UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA JULIO DE MÉSQUITA FILHO unesp Implementación de los programas de atención integral a la primera infancia “Primeira Infância Melhor” y “De Cero a Siempre”. Análisis comparativo de Estrategias para impulsar la educación infantil en perspectiva de políticas públicas Oscar Antonio Holguín Villamil UNIVERSIDADE ESTADUAL JÚLIO DE MESQUITA FILHO (UNESP) FACULDADE DE CIÊNCIAS HUMANAS E SOCIAIS (FCHS) PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM PLANEJAMENTO E ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS (PAPP) Franca - SP 2020 Oscar Antonio Holguín Villamil Implementación de los programas de atención integral a la primera infancia “Primeira Infância Melhor” y “De Cero a Siempre”. Análisis comparativo de Estrategias para impulsar la educación infantil en perspectiva de políticas públicas Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa de Pós-Graduação Programa de Pós-graduação em Planejamento e Análise de Políticas Públicas, da Faculdade de Ciências Humanas e Sociais – Unesp/Franca, como pré-requisito para obtenção do título de Mestre em Planejamento e Análise de Políticas Públicas. Linha de Pesquisa: Política e Gestão Educacional Orientador: Prof. Dr. Jonas Rafael Dos Santos Franca-SP Maio de 2020 FICHA CATALOGRÁFICA Sistema de geração automática de fichas catalográficas da Unesp. Biblioteca da Faculdade de Ciências Humanas e Sociais, Franca. Dados fornecidos pelo autor. Melhor. 4. De Cero a Siempre. I. Título. Villamil, Oscar Antonio Holguín -- Dissertação (mestrado) - Universidade Estadual Paulista (Unesp), Faculdade de Ciências Humanas e Sociais, Franca Orientador: Jonas Rafael Dos Santos COMISSÃO EXAMINADORA Defesa da Dissertação de Mestrado de Oscar Antonio Holguín Villamil. Intitulada “Implementación de los programas de atención integral a la primera infancia “Primeira Infância Melhor” y “De Cero a Siempre”. Análisis comparativo de Estrategias para impulsar la educación infantil en perspectiva de políticas públicas.” Prof. Dr. Jonas Rafael Dos Santos Orientador e 1º Membro | UNESP | Franca-SP Prof. Dr. Agnaldo de Sousa Barbosa 2º Membro | UNESP | Franca-SP Prof. Dr. Diogo da Silva Roiz Membro Externo | UEMS | Paranaíba - RS Prof. Dr. Alexandre Marques Mendes 1º suplente | UNESP | Franca-SP Prof. Dra. Andréia Nunes Militão 2º suplente | UEMS | Dourados - RS AGRADECIMIENTOS Los procesos académicos de largo alcance como la construcción académica alrededor de un programa de formación posgradual de maestría, deja muchos conocidos y a muchas personas a quienes agradecer tanto por el proceso formativo, como por el acompañamiento y acción de colegas que las largas horas de trabajo analítico y de soledad, la academia de calidad puede demandar; en sentido amplio extiendo mi agradecimiento a la comunidad académica de la facultad de ciencias humanas de la Universidad Julio de Mesquita Filho UNESP, por su acogimiento al extranjero. De manera particular deseo expresar mi gratitud con el profesor Dr. Jonas Rafael dos Santos, quien por acto académico de credibilidad en el profesionalismo y en lo acertado de dirigir con sentido pedagógico, permitió que este trabajo llegase hasta donde consiguió llegar y aportar para nuestras vidas como pares académicos, aportar lo que ha aportado. Llevaré conmigo para Colombia, o para donde dicte el futuro un saludo de gratitud y reconocimiento intelectual al profesor Agnaldo de Sousa Barbosa, quien además de acompañar durante todo el proceso académico del trabajo como evaluador y exigidor permanente, me permitió el intercambio de aprendizajes de riqueza incuestionable como profesionales de la educación siempre dispuestos al aprendizaje a decir de Gabriel García Márquez “desde la cuna hasta la tumba”. Gracias !!! Totales. As crianças devem ser educadas para assumir uma vida responsável em uma sociedade livre, com espírito de compreensão, paz, tolerância, igualdade de gênero e amizade entre todos os povos. (Convenção sobre os direitos da criança). Invertir en la Infancia. …al considerarse la inversión en la niñez como una parte del proceso general de desarrollo lograremos una comprensión más plena del amplio alcance y de la importancia crítica de invertir en la infancia. También puede afirmarse que el relativo descuido de este importante tema puede ser, en gran parte, el resultado de una visión limitada, y más bien ad hoc, de la calidad e implicaciones de la niñez. AMARTYA K. SEN. Resumen y Abstract Resumen En estados de gobierno con sistema democrático, existe una preocupación constante por la influencia que tiene la educación infantil en los procesos de desarrollo económico y social que se pueden categorizar en grupos organizados de variables a través de las que se comprenden los resultados de propuestas de programas de política pública; comprensión que incluso aporta en la comprensión sistemática de la política por parte de los grupos sociales que se impactan con estas propuestas. Una de las formas en que los programas de intervención social tienen que influir en la política de Estado, es a través de la financiación de acciones orientadas a la primera infancia, ya sea para maximizar las posibilidades de que los niños tengan éxito en sus procesos de educación inicial, ya sea para tener acceso a la legislatura con la perspectiva de hacer cumplir sus derechos y el acceso a los procesos de accountability o de acceso a los gestores de políticas públicas en la agenda de gobierno. Tomando este argumento como referencia; este trabajo adoptó como pregunta central de estudio: ¿Cuál es el estado del arte del conocimiento producido en Brasil y en Colombia por PIM y De Cero a Siempre en la gestión pública de políticas de educación para la Primera Infancia y como buenas prácticas de política pública de AIPI? Para responder a esta pregunta, técnicamente se sistematizó una base de datos con información de tres fuentes secundarias con 30 documentos que conformaron la unidad de análisis documental de los programas PIM y De Cero a Siempre entre 2007 y 2017. Metodológicamente se recurrió al modelo de análisis de contenido en el que se implementaron los referenciales lexicos y la segmentación de categorías de análisis para estimar comparativamente la comprensión de los programas y de los evaluadores que en cada caso han aportado al desarrollo de las políticas de AIPI a través del seguimiento a estos programas en cada país y como estrategia con la idea de aportar en la verificación de la hipótesis de trabajo de que cuanto mayor sea el compromiso de los países con mantener una posición de inversión en el capital humano desde los primeros años de escolaridad, más alta será la ganancia en desarrollo social por parte de las instituciones jurídicas y de los dos países. El trabajo se divide en dos grandes bloques y sus capítulos: 1. marco teórico y metodológico para revisión de la literatura centrado en el análisis comparativo y de contenido de los casos en Rio Grande del Sur y en Colombia; 2. Comprensión del estado de arte y de la práctica de los programas PIM y De Cero a Siempre. Entre los resultados se puede destacar el que para la valoración sistemática de los programas de AIPI, se debe adquirir la cultura de construcción de modelos predictivos de eficiencia y aporte de evidencias para evaluar el impacto de los programas. En cuanto