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artigo Este é um artigo publicado em acesso aberto (Open Access) sob a licença Creative
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Galáxia (São Paulo, online), ISSN: 1982-2553. Publicação Contínua.
http://dx.doi.org/10.1590/1982-2553202151227. Nº 46, 2021, pp. 1-17.
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Hora de repensar
o modelo regulatório
das comunicações?
As recomendações
da OCDE para o sistema
público de radiodifusão
no Brasil
Octavio Penna PierantiI
https://orcid.org/0000-0002-2719-2431
I - Universidade Estadual Paulista.
Bauru (SP). Brasil.
Resumo: Em outubro de 2020 a Organização para a Cooperação e Desen-
volvimento Econômico (OCDE) publicou dois relatórios de avaliação das políti-
cas públicas e da regulação do setor das comunicações no Brasil. Como o país
tem ressaltado seu interesse em ingressar na OCDE e vem se adequando às
manifestações da organização, as considerações feitas nos relatórios ganham
mais relevância. O objetivo deste artigo é analisar as recomendações da OCDE
para o modelo regulatório do setor no Brasil, centradas na instituição de um
órgão regulador único e convergente, e para o sistema público de radiodifusão,
dentre as quais está a revisão de alterações recentes na governança da EBC. Por
terem sido recomendados pela OCDE, conclui-se que a mudança do modelo
regulatório e os avanços no setor ganham força, porém sua efetiva implemen-
tação dependerá da superação de barreiras diversas.
Palavras-chave: OCDE; regulação; sistema público de radiodifusão.
Abstract: Is it time to reconsider the regulatory framework for commu-
nications? OECD recommendations for the public broadcasting system
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comunicações? As recomendações da OCDE para
o sistema público de radiodifusão no Brasil
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in Brazil - In October 2020, the Organization for Economic Cooperation and
Development (OECD) published two reports evaluating public policies and
regulation of the communications sector in Brazil. As the country has empha-
sized its interest in joining the OECD and has been adapting its procedures to
the organization’s manifestations, the reports’ considerations are more rele-
vant. The purpose of this paper is to analyze the OECD’s recommendations for
Brazilian communication’s regulatory model, centered on the establishment
of a single and convergent regulatory agency, and for public broadcasting,
including the review of recent changes in EBC’s governance. Because they
have been recommended by the OECD, the change in the regulatory model
and advances in the sector can progress, but their effective implementation
will depend on overcoming various barriers.
Keywords: OECD; regulation; public broadcasting system.
Introdução
A Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE)
é formada por 37 países, articulados em torno da construção de políticas
públicas para a consecução do objetivo mencionado em seu próprio nome.
Atualmente a organização reconhece um país como candidato ao ingresso
(Costa Rica) e cinco países parceiros centrais, entre eles o Brasil. Em 2017,
o Brasil formalmente manifestou seu interesse em fazer parte da OCDE.
Essa adesão depende, em parte, de uma adequação ao que a OCDE define
como “boas práticas” em diversas áreas. Assim, o sucesso do pleito do Brasil
passará necessariamente por mudanças regulatórias e de políticas públicas
nos mais diferentes setores, entre os quais o das comunicações. Em outubro
de 2020, a OCDE publicou dois estudos analíticos sobre a regulação desse
setor no Brasil: A Caminho da Era Digital no Brasil (OCDE, 2020a) e Avaliação
da OCDE sobre Telecomunicações e Radiodifusão no Brasil 2020 (OCDE, 2020b).
Esses estudos são peer reviews desenvolvidos pela OCDE, devendo-se res-
saltar que esse modelo de documento, a despeito de ser financiado pelo
país interessado, é amparado pela mesma autonomia de iniciativas acadê-
micas de peer review. Ou seja, os pesquisadores e demais profissionais da
OCDE podem, a partir de sua análise do contexto nacional, realizar os elo-
gios, críticas e sugestões que desejarem. Diferentemente do praticado no
meio acadêmico, porém, a equipe da OCDE, antes da publicação do relató-
rio, discute os resultados verificados com o financiador, no caso, o governo
federal brasileiro.
