UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA “JÚLIO DE MESQUITA FILHO” CAMPUS DE PRESIDENTE PRUDENTE POLÍTICA E GESTÃO AMBIENTAL EM ÁREAS PROTEGIDAS EM SÃO LUÍS – MARANHÃO: O PARQUE ECOLÓGICO DA LAGOA DA JANSEN WASHINGTON LUIS CAMPOS RIO BRANCO Presidente Prudente 2012 POLÍTICA E GESTÃO AMBIENTAL EM ÁREAS PROTEGIDAS EM SÃO LUÍS – MARANHÃO: O PARQUE ECOLÓGICO DA LAGOA DA JANSEN Presidente Prudente 2012 Campus de Presidente Prudente WASHINGTON LUIS CAMPOS RIO BRANCO POLÍTICA E GESTÃO AMBIENTAL EM ÁREAS PROTEGIDAS EM SÃO LUÍS – MARANHÃO: O PARQUE ECOLÓGICO DA LAGOA DA JANSEN Tese apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Geografia, na área de concentração Produção do Espaço Geográfico, da Faculdade de Ciências e de Tecnologia da Universidade Estadual Paulista de Presidente Prudente, para obtenção do título de Doutor em Geografia. Orientadora: Profa. Dra. Maria Encarnação Beltrão Sposito Co-Orientador: Prof. Dr. Antonio Cezar Leal Presidente Prudente 2012 Rio Branco, Washington Luis Campos. R452p Política e gestão ambiental em áreas protegidas em São Luís – Maranhão : o parque ecológico da Lagoa da Jansen / Washington Luis Campos Rio Branco - Presidente Prudente : [s.n], 2012 268 f. : il. Orientador: Maria Encarnação Beltrão Sposito Tese (doutorado) - Universidade Estadual Paulista, Faculdade de Ciências e Tecnologia Inclui bibliografia 1. Política. 2. Território. 3. Meio Ambiente. 4. Gestão Ambiental. 5. Áreas Protegidas. 6. Lagoa da Jansen. I. Sposito, Maria Encarnação Beltrão. II. Universidade Estadual Paulista. Faculdade de Ciências e Tecnologia. III. Política e gestão ambiental em áreas protegidas em São Luís – Maranhão : o parque ecológico da Lagoa da Jansen. Campus de Presidente Prudente BANCA EXAMINADORA __________________________________________ Profa. Dra. Maria Encarnação Beltrão Sposito Orientadora __________________________________________ Prof. Dr. Antonio Cezar Leal Co-Orientador __________________________________________ Prof. Dr. Jorge Hamilton Souza dos Santos (UFMA) __________________________________________ Prof. Dr. Claudio Antonio di Mauro (UFU) __________________________________________ Profa. Dra. Margarete Cristiane de C. T. Amorim (UNESP/FCT) __________________________________________ Prof. Dr. Messias Modesto dos Passos (UNESP/FCT) __________________________________________ Washington Luis Campos Rio Branco Presidente Prudente (SP), ______/______/2012. RESULTADO: _________________________ Faculdade de Ciência e Tecnologia - Seção de Pós-Graduação Rua Roberto Simonsen, 305, CEP 19060-900, Presidente Prudente – SP Tel. (18) 3229-5352. Fax (18) 3223-4519. posgrad@fct.unesp.br mailto:posgrad@fct.unesp.br DEDICATÓRIA A meus pais, Luis Carlos (in memorian) e Domingas, pela dedicação, amizade e respeito com que criaram e educaram seus filhos, com muita honradez. A meus irmãos William, Wellington, Junior e Anunciação, verdadeiros amigos e companheiros de todas as horas. A Yasmin, Luis Delfim, Washington Junior e WWashington (meu caçula Washington Filho), filhos e inspiração. Que as migalhas de tempo e espaço, entre nós, neste período de elaboração desta tese, só façam aumentar nossos mútuos sentimentos de amor e carinho. A todos aqueles que direta ou indiretamente contribuíram para a elaboração e produção desta tese. AGRADECIMENTO O agradecimento poderia se estender a tantas pessoas importantes que contribuíram para o desenvolvimento desta tese de doutoramento. Algumas muito próximas e outras já distantes, em melhor plano de existência. Casos específicos do Prof. Dr. Edgar Tarouco, meu orientador do mestrado em Políticas Públicas, na Universidade Federal do Maranhão (UFMA), do ex-Secretário de Administração do Estado do Maranhão e ex-deputado federal Luciano Moreira e Oswaldo Marques Albino Neto, um gênio e amigo, falecidos recentemente. Especial agradecimento aos funcionários e dirigentes do Instituto Brasileiro dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), da Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Recursos Naturais (SEMA), da Secretaria Municipal de Meio Ambiente de São Luís (SEMMAM) e Prefeitura Municipal de São Luís (PMSL), pelas informações prestadas e documentos fornecidos. Agradeço a todos os moradores do núcleo pioneiro da Comunidade da Lagoa da Jansen, pela acolhida e ajuda dada através de informações e depoimentos, para o desenvolvimento desta pesquisa. Meu agradecimento, muito especial, à orientadora deste trabalho, Profa Dra Maria Encarnação Beltrão Sposito, que além da competência profissional é reconhecida, carinhosamente, pelo corpo discente e docente da Unesp, pelo nome Carminha. Também ao Prof. Dr. Antonio Cezar Leal, co-orientador desta tese, pelas sugestões dadas, nossa gratidão. Ao Prof. Dr. Raul Borges Guimarães e Prof. Dr. Antonio Cezar Leal, pela habilidade técnica e profissional da realização do convênio deste DINTER em Geografia, com a Universidade Estadual do Maranhão (UEMA) e pelo aceite deste último, como co- orientador desta tese. Aos meus companheiros do DINTER: Ana Rosa Marques, Cláudio Eduardo de Castro, Francisco de Assis Silva Araújo, Hermenelice Wasti Aires Pereira Cunha, Luis Carlos Araújo dos Santos, Marivania Leonor Souza Furtado, Quesia Duarte da Silva e Regina Célia de Castro Pereira, uma bela turma. Ao Prof. Dr. José Sampaio Mattos Junior e a Profa Dra. Iris Maria Ribeiro Porto pelo apoio e coordenação do DINTER, bem como a todos os professores da (UNESP- PP), do curso de Geografia, pelas orientações, experiências e conhecimentos repassados neste período de doutoramento. A Afonso do Vale Monteiro (PMSL), Rafael da Silva Nunes e Amilcar Gilvani Custódio de Oliveira, ambos do Gadis (UNESP), pela elaboração do material cartográfico desta tese. A todos entrevistados neste trabalho, meu agradecimento. Também agradeço a ajuda especial de Azenate de Oliveira Sousa, Ramiro Azevedo e Márcia Regina Garcia Moreira (UNESP-PP), pela revisão textual e bibliográfica desta tese. RESUMO Nesta tese com o título Política e gestão ambiental em áreas protegidas em São Luís – Maranhão: o parque ecológico da Lagoa da Jansen, deram-se respostas a indagações do tipo. Quais as relações entre espaço, território e meio ambiente? Quais as consequências da transformação do meio ambiente natural em meio ambiente construído ou social? O que fazer para que os efeitos da urbanização afetem o mínimo possível o equilíbrio natural das áreas ocupadas pela sociedade humana? Quais os instrumentos que o governo tem para melhor ordenar o espaço geográfico e o território na área do PELJ, no ambiente cotidiano de moradores e usuários? Dando respostas a hipótese que orienta esta tese, afirma-se que o Parque Ecológico da Lagoa da Jansen expressa os conflitos entre a produção do espaço urbano e a implantação de políticas públicas ambientais. Este estudo foi voltado para uma abordagem qualitativa dos fatos e fenômenos pesquisados na área do PELJ. Assim, as técnicas utilizadas para atingir os objetivos propostos foram desenvolvidas de modo sequencial, mas também simultaneamente quando isso se fez necessário, passando pelas fases de revisão bibliográfica até análise e interpretação dos dados e das informações obtidas no contato com a realidade estudada. Como resultado foram desenvolvidos cinco capítulos que se complementam de forma sequencial: 1) (Meio) ambiente, ordenamento territorial e proteção ambiental do Parque Ecológico da Lagoa da Jansen; 2) Política Nacional de Meio Ambiente e ordenamento territorial; 3) Política de Meio Ambiente, Território e Áreas Protegidas no Maranhão; 4) Estudo da criação, implantação e instalação do Parque Ecológico da Lagoa da Jansen e 5) A gestão no território do PELJ e o olhar pela perspectiva dos gestores, moradores e usuários. Concluiu-se que a ampliação das ações associadas à mercantilização da terra urbana na área do PELJ, seguida de práticas especulativas, geraram parcelamentos e ocupações irregulares, levando a população urbana de baixa renda a ocupar locais impróprios para moradia. Contudo, essas áreas foram sendo modificadas pelas inovações tecnológicas de engenharia e arquitetura modernas, para fins de construção de prédios comerciais e residenciais, para outros proprietários de maior renda que, via de regra, possuem vínculo somente de moradia e de valor com a produção daquele espaço, servindo inclusive para práticas de novas especulações e gerando conflitos de ordem social e ambiental. Constatou-se, também, que os objetivos para a melhoria da qualidade de vida urbana e ambiental na área do PELJ só serão atingidos se forem adequados às necessidades e aos recursos da comunidade. O mais grave problema ambiental continua sendo a poluição hídrica da Lagoa da Jansen, por lançamento de esgotos domésticos sem tratamento pela Companhia de Saneamento Ambiental do Maranhão (CAEMA), afetando o equilíbrio ecológico e as características naturais do meio ambiente, deteriorando a qualidade ambiental e, consequentemente, a qualidade de vida urbana. PALAVRAS CHAVE: Política, Território, Meio Ambiente, Gestão Ambiental, Áreas Protegidas e Lagoa da Jansen. ABSTRACT In this thesis entitled Politics and environmental management in protected areas in São Luis – Maranhão: Lagoa da Jansen ecological park, tool of the territorial legal system and environmental protection, answers for the following issues are sought: What is the relationship between space, territory and environment? What are the consequences of the transformation from natural environment into social or built environment? What could be done for the urbanization effects to affect the natural balance of the occupied areas the least possible? What are the government tools to best order the geographic space and the territory in the PELJ, in the inhabitants and users everyday environment? To do so, in a dialectic way, it was establish an orientation to thinking and procedures to be conducted in this research, represented by denying and affirmation that improved the thinking and knowledge in process. This way, aiming answering the hypothesis that guide this thesis, it was affirmed that Lagoa da Jansen ecological park, express the conflicts between the urban space production and the implantation of environmental public politics. Considering that this study was done in a quality approach of facts and developed in a sequential way, and also simultaneously when it was necessary, by the phases of the bibliographic revision documentary analysis, observation, case study, and data record, production of cartography documents, and data analysis and from the acquired information on the contact with the studied reality. As a result five chapters were developed and they complete themselves in a sequential way: 1) Environment, Territory ordering and Lagoa da Jansen ecological park environmental protection 2) National Environmental Politics and territory ordering 3) Environmental Politic, territory and protected areas in Maranhão 4) study about the creation, implementation and installation of Lagoa da Jansen ecological park 5) Process analysis of the governmental intervention in the Lagoa da Jansen ecological park. After that, it was done the final consideration and suggestions, mentioning the bibliography used in this paper. KEYWORDS: Policys; Territory; Environment; Environmental Management; Protected Areas. LISTA DE SIGLAS AIA - Avaliação de Impacto Ambiental ANA - Agência Nacional de Águas APA - Áreas de Proteção Ambiental APP - Área de Preservação Permanente ARIE - Área de Relevante Interesse Ecológico CAR - Cadastro Ambiental Rural CDB - Convenção da Diversidade Biológica CECA - Câmara Estadual de Compensação Ambiental CIPAM - Comitê de Integração de Políticas Ambientais CNUC - Cadastro Nacional de Unidades de Conservação CONABIO - Comissão Nacional de Biodiversidade CONAMA - Conselho Nacional de Meio Ambiente CONERH - Conselho Estadual de Recursos Hídricos CONSEMA - Conselho Estadual de Meio Ambiente COPENAT - Companhia de