al aporte a la verificación de la hipótesis de trabajo, el principal aprendizaje con el modelo de análisis implementado es que los enfoques de evaluación de políticas públicas, exigen el aporte de evidencias para medir las variables de seguimiento. El aporte de programas AIPI a la superación de la línea de pobreza en Latinoamérica desde la lógica del análisis léxico merece ser destacado, ya que el conjunto de documentos implementados para cada uno de los grupos, mostró que el efecto de relación y fuerza entre las palabras es en promedio de alrededor del 5% en la prueba Chi2; es decir, que en cada clase en las que se categoriza la información, se evidencia un recurrente uso de palabras que tienen que ver con el compromiso por pensar la forma de superar la situación de pobreza infantil y que al continuar con posteriores estudios la constante será a aumentar aproximadamente en el 5%. Este Resumen y Abstract efecto parece ser consistente, porque el efecto de la probabilidad al vincular más textos a la unidad de análisis será mayor en la riqueza léxica que provee la comparación y el contraste de procesos posteriores de evaluación de los programas que se hagan con base en fuentes primarias de datos. Palabras clave: Primera Infancia, Política Pública, PIM, De Cero a Siempre Abstract In democratic government states, there is a constant concern about influence of early childhood education on economic and social development processes that can be categorized into organized variables groups through which the proposals results of public policy programs are understood; understanding that even contributes to systematically comprehension about politics by social groups that are impacted by these proposals. One way in which social intervention programs have influence on state policy, is through the financing of early childhood oriented actions, either to maximize chances of children succeeding in their initial education processes, either to have access for legal work with enforcing prospect their rights and access to accountability processes, or access to public policy makers on governance agenda. Taking this argument as a reference; this work adopted as a central study question: What is the state of art for knowledge produced in Brazil and Colombia by PIM and De Cero a Siempre in public management of early childhood education policies and as good public policy practices of IAEC? To give answer for this question, a database with information from three secondary sources was technically systematized with 30 documents that formed the document analysis unit of “PIM” and “De Cero a Siempre” programs between 2007 and 2017. Methodologically, was worked on content analysis model in which lexical references and analysis segmentation categories were implemented to estimate understanding these programs comparatively and form that evaluators in each case have contributed for IAEC development policies, through follow-up to these programs in each country and as a strategy with providing verification idea for working hypothesis about the greater countries commitment to maintaining an investment position in human capital from the first years of schooling, will be higher gain in social development by legal institutions and by two countries. This work is divided into two large blocks and their chapters: 1. theoretical and methodological framework for literature review focused on comparative and content analysis cases in Rio Grande del Sur and Colombia; 2. Understanding the art and practice state for PIM and De Cero a Siempre programs. Among the results is that for a systematic evaluation of IAEC programs; the predictive model’s culture of efficiency and evidence to assess the impact of policy programs must be acquired. As for verification about working hypothesis contribution, the main learning with analysis model implemented, is that public policy evaluation approaches require the evidence inputs for measure tracking variables. IAEC contribution programs to improvement the poverty line in Latin America from lexical analysis logic of deserves may be highlighted, since the set of documents implemented for each group, showed that relationship and strength between words effect is on average around 5% in the Chi2 test; that is, in each class in which information is categorized, there is evidence on recurring use by words that have relationship with commitment to think about how to overcome the situation of child poverty and that by continuing further studies, the Resumen y Abstract constant will be increase by approximately 5%. This effect appears to be consistent, because the probability effect by increase more texts into analysis unit, will be greater in the lexical richness that comparison provides and contrast of subsequent evaluation processes programs based on primary sources of data. Keywords: Early Childhood, Public Policy, PIM, De Cero a Siempre Contenido Lista de Figuras Figura 1 -Situación Primera Infancia en Colombia 2007 – 2014. Fuente>Elaboración propia a partir de las bases de datos de la encuesta de calidad de vida (ECV) y de la Gran Encuesta integrada de Hogares (GEIH) que elabora el DANE anualmente. p. 113 Figura 2 -Comparación tasas de pobreza Brasil y Colombia respecto de datos mundiales. Fuente: Elaboración propia a partir de datos Banco Mundial. p. 32 Figura 3 -Comparación Brasil - Colombia respecto de la situación de pobreza de la población más desfavorecida de cada país. Fuente: Elaboración propia a partir de datos Banco Mundial. p. 33 Figura 4 -Crecimiento sostenido de la formación profesional de los primeros responsables de los niños en el programa Primeira Infância Melhor. p. 43 Figura 5 - Fuerza de Trabajo de las mujeres. Comparativo Brasil - Colombia 2009 – 2018 p. 48 Figura 6 -Estimación para 2019 de Atención Integral a la Primera infancia en Colombia. p. 55 Figura 7: Diagrama de AFC (Análisis Factorial de Correspondencias" PIM y De Cero a Siempre. Fuente: Elaboración propia a partir de datos Iramuteq p. 81 Figura 8 -Nube de palabras con importancia léxica dentro de los documentos de los programas PIM y De Cero a Siempre. p.85 Figura 9 -Análisis de correspondencias por factores de los tres conjuntos de documentos de los programas PIM y De Cero a Siempre p. 86 Figura 10 -Dendograma de clasificación de palabras por los tres conjuntos de documentos del análisis para “PIM” y para “De Cero a Siempre”. p. 87 Contenido Lista de Tablas y Cuadro Tabla 1 - Comparación de resultados de conjunto entre los programas de análisis PIM y De Cero a Siempre implementados. p. 75 Tabla 2 - Análisis del comportamiento de las palabras clave transversales en el caso PIM p.76 Tabla 3 - Análisis de palabras clave dentro de los conjuntos de textos en el caso del programa "De Cero a Siempre" de Colombia. p. 77 Tabla 4 - Palabras clave Educación, Política e Infancia en Conjunto 1 de textos: Artículos Científicos. p. 79 Tabla 5 - Palabras clave Educación, Política e Infancia en Conjunto 2 de textos: Leyes y Normas. p.79 Tabla 6 - Palabras clave Educación, Política e Infancia en Conjunto 3 de textos: Tesis y Disertaciones. p.79 Tabla 7 - Valores Chi2 X2 de las palabras dentro de los tres conjuntos de análisis documental y dentro de cada clase. p.82 Cuadro 1 Reglas conceptuales sobre el estudio de las políticas públicas. Representantes notables