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Este artigo tem por objetivo analisar as propostas da OCDE para o modelo
regulatório das comunicações e para o sistema público de radiodifusão no
Brasil a partir de uma revisão documental e bibliográfica. Em paralelo a essa
análise, as diferentes questões apontadas serão contextualizadas com base
na literatura produzida sobre o tema.
O documento Avaliação da OCDE sobre Telecomunicações e Radiodifusão no
Brasil 2020 (OCDE, 2020b) é central a esta análise. Vale lembrar que o texto,
com um total de 266 páginas, vai muito além da discussão do modelo regu-
latório e do sistema público de radiodifusão. São tratados diversos temas
abordados no campo das comunicações atualmente e que não serão objeto
de análise deste artigo. Dentre eles, podem ser citados, por exemplo, a
reforma na legislação de telecomunicações, questões tributárias, sistema
privado de radiodifusão e a promoção da concorrência.
Na próxima seção deste artigo serão apresentados, de forma breve, os ante-
cedentes do pleito brasileiro de ingresso na OCDE. A seguir, serão abordadas
as considerações da organização sobre o modelo regulatório implementado
no Brasil, baseado na coexistência de órgãos da administração direta e de
duas agências reguladoras. Precedendo a seção de considerações finais, a
quarta seção deste artigo tratará das mudanças propostas para o sistema
público de radiodifusão.
Breve histórico do pleito brasileiro de entrada na OCDE
A despeito de seu pedido formal de ingresso na OCDE datar apenas de 2017,
o Brasil começou a cooperar com a organização há mais de vinte anos. De
acordo com levantamento do governo federal (BRASIL, 2019), até março de
2019, o país já havia participado de cerca de trinta comitês e grupos de tra-
balho da OCDE e aderido a 73 instrumentos legais da entidade.
Em 2007, essa cooperação começou a ser realizada de forma mais estru-
turada, visto que, naquele ano, o Conselho da OCDE decidiu ampliar suas
parcerias com Brasil, China, Índia, Indonésia e África do Sul. Como resultado
desse trabalho, em 2012, esses cinco países foram elevados à condição de
parceiros-chave (key partners na terminologia oficial). Três anos depois, Brasil
e OCDE assinaram um acordo de cooperação e, em 2017, como já mencio-
nado, o Brasil solicitou seu ingresso formal na organização, tendo sido o pri-
meiro parceiro-chave a formalmente fazer essa requisição. A seguir, o Brasil
solicitou adesão a outros 63 instrumentos legais da OCDE, por considerar
que já comungava das mesmas regras nacionalmente.
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Em março de 2019, o governo federal considerava-se apto a aderir a outros
72 instrumentos legais, perfazendo um total de 83,87% de instrumentos da
organização que já estariam condizentes com a legislação e as políticas públicas
brasileiras. No entanto, os demais documentos ainda não eram condizentes
com as práticas nacionais ou ainda precisavam ser analisados (BRASIL, 2019).
No fim de 2018, o governo federal contratou o peer review da OCDE para
o campo das comunicações, com o objetivo de obter uma revisão ampla,
de entidade externa, sobre as políticas públicas e a legislação do setor e
identificar seus pontos fortes e fracos. Quando um país decide estabelecer
uma parceria como esta, é natural que dele se espere uma receptividade
para adotar ao menos parte das recomendações apresentadas. Neste caso
concreto, as expectativas vão além, já que o Brasil vem se esforçando para
adequar-se às recomendações da OCDE, objetivando ver aceito seu pedido
de ingresso na organização. Assim, ainda que não seja obrigatório, é de se
supor que o país, também no campo das comunicações, venha a acatar
parte das propostas.
Publicado o documento Avaliação da OCDE sobre Telecomunicações e
Radiodifusão no Brasil 2020 (OCDE, 2020b), em outubro de 2020, resta agora
projetar seus possíveis desdobramentos. E é deles que se tratam as seções
seguintes deste artigo.
A revisão do modelo regulatório
Ultrapassadas as seções preliminares do documento — como prefácio, sumá-
rio e lista de siglas —, chega-se ao resumo executivo, que inclui cinco reco-
mendações. A primeira delas é clara:
A criação de um regulador convergente e independente
ajudaria a simplificar o regime regulatório e abordar a
nova realidade convergente. Uma única entidade deveria
outorgar espectro para os serviços de radiodifusão e de
telecomunicação (OCDE, 2020b, p. 16).