Pesquisa e Aproveitamento de Recursos Naturais DPCA - Departamento de Preservação e Conservação Ambiental DRN - Departamento de Recursos Naturais EIA - Estudos de Impacto Ambiental ENCOB - Fórum Nacional de Comitês de Bacias Hidrográficas FLONA - Floresta Nacional FUNATURA - Fundação Pró-Natureza GAMA - Gerência Adjunta de Meio Ambiente e Recursos Hídricos ICMBio - Instituto Chico Mendes de Biodiversidade IBAMA - Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis INEB - Instituto Estadual do Babaçu IRN - Instituto de Recursos Naturais ITEMA - Instituto de Tecnologia e Meio Ambiente JBRJ - Jardim Botânico do Rio de Janeiro MCQA - Subgerência de Monitoramento e Controle da Qualidade Ambiental MMA - Ministério do Meio Ambiente ONGS - Organizações não governamentais ONU - Organização das Nações Unidas OSCIP - Organização da Sociedade Civil de Interesse Público PELJ - Parque Ecológico da Lagoa da Jansen PNAP - Plano Estratégico Nacional de Áreas Protegidas PNMA - Política Nacional de Meio Ambiente RDS - Reserva de Desenvolvimento Sustentável RESEX - Reserva Extrativista RL - Reserva Legal RIMA - Relatório de Impacto do Meio Ambiente RPPN - Reserva Particular do Patrimônio Natural SDEA - Subgerência de Desenvolvimento e Educação Ambiental SDRN - Subgerência de Fiscalização e Defesa dos Recursos Naturais SECID - Secretaria de Estado de Cidades e Desenvolvimento Urbano SEMA - Secretaria de Estado do Meio Ambiente e Recursos Naturais SEMATUR - Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Turismo SEMOT - Secretaria Municipal de Obras e Transportes SEMUR - Secretaria Municipal de Urbanismo SEMMAM - Secretaria Municipal de Meio Ambiente SEPLAN - Secretaria de Planejamento do Estado do Maranhão SERNAT - Secretaria de Recursos Naturais, Tecnologia e Meio Ambiente SGA - Subgerência de Gestão Ambiental SGRH - Subgerência de Recursos Hídricos SINFRA - Secretaria de Estado de Infraestrutura SIGECOTE - Sistema de Gestão de Consolidação Territorial SISNAMA - Sistema Nacional de Meio Ambiente SNUC - Sistema Nacional de Unidades de Conservação SUDEMA - Superintendência de Desenvolvimento do Maranhão SURCAP - Sociedade de Melhoramentos e Urbanismo da Capital S/A TCU - Tribunal de Contas da União UC - Unidade de Conservação UEMA - Universidade Estadual do Maranhão UFMA - Universidade Federal do Maranhão UICN - União Internacional para a Conservação da Natureza UIPN - União Internacional para a Proteção da Natureza UNESCO - Organização das Nações Unidas para a Educação, Ciência e Cultura ZEE - Zoneamento Ecológico-Econômico LISTA DE FIGURAS Figura 1 Localização da Lagoa da Jansen 2012.......................................................... 20 Figura 2 Lagoa da Jansen e bairros circundantes 2011............................................... 22 Figura 3 Lâmina d‟água da Lagoa da Jansen.............................................................. 32 Figura 4 Espaço urbano aberto do Parque Ecológico da Lagoa da Jansen................. 57 Figura 5 Concha acústica do Parque Ecológico da Lagoa da Jansen.......................... 59 Figura 6 Festa do bumba meu boi no arraial da Lagoa da Jansen............................... 60 Figura 7 Jurisdição das UC por abrangência territorial............................................... 92 Figura 8 Evolução histórica do SNUC........................................................................ 93 Figura 9 Categorias de UC por jurisdição .................................................................. 94 Figura 10 Abrangência territorial das UC nos Estados................................................. 95 Figura 11 Abrangência territorial das UC, por jurisdição............................................. 96 Figura 12 UC por (% de área protegida)....................................................................... 97 Figura 13 Metas nacionais atingidas na CDB (Decisão VII/28)................................... 98 Figura 14 Participação territorial das UC por categoria............................................... 99 Figura 15 Limites territoriais do Maranhão ................................................................. 110 Figura 16 Mesorregiões maranhenses........................................................................... 111 Figura 17 Microrregiões maranhenses.......................................................................... 112 Figura 18 Extensão territorial dos biomas maranhenses............................................... 114 Figura 19 Unidades de conservação e áreas afins......................................................... 117 Figura 20 Unidades de conservação e limites municipais............................................ 121 Figura 21 Unidades de Paisagem da área do Parque Ecológico da Lagoa da Jansen........................................................................................................... 126 Figura 22 Poligonal do Perímetro da Lagoa da Jansen segundo o Decreto 4878/88 de criação do PELJ............................................................................................... 127 Figura 23 Vista frontal das Avenidas Holandeses e Ana Jansen.................................. 129 Figura 24 Memória da formação da Lagoa da Jansen.................................................. 130 Figura 25 Retrato de memória da Lagoa da Jansen e Ponta da Areia........................... 131 Figura 26 Tipos de lagunas costeiras............................................................................ 134 Figura 27 Vista parcial do litoral e da planície de deflação do Parque Nacional dos Lençóis Maranhenses, com a presença da foz do Rio Negro, sangradouros e lagunas (Imagem LANDSAT-7, 2000)..................................................... 135 Figura 28 Vista área de parte da Laguna da Jansen e área litorânea. 2011................... 137 Figura 29 Ponte do São Francisco sobre o Rio Anil. 2011........................................... 138 Figura 30 Bueiro duplo celular na Lagoa da Jansen...................................................... 138 Figura 31 Localização do PELJ na Ilha do Maranhão................................................... 140 Figura 32 Mangue branco bordejando a Lagoa da Jansen............................................. 142 Figura 33 Vegetação de babaçuais na Ilha Ana Jansen.................................................. 144 Figura 34 Projeto Urbanístico de São Luís de 1647 (foto acima) e mapas de 1647, 1844 e 1948.......... 150 Figura 35 Planta do plano de expansão urbana de São Luís de 1958............................. 152 Figura 36 Travessia da Ponta do São Francisco para a rampa Campos Melo. 1960...... 153 Figura 37 Núcleo pioneiro da comunidade da Lagoa da Jansen. 2012.......................... 155 Figura 38 Processo de palafitalização na Lagoa da Jansen. 1992.................................. 159 Figura 39 Desenho Arquitetônico do Projeto Urbanístico da Lagoa da Jansen, da Prefeitura Municipal de São Luís, após a venda do loteamento em suas águas, pela Superintendência de Melhoramentos e Urbanismo da Capital S/A. 1981......................................................................................................... 172 Figura 40 Vista aérea da Lagoa da Jansen, bordejando a Praia da Ponta da Areia, à esquerda. 2011.............................................................................................. 175 Figura 41 Vista aérea do crescimento verticalizado, na área do bairro Renascença II. 2011.............................................................................................................. 176 Figura 42 Vista aérea do crescimento verticalizado, na área do bairro São Marcos. 2011.............................................................................................................. 177 Figura 43 Vista aérea do crescimento verticalizado, na área da Ponta da Areia. 2011.............................................................................................................. 177 Figura 44 Opinião da comunidade se o Parque Ecológico da Lagoa da Jansen serviu como instrumento do ordenamento territorial e ambiental da área estudada. 2012.............................................................................................. 181 Figura 45 Razão maior do ordenamento ambiental e territorial do Parque Ecológico da Lagoa da Jansen, na opinião da comunidade. 2012................ 182 Figura 46 Shopinng Atlanta Center, construído sobre área de mangue, na borda da Lagoa da Jansen, conforme demonstra o resquício da vegetação à esquerda.1996............................................................................................... 183 Figura 47 Zoneamento na Área da Lagoa da Jansen, conforme Plano Diretor de São Luís. 1975. ................................................................................................... 188 Figura 48 Zoneamento na Área da Lagoa da Jansen, conforme Plano Diretor de São Luís. 1981..................................................................................................... 190 Figura 49 Zoneamento na Área da Lagoa da Jansen, conforme Plano Diretor de São Luís. 1992..................................................................................................... 192 Figura 50 Venda de lote na área limítrofe a Lagoa da Jansen, com conflitos urbanos e judiciais, conforme Processo 26.056/2011, na 9 a Vara Civil. 2012............................................................................................................... 193 Figura 51 Obra de engenharia Espigão da Ponta da Areia. 2012.................................. 194 Figura 52 Processo de palafitalização da Lagoa da Jansen. 1989.................................. 207 Figura 53 Retirada das palafitas da Lagoa da Jansen. 1992........................................... 210 Figura 54 Resultados das análises físico-químicas da Lagoa da Jansen. 2011.............. 214 Figura 55 O antigo e o novo território: os excluídos e a valorização econômica, respectivamente ........................................................................................... 217 Figura 56 Aspectos hidrossanitários da Lagoa da Jansen, com acentuada presença de resíduos sólidos, jogados na lâmina da água, contendo no fundo um banheiro, construído com madeira de mangue e outras sobras de madeira da construção civil. 1996.................................................................. 227 Figura 57 Loteamento promovido pela Prefeitura Municipal de São Luís, na lâmina d‟água da Lagoa da Jansen, em área de preservação permanente e terrenos de marinha. 1985......................................................................................... 229 Figura 58 Bacias dos Igarapés da Jansen e do Jaracati. 1967.......................................... 230 Figura 59 Loteamento do bairro Renascença, entre os Igarapés da Jansen e Jaracatí. 1988................................................................................................................. 231 Figura 60 Áreas verdes do Parque Ecológico da Lagoa da Jansen. 2012....................... 233 Figura 61 Tratamento de esgotos sanitários na Lagoa da Jansen. 2008........................ 238 Figura 62 Fluxo e refluxo das águas da Lagoa da Jansen. 2012.................................... 241 Figura 63 PELJ e sua área de abrangência.................................................................................... 246 LISTA DE QUADROS 1 Categorias de áreas protegidas reconhecidas pela UICN............................. 81 2 UC brasileiras por esfera federal, estadual e municipal............................... 88 3 Unidades de proteção integral do SNUC...................................................... 91 4 Unidades de uso sustentável do SNUC........................................................ 101 5 Órgãos de Desenvolvimento Regional do Maranhão. 2002................................................ 108 6 Biomas maranhenses na Amazônia legal..................................................... 