del campo. p.73 Contenido Lista de Abreviaturas y de Siglas ACS Agente Comunitário de Saúde AFC Análisis Factorial de Correspondencias BM Banco Mundial BID Banco Interamericano de desenvolvimento BDTD Base Digital de Teses e Disertações CAIF Centros de Atención Integral a la Familia CDI Centros de desarrollo Integral CDN Convención de los Derechos del Nino CELEP Centro de Referência Latino-americano de Educação Pré-escolar CEPAL Comissão Econômica para América Latina CLACSO Centro Latinoamericano de Ciencias Sociales (Nodo Colombia) COEDI Coordenadoria De Educação Infantil CIAD Código de Infância e Adolescência CIPI Comisión Intersectorial para la Primera Infancia CONANDA Conselho Nacional dos direitos das crianças e adolescentes CONPES Consejo Nacional de Política Económica y Social de Colombia CRAS Centros de Referência da Assistência Social CREAS Centros de Referência Especial da Assistência Social DANE Departamento Administrativo nacional de estatísticas DNP Departamento Nacional de Planeación DPE Departamento de Políticas de Educação Infantil DSS Determinantes Sociales de Salud DTS Direcciones Territoriales de Salud ECA Estatuto da Criança e do Adolescente ENIA Estrategia Nacional de Infancia y Adolescencia EPSA Escala de Percepción de Seguridad Alimentaria ERIC Education Resources Information Center ETAF Equipos Territoriales de Atención a la Familia FAO Food and Agriculture Organization UN FMI Fondo Monetario Internacional FUNABEM Fundação Estadual do Bem-Estar do Menor FUNDEB Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e Valorização dos Profissionais da Educação HCB Hogares Comunitarios de Bienestar IAEC Integral Atenttion for Early Childhood IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística ICBF Instituto Colombiano de Bienestar Familiar IFE Instituição Federal Educativa IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada LDB Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional Contenido MEC Ministério da Educação e Cultura de Brasil MEN Ministerio de Educación Nacional de Colombia MSPS Ministerio de Seguridad y Protección Social de Colombia NBI Necesidades Básicas Insatisfechas OCDE Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico ODS Objetivos de Desarrollo Sostenible OIT Organização Internacional do Trabalho ONU Organização das Nações Unidas PACS Programa de Agentes Comunitários de Saúde PAIF Programa de Atenção Integral à Família PAIPI Planes/Programas de Atención Integral a la Primera Infancia PIM Primeira Infância Melhor PNAIA Plan Nacional de Acción por la Infancia y la Adolescencia PNBE Programa Nacional de Bolsa Escola PNE Plano Nacional de Educação PPEC Proyecto Pedagógico de Educación Comunitaria PSB Proteção Social Básica PSE Proteção Social Especial RIA Ruta Integral de Atenciones RIPSA Rede Interagencial de Informações para a saúde SISBEN Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiários de Programas Sociales SNBF Sistema Nacional de Bienestar Familiar SUIN Sistema Único de Información de la Niñez UEM Unidades Educativas del Milenio UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación y la Cultura UNICEF Fundo de las Naciones Unidas para la Infancia Contenido SUMÁRIO Pag. Introducción ....................................................................................................... 1 Aspectos Preliminares ............................................................................................. 11 Objetivo General ..................................................................................................... 14 Objetivos Específicos .............................................................................................. 14 Capítulo I: Referencial Teórico ......................................................................... 17 1.1 ¿Qué es una política pública? ........................................................................ 17 1.1.2 Una perspectiva sobre políticas públicas. El BID....................................... 17 1.1.3 La Política Pública como marco de explicación a los problemas de atención a la Primera Infancia .................................................................................................. 18 1.1.4 Diversas perspectivas del análisis de la política pública. ............................. 19 1.1.5 Concepciones de Brasil y de Colombia sobre la atención y la educación de la primera infancia: perspectiva comparativa e histórica. .......................................... 23 1.2 La educación y el cuidado de la primera infancia en Brasil y en Colombia .... 35 1.2.1 Desarrollos históricos en Brasil. ................................................................ 37 1.2.1.1 El caso del programa Primeira Infância Melhor [PIM]. La época reciente. 42 1.2.2 Desarrollos históricos en Colombia. .......................................................... 45 1.2.2.1 El caso del programa De Cero a Siempre. La época reciente ................... 53 1.3 La Judicialización de la política ...................................................................... 56 Capítulo II: Referencial Metodológico ............................................................... 67 2.1 Sobre la Colecta de los Datos .......................................................................... 68 2.2 Sobre los Instrumentos para colecta de datos ................................................ 70 2.3 Localización y situación de los datos .............................................................. 71 Capítulo III: Análisis De Datos .......................................................................... 75 3.1 Comparación cruzada ..................................................................................... 78 3.2 Análisis Léxico ............................................................................................... 80 3.3 Comprensión y Comportamiento de las Categorías de Análisis........................ 90 3.3.1 Conjunto de Documentos 1: Artículos Científicos ........................................ 91 1 Categoría de análisis “Objetivos” ................................................................ 91 2 Categoría de Análisis “Intersectorialidad” ..................................................... 94 3 Categoría de Análisis “Judicialización” ....................................................... 97 4 Categoría de Análisis “Impacto” ................................................................. 99 5 Categoría de Análisis “Integralidad” ......................................................... 104 3.3.2 Conjunto de Documentos 2: Leyes y Normas ............................................ 109 1 Categoría de análisis “Objetivos” .............................................................. 109 2 Categoría de Análisis “Intersectorialidad” ................................................. 113 3 Categoría de Análisis “Judicialización” ..................................................... 115 4 Categoría de Análisis “Impacto” ............................................................... 118 5 Categoría de Análisis “Integralidad” / Integral.......................................... 121 3.3.3 Conjunto de Documentos 3: Tesis y Disertaciones .................................... 125 1 Categoría de Análisis “Objetivos” .............................................................. 