De acordo com a OCDE (2020b), com o avançar da tecnologia nas últimas
décadas, observou-se um cenário de convergência de redes e plataformas,
eliminando ou minimizando os limites anteriormente existentes entre servi-
ços do campo das comunicações. Diversos grupos econômicos passaram a
expandir suas atividades, indo além das que costumavam desenvolver nas
décadas anteriores. Um exemplo disso é a possibilidade de oferta de servi-
ços de voz, dados e vídeo por um mesmo agente econômico.
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Essa ramificação leva, ainda segundo a organização, a uma necessidade de
revisão do marco regulatório com o objetivo de encarar todo o setor segundo
uma mesma lógica. Novamente a título de exemplo, convém lembrar que
a radiodifusão é tratada, no Brasil, em grande parte, por lei específica (lei
nº 4.117 de 1962); as telecomunicações, por outro diploma (lei nº 9.472
de 1997); o serviço de radiodifusão comunitária, por outro (lei nº 9.612 de
1998); e a TV por Assinatura, por um quarto (lei nº 12.485 de 2011). Quase
cinquenta anos separam a primeira lei citada da última. A elas se soma um
intrincado cipoal regulatório, integrado por leis, decretos, resoluções, por-
tarias e outras normas que, editadas em momentos políticos e econômicos
muito distintos, nem sempre dialogam entre si.
Com base nesse cenário e com a expectativa de atingir uma simplificação
regulatória, a OCDE recomenda a instituição de um órgão regulador unificado,
não responsável pela formulação de políticas públicas, porém responsável
pelas outorgas de todos os serviços de comunicações, quando aplicáveis (aí
compreendida, inclusive, a radiodifusão). Essa proposta suscita diversas con-
siderações relacionadas à (a) criação de um órgão regulador único; (b) à sepa-
ração entre as atividades de formulação de políticas públicas e regulação; e
(c) à atribuição da competência de outorgar ao órgão regulador.
Inicialmente, cabe lembrar que, no Brasil, a regulação do setor das
comunicações se divide entre diversos órgãos. Pelo menos três poderiam
ser considerados reguladores típicos, eis que responsáveis por desempenhar
atividades inerentes à regulação: de forma resumida, Ministério das
Comunicações (no caso da radiodifusão), Anatel (em telecomunicações,
gestão do espectro e fiscalização da radiodifusão) e Ancine (no que tange, em
parte, à TV por Assinatura). Outros órgãos e entidades detêm competências
que também dialogam com a atividade regulatória, como o CGI e o Cade.
A proposta da OCDE, ao se referir a órgão regulador único, não parece tratar
desses últimos, e sim dos três primeiros. Há indícios de que originalmente,
quando implementado na década de 1990, o modelo tendia a caminhar nesse
sentido. À época, a revisão do modelo regulatório das telecomunicações
culminou na promulgação da lei nº 9.472, conhecida como Lei Geral de
Telecomunicações, na criação da Anatel (ambas em 1997) e na privatização
do Sistema Telebrás (1998), objetivo maior. Para isso, foi necessário evitar
atritos com o empresariado de radiodifusão, presente e com forte influência
sobre o Congresso Nacional (RAMOS, 1997) e adversário de uma mudança
de impacto no modelo regulatório aplicado ao setor:
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A dissidência entre telecomunicações e radiodifusão não
encontra amparo no campo da ciência e nem no da téc-
nica. É uma elaboração política, de sentido meramente
conjuntural, perfeitamente datada e identificada com
os interesses que a motivaram: resultou de um estra-
tagema, urdido na reforma constitucional de 1995 pelo
empresariado de radiodifusão ‘para escapar à jurisdição
do novo órgão regulador’ concebido para atuar sobre as
telecomunicações [...] (HERZ, 1997, p. 2).