113 7 Unidades de Conservação de Proteção Integral e de Uso Sustentável no Maranhão 2012......................................................................................................................... .............. 116 8 Territórios indígenas e áreas demarcadas..................................................... 118 9 Unidades de conservação na Ilha do Maranhão............................................ 122 10 Origem dos migrantes no núcleo pioneiro da Comunidade da Lagoa da Jansen por meso e microrregião geográficas. 1997. Valor absoluto (1) e Valor relativo (2)............................................................................................ 157 11 Resultados das análises físico-químicas da Lagoa da Jansen. 2011.............. 213 12 Mosaicos do Parque Ecológico da Lagoa da Jansen. 2001........................... 234 13 Espaços desportivos do Parque Ecológico da Lagoa da Jansen. 2012........... 235 SUMÁRIO INTRODUÇÃO ................................................................................................................. 18 CAPÍTULO 1 – (MEIO) AMBIENTE, ORDENAMENTO TERRITORIAL E PROTEÇÃO AMBIENTAL DO PARQUE ECOLÓGICO DA LAGOA DA JANSEN............................................................................................................................... 29 1.1 UMA ABORDAGEM SOBRE MEIO E AMBIENTE............................................. 29 1.1.1 Conceituando meio e ambiente .................................................................................. 29 1.1.2 Significado político-jurídico de meio ambiente.......................................................... 33 1.2 POLÍTICA, PLANEJAMENTO E GESTÃO AMBIENTAL NO BRASIL .......... 37 1.2.1 Conceituando política e gestão ambiental................................................................. 37 1.2.2 Política nacional de meio ambiente (PNMA) e gestão ambiental............................... 41 1.2.3 Ordenamento ambiental jurídico nacional ................................................................ 47 1.2.3.1 Noção de bem jurídico ambiental ............................................................................ 52 1.2.3.2 Dimensões do meio ambiente .................................................................................. 55 2 – POLÍTICA NACIONAL DE MEIO AMBIENTE E ORDENAMENTO TERRITORIAL ................................................................................................................. 62 2.1 TERRITÓRIO, MEIO AMBIENTE E ORDENAMENTO TERRITORIAL........ 62 2.1.1 Conceituando território e ordenamento territorial ...................................................... 62 2.1.2 Política, ambiente e áreas de proteção ........................................................................ 69 2.2 TERRITÓRIO E SISTEMA NACIONAL DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO (SNUC)................................................................................................ 76 2.2.1 Unidades de Conservação como instrumento do ordenamento territorial .................. 76 2.2.2 Plano estratégico nacional de áreas protegidas (PNAP)............................................. 83 2.3 TERRITÓRIOS ESPECIALMENTE PROTEGIDOS ........................................... 85 2.3.1 Unidades de Conservação de proteção integral e de uso sustentável ......................... 86 2.3.2 Zoneamento ambiental .............................................................................................. 100 CAPÍTULO 3 - POLÍTICA DE MEIO AMBIENTE, TERRITÓRIO E ÁREAS PROTEGIDAS NO MARANHÃO ................................................................................. 103 3.1 POLÍTICA, GESTÃO AMBIENTAL E ÁREAS PROTEGIDAS NO MARANHÃO.................................................................................................................... 103 3.1.1 Históricos da política de meio ambiente do Maranhão............................................. 103 3.1.2 Território, unidades de conservação e áreas protegidas no Maranhão..................... 110 3.1.2.1 Unidades de Conservação sob jurisdição federal ................................................... 114 3.1.2.2 Unidades de Conservação sob jurisdição estadual.................................................. 115 3.1.2.1 Unidades de Conservação sob jurisdição municipal da cidade de São Luís.......... 129 3.2 ESPAÇO GEOGRÁFICO DO PARQUE ECOLÓGICO DA LAGOA DA JANSEN.............................................................................................................................. 123 3.2.1 HISTÓRIA E TOPONÍMIA: A ORIGEM ANTRÓPICA DA LAGOA DA JANSEN ............................................................................................................................. 124 3.2.2 Situação, localização e posição do PELJ na ilha do Maranhão................................... 140 3.2.3 Aspectos geoambientais da Lagoa da Jansen............................................................ 141 CAPÍTULO 4 – ESTUDO DA CRIAÇÃO, IMPLANTAÇÃO E INSTALAÇÃO DO PARQUE ECOLÓGICO DA LAGOA DA JANSEN ........................................... 147 4.1 O PELJ COMO INSTRUMENTO DO ORDENAMENTO TERRITORIAL E DA PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE..................................................................... 147 4.1.1 Histórico da ocupação do bairro São Francisco e da área da Lagoa da Jansen.......... 147 4.1.2 A transformação da Lagoa da Jansen em parque ecológico estadual ....................... 159 4.2 CONTEXTO HISTÓRICO E POLÍTICO DO ORDENAMENTO TERRITORIAL DO PELJ .............................................................................................. 167 4.2.1 Uma leitura do ordenamento territorial e proteção ambiental do PELJ.................... 167 4.2.2 Zoneamento, parcelamento, uso e ocupação da terra na área do PELJ.................... 184 4.2.2.1 O Plano Diretor de 1975.......................................................................................... 187 4.2.2.2 O Plano Diretor de 1981 ......................................................................................... 189 4.2.2.3 O Plano Diretor de 1992 ......................................................................................... 191 CAPÍTULO 5 – GESTÃO NO TERRITÓRIO DO PELJ E O OLHAR PELA PERSPECTIVA DOS GESTORES, MORADORES E USUÁRIOS........................... 207 5.1 PROCESSO DE PALAFITALIZAÇÃO DA LAGOA DA JANSEN NA DÉCADA DE 1980............................................................................................................ 206 5.1.1 Gestão do governo Edison Lobão: a retirada das palafitas .................................................... 218 5.2 GESTÃO DO GOVERNO ROSEANA SARNEY (01/01/1995 a 01/01/2003): A CONSOLIDAÇÃO DA URBANIZAÇÃO DO PELJ.................................................... 225 5.3 AVALIAÇÃO DA GESTÃO AMBIENTAL DO PELJ NO OLHAR DE GESTORES, MORADORES E USUÁRIOS................................................................. 238 CONSIDERAÇÕES FINAIS ...................................................................................... 247 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ........................................................................... 253 ANEXOS ........................................................................................................................... 261 18 INTRODUÇÃO Neste começo do século XXI, quase todas as sociedades enfrentam o que vem se denominando como “a crise urbana”, fruto e consequência das formas de uso e ocupação do espaço. Nas cidades, problemas relativos ao meio ambiente são cada vez mais constantes e expressos em diferentes formas de poluição visual, sonora, hídrica e de contaminação do solo, com consequentes danos à qualidade de vida da população. A população brasileira cresceu muito rapidamente nas últimas décadas, tendo ocorrido uma grande concentração de pessoas nas áreas urbanas. De acordo com Acselrad (2009, p.7): O processo de urbanização do Brasil é sintomático: durante os últimos cinquenta anos, o crescimento urbano transformou e inverteu a distribuição da população no espaço geográfico. Em 1945, a população urbana representava 25% da população total de 45 milhões. No início de 2000, a proporção de urbanização chegou a 82% do total de 169 milhões de habitantes. Durante a última década, enquanto a população total aumentou mais de 20%, o número de habitantes urbanos aumentou mais de 40%, particularmente nas nove áreas metropolitanas habitadas por um terço da população brasileira. O aumento desse contingente populacional e o processo concomitante e exacerbado de ampliação da base territorial das cidades brasileiras deveriam ser acompanhados do atendimento das fortes demandas de infraestrutura urbana, cuja carência tem repercussões ambientais, como sistema moderno de abastecimento de água potável, sanitarismo ambiental e melhoria da coleta, disposição e tratamento dos resíduos sólidos urbanos, incluindo coleta seletiva dos materiais recicláveis e reutilizáveis com a finalidade de proporcionar à população melhorias de condição de vida, em conformidade com a Lei Federal 11.445, de 5 de janeiro de 2007, que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento básico (BRASIL, 2010). No entanto, o que é desejável teoricamente nem sempre acontece no cenário urbano brasileiro. O processo de ocupação do solo urbano é feito, na maioria das vezes, sem a devida implantação de políticas públicas e das infraestruturas necessárias ao ordenamento territorial. Tendo em vista esse fato e considerando os interesses capitalistas de ampliação das cidades, por incorporação de terras rurais e imobiliária, tem-se o crescimento inadequado da cidade, não levando em conta as características dos recursos naturais e ambientais existentes, vitais para o equilíbrio e a manutenção da qualidade de vida dos habitantes. As consequências desse tipo de ocupação nos grandes centros populacionais brasileiros são marcas registradas do processo de produção do espaço urbano e muitas vezes são vistos como desordem urbana, quando, de fato, respondem a lógicas econômicas e ações 19 do poder público que não consideram as articulações intrínsecas entre espaço natural e espaço social. Ou seja, problemas de inundações, deslizamentos de terra, epidemias e degradação acelerada de recursos naturais ocorrem, principalmente, num contexto de dificuldade crescente de acesso à terra, precariedade ou inexistência de infraestrutura e ausência de mecanismos de regulamentação de uso da terra, de forma ativa e efetiva. Associe-se a esses fatos urbanos, que o direito natural à apropriação da terra, atinente à própria natureza humana, ainda hoje continua a ser privilégio de poucos, sob a forma de propriedade. Em função da negação, para muitos, do direito de uso e usufruto da terra, o ser humano vem sendo desestruturado em sua natureza física e psicológica, sobrevivendo em redutos de pobreza e miséria, forçado a morar em palafitas 1 sobre tábuas, com condições socioculturais crônicas. Tais fatos exigem dos diferentes níveis de governo, definição de políticas e de ações, compondo programas de gestão pública, para redução de contradições, conflitos de ordem urbana e ambiental, localizados dos pequenos aos grandes centros urbanos, em regiões e áreas metropolitanas do país, caso específico da área de estudo desta tese, a Lagoa da Jansen, localizada em São Luís, estado do Maranhão, conforme ilustra a figura 1. Assim, é muito importante a discussão e pesquisa de princípios norteadores da urbanização ou revitalização de áreas caracterizadas como de interesse social pela forte pressão antrópica, a exemplo da construção civil ilegal, promovida por parte da população de média a alta renda, nas áreas de manguezais que bordejam a Lagoa da Jansen. Da mesma forma, o boom da autoconstrução de palafitas na lâmina d‟água daquele ecossistema, no início da década de 1990 e, mais recentemente, em 2010, no Igarapé da Jansen, que tem gerado diversas questões urbanas, dentre elas as que envolvem principalmente a percepção dos graves problemas ambientais existentes nessa forma de ocupação irregular, como as péssimas condições hidrossanitárias existentes, causando malefícios constantes à saúde dos moradores. Diante desses fatos, afirma-se que o acesso à moradia assume, no âmbito estadual e, em especial, na capital São Luís, uma expressão significativa. Ao contrário dos países capitalistas avançados, onde o acesso à habitação processa-se fundamentalmente pela via do livre jogo do mercado ou das políticas públicas para o setor, o Brasil, como os países da periferia capitalista industrializada, apresenta, ainda, formas de acesso à moradia que se processam às bordas do mercado formal. 