125 2 Categoría de Análisis “Intersectorialidad” ................................................. 133 3 Categoría de Análisis “Judicialización” ..................................................... 139 4 Categoría de Análisis “Impacto” ............................................................... 142 Contenido 5 Categoría de Análisis “Integralidad” ......................................................... 146 Capítulo IV: Consideraciones Finales .............................................................. 154 REFERENCIAS ................................................................................................ 161 Propuesta de Intervención: CURSO VIRTUAL .................................................. 179 Introducción La disertación que se presenta se basa en el análisis y la comparación de dos programas de política social, con ella se pretende contribuir desde el quehacer académico y la investigación científica a la solución de problemas sociales culturales actuales y específicamente a la toma de decisiones con base en el uso de la evidencia dentro de la gestión del sector público. El estado de bienestar, según Arretche (1996, 2000) implica una responsabilidad estatal para asegurar unos mínimos económicos básicos de protección social para los ciudadanos. Como una de las más importantes herramientas a través de las que es posible extender las estrategias de atención que el Estado puede incorporar dentro de las perspectivas de política social, que pueden ser característicos de aportes económicos o a través de la prestación de bienes y servicios, lo que para Thomas Dye (1994) sería lo que el gobierno decide hacer o no hacer frente a la satisfacción de necesidades y frente a la posibilidad de garantizar unos mínimos, que desde la ciencia política se garantizan a través de aplicar racionalmente procesos de consecución de los objetivos sociales Estatales. Si bien es cierto que los objetivos generales de la política social se reconocen con transversalidad a las necesidades de cada contexto temporal y geográfico, y que se desarrollan incrementalmente en la misma proporción en que un Estado logra la capacidad de atender y garantizar que la sociedad reciba aquello que necesita en la proporción que lo demanda y ello suele estar sujeto a las características de cada sistema político. Es en consecuencia posible considerar las políticas en una escala que se podrían considerar desde las más estratificadas o focalizadas, hasta las más particulares que se pueden considerar sometidas a prueba continua y con la necesidad de ser evaluadas de manera permanente en su búsqueda de responder a la contingencia del momento y la forma de alcanzar los objetivos que se trazan. En este sentido, se Introducción & Preliminares 2 pueden identificar diferencias importantes entre los diseños de las políticas sociales tanto en el nivel latinoamericano, como al interior de los países y estas diferencias requieren el análisis técnico y científico que permita además de extrapolar las acciones de las políticas, reconocer las buenas prácticas de las mismas a partir de matizar el desarrollo de análisis comparativos de estas políticas y programas. En la perspectiva comparativa, las políticas sociales de Brasil emergen del proceso político de garantizar que se brinde la protección social a la población más desfavorecida y que se encuentre censada, además de categorizada por el Instituto Brasilero de Geografía y Estadísticas -IBGE- y sus estudios transversales y con la perspectiva de aportar en el alivio a las consecuencias sociales derivadas de la desigual distribución de la riqueza, que según las proyecciones económicas dejan a una parte importante de la población en situación de vulnerabilidad en situación de salud, educación y atención prioritaria. Bajo este clima de desigualdad económica surgen en Brasil los programas de política de asistencia social entre los que se reconoce el programa “Canasta Familia”, que se identifica como una propuesta de intersección entre dos o más programas sociales para los que se asigna un recurso económico o humano con el que se espera facilitar la financiación económica o en bienes y servicios, desde los que se pueda propiciar el desarrollo social, económico y cultural de las poblaciones y de las nuevas generaciones en formación. Este proceso de trabajo en política comparativa en Latinoamérica empieza a tomar fuerza y se inicia un proceso entre las perspectivas de Brasil, Argentina y Chile, con una idea de integración y convergencia, pero que también podría considerarse desde la identificación de divergencias entre aquellas experiencias de políticas gubernamentales que se caracterizan por una cierta estabilidad y autonomía en su gestión y administración, entre las que se puede identificar el dialogo con Chile en el diseño del programa de atención a la infancia “Chile crece Contigo”. En Colombia, los estudios de política y el trabajo conceptual sobre el Estado de Bienestar Social, constituyen un reciente campo de estudio, y sin embargo; se muestran como un campo fructífero de investigación científica que si se lo llega a considerar, podría significarle una forma de comprender el desafío de pensar la privatización de servicios como educación y salud, y las actuales reformas de políticas de atención integral a la primera infancia -AIPI-. Introducción & Preliminares 3 Pero si por otro lado se considera como campo de estudio emergente, el impacto de las estrategias y programas de enfoque asistencial y la forma en que se facilitan o dificultan las acciones de equipos interdisciplinarios en la comprensión de las condiciones y exigencias para la vinculación del tema educativo frente a las formas de desigualdades sociales que estas mismas políticas asistenciales pueden promover en campos como la economía en la agenda pública y el desarrollo humano a escala sostenible; es claro que debe antes que nada impulsarse una revisión didáctica de las políticas sociales que se dirigen a grupos específicos de la población y de acuerdo con esta formación, lograr la participación argumental en la decisión (BOBBIO, 2003). En Colombia se presenta un fenómeno común que quizás se torna común en el nivel latinoamericano que ralentiza los procesos de toma de decisiones apropiadas de política; las formas de burocracia, que se evidencian en la estructura, regulación, colaboración, apoyo y financiación de políticas públicas. Aunque existe en el país un esfuerzo por la comprensión tanto académica, como administrativa de gestión de políticas sociales que buscan el ejercicio integrador de disciplinas alrededor de las diversas políticas sociales que el país ha diseñado; claramente en Colombia se debe recorrer un largo camino para lograr los objetivos de políticas tanto sectoriales como nacionales; ello quiere decir que aunque existan estrategias e iniciativas como los programas del Bienestar Familiar, la Atención Integral a la Primera Infancia, es un campo de investigación que se debe asumir desde las políticas sociales que converge gradualmente a través de enfoques y metodologías de diseño, seguimiento y evaluación de impacto de política. La clasificación de los programas de bienestar social de Brasil y de Colombia, así como la forma de gestionar los programas de atención integral a la primera infancia, si se hace a partir del ejercicio del análisis de contenido