O ministro das Comunicações à época, Sérgio Motta, parecia, contudo, ter pla-
nos distintos (PRATA; BEIRÃO; TOMIOKA, 1999), que levariam a uma agência
de comunicações responsável não só pela regulação das telecomunicações,
mas também da radiodifusão e dos serviços postais. Isso se refletiu em
declarações públicas a respeito do tema e na incorporação, aos quadros da
nascente Anatel, de profissionais com perfil e experiência de atuação nos
dois outros segmentos. A morte do ministro, a instabilidade do ministério
e a conjuntura política impediram o prosseguimento do plano original. Em
2001, a Ancine foi criada com competências principalmente relacionadas ao
fomento do setor audiovisual, apenas recebendo competências regulatórias
mais efetivas com o advento da lei nº 12.485, promulgada dez anos depois
e responsável por disciplinar o segmento de TV por Assinatura.
Assim, pode-se dizer que a conformação do modelo regulatório das comu-
nicações iniciou-se no governo de Fernando Henrique Cardoso, como um
preparativo para a privatização das prestadoras de telecomunicações então
existentes, até a consolidação, em 2011, no governo de Dilma Roussef. Nesse
ínterim, chegaram a ser pontualmente imaginadas mudanças nessa arquite-
tura institucional, por exemplo, no episódio que envolveu a proposta de uma
agência reguladora do audiovisual, a Ancinav, em 2004, durante o governo
Lula. Nem essa, nem outras ideias foram concretizadas, barradas, em grande
parte, por força dos obstáculos criados pelo setor empresarial, refratário à
discussão regulatória e com fortes relações com parte significativa dos par-
lamentares (JAMBEIRO, 2002; MATTOS, 2005).
Destaca-se, ainda, um outro momento em que esse tema foi amplamente
debatido. No fim de 2009, ocorreu a I Conferência Nacional de Comunicação
– Confecom, evento ao qual se opôs parte significativa dos meios de comu-
nicação privados e no qual foram formuladas diversas propostas sobre a
regulação das comunicações no país (CASTRO, 2020). Os anos seguintes
seriam marcados por um debate sobre o novo marco regulatório para as
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comunicações brasileiras. Em 2010, o então ministro-chefe da Secretaria de
Comunicação Social da Presidência da República, Franklin Martins, coorde-
nou um grupo de trabalho composto por representantes de diversos órgãos
e entidades federais para tratar das bases de uma nova lei e relembrou, em
entrevista posterior, o debate sobre o órgão regulador único:
Houve uma discussão sobre o que era mais razoável
— uma ou duas agências. Nesse caso, uma agência
para cuidar da parte de infraestrutura, que é o que a
Anatel faz hoje, e uma outra para cuidar da regulação de
conteúdo, como cota regional, produção independente,
respeito ao menor. Acabou-se optando, no âmbito
do governo, por duas agências, a Anatel e a Agência
Nacional de Comunicações (ANC). Mas a ANC não era
um desdobramento da Ancine, porque a Ancine hoje, a
meu ver erradamente, tem duas funções — ela regula e
fomenta. Eu acho que quem fomenta não deve regular.
Acho que precisava separar as duas funções, talvez
criando uma instituição como uma Finep na Cultura.
Seria uma agência de fomento, e a outra seria uma
de regulação. Acabou prevalecendo a ideia das duas
agências, da Anatel e da ANC, mas vou ser franco: não
tenho certeza de que essa é a melhor solução. Por que
essa solução prevaleceu? Porque se fosse uma agência só,
o conteúdo seria tratado pela Anatel. E, como essa agência
tem uma vasta tradição de lidar com infraestrutura, a
regulação de conteúdo tenderia a desaparecer ali dentro,
seria um rabicho da Anatel. O modelo ideal seria o que
existe em vários países: uma agência, mas com dois
conselhos para tratar separadamente os dois grupos de
assuntos (PIERANTI, 2019, p. 210-211).
Mais uma vez, a discussão não resultou sequer no envio de um projeto de
lei sobre o tema ao Congresso Nacional e, por óbvio, nem tampouco na
promulgação de lei que revisse a divisão de competências da administração
pública. Em momentos posteriores, esse debate ocorreu principalmente na
esfera acadêmica e, em outubro de 2020, foi retomado com a publicação do
relatório da OCDE tratado neste artigo.