1 Conjunto de estacas que sustenta a construção acima do solo nas habitações lacustres. Fonte: http://www.colegiodearquitetos.com.br/dicionario/13/02/2009/o-que-e-palafita/. 20 Figura 1. Localização da Lagoa da Jansen. 2012. Fonte: RIO BRANCO, 2012. Dessa forma, conforme BRASIL (2004), entende-se que o Estatuto da Cidade tem importância fundamental na política habitacional popular, na medida em que prevê a regularização de diversas áreas ocupadas por palafitas, favelas, vilas, alagados, bem como loteamentos clandestinos espalhados pelas periferias das grandes e médias cidades, obrigando o poder público municipal a regulamentar o uso da propriedade, dos espaços urbanos, da ocupação da terra em benefício da sociedade, através do Plano Diretor, Usucapião especial do imóvel urbano e de outros instrumentos. Surgidas na paisagem urbana de São Luís, mais intensamente a partir da década de 1970, essas ocupações irregulares e áreas habitadas por populações de baixíssima renda, em geral de moradias precárias e insalubres, começaram a marcar o espaço e a trajetória da cidade. 21 Foi a partir de estudos sobre ocupações irregulares, mais especificamente sobre favelas, que se começou a pensar, sistematicamente, a questão da habitação no Brasil. Só na década de 1960, o assunto se firmou como objeto específico de reflexão, pois estas passaram a ser cenário do reduto habitacional da pobreza urbana. Desde então, ocupações tipo favela e palafita constituem-se áreas ou subáreas ocupadas por populações de baixa renda, formando unidades sociogeográficas, que possuem uma rede abrangente de diversos tipos de relação, laços de parentesco e amizade ativos, organização social complexa e flexível. É nessa situação de condições urbanas e ambientais, que essas comunidades se estabelecem em terrenos de propriedade alheia ou em terrenos públicos, sem a mínima condição de infraestrutura e observância das normas jurídicas sobre uso e ocupação da terra, caso específico de nossa área de estudo, que mais tarde, por meio da Lei Estadual 4.878, de 23 de junho de 1988, foi transformada em Parque Ecológico da Lagoa da Jansen (PELJ). Evidencie-se, de início, que a Lagoa da Jansen é o principal ambiente do PELJ, criado artificialmente com a construção das Avenidas Ana Jansen e Colares Moreira, respectivamente, e com o assoreamento dos Igarapés Ana Jansen e Jaracati. Com a construção da primeira, foi possível a ligação entre o bairro São Francisco e a Ponta da Areia, obra edificada no Igarapé da Jansen, com aterro e bueiro duplo celular, que por erro de calculo dificulta o fluxo e refluxo natural das marés. A segunda construção, a Avenida Colares Moreira, com a obstrução do Igarapé do Jaracati, permitiu a comunicação entre a área do Renascença e o São Francisco. Este último, literalmente ilhado pelos dois igarapés aquela época. A antiga área do São Francisco era circundada pelo Rio Anil, Igarapés da Jansen e Jaracati, o que permitia a comunicação marítima com a Camboa do Mato e o Matadouro, áreas que viraram os bairros Camboa e Liberdade, respectivamente. Por meio dessa ação antrópica ocorrida no Igarapé da Jansen, a barragem formada nesse corpo hídrico ensejou o surgimento da Laguna da Jansen, mas conhecida como Lagoa da Jansen. O termo laguna é, conforme Guerra e Guerra (2001), uma depressão contendo água salobra ou salgada, localizada na borda litorânea. A separação das águas da laguna das do mar pode-se fazer por um obstáculo mais ou menos efetivo, mas não é rara a existência de canais que põem em comunicação as duas águas. Guerra e Guerra (2006) afirmam que é muito comum reservarmos a denominação lagoa para as lagunas situadas nas bordas litorâneas, que possuem ligações com o oceano. Muitas vezes é chamada de laguna costeira ou albufeira. A Lagoa da Jansen situa-se na área noroeste do município de São Luís, distante 4 km do Centro Histórico da cidade. Ladeada pelos bairros São Francisco (1), Ilhinha (2), Ponta da Areia (3), São Marcos (4) e Renascença (5), conforme se demonstra na figura 2, tem uma 22 localização altamente privilegiada por estar muito próxima à orla marítima. Embora reconhecendo que esse ecossistema costeiro é uma laguna (como exposto acima), vamos denominá-la nesta tese como Lagoa da Jansen, como é popularmente conhecida, constando tal nomenclatura em documentos dos governos estadual e municipal, relativos à legislação urbana e ambiental. Figura 2. Lagoa da Jansen e bairros circundantes. 2011. Foto. RIO BRANCO, 2011. Em São Luís, o nome ocupação acabou sendo consagrado pelo uso, para designar ocupações irregulares que se instalam em áreas de terra firme. Por sua vez, entende-se por palafitalização o processo de ocupação que ocorre em áreas alagadas, quer sejam de domínio público quer privado, onde se edificam as palafitas, subabitações construídas sobre estacas de vegetação de mangue e, em geral, feitas com sobras de madeiras. Nesta tese, resgata-se o estudo de nossa dissertação (RIO BRANCO, 1997), com o título: ESTUDO ECOLÓGICO HUMANO DA COMUNIDADE DA LAGUNA DA JANSEN: o núcleo de formação pioneira e sua palafitalização, apresentada ao Curso de Mestrado em Políticas Públicas, da Universidade Federal do Maranhão (UFMA), com o intuito de retomar a análise do processo de formação do núcleo pioneiro da Comunidade da Lagoa da Jansen, a construção das palafitas e o processo de despalafitalização da mesma, com a remoção dos palafitados para o Conjunto Residencial da Jansen, fato considerado como a primeira intervenção governamental na área do PELJ. 1 2 3 4 5 23 Assim, o objetivo geral desta tese é estudar a política e a gestão ambiental de áreas protegidas no Maranhão, tendo como foco a unidade de conservação intitulada Parque Ecológico da Lagoa da Jansen (PELJ), refletidas nos processos da dinâmica socioespacial e no município de São Luís, Estado do Maranhão. Embora sabendo a importância do poder privado, composto por incorporadoras, proprietários de terras, construtoras e corretoras, no tocante a essa questão de ordem urbano-ambiental, este estudo prendeu-se, exclusivamente, ao enfoque das ações do poder público, analisando os processos de intervenção governamental através de obras estruturantes e políticas públicas de dois mandatos de governos estaduais, na recuperação e urbanização da Lagoa da Jansen, os de Edson Lobão (PMDB) e Roseana Sarney (PMDB). O fato de as áreas de interesse ambiental de proteção, conservação e preservação permanente se constituírem em zonas que normalmente estão protegidas por legislação específica e deveriam, portanto, estarem fora do alcance do mercado imobiliário, faz com que tenham maior potencial para ocupação irregular dentre os demais espaços urbanos vazios da cidade. Ecossistemas tais como mangues, dunas, restingas e encostas são componentes ambientais que vêm sendo depredados, como resultado do intenso processo de urbanização do litoral brasileiro e que necessitam de estudos mais aprofundados. Dessa forma, quando se pensa no processo de urbanização das cidades brasileiras e, mais especificamente, nas lógicas de produção do espaço urbano, vários questionamentos surgem: Quais as relações entre espaço, território e meio ambiente? Quais as consequências da transformação do meio ambiente natural em meio ambiente construído ou social? O que fazer para que os efeitos da urbanização afetem o mínimo possível o equilíbrio natural das áreas ocupadas pela sociedade humana? Quais os instrumentos que o governo, por meio das políticas de Estado, tem para melhor ordenar o espaço geográfico e o território na área do PELJ, no ambiente cotidiano de moradores e usuários? As análises das contradições entre o Plano Diretor Básico de Urbanização e Preservação da Lagoa da Jansen e as formas de uso e apropriação do espaço devem ser fundamento que oriente a revisão das políticas de criação de áreas de proteção ambiental pelo poder público, como instrumento de ordenamento ambiental urbano, para monitorar transformações na paisagem e impactos ambientais, mas que também deve ser acompanhado de participação social, para que usuários e moradores destes espaços sejam corresponsáveis pela condução das transformações socioespaciais nelas verificadas. 24 Diante desse contexto e desses questionamentos sobre política e gestão ambiental em áreas protegidas no município de São Luís – MA, no tocante ao ordenamento territorial e ambiental do PELJ, teve-se no desenvolvimento desta tese os seguintes objetivos específicos: 1. Descrever as características geoambientais do espaço geográfico e territorial do PELJ; 2. Levantar a formação histórica do espaço social, as interferências decorrentes das formas de produção do espaço urbano e suas consequências, dadas as configurações de apropriação e uso deste espaço pela sociedade; 3. Analisar a política de intervenção governamental, promovida pelo poder público federal, estadual e municipal, na área do PELJ; 4. Avaliar a gestão ambiental do PELJ, no olhar de gestores, moradores e usuários do mesmo. Assim, como hipótese que orienta esta tese, defende-se que o Parque Ecológico da Lagoa da Jansen expressa os conflitos entre a produção do espaço urbano e a implantação de políticas públicas ambientais. Para o desenvolvimento desta tese, utilizou-se a metodologia Estudo de Caso, segundo Martins (2008), Gil (2009) e Yin (2010), na qual foram investigados os problemas e as indagações que foram surgindo ao longo do processo de pesquisa. Diversos autores têm apresentado razões que estão na base da escolha de um design metodológico do tipo estudo de caso. De acordo com Bianchetti (2008, p.174) esse método é importante: [...] quando se quer compreender e explicar dinâmicas estabelecidas em atividades da vida real que se apresentam demasiado complexas para serem abordadas por designs do tipo experimental; descrever e compreender o contexto da vida real no qual ocorreu, ou ocorre, uma dada intervenção; assim como avaliar e compreender uma determinada intervenção num dado contexto real, explorando as situações em que os seus resultados não são suficientes claros, mas são específicos. A fundamentação teórica assinalada no primeiro capítulo se constituiu no fio condutor das pesquisas de gabinete e de campo, sob as quais foram construídos os instrumentos necessários para a consecução dos objetivos. Assim, os modelos de pesquisa adotados foram a pesquisa de campo, cartográfica, bibliográfica e documental, cujo enfoque foi voltado para a análise e sistematização da coleta de dados e informações obtidas. Destaque-se a importância das matérias jornalísticas selecionadas e documentação fotográfica, que auxiliaram na análise do processo histórico da criação, implantação, instalação e gestão ambiental do PELJ. 25 Perseguiu-se nesta pesquisa, a dialética como orientação para a condução do pensamento, representada pelas negações e afirmações que incrementam o raciocínio e o conhecimento em elaboração, estabelecendo um debate entre o objeto de pesquisa e as fontes consultadas, o que resultou no surgimento de novas ideias, nascidas da observação, experimentação e experiência unida à intuição. Conforme Marconi e Lakatos (2010) no tocante às técnicas utilizadas, aplicaram-se aquelas que permitiram o estudo analítico e sistemático dos resultados