de la ley, se podría considerar que constituye una estrategia que permite identificar, de acuerdo a características y criterios, los sistemas mediante los que se extiende el bienestar a la población infantil favorecida por los programas que así se institucionalizan; la responsabilidad institucional brindada al proceso cabe decir, no puede recaer únicamente en la responsabilidad de un Estado que de manera unidireccional “todo se lo da” a la sociedad, razón por la que se comprende que la sociedad civil debe participar en esa responsabilidad compartida, siendo necesario avanzar hacia estructuras que pueden Introducción & Preliminares 4 funcionar para articular una política social integral que demanda la movilización ciudadana en perspectiva de hacer lograr la efectividad de la política pública en el camino de la judicialización (HIRSCHL, 2006; BARBOSA & COLOMBAROLI, 2016). Desde la perspectiva comparada, aunque son relativamente recientes las investigaciones que se vinculan con la perspectiva de política social; estos estudios se han enfocado en los resultados de la medición que se puede efectuar de los indicadores externos que se establecen desde entidades de fiscalización y control que dan cuenta del gasto y de la financiación de los programas; más que en la forma de conseguir los objetivos o en la consecución del bienestar mediante las estrategias de programas de bienestar y atención social en los dos países. Epistemológicamente el enfoque científico de la comparación se justifica en el objeto de estudio de conocimiento en el ejercicio de análisis y diseño de programas sociales estructurados con base en la evidencia y aporte de diferentes modelos comprensivos y explicativos (MARDONÉS & URSÚA, 1982) de la atención y la intervención social, el establecimiento de semejanzas y diferencias que se dan al interior de los programas PIM y De Cero a Siempre de Brasil y de Colombia respectivamente y que se consideran a la base de datos demográficos y de datos del orden mundial de la economía, entre los que se destaca el gasto social de cada país o del PIB que en la actualidad se identifican como indicadores de pertinacia y utilidad para conocer el alcance del presupuesto utilizado tanto en el ámbito social, en el caso del gasto social, como una medida de bienestar material, en el caso del producto interno bruto; pero para complementar la perspectiva epistemológica del estudio, el análisis se acerca a la comprensión lingüística de las políticas de atención integral a la primera infancia desde formas documentales y desde ámbitos concretos de los programas Primeira Infância Melhor en Brasil y De Cero a Siempre en Colombia. La riqueza emergente en perspectiva de investigación que puede adquirir el análisis comparativo en el campo de la evaluación de políticas públicas se complementa con la emergencia (GLASSER & STRAUSS, 1967) de literatura que establece tanto el trabajo de construir teoría sobre ciencia política, como el de desarrollar un método suficientemente integrador de los componentes de cientificidad, rigurosidad y contraste en las formas de registrar las experiencias de los dos programas en cada uno de los países. En la presente disertación se utilizaron como referencias del constructo teórico sobre ciencia política las obras de Thomas Dye (1984) sobre aquellas acciones que el Introducción & Preliminares 5 estado decide hacer o no y los impactos que ello trae al decidir, Lawrence Mead (1995) y la lógica de campo dentro del estudio de la política que analiza el gobierno a la luz de las principales cuestiones públicas; Pierre Müller (2010) y la perspectiva de que las políticas públicas deben ser consideradas a manera de “referenciales” de los hechos sociales, entre otras perspectivas conceptuales que delimitan los ámbitos de actuación de la política social en general y que podría basarse en el diseño de instrumentos estatales que pueden ser exigidos para su implementación, y por otro lado, para complementar el constructo teórico se ha vinculado la comprensión sobre el trabajo de la judicialización de la política que se comprende en este estudio a la manera de caminos recorridos desde la constitución para comprender la obra política social y el recorrido entre teoría y práctica en un camino que converge con la constitución de cada país, pero que por sobre todo, moviliza a la sociedad en la búsqueda de la democracia (HIRSCHL, 2006), este constructo conceptual se establece en el cuerpo del trabajo en la lógica comparativa de los dos países y se inscribe en un proceso de transición entre el análisis de contenido y la construcción documental de ciencia y leyes construidas sobre AIPI y sobre los programas PIM y De Cero a Siempre que determinan la actuación de la política social y su evolución en el campo educativo (Capítulo 2). Pero conseguir la apropiación social de la política pública de AIPI, conseguir pensar la pertinencia social de los programas PIM y De Cero a Siempre, supone la identificación de estrategias suficientemente rigurosas en su proceso científico, supone igualmente organizar las estrategias para la colecta de datos y supone su análisis; en otras palabras, supone aportar en la construcción de respuesta creativa a la pregunta ¿cómo podemos evidenciar la actuación de los programas PIM y De Cero a Siempre como casos de buenas prácticas de política pública social? Existe diversidad de instrumentos y de metodologías en el campo sociológico que permitirían conocer el estado de la cuestión y el estado del arte, así como las formas de situaciones de bienestar, de desigualdad, de estado de la pobreza, que en general se pueden caracterizar porque permiten la comparación crítica entre diferentes contextos geográficos y temporales, toda vez que suelen ser vinculadas a formas estandarizadas alrededor de las cuales se concentra el trabajo crítico de los evaluadores de política o de los investigadores del campo, y esta crítica particularmente se centra en el resultado, más que en el proceso o en los instrumentos metodológicos cuantitativos que facilitan esta tarea, más que en la calidad del análisis que estos instrumentos pueden aportar. Introducción & Preliminares 6 Este estudio, de manera permanente, se compromete con la revisión crítica de esta estrategia, pero no con su descarte; por lo contrario, a lo largo de todo el proceso de manera consciente se implementan las bases de datos de los principales exponentes de la perspectiva antes enunciada. Así, entidades de cooperación multilateral entre las que se puede identificar a Naciones Unidas, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, UNICEF, UNESCO, CEPAL, entre otras; que disponen al público importantes y robustas bases de datos como el Índice de Pobreza Multidimensional (IPM), el Índice de Desarrollo Humano (IDH) y que en el contexto Latinoamericano ha apoyado en la caracterización de las poblaciones de los dos países. Disponer de las metodologías mencionadas, con lógicas cuantitativas y cualitativas para comprender el comportamiento de las políticas públicas, deja abierta la posibilidad de enriquecer los procesos científicos de análisis de políticas y el proceso de evaluación del impacto que ellas producen. Así, este trabajo se ha comprometido con el poner a prueba una herramienta lógica de análisis que se torna novedosa en relación con la forma y con