Como mencionado, a proposta da organização frisa a necessidade de se
separar formulação de políticas públicas de regulação. Essa distinção consta
de documentos apresentados à época da Reforma do Aparelho de Estado, na
década de 1990, e de reflexões, por exemplo, de Bresser-Pereira, então minis-
tro e principal idealizador da reforma (BRESSER-PEREIRA, 2000; BRESSER-
PEREIRA, 2005). Não por acaso, a lei nº 9.472, ao definir as competências da
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Anatel, atribuiu a ela, além da regulação, a atividade de implementação de
políticas públicas, já que a formulação de políticas para o setor continuaria
sendo atribuição do Ministério das Comunicações.
Essa separação de competências pode ser observada, de forma clara, em
alguns processos da administração. Como exemplo, pode-se citar que
Presidência da República e Ministério das Comunicações trabalharam em
decretos de formulação dos Planos Gerais de Metas de Universalização
(PGMU), ao passo que coube à Anatel trabalhar na implementação desses
planos, estabelecendo e acompanhando o cumprimento de regras especí-
ficas voltadas ao atingimento das metas estabelecidas.
Por outro lado, modelos teóricos próprios da ciência política e da adminis-
tração pública, ao invés de encararem políticas públicas como um conjunto
de etapas bem separadas, costumam defendê-las como um fluxo contí-
nuo ou ciclo em que atividades se sucedem e se retroalimentam (CAPELLA,
2018; LOTTA, 2019). Assim, formulação e implementação acabam por se
complementar, nem sempre sendo possível estabelecer limites totalmente
precisos entre elas.
A terceira parte da recomendação da OCDE diz respeito à atribuição da
atividade de outorgar ao regulador único. Com efeito, desde que foi criada, a
Anatel passou a ser a responsável por outorgar serviços de telecomunicações,
o que significou não apenas desempenhar essa atividade para serviços utili-
zados pelo público em geral, como o de telefonia móvel, mas também para
serviços voltados a públicos mais reduzidos, como os de radioamadorismo
e de rádio-táxi. Agência reguladora com competência de outorga, assim, é
uma constante do setor das comunicações há mais de duas décadas, porém
não é tão comum em outros mercados regulados e, inclusive, essa compe-
tência já gerou debates acirrados no âmbito do processo que viria a resultar
na lei nº 13.848 de 2019, a Lei das Agências Reguladoras (TELETIME, 2007).
A proposta da OCDE, se implementada, significaria transferir ao órgão regu-
lador também a competência para outorgar os serviços de radiodifusão,
atualmente competência do Ministério das Comunicações. Um primeiro
elemento a se considerar diz respeito aos prazos de outorgas: a despeito
de tentativas de desburocratização e de revisões do fluxo desses processos,
outorgas de radiodifusão são historicamente reconhecidas como demoradas
e sujeitas em demasia à discricionariedade política (MOTTER, 1994; COSTA;
BRENER, 1997; LOPES, 2009). Enquanto isso, a Anatel tem implementado
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medidas consistentes de aceleração do processo de outorgas, que culmi-
naram, inclusive, na desnecessidade das mesmas para serviços específicos.
Adicionalmente, no Brasil, as agências reguladoras tendem a ser subme-
tidas a processos mais estáveis e objetivos que os ministérios. A Anatel,
por exemplo, por força de lei ou de outros instrumentos normativos, deve
realizar consultas públicas para alterar regulamentos e mantém ou regu-
lamenta ao menos três instâncias de controle social (conselho consultivo,
Comitê de Defesa dos Usuários de Serviços de Telecomunicações e conse-
lhos de usuários). Já ao Ministério das Comunicações não se aplicam regras
que impliquem em obrigatório diálogo com a sociedade em uma dinâmica
estruturada de controle social.
Vale lembrar, aliás, que a perspectiva de atrelar outros agentes ao processo
regulatório vem sendo defendida pela OCDE. Cite-se, como exemplo, texto
disponibilizado no portal da própria organização:
[...] fortalecer terceiros (comerciais e não comerciais)
para atuarem como reguladores ‘substitutos’, alcan-
çando, assim, não apenas melhores resultados a um
custo menor, mas também oferecendo recursos regula-
tórios para situações em que a intervenção do governo
não é possível (GUNNINGHAM; SINCLAIR, 1998).