obtidos, quais sejam: levantamento teórico; observação direta intensiva do tipo participante e por meio de entrevista estruturada, via roteiro elaborado segundo os objetivos delineados, permitindo, com isso, um desdobramento constante de debates e ideias, troca de conhecimentos, reflexão, leitura e discussão, que levaram ao desenvolvimento ampliado e sistematizado do conhecimento dos problemas investigados. Considerando que este estudo foi voltado para uma abordagem qualitativa dos fatos e fenômenos pesquisados, estas técnicas se desenvolveram de modo sequencial, mas também simultaneamente quando isso se fez necessário, pelas fases de revisão bibliográfica, análise de documentos, observação propriamente dita, trabalho de campo, registro dos dados, elaboração de documentos cartográficos, análise e interpretação dos dados e das informações obtidas no contato com a realidade estudada. Para isto, no decorrer dos anos de 2011 e 2012, foram realizadas entrevistas estruturadas junto à comunidade local e com pessoas-chave que fazem parte das instituições governamentais e não governamentais, direta e indiretamente ligadas à problemática urbana e ambiental do PELJ, casos específicos das ONG‟s Tenda da Terra e Ama Vida, ligadas ao terceiro setor. Entrevistas foram dirigidas aos moradores do núcleo pioneiro da Comunidade da Lagoa da Jansen, ex-palafitados remanejados para o Residencial da Jansen, moradores de residências e condomínios fechados que bordejam aquele ambiente lagunar, pescadores, usuários do parque, agentes fiscais, membros da polícia florestal, conselheiros de meio ambiente, técnicos, pesquisadores e dirigentes de órgãos envolvidos com a questão da gestão urbana e ambiental na cidade de São Luís – MA. A sequência da realização das entrevistas foi executada no sentido inverso ao hierárquico, do ponto de vista político-administrativo, ou seja, do mais baixo para o mais alto nível do processo decisório de implementação das políticas públicas de proteção ambiental, relativas àquele ecossistema urbano. Para a seleção dos entrevistados desta tese, optou-se por trabalhar no núcleo pioneiro da Comunidade da Lagoa da Jansen e áreas urbanas limítrofes do PELJ, escolhendo-se dez 26 territórios circunvizinhos da área estudada, elencados no Capítulo 5, em função de suas importâncias geopolítica, econômica e cultural para o estudo de caso. Utilizou-se amostragem por acessibilidade, segundo a qual o pesquisador seleciona os indivíduos aos quais têm acesso, admitindo que são representativos do universo delimitado, enquanto que com os atores institucionais, a amostra foi intencional. Assim, foram utilizados os seguintes critérios: 1) na comunidade local, os atores que moram ou usam a orla da Lagoa da Jansen, incluindo pescadores, proprietários de residências, apartamentos, restaurantes, bares, hotéis e usuários dos equipamentos públicos do PELJ; 2) nas instituições não governamentais, as que atuam na defesa ambiental da Lagoa da Jansen; 3) dentre os atores governamentais, os que têm atribuições e competências no exercício da gestão ambiental da área estudada. Para fazer a análise e avaliação dos resultados da gestão ambiental do PELJ, no julgamento de gestores, moradores e usuários, foram realizadas entrevistas estruturadas (Anexos IA, IB e IC), junto aos comunitários selecionados, em dez territórios vizinhos da Unidade de Conservação, com cinco amostras aleatórias em cada um deles, conforme áreas territoriais especificadas no quinto capítulo desta tese, acrescidos de mais dois gestores públicos, dois ambientalistas e dois integrantes do mercado imobiliário, totalizando 56 participantes entrevistados. Além desses procedimentos, foi utilizada, também, a análise de discurso dos documentos produzidos pelo Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), Instituto Chico Mendes de Biodiversidade (ICMBio), Secretaria de Estado do Meio Ambiente e Recursos Hídricos (SEMA), em especial, o diagnóstico dos principais problemas ambientais do Estado do Maranhão, a legislação ambiental estadual, no que se refere ao Código de Proteção de Meio Ambiente do Maranhão, criado pela Lei estadual 5.405, de 08 de abril de 1992, assim como a Lei municipal 4.738, de 28 de dezembro de 2006, que instituiu a política municipal de meio ambiente de São Luís. Após a coleta, análise e interpretação das informações e dados obtidos, durante as distintas fases desta pesquisa, procedeu-se a redação final da tese, que vem elencada no tópico abaixo, contendo cinco capítulos que se complementam. Esta tese contém cinco capítulos com abordagens complementares que, de forma seqüenciada, permitem uma melhor compreensão do ordenamento territorial e ambiental do PELJ, buscando entender o processo de criação, implantação e instalação dessa unidade de conservação, bem como as relações conflituosas entre as formas de produção do espaço urbano e a implementação de políticas ambientais decorrentes. 27 Procurou-se no seu desenvolvimento estabelecer uma seqüência do tipo top-down, ou seja, partir dos aspectos mais gerais para os específicos, dos assuntos e problemas abordados. Dessa forma, os capítulos que se seguem enfocam os temas de pesquisa propostos e desenvolvidos ao longo do processo investigativo. No primeiro capítulo, com o título: (Meio) ambiente, ordenamento territorial e proteção ambiental do Parque Ecológico da Lagoa da Jansen, abordam-se as bases conceituais de meio e ambiente, bem como o significado político-jurídico dos termos. Estudou-se, ainda, a tríade política, gestão e ordenamento ambiental no Brasil, evidenciando o ordenamento ambiental jurídico nacional, com a noção de bem jurídico ambiental e dimensões do meio ambiente, ou seja, ambiente natural, urbano, cultural e do trabalho. Com o tema Política Nacional de Meio Ambiente (PNMA) e ordenamento territorial, no segundo capítulo, analisa-se a relação território, meio ambiente e ordenamento territorial, destacando o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC) e o Plano Estratégico Nacional de Áreas Protegidas (PNAP), enfocando os territórios especialmente protegidos no país, em termos de unidades de conservação de proteção integral e de uso sustentável, bem como zoneamento ambiental. No tocante ao terceiro capítulo, intitulado Política de Meio Ambiente, Território e Áreas Protegidas no Maranhão, pesquisou-se a história da política estadual de meio ambiente, caracterizando seu território, unidades de conservação e áreas protegidas, sob jurisdição federal, estadual e municipal. Descreveu-se a toponímia da Lagoa da Jansen, sua situação e localização, bem como as características do espaço geográfico e territorial, com o objetivo de melhor enquadrar e diferenciar aquele ambiente costeiro e estuarino. No quarto capítulo chamado Estudo da criação, implantação e instalação do Parque Ecológico da Lagoa da Jansen, analisou-se o PELJ como instrumento do ordenamento territorial e ambiental, visando identificar contradições e conflitos gerados entre a produção do espaço urbano e a implementação de políticas ambientais. Descreve-se o histórico da ocupação do bairro do São Francisco e da área da Lagoa da Jansen, assim como a transformação desta em Parque Ecológico estadual. Fez-se uma leitura do ordenamento territorial e ambiental do PELJ, evidenciando o zoneamento, parcelamento, uso e ocupação da terra, através dos Planos Diretores de 1975, 1981 e 1992, este último, ainda em vigor. Por último, no quinto capítulo, denominado Análise dos processos de intervenção governamental no Parque Ecológico da Lagoa da Jansen, interpreta-se o fenômeno social da palafitalização ocorrido naquele ambiente, na década de 1980. Após isso, estuda-se as gestões dos governos estaduais Edson Lobão (15/03/1991 a 02/04/1994) e Roseana Sarney 28 (01/01/1995 a 01/01/2003), assim como avalia-se a gestão ambiental do PELJ, no olhar de gestores, moradores e usuários. Dessa forma, interpretaram-se os resultados da administração pública naquela unidade de conservação, através de 56 entrevistados [cinco em cada território estudado], incluindo, ainda, dois ambientalistas (um da organização não-governamental Tenda da Terra e outro da AMAVIDA), um dono de construtora, um integrante do mercado imobiliário e dois gestores públicos, um pertencente a Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Recursos Naturais (SEMA) e outro da Secretaria de Meio Ambiente de São Luís (SEMMAM)]. As entrevistas relativas ao Capítulo 5 foram realizadas durante o mês de abril de 2012, em dez territórios limítrofes circunvizinhos a área do PELJ, na sequência que se segue: 1) Território do núcleo pioneiro da Comunidade da Lagoa da Jansen. 2) Territórios das Ruas 1, 2, 3, 4 e 5, contíguos a Lagoa. 3) Território do Conjunto Residencial da Jansen. 4) Território do lazer e áreas livres do PELJ. 5) Território musical da Concha Acústica do PELJ. 6) Território do esporte e práticas desportivas. 7) Território sazonal do Arraial da Lagoa da Jansen. 8) Território das novas palafitas do Igarapé da Jansen. 9) Território de condomínios fechados. 10) Novo território da Península da Ponta da Areia. Por último, faz-se as considerações finais desta tese intitulada: Política e gestão ambiental em áreas protegidas em São Luís – Maranhão: o Parque Ecológico da Lagoa da Jansen, seguidas das referências bibliográficas utilizadas, contendo, ainda, anexos e um vídeo das imagens do sobrevoo realizado em 28 de dezembro de 2011, para melhor identificar a problemática urbana e ambiental do PELJ e dos dez territórios abrangidos nesta pesquisa. 29 1 (MEIO) AMBIENTE, ORDENAMENTO TERRITORIAL E PROTEÇÃO AMBIENTAL DO PARQUE ECOLÓGICO DA LAGOA DA JANSEN O meio ambiente é nossa casa, nosso conforto, mesmo em cima da lama. Nós lutamos pra morar aqui até contra o poder da natureza e dos donos da cidade 1 1.1 UMA ABORDAGEM SOBRE MEIO E AMBIENTE Neste capítulo, busca-se discutir as concepções de meio e ambiente, adotadas nesta tese, já que elas compõem as bases conceituais para interpretar e analisar os processos de ordenamento territorial e ambiental ocorridos no PELJ. Os conceitos de meio e ambiente, aqui em debate, foram utilizados na pesquisa, como elementos teóricos condutores para elaborações e análises das proposições desta tese. Por meio deles, interpreta-se a criação, a implantação, a instalação e a gestão ambiental daquela área protegida, bem como o uso e a ocupação da terra, na sua área circundante. 1.1.1 Conceituando meio e ambiente O depoimento do morador do núcleo pioneiro da Comunidade da Lagoa da Jansen, em destaque na epígrafe deste capítulo, traduz a necessidade, cada vez maior, de estudar o meio ambiente no contexto das transformações sociais e seus reflexos para análise de problemas urbano-ambientais. Quando se deseja buscar a razão etimológica do uso atual de meio ambiente é necessário retomarmos a conceituação do termo ecologia. A palavra ecologia é derivada do grego oikos, que significa casa, e logos, que significa estudo. Portanto, o estudo da casa ambiental inclui todos os organismos dentro dela e todos os processos funcionais que tornaram a casa habitável, afirmam Odum e Barrett (2011, p.2). Para eles, ecologia é “estudo da vida em casa”, com ênfase na totalidade ou padrão de relações entre organismos e seu ambiente. Evidencie-se, entretanto, que dentro do paradigma científico, a ecologia, enquanto uma especialização da biologia, já abrange mais do que o mundo dito privado dos hábitos dos indivíduos que estuda, valorizando o estudo das relações entre os seres vivos e destes com o 1 Depoimento dado pelo Senhor Dionísio Campos, antigo morador do núcleo pioneiro da Comunidade da Lagoa da Jansen, em 25/01/2011. 