los productos focalizados para presentar las reflexiones del analista; se presta atención especial al esfuerzo por representar la densidad de las palabras implementadas en textos científicos o legales y que los programas de AIPI en Rio Grande del Sur en Brasil y Colombia han realizado entre 2007 y 2017 para atender las necesidades de los niños en la franja de edad de los cero a los seis años en estos dos contextos como prácticas del ámbito de la política social en cada caso. El estudio centró la comparación de los dos contextos, por naturaleza, diferenciales en sus aspectos culturales y sociales que suponen acciones de desarrollo económico, social y político particulares, que en torno de las políticas de AIPI traen consigo un proceso histórico que se relaciona con procesos educativos propios de los modelos de cada país y que se dan a la base del proceso de desarrollo económico del estado, a la luz de distintos y quizás contradictorios enfoques en cada contexto, con objetivos y metas propios de la idea construida sobre de la consecución y apropiación de las leyes y de la perspectiva de derechos de la infancia, de su bienestar, pero que se suelen colocar en contraposición en las transiciones de la perspectiva crítica de las políticas, que aún en la riqueza de este enfoque; el trabajo desarrollado se aleja de aquella y difiere en las estrategias de análisis léxico que no se suele implementar en aquellos otros enfoques críticos, debido a la focalización y estratificación del lenguaje de los actores y del territorio; cuya lógica no se implementó en este caso. Introducción & Preliminares 7 En definitiva, este estudio centra el análisis comparado de las formas de gestión de los programas de AIPI de Rio Grande del Sur en Brasil y de Colombia en un ejercicio intelectual de triangulación metodológica entre el análisis documental y la implementación de la estadística textual. Por un lado, Brasil, que clasifica sus políticas sociales dentro del régimen de la socialdemocracia y que con amplitud caracteriza sus programas de política social y tiende a promocionar las formas de igualdad en ámbitos como educación, salud, recreación y en contextos que afectan a toda la población con la identificación de necesidades mínimas. Con un trabajo que integra a todos los sectores de la cultura, de la política y de la economía; que adicionalmente construye programas de política social que se enuncian protegidos por el Estado bajo un sistema de seguridad universal y con la idea de fomentar la independencia de la familia y la independencia del sujeto. Colombia por su parte, que clasifica como un país de renta media y con programas de políticas de bienestar, comparte una historia marcada por la participación de grupos al margen de la ley, por el desafío del poderío ideológico de los narcos y que afectan a la sociedad con una educación que trató inicialmente de asegurarse de una fuerte presencia de la iglesia en la provisión de medios de atención integral, donde su entrada en 2018 a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico -OCDE-, ha estado marcada por un continuo proceso de convergencia ideológica y política en el marco de un acuerdo de paz que en verdad no ha logrado el propósito del desarrollo que se esperaba, que le ha puesto a las políticas educativas una tarea importante sobre identificar el rol de la familia en la protección a la primera infancia, responsabilidad que recae mayoritariamente en las mujeres y que se centra en la atención y asistencia a personas de la tercera edad y a los discapacitados, con lo cual la formación integral de los niños tiende a ser desplazada. El análisis documental crítico permite la identificación de indicadores de política que muestran como los programas de AIPI no han estado exentos de la implementación de reformas ajustadas a los ideales de gobiernos y a las miradas de las administraciones de turno en cada país. Ajustes que han llevado en buena medida a la focalización de los programas y de las políticas sociales en los enfoques judiciales que se supone dispondrían acciones para que sean los grupos vulnerables los verdaderamente favorecidos, y sin embargo haría falta un estudio de tipo etnográfico con el cual verificar Introducción & Preliminares 8 el cumplimiento de la inserción de la política a la cultura; pero que además permita identificar las formas en que se presenta el fenómeno de desplazamiento del Estado, hacia la prestación privada de servicios, hacia la tercerización, que es una característica que comparten en gran parte las políticas y los programas de los dos países. Para identificar estas características de cada contexto en el estudio se implementó la metodología de identificación de categorías de análisis a las que se hace llegar todo el esfuerzo de comparación de los programas PIM y De Cero a Siempre como políticas sociales de AIPI, con las categorías de Objetivos, Intersectorialidad, Judicialización, Impacto e Integralidad, el estudio en su estructura integradora de métodos se permitió el acercamiento a la medición de la fuerza que tienen las palabras y en consecuencia, el sentido que adquieren para los gobiernos y para las sociedades, con estas categorías de análisis se puede considerar el valor económico y cultural que la sociedad le da a la existencia en el medio de las entidades multilaterales de cooperación en algunos ámbitos relevantes como el gasto social, la asignación de impuestos, la calidad institucional, el PIB per cápita y seguridad social. (Capitulo 3) Este proceso permitió la identificación de rasgos y patrones comunes entre los programas PIM y De Cero a Siempre, pero también permitió la evidencia de que existen importantes diferencias no solo en lo cultural, sino principalmente en la concepción sobre los procesos de educación infantil entre los dos países en el nivel macro- estructural; pero que aun en la diferencia existen puntos de análisis común que particularmente la escuela tiene la obligación de atender y proteger. La existencia de los modelos econométricos con los que se ha medido y evaluado la pertinencia y el esfuerzo de las políticas públicas por cumplir los objetivos, en general se han centrado en la medición de la cobertura como esfuerzo del estado, pero en materia de evaluación de impacto, haría falta otro banco de indicadores de participación, que la econometría no considera en su medición y esta forma técnica, tiende a dificultar la tarea de los investigadores de política en cuanto a la evaluación de los indicadores de entrada. Saber en qué están fallando, o que aspectos son los que se pueden mejorar mediante el conocimiento de índices de política social, permitiría adicionalmente comparar las formas de desarrollo de las experiencias educativas de los dos países e identificar en el futuro, las buenas prácticas que se podrían aplicar a largo plazo y de acuerdo con la adaptación a los contextos de Rio Grande del Sur y de Colombia, en las áreas de atención de los programas PIM y De Cero a Siempre. Introducción & Preliminares 9 En este contexto, esta disertación ofrece una comparación que busca desde la teoría que soporta la existencia de las políticas públicas de primera infancia en los ámbitos de acción que se han delimitados en líneas anteriores, lo que se puede estimar con el enfoque emergente que se ha propuesto en este estudio, es que