Ressalte-se que essa abordagem salutar de incorporar terceiros à regulação
significa não apenas conferir à sociedade civil novo papel, como também
criar um ambiente institucional permanente de discussão com agentes pri-
vados que, como já mencionado, historicamente impuseram obstáculos ao
avanço desse debate. Assim, a mudança no modelo regulatório ocorrerá
apenas se dirimidas essas barreiras, no contexto do debate legislativo, e
imagina-se que implicará, se aprovada, em um conjunto de novas práticas
mais abertas à participação dos diferentes grupos.
A título de exemplo, vale avaliar rapidamente qual seria a implicação da
proposta da OCDE em um caso concreto. A partir de 2011, o Ministério das
Comunicações criou e divulgou Planos Nacionais de Outorgas (PNOs), ou
seja, calendários que reuniam listas de municípios para os quais seriam
publicados editais com vistas a novas outorgas de serviços de radiodifu-
são. Esses planos eram disponibilizados no portal do ministério e deles
também constavam os critérios para a definição dos municípios incluídos
(PIERANTI, 2017). Em 2016, com a mudança no governo federal, a nova gestão
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do ministério simplesmente interrompeu os PNOs divulgados ou reduziu a
publicação de editais.
A medida, por óbvio, prejudicou interessados na prestação dos serviços de
radiodifusão. Isso teria sido possível, se fosse o órgão regulador o respon-
sável por outorgar? Considerando a legislação que rege a Anatel, qualquer
mudança desse nível provavelmente teria que ser submetida à consulta
pública e se sujeitaria a manifestações por parte de instâncias de controle
social existentes.
Os PNOs mencionados tratavam de radiodifusão educativa e comunitária.
Não por acaso, a OCDE foi crítica ao analisar o sistema público de radiodi-
fusão no Brasil.
Mudanças no sistema público de radiodifusão
Assim como ao analisar mudanças no modelo regulatório, a OCDE foi inci-
siva em sua recomendação sobre radiodifusão pública: “Fortalecer o sistema
público de radiodifusão1 nacional ao garantir financiamento suficiente e a
independência editorial das emissoras públicas, incluindo a EBC” (OCDE,
2020b, p. 50). De acordo com a organização, falta uma política pública coorde-
nada que possibilite ampliar a cobertura do sistema público de radiodifusão,
o que poderia ser alcançado por um compartilhamento de infraestrutura
entre emissoras com perfil semelhante ao das mantidas pela Empresa Brasil
de Comunicação (EBC).
Também criticou a ausência de fontes estáveis de financiamento e as mudan-
ças na governança da EBC, que implicaram em perda de independência por
parte das emissoras por ela geridas. Nesse ponto, a OCDE refere-se à lei
nº 13.417 de 2017, decorrente de uma das primeiras medidas provisórias do
governo Temer. Dentre outras providências, a nova lei extinguiu o conselho
curador da EBC e o instituto do mandato fixo para seu diretor-presidente.
Assim, a OCDE reforça pontos pacíficos e aparentemente consensuais para
pesquisadores de emissoras públicas no mundo, como, por exemplo, Kops
(2001), Banerjee e Seneviratne (2005) e Abashina (2016), e que podem ser
resumidos na figura a seguir:
1 “Sistema público de radiodifusão” é um dos três sistemas previstos no art. 223 da Constituição
Federal. Os outros são o privado e o estatal.
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A fusão entre as programações da TV Brasil (considerada integrante do
sistema público) e da NBR (canal institucional de transmissão de notícias
do poder executivo), em 2019, foi capítulo importante nos ataques a esse
modelo. Porém, antes dessa medida, a lei nº 13.417 de 2017 já havia incidido
diretamente sobre dois dos quatro pilares inerentes à garantia da indepen-
dência por emissoras públicas.