30 meio natural. Em outras palavras, o termo Oikos sofreu e sofre mutações diante das necessidades da Sociedade, passando de casa, o lugar onde se habita, para Ágora, em grego, o espaço público onde os cidadãos livres se reuniam para discutir os assuntos da Polis, ou seja, da cidade, afirmam os autores. De acordo com Philippi Jr et al (2004, p. 491), para historiadores das ciências, a ecologia nasceu da economia da natureza proposta por Carl von Linnaeus em 1735, na Holanda, ampliando-se em seguida com a biogeografia de Alexander von Humboldt, quando estende seu alcance espacial a todo o Planeta e, sobretudo, com Charles Darwin, que introduz uma concepção dinâmica (evolutiva) temporal. O termo, entretanto, foi inventado por Ernest Haeckel em 1866, para quem a ecologia representava “a totalidade da ciência das relações de um organismo com seu meio ambiente, compreendendo todas as condições de sua existência em um sentido amplo”. Conforme Séguin (2002, p.3) e Milaré (2007, p.107), essa expressão foi cunhada pelo biólogo e médico alemão Ernest Heinrich Haeckel (1834-1917), em sua obra Morfologia geral dos seres vivos, como proposta de uma nova disciplina científica, que a conceituou como “estudo da economia, da organização doméstica dos organismos animais. Inclui as relações dos animais com o ambiente orgânico e inorgânico, especialmente todas as relações benéficas e inimigas que Darwin mencionou como representando as condições de luta pela existência”, ou como estabelece Dansereau (1999, p.128), “o estudo da reação das plantas e animais a seu ambiente imediato, a seu hábitat (e não à sua localização geográfica)”. Esse autor afirma que, de acordo com este enunciado, a ecologia não chega a abranger o estudo do ambiente como um todo, assumindo em suas dimensões últimas, o que constituiria o domínio mais amplo da Biogeografia. Destaque-se que, segundo Bertrand e Bertrand (2007), a Geografia no início de sua sistematização enquanto ciência não se referia ao ambiente, mas ao meio (milieu ambiant). A expressão “meio ambiente” foi, ao que parece, utilizada pela primeira vez pelo naturalista francês Geoffroy de Saint-Hilaire, na obra Études progressives d’un naturaliste, de 1835, tendo sido perfilhada por Augusto Comte, em seu Curso de Filosofia Positiva. Meio ambiente é uma daquelas expressões, cujo conteúdo é mais facilmente intuído que conceituado, em virtude da riqueza e complexidade que o termo encerra. Para Bertrand e Bertrand (2007, p.195), o conceito de meio ambiente se define em relação a alguma coisa, portanto está impregnado de um sentido ecológico e afirmam: 31 O meio ambiente, o termo e o uso, é uma fonte inesgotável de confusões, de digressões, de conluios. O meio ambiente está em tudo e, reciprocamente, no centro como na periferia. É um exemplo acabado de palavra que engloba tudo, ou seja, da noção valise, transbordando de sentido e de seu contrário, que todo mundo ouve, mas que cada um compreende a seu gosto. Sua evolução semântica é uma deriva. Primeiramente, ela foi ambiente inanimado (clima, rocha, água) dos povoamentos vegetais, e depois das biocenoses, em uma concepção estreitamente naturalista. Em seguida, ela se tornou, por extensão, o meio ambiente natural dos homens, com forte conotação biológica. Depois ela penetrou no campo social, econômico e cultural, primeiramente com implicações biológicas e, em seguida, invadiu a noosfera. Meio é aquilo que está no centro de algo, enquanto a palavra ambiente significa o lugar ou área onde habitam seres vivos. Em outras palavras, ambiente é o “que cerca ou envolve os seres vivos ou as coisas, por todos os lados”. Por isso, alguns entendem que a expressão meio ambiente é redundante, uma vez que poderíamos nos referir, apenas, a ambiente (AMADO, 2011, p.9). De acordo com Milaré (2007), não há acordo entre os especialistas sobre o que seja meio ambiente. Trata-se de uma noção, que exprime, queiramos ou não, as paixões, as expectativas e as incompreensões daqueles que dele cuidam. Assim, é preciso examinar a expressão em suas diferentes acepções. Assevera o autor: Tanto a palavra meio como o vocábulo ambiente passam por conotações diferentes, quer seja na linguagem científica, quer na vulgar. Nenhum destes termos é unívoco, mas ambos são equívocos. Meio pode significar: aritmeticamente, a metade de um inteiro; um dado contexto físico ou social; um recurso ou insumo para alcançar ou produzir algo. Já ambiente pode representar um espaço geográfico ou social, físico ou psicológico, natural ou artificial (MILARÉ, 2007, p. 107). Percebe-se que no conceito de ambiente está inserido o de meio. Apesar do pleonasmo [já que meio e ambiente são sinônimos], a expressão meio ambiente é hoje largamente utilizada e consagrada na língua portuguesa, tanto no seio da sociedade brasileira, como da legislação e dos profissionais que trabalham com a questão ambiental, superando, portanto, a utilização do termo ecologia ou mesmo ambiente, no sentido de natureza, com seus diversos ecossistemas. Por essas razões, adotamo-lo nesta tese. De acordo com Odum e Barrett (2011, p.18), sabe-se que os organismos vivos (biótico) e não vivos (abiótico) estão inter-relacionados e interagem uns com os outros. Um sistema ecológico ou ecossistema é qualquer unidade que inclui todos os organismos (a comunidade biótica) em uma dada área, interagindo com o ambiente físico de modo que um fluxo de energia leve a estruturas bióticas claramente definidas e à ciclagem de materiais entre componentes vivos e não vivos. É mais que uma unidade geográfica (ou ecorregião): é 32 uma unidade de sistema funcional, com entradas, saídas, e fronteiras que podem ser tanto naturais quanto arbitrárias. Na figura 3, ilustra-se a Lagoa da Jansen, meio ambiente costeiro, que sob ponto de vista ecológico possui complexos fluxos de matéria e energia ecossistêmicas, bem como relevantes processos interativos homem-natureza, que estão descritos no capítulo 3, tópico 3.2, com o tema: Características do espaço geográfico e territorial da Lagoa da Jansen. Figura 3. Lâmina d‟água da Lagoa da Jansen. 2011. Foto: RIO BRANCO, 2011. Nesta foto, vê-se, no primeiro plano a lagoa, no segundo, a verticalização que se produziu ao redor dela, e no alto à direita, uma ave, que nos possibilita constar a permanência de elementos da fauna, apesar da intensa ocupação humana. Evidencie-se que, devido nosso interesse de refletirmos sobre a posição da sociedade em face da natureza e demais ambientes que a circundam, surge a necessidade teórica de aprofundarmos o conceito de ecossistema que, segundo Gonçalves (2006, p.63) compreende, antes de tudo, o biótopo – o meio geofísico e a biocenose – conjunto das interações entre os 33 seres vivos de todas as espécies que povoam este biótipo. Constitui, assim, uma unidade complexa de caráter organizador ou sistema. No entendimento de Mota (1981, p.15), o ecossistema: É formado de dois sistemas intimamente inter-relacionados: o „sistema natural‟, composto do meio físico e biológico (solo, vegetação, animais, habitações, água etc.) e o „sistema cultural‟, consistindo do homem e de suas atividades. Assim, como em outros sistemas, o homem tem a capacidade de dirigir suas ações, utilizando o meio ambiente como fonte de matéria e energia necessárias à sua vida ou como receptor de seus produtos e resíduos. O autor também afirma (1999, p. 47) que “as alterações que o homem provoca nestes e em outros ecossistemas são responsáveis por danos nos ambientes físico e biótico, com reflexos negativos no próprio homem, prejudicando suas atividades no ambiente antropizado”. Em outras palavras, o conceito de ecossistema denomina todas as interações do meio físico com a espécie que nele habita e vive, ou como asseveram Bertrand e Bertrand (2007, p.108): É um sistema de interações complexas das espécies entre si, entre elas e o meio [...] deste conjunto [...] nascem propriedades globais, novas em relação àquelas dos elementos em interação [...] estas interações se desenvolvem no espaço-tempo, em todas as escalas de observação, e elas são levadas por fluxos de matéria e fluxos de energia dissipativos. No mesmo sentido, e em conformidade com o pensamento de Silva (2002), a expressão similar meio ambiente há de ser, pois, globalizante, abrangente de toda a natureza original e artificial, bem como os bens culturais correlatos, compreendendo, portanto, o solo, a água, o ar, a flora, as belezas naturais, o patrimônio histórico, artístico, turístico, paisagístico e arqueológico. O meio ambiente é, assim, a interação do conjunto de elementos naturais, artificiais e culturais que propiciem o desenvolvimento equilibrado da vida em todas as suas formas (SILVA, 2002, p.20). Entende-se por meio ambiente na concepção jurídica da expressão, aquilo que preceitua a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA), Lei federal 6.938, de 31 de agosto de 1981 e a Resolução CONAMA 306 (MMA-CONAMA, 2006), de 05 de junho de 2002, definição XII, que serão abordadas nos itens seguintes deste capítulo. 34 1.1.2 Significado político-jurídico de meio ambiente Nota-se, no Brasil, a ausência de definição legal de meio ambiente até o advento da Lei 6.938/81, que estabeleceu a PNMA, em nosso país. Conceituou-se meio ambiente como “o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas”, Art. 3 o , I, afirma Machado (2010, p.55). Como se percebe, uma conceituação ampla, não limitando a relação do meio ambiente à espécie humana, mas sim a todas as formas de vida existentes. Contudo, o meio ambiente é considerado como “um patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo”, Art. 2 o , I, assevera o autor. Por sua vez, também sob o ponto de vista jurídico, Mukai (2010, p.1-9) contribuindo para o melhor entendimento do espectro das bases conceituais de meio ambiente, atesta que é possível individualizar três sentidos para a expressão ambiente: 1. O ambiente como modo de ser global da realidade natural, baseada num dado equilíbrio dos seus elementos – equilíbrio ecológico, que se retém necessário e indispensável em relação à fruição da parte do homem, em particular à saúde e ao bem estar físico; o ambiente como ponto de referência objetivo dos interesses e do direito respeitante à repressão e prevenção de atividades humanas dirigidas a perturbar o equilíbrio ecológico, convertendo-se o dano ao ambiente em dano no homem. 2. O ambiente como uma ou mais zonas circunscritas do território, consideradas pelo seu peculiar modo de ser e beleza, dignas de conservação em função do seu gozo estético, da sua importância para a investigação científica, ou ainda pela sua relevância histórica: isto é, o ambiente como soma de bens culturais, como ponto de referência objeto dos interesses e do direito à cultura. 3. O ambiente como objeto de um dado território em relação aos empreendimentos industriais, agrícolas e dos serviços: isto é, o ambiente como ponto de referência objeto de interesses e do direito urbanístico respeitantes ao território como espaço, no qual se desenvolve a existência e a atividade do homem na sua dimensão social. 35 Compreende-se então, mais uma vez, segundo o autor em tela, que inexiste uma noção unitária de ambiente, o qual pode ser considerado como paisagem, bem sanitário ou, ainda, ordenamento do território. Por isso, a importância de circunscrever a cultura sobre o significado de meio ambiente ou de ambiente, apontando o lócus de onde provem a eleição dos bens jurídicos merecedores da tutela do ordenamento jurídico e do poder estatal. Milaré (2007, p.110) afirma e faz distinção entre duas perspectivas sobre o conceito jurídico de meio ambiente, uma estrita e outra ampla. Numa visão estrita, o meio ambiente nada mais é do que a expressão do patrimônio natural e as relações com e entre os seres vivos. Tal noção, é evidente, despreza tudo aquilo que não diga respeito aos recursos naturais. Numa concepção ampla, que vai além dos limites fixados pela Ecologia tradicional, o meio ambiente abrange toda a natureza original (natural) e artificial, assim como os bens culturais correlatos. Temos aqui, então, um detalhamento do tema, de um lado com o meio ambiente natural, ou físico, constituído pelo solo, pela água, pelo ar, pela energia, pela fauna e pela flora, e, do outro, com meio ambiente artificial (ou humano), formado pelas edificações, equipamentos e alterações produzidas pelo homem, enfim, os assentamentos de natureza urbanística e demais construções. Em outras palavras, quer-se dizer que nem todos os ecossistemas são naturais, havendo mesmo quem se refira a „ecossistemas sociais‟ e „ecossistemas naturais‟. Santos, Dias e Aragão (1998, p. 15), ao enfrentarem o estudo das bases conceituais de meio ambiente, destacam as dificuldades inerentes ao termo, afirmando: Encurtando caminho, poderemos dizer que, grosso modo, se encontram disponíveis à partida duas grandes alternativas: (a) a de optar por um conceito amplo de ambiente, que inclua não só os componentes ambientais humanos (isto é, não apenas o ambiente “natural”, mas também o “construído”); (b) ou de optar por um conceito estrito de ambiente, que se centre nos primeiros componentes referidos. [...]