habrá de posibilitar un aporte a las formas de producción de conocimiento en las ciencias sociales y de manera particular en el campo de las políticas públicas que la Universidad Estadual Paulista Julio de Mesquita Filho, se ha comprometido en estudiar. Se trata del aporte de una estrategia que se podrá en el mediano plazo, integrar de manera no instrumental, sino en forma lógica los procesos que tanto la medición, como la comprensión y su contraste, le permiten brindar a las ciencias humanas, aquello que las hace críticas “la evidencia” que la información tratada de manera rigurosa le puede brindar a los dos procesos metodológicos, a las dos experiencias de análisis y a los dos países. El documento que se presenta está estructurado a partir del desarrollo inicial de un constructo teórico en el que se pretende efectuar un acercamiento acordado al concepto de política, de política pública y de política social orientada a la primera infancia. El concepto se analiza desde una triple perspectiva que se apoya en los postulados de Harold Lasswell (1971) y John Kingdon, (1995). Esta trilogía contempla: a) Las acciones intencionales en la esfera pública de gobierno, b) los enfoques de política en la satisfacción de necesidades de la población, c) El abono a las formas de gestión interdisciplinar que tiene como finalidad garantizar el bienestar de la población de cero a seis años. Cada uno de estos aspectos es complementado conceptualmente en función de un fundamento cercano a la perspectiva de judicialización en perspectiva del cumplimiento democrático de los derechos civiles, que permitió el sustento del enfoque de política pública en relación con el desarrollo humano desde las implicaciones de la educación inicial. En este marco teórico, se aborda además, el origen y desarrollo histórico de los programas Primeira Infância Melhor [PIM] y De Cero a Siempre en Rio Grande do Sul (Brasil) y en Colombia, así como las tipologías de intersectorialidad y trabajo colaborativo en torno de los niños que se identifican por diversos autores en ambos contextos. Los análisis y comprensiones de los datos y de la información que hacen parte del capítulo 3 “Análisis de Datos”, pretenden brindar la panorámica del estado del arte y la situación de los programas de política entre los registros emergentes de las categorías Introducción & Preliminares 10 de análisis de manera comparada, con base en los segmentos y registros de las palabras más representativas o de mayor fuerza representativa dentro de los tres grupos de documentos que se hallaron en diversos estudios y bases de datos de Brasil y de Colombia, que brindan evidencias e insumos para desarrollar el análisis de los dos programas de política social -AIPI-, y se registran los segmentos dentro de cada categoría en el idioma original de cada país. De manera continuada se desarrolla un registro de las acciones que se adelantaron para llegar a este estado de desarrollo en la investigación, para ello se abordó la descripción del estatuto epistemológico del estudio y su vínculo con la perspectiva hermenéutica interpretativa, en la que se establece el constructo de enfoque mixto y la forma emergente de aparición de la teoría o Grounded Theory (GLASSER & STRAUSS, 1967), la delimitación de los documentos a estudiar y analizar cuya selección se realizó de forma predeterminada por las cadenas booleanas de búsqueda en las bases de datos de tesis y en las bases de datos de artículos científicos sobre la base de los criterios previamente definidos que se orientaron por el planteamiento de los objetivos y de las preguntas orientadoras, que de denominan “Aspectos preliminares” en el cuerpo del documento. Posteriormente en las consideraciones finales (Capitulo 4) se reconstruyen los resultados del proceso de análisis en un intento por abrir otros apartados de prospectiva en el estudio. En primer lugar, se realiza una descripción contextual de las posibilidades científicas del estudio de las políticas públicas, de la búsqueda por aportar en la construcción del estatuto epistemológico del campo y se otorgan aspectos cuantitativos de la medición de las intensidades (chi2), con las que las palabras le “dicen algo” o “le dan indicios” a los investigadores de las políticas y de las ciencias de la educación, a partir de las metodologías de análisis de contenido de Krippendorff (1990) y de análisis léxico de Lebart, Salem y Becue (1989). Se registran algunas reflexiones sobre la importancia emergente en el estudio de los indicadores demográficos y socioeconómicos que se vinculan al estudio y a la evaluación de las políticas públicas de primera infancia en áreas como salud, educación, seguridad social y vivienda, considerados por los programas PIM y De Cero a Siempre como ámbitos relevantes para la política social. En segundo lugar, se procede en la reflexión a llamar la atención sobre un imaginario social que pretende dar cuenta de un carácter asignado del cuido infantil y de la educación inicial, de manera casi exclusiva Introducción & Preliminares 11 a los niños y sobre la necesidad de vincular a los ministerios de educación y de salud, como actores que deben hacer interlocución en el diseño de los programas de atención integral a la primera infancia en dialogo con los resultados obtenidos por cada una de las dimensiones, de las categorías de análisis seguido por la etapa de normalización de los datos obtenidos, culminando con la etapa de ponderación y agregación de los grafos de representación que hicieron parte del modelo de investigación implementado. En el segmento final del documento se ofrece una visual de la comprensión de la propuesta de intervención integrada a manera de artículo científico, que da cuenta del proceso de diseño e implementación del curso virtual denominado “La atención Integral a la Primera Infancia. Un asunto de política pública”. Para ello se ofrece un apartado de apéndice en el que se contrastan los componentes conceptuales de las ciencias de la educación, las políticas públicas y la virtualidad como estrategia de desarrollo de la intervención, cuya implementación supone la caracterización de los programas de atención integral a la infancia y los países en comparación, los hallazgos de cada experiencia como buenas prácticas de política durante los periodos de implementación en cada caso, y con ello el ejercicio participativo de las poblaciones de maestros, de gestores de política y de ordenadores de gasto, pero además también de padres de familia interesados en el proceso de acompañamiento a la formación de sus hijos más pequeños. Por último, se incluyen las referencias bibliográficas utilizadas en la investigación y los anexos, donde se detalla tanto la información de los treinta documentos implementados para construir el corpus de análisis, como los esquemas, grafos, mapas conceptuales y redes semánticas que son aprovechables para la elaboración de futuros estudios de naturaleza similar que derivan del componente de análisis de las políticas de AIPI. Aspectos Preliminares El estudio aquí presentado tuvo por intención conformar un mecanismo académico de diálogo de saberes entre pares en lo que hoy se ha dado en denominar en el ámbito académico, la “Glocalización” y la ruptura de fronteras entre países en la realidad de contexto y en la particularidad de las problemáticas