Esse conjunto de medidas foi alvo de críticas nos últimos anos. Logo depois da
fusão das programações, até desenhos animados passaram a ser interrompi-
dos pela transmissão de atos do governo federal, incluindo homenagens ao
Dia do Exército (MADEIRO, 2019). A seguir, aumentaram denúncias públicas
de censura interna, eventualmente organizadas em dossiês formulados por
representantes dos empregados da EBC e de sindicatos (ABI, 2020). Também
foi criada pela Frente em Defesa da EBC uma “ouvidoria cidadã”, que se propôs,
no fim de 2020, a acompanhar, de forma crítica, a programação veiculada pela
TV Brasil (FENAJ, 2020). Em janeiro de 2020, o secretário do governo federal
declarou que a EBC seria privatizada dali a dois anos (HOMERO, 2020). Esse
representante do poder executivo deixou o cargo meses depois. Ainda assim,
em março de 2021, o governo federal incluiu a EBC no Programa Nacional de
Desestatização (PND), uma medida inicial para a realização de estudos sobre
a possível privatização da empresa (LIS, 2021).
Figura 1. Fonte: (PIERANTI, 2018)
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Um terceiro pilar, as fontes diversificadas e estáveis de financiamento, já era
frágil, tendo em vista um orçamento variável e problemas jurídicos envol-
vendo a Contribuição ao Fomento da Radiodifusão Pública (CFRP), o que
impedia a efetividade desse mecanismo (PIERANTI, 2018). Ainda não havia
sido implementado, no Brasil, o outro pilar, a saber, uma forma de indica-
ção de dirigentes que envolvesse diferentes atores políticos (por exemplo,
o Congresso Nacional) como forma de dissipar vínculos excessivos entre o
presidente da república e o diretor-presidente por ele indicado para a EBC.
Para além da situação dessa empresa e do sistema público de radiodifusão,
verifica-se, na abordagem da OCDE, uma preocupação com o “ecossistema”
que compõe o que outrora chegou a ser reconhecido, no Brasil, como o
“campo público” articulado durante o I Fórum Nacional de TVs Públicas, ter-
minado em 2007. Em outras palavras, a OCDE preocupa-se, em seu relatório,
com rádios comunitárias, canais comunitários de TV, canais estatais vincula-
dos a poderes e outros que se colocam como alternativas à mídia comercial.
Sem almejar uma análise exaustiva — até mesmo em função da limitação
de espaço deste artigo —, convém abordar brevemente alguns pontos. A
OCDE ressalta, no âmbito do que pode ser considerado parte do sistema
estatal de radiodifusão, a expansão da rede legislativa e o início da trans-
missão, em 2015, de canais mantidos pelo poder executivo como faixas de
multiprogramação da TV Brasil.
No que tange ao sistema público, considera, ainda, que a digitalização da TV
no Brasil não fornece oportunidades concretas a canais comunitários. Ao ana-
lisar a lei nº 9.612 de 1998 e a normatização infralegal, a OCDE constata que
o processo de outorga de rádios comunitárias é excessivamente demorado
e que esse segmento enfrenta “muitos obstáculos sob a legislação brasileira”:
Essas leis proíbem os radiodifusores comunitários de for-
marem qualquer rede, o que limita consideravelmente a
forma de eles compartilharem infraestruturas, por sua
vez limitando como alavancar os recursos uns dos outros
para reduzirem os custos para cada uma de suas respec-
tivas comunidades. Eles não podem transmitir quaisquer
anúncios publicitários e não lhes foi disponibilizado qual-
quer financiamento público (OCDE, 2020b, p. 223).
De fato, a organização chama atenção para pontos que, há muito, têm
constado da pauta de discussão de rádios comunitárias (PERUZZO, 2010;
BROCK; MALERBA, 2013). O financiamento dessas emissoras é capítulo não
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equacionado pela legislação brasileira, visto não ir além da tímida previ-
são de que rádios comunitárias podem realizar apoio cultural (PIERANTI,
2017). Ora, o financiamento do setor de radiodifusão, no Brasil, baseia-se
principalmente em publicidade comercial, essencial às emissoras privadas,
ou em orçamento público, central a estações vinculadas a governos. Como
não prevê nenhuma dessas fontes ou uma eventual substituta para a radio-
difusão comunitária, a lei exime-se de garantir um modelo que assegure
sustentabilidade a essas emissoras.