. Aquele conceito amplo tende a abarcar tanto os elementos ou fatores naturais, como os elementos ou fatores, entretanto “construídos” pelo homem, vindo a identificar-se com o meio ambiente que circunda o homem, na sua globalidade. Esta noção como anota Canotilho (1998, p.21-2), serve para [...] exprimir a globalidade das condições envolventes da vida que atuam sobre uma unidade vital [...] (incluindo assim o ar, as águas, os solos, os animais, as plantas e o mundo social e artificial construído pelos homens) e tem a vantagem de oferecer um sistema global de interpenetração completa do mundo e da vida; o que representa sem dúvida um momento de relativo progresso às concepções antropocêntricas tradicionais. Em seguida, Santos et al. (1998, p.102) procedem a uma ressalva: Se é verdade que esta noção ampla parece mais de acordo com a realidade, na medida em que [...] todos os fatores que integram o mundo natural estão 36 relacionados em interação contínua e profunda [...], dando-se esta relação também com o mundo artificial e humano”, não é menos certo, em todo caso, que ela padece do defeito de poder ser encarada a partir de uma grande diversidade de pontos de vista, o que torna a sua prestabilidade para o discurso jurídico, no mínimo duvidosa. Com efeito, ao abarcar tanto os elementos naturais como os econômicos, sociais e culturais, o conceito de ambiente vem a significar [...] tudo aquilo que nos rodeia e que influencia, direta e indiretamente, a nossa qualidade de vida e os seres vivos que constituem a biosfera. Viegas (2004, p.299) evidencia que diante dessas considerações precedidas, importa destacar a opção por um conceito amplo de meio ambiente, englobando nele componentes físicos, biológicos, sociais e econômicos, para levar a tutela ambiental às últimas consequências, sob pena de comprometer a unidade do sistema jurídico. A adoção de uma concepção alargada de meio ambiente não há de comprometer a normatividade do conceito, tampouco a operacionalidade jurídica do mesmo. É nessa visão holística que se deve considerar no conceito, “[...] além dos ecossistemas naturais, as sucessivas criações do espírito humano” e suas mútuas interações. Afirma, ainda, a autora: Conceber meio ambiente como tudo aquilo que nos rodeia e como a relação destes componentes com o homem não acarreta perda de operacionalidade jurídica do conceito, mas, antes, torna-o eficaz o bastante para, quando concretizados os instrumentos de tutela do meio ambiente, o equilíbrio de quaisquer de suas dimensões possa ser garantido. Lembre-se que, nessa perspectiva, na obra Uma Geografia transversal e de travessias, quando analisa o meio ambiente por meio dos territórios e das temporalidades, Bertrand e Bertrand (2007, p.108) afirmam que a pesquisa sobre o meio ambiente, hoje, não progredirá significativamente enquanto continuarmos a argumentar em termos de separação, mesmo de contradição e de conflito entre fatos naturais e fatos sociais. Se o meio ambiente é, por definição, o domínio da interação e da mescla, este deve ser traduzido por conceitos e noções híbridas: paisagem, território, recurso etc. [...]. Por muito tempo natural, o meio ambiente invadiu o social muito mais que o social o invadiu. Primeiramente, margem distante e facultativa que se tornou em seguida periferia obrigatória e cada vez mais exigente, ele está hoje no centro social, nó górdio da gestão do território e da qualidade de vida. Com base neste embasamento teórico sobre o significado de meio ambiente, segue-se nesta tese uma mescla de conceitos abordados, afirmando que nosso entendimento sobre a expressão meio ambiente é caracterizado pelas inter-relações dinâmicas entre o homem e os aspectos bióticos, abióticos, sociais e culturais do seu ambiente. É o resultado da ação 37 humana, no processo de transformação da natureza, reflexo das contradições e conflitos sociais, originadas do desenvolvimento das forças produtivas no espaço, quer seja urbano ou rural. 1.2 POLÍTICA, PLANEJAMENTO E GESTÃO AMBIENTAL NO BRASIL 1.2.1 Conceituando política e gestão ambiental Analisando a relação entre Política e Gestão Ambiental, Philippi Jr e Collet (2004, p.679) afirmam que o termo política, tal como é conhecido nos dias de hoje, já era usado pelos filósofos e escritores da Grécia Antiga. A obra denominada Política, por exemplo, escrita por Aristóteles (384-322 a.C.), é especialmente importante para a compreensão do seu significado. Aliás, Sócrates (470-399 a.C.), que era o mais conhecido dos filósofos entre os gregos, mas não deixou nenhuma obra escrita, também se manifestava de maneira politizada. Evidencie-se que a palavra política derivada de Polis, era o nome que os gregos davam à cidade, isto é, ao lugar onde as pessoas viviam juntas ou discutiam seus problemas. Por esse conceito de cidade, na Grécia da Antiguidade, todas as polis tinham suas constituições internas e formavam verdadeiro estado autônomo. Os autores (2004, p.680) relembram que, segundo Aristóteles, o homem é um animal político pelo fato de sua natureza requerer a vida em sociedade. Dessa forma, Política significa a vida na polis, ou seja, a vida comunitária, com suas regras para a organização dessa vida em comum. Daí se entender que política é a conjugação de ações voltadas para um determinado fim, idealizadas individualmente ou em grupo. Platão (429-348 a.C.) manifestou-se a respeito da política ensinando que Estado ou República é a organização social dos homens e que a sociedade é de direito natural porque sem ela o homem não pode atingir o seu fim, a felicidade. Na trilha desse raciocínio de caráter histórico, é possível concluir que da minúscula polis da Antiguidade à gigantesca cosmópolis dos tempos atuais, foi dado um prodigioso passo na história política da humanidade. Muitos séculos se passaram, permeados não só apenas de cidades, mas de países, regiões, blocos e continentes, fazendo surgir a necessidade de outros modelos políticos, extrapolando os ideais da convivência em comum dos limites 38 geográficos de qualquer assentamento humano, atestam Philippi Jr e Collet Bruna (2004, p.680). Philippi Jr e Collet Bruna (2004) afirmam que hoje, além das políticas de cada cidade ou país, a sociedade se vê na contingência de exigir políticas globais que se manifestem principalmente por intermédio de organismos internacionais, como é o caso da Organização das Nações Unidas (ONU), instituição supranacional cujo objetivo precípuo é trabalhar politicamente pela paz, segurança e cooperação entre as nações do mundo. Nessa corrente de pensamento e diante dos desastres naturais e sociais, em escala planetária, inclusive de ordem ambiental (conservação da natureza, segurança da alimentação, clima mundial, código genético, contaminação, doenças, saúde em geral), Innerarity (2005, p.11-12, 161-166), na obra, A Transformação da Política, preceitua: a principal função da política é a produção e distribuição dos bens coletivos necessários ao desenvolvimento de uma sociedade, para o que é preciso tomar uma série de decisões em tempo limitado, com escassez de dados e recursos, num meio extremamente complexo que as novas condições sociais parecem emaranhar ainda mais. A política é um âmbito de inovação, e não só de gestão. E a capacidade criadora tem estreitas relações com a invenção de uma linguagem para tratar o novo, afirma o autor. Philippi Jr e Collet Bruna (2004, p.678) afirmam que a importância do estudo e compreensão do meio ambiente em maior profundidade, levando em consideração uma abordagem abrangente e que seja, a um só tempo, integrada e sistêmica, leva a afirmar que política e gestão possuem uma relação intrínseca, e mesmo ontológica, permitindo concluir que, pelo menos em teoria, uma não pode existir sem a outra. Isso significa que as políticas ambientais, por sua vez, não podem ser implementadas sem um sistema de gestão adequado, inclusive acompanhado de participação social, especificidade estudada nesta tese. Em outras palavras, é preciso poder contar com uma gestão integrada dos temas pertinentes ao setor, o que se materializa por meio de políticas públicas que geram planos, programas e projetos. Nessa perspectiva, analisam-se nos capítulos 4 e 5, o Projeto de Preservação da Lagoa da Jansen, desenvolvido pela Secretaria Municipal de Urbanismo (SEMUR), Sociedade de Melhoramentos e Urbanismo da Capital S/A (SURCAP) e Secretaria Municipal de Obras e Transportes (SEMOT), da Prefeitura Municipal de São Luís, de 15 de maio de 1991, o Projeto de Recuperação Ambiental da Lagoa da Jansen, da Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Turismo (SEMATUR) e Secretaria de Estado de Infraestrutura (SINFRA), de 05 de junho de 1991, além do projeto piloto de despoluição da lagoa, deflagrado pela Secretaria de Estado de 39 Cidades e Desenvolvimento Urbano (SECID), lançado em 16 de agosto de 2011, que consiste na intervenção benéfica de micro-organismos naquele ambiente, que vão ajudar no processo de limpeza do ecossistema aquático poluído. Parte-se da idéia de que, por meio da política e da gestão ambiental, o meio ambiente como verdadeiro patrimônio da coletividade, deve ser preservado, conservado, protegido e/ou defendido, administrado e incrementado em favor de todos aqueles cidadãos e cidadãs que integram a sociedade brasileira. Este escopo transcendental (que é fim) requer instrumentos adequados, como legislação atualizada, recursos financeiros suficientes e humanos capacitados, métodos e técnicas avançadas para resolução dos problemas ambientais cotidianos, além de outros (que são meios), para que seja atingido o objetivo social a que se destina. Note-se que, os agentes da política ambiental são o Poder Público e a Sociedade, esta, por intermédio dos seus segmentos organizados ou terceiro setor. Mas, para todos os efeitos, a incumbência é uma só, geral, compartilhada e inarredável, identificada com a própria razão de ser da sociedade; o viver para o bem comum. Depreende-se então que, para ações organizadas e eficazes, são requeridos o fim, os meios e os agentes, além de outros fatores para deflagrar e desenvolver políticas sociais setoriais de meio ambiente, em escala nacional, regional e local. Milaré (2007, p.285) afirma que esse conjunto de ações requeridas constitui um processo articulado, vez que não podem ser desarticuladas. Tal processo, complexo e cientificamente encadeado, vem a ser a Administração do Meio Ambiente ou, em termos mais apropriados à nomenclatura contemporânea, a Gestão Ambiental. Administrar e gerir, em última análise, são sinônimos; não obstante, a gestão apresenta requisitos próprios que a tornam mais racional e científica do que uma simples “administração” empírica e rotineira. O termo gestão deriva do latim gestione e significa o ato de gerir, gerenciar. Ele é usado para designar ações ambientais em determinados espaços geográficos como: gestão de bacias hidrográficas, parques e reservas florestais, áreas de proteção ambiental e tantas outras modalidades que incluam administração pública de recursos naturais e ambientais. Barbiere (2004, p.19-20) define gestão ambiental como As diretrizes e as atividades administrativas e operacionais, tais como planejamento, direção, controle, alocação de recursos e outras realizadas com o objetivo de obter efeitos positivos sobre o meio ambiente, quer reduzindo ou eliminando danos ou problemas causados pelas ações humanas, quer evitando que elas surjam. 