete anos de uso (FNDE, 2003). 43 Quanto à remuneração de capital imobilizado em veículos, adota-se a taxa de 12% ao ano, sobre o valor do veículo novo sem as rodagens e a parcela depreciada, e, nas despesas com pessoal compostas pelos salários, encargos, vale refeição e diárias, ou seja, a mão de obra operacional (motoristas e fiscais), administrativa (pessoal que organiza a folha de pagamento, considerando os encargos e benefícios na formação da remuneração), de Manutenção (Mecânicos) e remuneração da diretoria (pró-labore) (GEIPOT, 2017). Essa forma de cálculo atende à legislação vigente e forma a remuneração do motorista do ônibus escolar e demais colaboradores. No que diz respeito às despesas administrativas, elas incluem os custos que englobam as despesas gerais, isto é: seguro obrigatório, IPVA e seguro de responsabilidade civil. Assim, as despesas gerais incluem os diversos custos necessários à execução dos serviços, tais como: materiais de expediente, energia elétrica, água, comunicações dentre outros. Ademais, as “despesas gerais variam entre 2% e 4% do preço de um veículo leve, novo e completo, para cada veículo da frota” (GEIPOT, 2017, p.10). Em relação ao custo variável constituído pelas despesas relacionadas com o consumo por quilometro percorrido, entende-se que a aferição do combustível deve ser periódica em razão das mudanças climáticas e condições de trafegabilidade. Calcula-se o coeficiente de consumo, conforme os tipos de veículos, dividindo o combustível consumido pela quilometragem percorrida (GEIPOT, 2017). Quanto às despesas com lubrificantes, são medidas pela multiplicação dos coeficientes de consumo pelos seus respectivos preços do óleo do motor, da caixa de marcha, do diferencial, fluídos de freio e graxa praticados no mercado. Entretanto, em razão da variedade de marcas existentes, recomenda-se simplificar sua apropriação em 2% do custo operacional total (GEIPOT, 2017, p. 3). Já a rodagem é composta pelo conjunto dos pneus, câmara de ar, protetores e recapagens, baseada na vida útil do pneu, expressa em quilômetros. Para identificar o custo da rodagem por quilometro, basta dividir o custo total da rodagem pela sua vida útil, isso variará conforme o tipo de pneu. As despesas com peças e acessórios estão relacionadas com a quilometragem percorrida pelo veículo, associada às condições climáticas, à topografia da estrada e ao modo como o veículo é conduzido, o que torna esta tarefa complexa, exigindo o controle rígido de estoques e auditorias anuais. Assim, o “consumo por quilômetro é obtido dividindo-se o consumo correspondente ao período de um mês (consumo anual dividido por 12) pela quantidade de veículos da frota operante e pelo Percurso Médio Mensal (PMM) local”. Em outras palavras, o custo mensal 44 das peças e acessórios será obtido pela divisão do coeficiente mensal pelo PPM em quilômetros, multiplicando o valor encontrado pelo preço do veículo (GEIPOT, 2017, p. 6). Enfim, a soma dos custos variáveis com os custos fixos resulta na formação do custo total que dividido pelo passageiro pagantes origina a tarifa do ônibus. Esse resultado deverá ser acrescido à quilometragem percorrida entre a garagem e o ponto inicial/final da linha (quilometragem morta ou ociosa), a qual não poderá ser superior a 5% da quilometragem percorrida em operação pelos veículos (quilometragem produtiva). Diante desse contexto, Araújo e Arruda (2014) enfatizam a necessidade da existência de uma gestão eficiente, conhecedora dos custos atrelados à oferta do transporte escolar rural com o intuito de diminuir a escassez dos recursos e aprimorar a qualidade de ensino. Outra forma de racionalização aplicada ao transporte escolar, no sentido de tornar a atividade menos onerosa para