Por fim, cabe destacar que uma adequação às recomendações feitas pela
OCDE sobre o sistema público de radiodifusão passa necessariamente por
mudanças no modelo regulatório. O compartilhamento da infraestrutura
entre diversas emissoras, a demora nas outorgas, a ausência de soluções
integradas de financiamento, dentre outros problemas apontados no relató-
rio, depende, em parte, de mudanças na legislação e de medidas regulatórias
tomadas de forma coordenada, capazes de consolidar um olhar convergente
sobre as comunicações brasileiras em suas múltiplas perspectivas.
Considerações finais
Procurou-se apresentar, nas páginas anteriores, as recomendações da OCDE
sobre o modelo regulatório brasileiro para as comunicações e para o sistema
público de radiodifusão. Também se buscou relatar o contexto em que essas
recomendações foram formuladas.
Em síntese, a OCDE recomendou a criação de um órgão regulador único e
convergente, responsável também por outorgar, e diversas mudanças na
legislação. Além disso, recomendou a reversão das mudanças na governança
da EBC, o que significa retomar o mandato fixo do seu diretor-presidente e
o conselho curador; o estabelecimento de mecanismos estáveis de finan-
ciamento para a empresa; o compartilhamento de infraestrutura entre as
estações; um modelo de sustentabilidade aceitável para rádios comunitárias;
e a simplificação de processos de outorga, dentre outras medidas.
Como demonstrado nas páginas anteriores, várias dessas recomendações
vão ao encontro de sugestões de outros estudos e reflexões formulados ao
longo das últimas décadas. Um modelo centrado em uma agência regula-
dora única tende a contribuir para uma maior eficiência de suas atividades
e a estabelecer uma lógica de atuação coesa; além disso, a depender das
finalidades a que se propõe e do grau de incorporação de outros atores ao
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processo regulatório, pode gerar diversos avanços, como a implementa-
ção de políticas públicas e ações coordenadas capazes de garantir direitos
e fomentar o pluralismo. Cabe, agora, tratar brevemente de uma questão
que se impõe: qual é a chance real de efetivação dessas recomendações
no presente?
Sobre isso, vale lembrar que a OCDE apresentou recomendações, termo mais
incisivo que sugestões, porém mais tímido que ordens. Mesmo que a OCDE
não tenha imposto suas considerações (o que obviamente fugiria ao seu
mandato), em um contexto em que o Brasil almeja ingressar na organi-
zação, vem sendo verificada boa vontade do governo federal em (tentar)
adequar-se a recomendações formuladas pela organização, o que também
foi abordado em seções anteriores.
Essa boa vontade, perceptível, ao longo dos últimos anos, nos documentos
citados, traz expectativas positivas quanto a medidas que foram, nas últimas
décadas, no setor das comunicações, descartadas pelos mais diferentes
motivos. Desinteresse de vários governos, trocas de gestões nos órgãos
responsáveis por essa pauta, falta de consenso no Congresso Nacional,
atuação de alguns grupos de interesse e ineficiência de outros, ausência
de conhecimento técnico, fragilidades das próprias organizações, dentre
tantos outros motivos, ajudam a explicar por que problemas evidentes,
como a ausência de um modelo de financiamento para a radiodifusão
comunitária, não foram tratados a contento pela legislação nacional. Várias
dessas justificativas aplicaram-se no passado — e podem vir a se repetir no
presente e no futuro, mesmo face às recomendações da OCDE.
Assim, pode-se dizer que a chancela dessa organização, no momento em que
o Brasil planeja nela ingressar, sugere uma maior chance de aceitação de,
pelo menos, parte dessas recomendações. Isso não significa dizer, porém,
que é certa a adoção de qualquer uma delas.
Octavio Penna Pieranti é professor do Programa de Pós-
graduação em Mídia e Tecnologia na Unesp e realiza pós-doc
na UFRJ; é doutor em administração e mestre em administração
pública pela FGV, com pós-doutorado em Comunicação na Unb.
octavio.pieranti@gmail.com
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Artigo recebido em 31/10/2020 e aprovado em 31/01/2021.