40 Evidencie-se, entretanto, que ao instituir uma política ambiental, é necessário que o governo estabeleça os objetivos, defina as estratégias de ação e os instrumentos, crie as instituições e estruture a legislação que a contém e que orienta sua aplicabilidade. Esse universo de implementação da política constitui o sentido da gestão ambiental. A gestão ambiental pública é, segundo Philippi Jr e Maglio (2005, p.219), a implementação da política ambiental pelo governo, ou seja, pela administração pública, mediante a definição de estratégias, ações, investimentos e providências institucionais e jurídicas, com a finalidade de garantir a qualidade do meio ambiente, a conservação da biodiversidade e o desenvolvimento sustentável. Por sua vez, Shigunov Neto (2009, p.17) afirma que gestão ambiental empresarial nada mais é do que a forma como uma organização administra as relações entre suas atividades e o meio ambiente que os abriga, observadas as expectativas das partes interessadas. Em outras palavras é: o conjunto de atividades da função gerencial que determinam a política ambiental, os objetivos, as responsabilidades e os colocam em prática por intermédio do sistema ambiental, do planejamento ambiental, do controle ambiental e da melhoria do gerenciamento ambiental. Dessa forma, a gestão ambiental é o gerenciamento eficaz do relacionamento entre a organização e o meio ambiente. Por outro lado, conforme Milaré (2007, p.285), fala-se de política do meio ambiente, ou ainda, de políticas ambientais. O autor adverte que nenhuma dessas expressões deve ser confundida com a PNMA, ou seja, a Lei 6.938/81, que estabelece as grandes diretrizes (princípios, objetivos e instrumentos) para a implantação efetiva de uma política nacional que transcenda âmbitos e normas da administração meramente setorial do meio ambiente. Recepcionada que foi pela Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, essa mesma política representa, por assim dizer, o instrumento legal maior para a condução de todas as iniciativas que têm sido e venham a ser tomadas no relacionamento da sociedade brasileira com o meio ambiente, em especial, no que se refere aos processos econômicos e aos setores produtivos que empregam recursos naturais e geram resíduos. O conceito de gestão ambiental pública enunciado acima e adotado nesta tese é o de Philippi Jr e Maglio (2005, p.219), para analisar e avaliar o processo de criação, implantação e instalação do PELJ, alicerçado na definição da política ambiental brasileira, estabelecida pela Carta Magna de 1988, Art. 225 do Texto Constitucional, que tutela valores ambientais, reconhecendo-lhes características próprias, desvinculadas do instituto da posse e da 41 propriedade, consagrando uma nova concepção jurídica de tratar as questões ambientais: os chamados direitos difusos, pertencentes a todos e a Sociedade. 1.2.2 Política nacional do meio ambiente (PNMA) e gestão ambiental A Política Nacional de Meio Ambiente (PNMA) foi fixada de forma plena, pela Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981, que definiu princípios e objetivos da política ambiental brasileira, estabeleceu o Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA), bem como um conjunto de instrumentos de gestão a serem empregados e que atualmente se encontram em diferentes estágios de desenvolvimento e aplicação. Na medida em que se deu o crescimento das ações de degradação ao meio ambiente no território brasileiro, tornou-se fundamental a maior e eficaz tutela dos recursos ambientais pelo Poder Público e por toda a coletividade. Assim, os movimentos ambientalistas e a sociedade civil organizada, em todo o país, começaram a pressionar e reivindicar medidas mais eficazes de proteção ambiental, visando conter a degradação dos ecossistemas e recursos naturais, sobretudo, a partir da Conferência de Estocolmo, realizada na Suécia, entre 5 e 16 de junho de 1972, que teve como propósito debater questões ambientais em escala planetária, referente a crescimento populacional, poluição atmosférica e exploração desenfreada dos recursos naturais. Tais medidas jurídicas de proteção ambiental são elencadas por Amado (2011, p.1): Nesse sentido, em especial, a partir dos anos 60 do século passado, os países começaram a editar normas jurídicas mais rígidas para a proteção do meio ambiente. No Brasil, pode-se citar, por exemplo, a promulgação do novo Código Florestal, editado por meio da Lei 4.771/65, assim como a Lei 6.938/81, que aprovou a Política Nacional do Meio Ambiente. A Lei 6.938/81 formulou a estrutura e a linha de administração pública ambiental nacional, concebida como um sistema de gestão que harmoniza e articula as ações governamentais sobre a questão ambiental, de forma descentralizada e articulada entre o nível federal e os níveis estaduais e municipais. A estrutura federal do SISNAMA é formada pelo Ministério do Meio Ambiente (MMA), seu órgão central, pelo Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos 42 Naturais Renováveis (IBAMA), seu órgão executivo, e pelo CONAMA, conselho de caráter consultivo e deliberativo, que segundo Philippi Jr e Maglio (2005, p.226): As competências de caráter deliberativo do CONAMA envolvem: 1) O estabelecimento de critérios e normas para o licenciamento ambiental, para os padrões de qualidade ambiental, para as unidades de conservação, áreas críticas de poluição e o controle de poluição veicular. 2) A determinação para realizar estudos ambientais sobre as consequências de projetos públicos ou privados, podendo apreciar Estudos de Impacto Ambiental (EIA), em casos especiais. 3) As penalidades aplicadas pelo IBAMA, em grau de recurso. 4) A homologação de acordos sobre as medidas de interesse para a proteção ambiental. 5) A perda de benefícios fiscais e incentivos de crédito, para os infratores da legislação ambiental. O SISNAMA prevê uma estruturação semelhante, em âmbito estadual e local, baseada em órgãos de coordenação (as secretarias) e de execução (os órgãos técnicos) e conselhos ambientais, que deverão contar com a participação de representantes de entidades não- governamentais. Destaque-se que essas premissas foram confirmadas e ampliadas pela Constituição Federal de 1988, que estendeu as responsabilidades ambientais dos Estados e dos Municípios ao lhes atribuir, juntamente com a União, competência executiva comum de zelar pela qualidade do meio ambiente e pela proteção dos recursos naturais (Art.23, V). A Constituição estabeleceu ainda competência legislativa concorrente para os três níveis de governo no trato da matéria ambiental (Art. 24,VI, VII e VIII). Os Conselhos de Meio Ambiente, na estrutura de gestão ambiental, representam um importante diferencial do SISNAMA, pois conferem ao sistema transparência nas decisões, participação de agentes de órgãos não-governamentais na tomada de decisão sobre questões relacionadas com a gestão ambiental, níveis de negociação direta entre representantes de governo e da sociedade civil e um maior acompanhamento das ações do Poder Público. O principal objetivo da PNMA é a promoção do desenvolvimento sustentável por meio de mecanismos e instrumentos capazes de conferir ao meio ambiente maior proteção. Segundo Rios e Irigaray (2005, p.149), o paradigma legal, utilizado para sustentar o projeto de lei que viria a estabelecer a PNMA, foi o National Environmental Policy Act (NEPA), a lei da política ambiental norte-americana de 1969, que previa entre outras novidades a Avaliação de Impacto Ambiental (AIA), para projetos, planos e programas e para propostas legislativas de intervenção no meio ambiente de forma interdisciplinar. É interessante observar que a PNMA já incorporava, em 1981, grande parte dos postulados que vieram a ser agrupados na ideia de desenvolvimento sustentável, estabelecida em 1987, pela Comissão Brundtland sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, que aprovou o 43 relatório Nosso Futuro Comum, em que se pedia trégua entre os defensores do desenvolvimento e os ecologistas. Ali se chegou a um entendimento de que desenvolvimento sustentável significa a satisfação das necessidades de desenvolvimento das gerações presentes, sem comprometer a habilidade das gerações futuras de buscar os meios para o seu próprio desenvolvimento, afirmam os autores. De acordo com Sirvinkas (2010, p.229) as diretrizes da PNMA são elaboradas por meio de normas e planos destinados a orientar os entes públicos da federação. O Ministério do Meio Ambiente (MMA) estabelece a legislação ambiental brasileira, em consonância com a CF e a PNMA. Um conjunto das regras ambientais do país é proposto pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), órgão consultivo e deliberativo do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), que foi instituído pela Lei Federal 6.938/81 e regulamentada pelo Decreto 99.274/99. O conselho é composto por Plenário, Comitê de Integração de Políticas Ambientais (CIPAM), Câmaras Técnicas, Grupos de Trabalho e de Assessores. O CONAMA reúne-se ordinariamente a cada três meses no Distrito Federal, podendo realizar Reuniões Extraordinárias fora de Brasília, sempre que convocada pelo seu Presidente, o ministro do Meio Ambiente, por iniciativa própria ou a requerimento de pelo menos 2/3 dos seus membros. Segundo o regimento interno do órgão, é da competência do CONAMA, dentre outros: -constituir normas, critérios e padrões relativos ao controle e à manutenção da qualidade do meio ambiente, com vistas ao uso racional dos recursos ambientais, principalmente os hídricos. -estabelecer os critérios técnicos para a área de declaração de áreas críticas, saturadas ou em vias de saturação. -acompanhar a implementação do Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC), conforme disposto no inciso I, do Art. 6 o , da Lei federal 9.985, de 18 de julho de 2000. -estabelecer sistemática de monitoramento, avaliação e cumprimento das normas ambientais. Destaque-se, também, que o Art. 2 o da Lei 6.938/81 estabeleceu que a Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no país, condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana, atendidos os seguintes princípios: 44 I – ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico, considerando o meio ambiente como um patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo; II – racionalização do uso do solo, do subsolo, da água e do ar; III – planejamento e fiscalização do uso dos recursos ambientais; IV – proteção dos ecossistemas, com a preservação de áreas representativas; V – controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente poluidoras; VI – incentivos ao estudo e à pesquisa de tecnologias orientadas para o uso racional e a proteção dos recursos ambientais; VII – acompanhamento do estado da qualidade ambiental; VIII – recuperação de áreas degradadas; IX – proteção de áreas ameaçadas de degradação; X – educação ambiental a todos os níveis do ensino, inclusive a educação da comunidade, objetivando capacitá-la para participação ativa na defesa do meio ambiente. Na sequência desta análise, o Art. 4 o da mencionada lei estabelece os objetivos da PNMA, a qual visará a compatibilização do desenvolvimento econômico-social, com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico; e, conforme Sirvinskas (2010, p.230) terá em vista ainda: - a definição de áreas prioritárias de ação governamental relativa à qualidade e ao equilíbrio ecológico, atendendo aos interesses da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios. - o estabelecimento de critérios e padrões da qualidade ambiental e de normas relativas ao uso e manejo de recursos ambientais. - o desenvolv