a administração, diz respeito ao uso do Problema de Roteamento de Veículos Aberto (PRVA), ou Open Vehicle Routing Problem (OVRP), quando o ônibus escolar percorre seu itinerário e, ao final do trajeto, não retorna à escola, permanecendo sob a guarda dos motoristas (FRIGATO, 2016). O PRVA aplicado ao transporte escolar rural torna-se muito relevante, uma vez que existem poucos estudos na área, principalmente em razão dos altos custos, do isolamento geográfico, da baixa densidade demográfica de estudantes, das péssimas condições das estradas e rodovias que dão acesso à escola. Por fim, a discussão apresentada ao longo do capítulo colabora com a compreensão e preenchimento da planilha GEIPOT, assim como concorre para a existência de uma gestão eficiente, transparente, ética, dotada de responsabilidade e voltada a atender os interesses e direitos dos cidadãos (ARAÚJO; ARRUDA, 2014). Contudo, é sabido que controlar o patrimônio público não é uma tarefa fácil, pois o desconhecimento dos custos por parte do gestor público incide na ineficiência e nos altos custos na prestação dos serviços públicos (SILVA, 2009). Por isso, possuir um bom sistema de controle e planejamento de custos é primordial para a sobrevivência das entidades públicas. Sendo assim, calcular os custos dos serviços oferecidos, buscar novas formas e alternativas de oferecer esses serviços, coopera para redução dos custos, além de colaborar para a existência da viabilidade técnica-econômica na prestação do serviço do transporte escolar. 45 3 APLICAÇÃO AO TRANSPORTE RURAL DO INSTITUTO FEDERAL DE RORAIMA – CAMPUS DE NOVO PARAÍSO Neste capítulo descreve-se o problema do transporte rural de alunos do IFRR/CNP e discorre-se sobre sugestões para melhorar o seu planejamento. 3.1 CARACTERÍSTICAS DO PROBLEMA DO TRANSPORTE RURAL NO IFRR/CNP O IFRR/CNP possui uma estrutura física compatível com demanda atendida, entretanto, devido ao isolamento geográfico, tem convivido com a dificuldade em ampliar a oferta de matrículas. Sua localização é proveniente de políticas públicas que preveem a universalização do ensino nas regiões mais remotas, porém, sua posição demanda grandes despesas e altos custos. De fato, o Campus está localizado ao sul do município de Caracaraí, no Estado de Roraima, distante 12 km da vila Novo Paraíso, que possui baixa densidade demográfica e afastado 113 km da sede do município de origem, gerando grandes distâncias no trajeto realizado por meio de ônibus fretados na ida e volta dos alunos à escola. É importante frisar que nas rotas fora do perímetro urbano como, por exemplo, nas vicinais, os estudantes percorrem distâncias mínimas do ponto de parada que variam no mínimo de 1km e no máximo de 8km até suas residências. Além disto, os alunos permanecem muito tempo dentro do veículo, aspecto que pode contribuir para o baixo desempenho escolar, repetência e a evasão. Outra consequência importante a ser considerada é a redução da convivência familiar, já que os alunos passam muito tempo deslocando-se entre a residência e a escola. Na situação em estudo, em que há um contrato assinado entre a IFRR e uma empresa de ônibus, os veículos disponibilizados para o transporte rural foram ônibus fabricados pela Empresa Marcopolo, com lotação de 44 (quarenta e quatro) ou 49 (quarenta e nove) poltronas, com classificação de veículos rodoviários e intermunicipais, contendo cortinas, bagageiro interno e externo, ar condicionado e película de filtro solar (insulfilme) nas janelas. O referido contrato inclui, ainda, o abastecimento de combustível, manutenção preventiva e corretiva, assim como a disponibilização de motoristas e ônibus em perfeitas condições. Atendendo às normas previstas no Código Civil Brasileiro de 2002, nos artigos n° 734 a 742, o contrato celebrado incluiu o seguro de todos os alunos transportados, pois: “o transportador responde pelos danos causados às pessoas transportadas e suas bagagens, salvo motivo de força maior, sendo nula qualquer cláusula excludente da responsabilidade” (BRASIL, 2002, p.49). 46 Quanto às especificações técnicas de segurança impostas FNDE e pelo Conselho Deliberativo do Ministério da Educação, por meio da Resolução/CD/FNDE nº 6 de fevereiro de 2008, todo ônibus escolar deve conter: “a cor Amarelo trânsito e espessura da camada seca entre 50 a 60 µm, além da faixa externa horizontal de identificação na cor preta com 400mm de largura, a meia altura, na qual deverá ser inscrita, em letras maiúsculas, o dístico "ESCOLAR” (BRASIL, FNDE/CD/MEC, 2008, p.11). As normas destinadas ao transporte escolar, como a pintura da faixa amarela “escolar”, devem ser obrigatoriamente seguidas, sendo essencial no processo de vistoria realizado a cada semestre para a emissão da documentação do veículo voltado para o transporte de pessoas. Entretanto, a empresa prestadora do serviço de transporte ao IFRR/CNP não atende às regras previstas na Lei. A frota de ônibus terceirizada em questão foi composta por oito veículos que percorreram rotas distintas, com coleta dos alunos no início da manhã e retorno no fim da tarde. Como comentado anteriormente, ao término de cada trajeto os ônibus ficam sob a guarda dos motoristas, a velocidade máxima percorrida nas rotas é 90 km/h, e, quando não há imprevistos, o tempo de viagem é, em média, para curtas distâncias, de uma hora e vinte minutos e, para longas distâncias, de duas horas e vinte minutos (Tabela 2, p.48). Vale salientar que, conforme mostrado e discutido adiante, em todas as rotas existiram desperdícios de tempo e combustível, bem como constatou-se a existência de poltronas disponíveis nos ônibus. Em relação aos itinerários realizados, conforme disposto na Figura 1, dois ônibus fizeram o trajeto I, do IFRR/CNP ao município de Caracaraí-Roraima, cada um deles percorrendo uma distância de 226 km, com saída às 5h15min, com capacidade de lotação para quarenta e nove alunos sentados. Observou-se que, no final de 2017, existiam quarenta poltronas desocupadas fazendo, em média, trinta e uma paradas e realizando cruzamentos de rotas. Vale salientar, ainda, que o perímetro urbano desta cidade possui uma pavimentação precária, repleta de buracos. No trajeto II, contou-se com um ônibus de quarenta e quatro poltronas que percorreu 212 km na rota Caroebe e São Luís do Anauá (BR- 210), com saída para coleta de alunos às 5h40min e chegada ao ponto final às 7h35min. É oportuno frisar que a BR-210 conta com 16km sem pavimentação asfáltica e alguns trechos de 1km sem pavimentação. O trajeto III foi realizado com um veículo de quarenta e quatro lugares, com itinerário de IFRR/CNP ao município de São João do Baliza, em uma distância de 158 km, com saída às 5h45min e chegada às 7h35min. O trajeto IV foi realizado com um ônibus de 49 47 lugares, com saída às 6h, percorrendo 124 km em uma rota que passa no perímetro urbano da Vila Novo Paraíso (BR-174) com destino a Vila Baraúana Km55 (BR-432), que possui um relevo bastante acentuado. Destaca-se que nessa rodovia não há pavimentação asfáltica e que, em períodos chuvosos, o tráfego na linha torna-se bastante problemático em razão dos atoleiros, inundações e das pontes quebradas. Tabela 2 – Informações sobre o tempo de viagem do ônibus escolar fretado pelo IFRR/CNP para atendimento dos alunos Fonte: A autora (2017). O trajeto V foi feito em um ônibus de quarenta e nove poltronas, com quatro assentos desocupados, com saídas às 6h15min da Vila Nova Colina (BR-174) e entrada no perímetro urbano da cidade de Rorainópo