que sustentan la organización de programas y proyectos orientados particularmente a la atención integral a la primera Introducción & Preliminares 12 infancia [AIPI] en el marco de gestión de las políticas públicas a través de los programas Primeira Infância Melhor [PIM] de Brasil y De Cero a Siempre de Colombia. Se identificó como objetivo general del estudio la caracterización de las buenas prácticas de los dos programas en relación con las formas de gestión implementadas, sus perspectivas y alternativas como marco de reflexión en la crisis de formación de maestros para el nivel de primera infancia y de las problemáticas de calidad educativa por la que atraviesan los países latinoamericanos, que ha quedado expuesta en diversas instancias del contexto mundial. La perspectiva de análisis de contenido (KRIPPENDORFF, 1990) intenta identificar y localizar el lugar teórico de los componentes e indicadores que caracterizan los programas [PIM] y De Cero a Siempre, como estrategias de política susceptibles de evaluación y proyección social que darán cuenta en el mediano plazo, de las evidencias de sostenibilidad y pertinencia, a partir de la identificación de patrones entre sus características particulares y las categorías que se pueden reflexionar desde sus historias y memorias documentales que los hace particulares; a saber el qué u objeto, el cómo o método de trabajo y el para qué1 o finalidad de cada programa; factores con los cuales es posible identificar los aspectos de comparación del estudio y que influyen en las condiciones de trabajo de los gestores de las políticas, pero fundamentalmente sobre el trabajo de los maestros responsables de la educación en la franja etaria de los cero a los seis años de edad. En el capítulo 2 del informe Unicef de Junio de 2016 titulado “Educación: Nivelar el terreno de juego” (FONDO DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA INFANCIA -UNICEF- , 2016), se afirma que: La educación de calidad puede poner fin a los ciclos intergeneracionales de inequidad, mejorando la vida de los niños y las sociedades en que viven. La educación […]se asocia a un mayor nivel de ingresos, a una disminución de la pobreza y a una mejor salud. Pero para que la educación cumpla esta función, debe comenzar en la primera infancia y continuar con unas posibilidades de aprendizaje de calidad que brinden a todos los niños y niñas una oportunidad justa de salir adelante en la vida, en especial a los más desfavorecidos (p. 51). 1 El Qué, el Cómo y el Para Qué, de las políticas públicas de atención integral a la primera infancia constituyen el fundamento del conjunto de categorías de análisis implementadas en este estudio. Introducción & Preliminares 13 Son diversas las razones por las que los niños en Colombia no asisten al sistema educativo, y sin pretensiones de dar cuenta de estas razones; llama la atención, la falta de interpretación de los estudios que caracterizan la situación de la Primera Infancia en el caso colombiano, que sería la edad considerada para el grado obligatorio del nivel de prescolar (transición o grado 0), la figura N°1 presenta el comportamiento de la población y su relación con la matrícula. Los datos muestran varias tendencias. Se observa un descenso continuo de la población de 5 años, que pasa de aproximadamente 872.000 en 2007 a aproximadamente 857.000 en 2014. Figura 1. Situación Primera Infancia en Colombia 2007 – 2014. Fuente>Elaboración propia a partir de las bases de datos de la encuesta de calidad de vida (ECV) y de la Gran Encuesta integrada de Hogares (GEIH) que elabora el DANE anualmente. En segundo lugar, y más importante para los propósitos de investigación, se observa que al disminuir el número de niños, se afecta la matrícula total en el sistema educativo en el mismo segmento etario. Llama la atención y “preocupa” que, la población de niños que están por fuera del sistema educativo en Colombia, tiende a aumentar de forma continua, al pasar de algo menos de 85 mil niños en 2007 a más de 320 mil en 2014. Según los enfoques estratégicos, para alcanzar el ODS-4 sobre la educación y los objetivos de desarrollo sostenible (ODS), será necesario desarrollar alianzas de cooperación entre países de la región que sean efectivas e inclusivas; mejorar las políticas educativas y de calidad para todos, centrándose en la calidad y el aprendizaje Introducción & Preliminares 14 de los niños y para ello, en palabras de Amartya Sen (2000) “no hay ninguna inversión que tenga más alta tasa de retorno que la que se efectúa en primera infancia”. El estudio propuesto se justifica en este orden, porque permite aportar a la construcción de respuestas creativas a las exigencias que desde la sociedad esperan por la organización de los sistemas educativos, a partir de la orientación de otras prácticas pedagógicas de los profesores de Educación Infantil, del reconocimiento de su profesión, de la equidad y la diversidad, de la inclusión y de la gestión mejorada de las políticas en Educación para la Primera Infancia. En virtud de la problemática expuesta, y con base en la evidencia de la pertinencia de adelantar el estudio comparativo sobre la gestión de políticas de atención integral a la primera infancia entre los dos países, las preguntas orientadoras que se plantean para el desarrollo del estudio son: 1. ¿Cuál es el estado del arte del conocimiento producido en Brasil y en Colombia por PIM y De Cero a Siempre en la gestión pública de políticas de educación para la Primera Infancia y como buenas prácticas de política pública de AIPI? 2. ¿Cuáles son las convergencias y divergencias que existen en la configuración y expresión de los diseños de los programas “Primeira Infância Melhor [PIM]” en Brasil y “De Cero a Siempre” en Colombia? Objetivo General Analizar el proceso de apropiación de las prácticas de gestión en desarrollo de los programas de política para atención integral a la primera infancia [AIPI] “Primeira Infância Melhor” de Brasil y “De Cero a Siempre” de Colombia; como estratégicas que se han percibido validas en el nivel de prioridades de las políticas públicas en educación en cada país. Objetivos Específicos 1. Describir y analizar el contenido de las estrategias con las que se han implementado los procesos de planificación, gestión y las formas de priorización de los programas “Primeira Infância Melhor” y “De Cero a Siempre” entre los años Introducción & Preliminares 15 2007 y 2017 en Brasil y en Colombia como prácticas de políticas de Atención Integral a la Primera Infancia [AIPI}. 2. Identificar el nivel de convergencia y de divergencia que existe entre los indicadores de gestión estratégica de atención integral a la primera infancia Primeira Infância Melhor en Brasil y De Cero a Siempre en Colombia que han sido seleccionadas y priorizadas como procesos de buenas prácticas de política pública. Capítulo I: Referencial Teórico 1.1 ¿Qué es una política pública? Como en otros campos de conocimiento, son diversas las perspectivas con las que se concibe el trabajo de construcción de sentido a la participación social dentro de la gestión administrativa del Estado. Tanto desde la perspectiva social, como desde la perspectiva de la ciencia política y la administración, así como desde el campo de la legislación y el derecho, la política y su juego dialectico con las políticas en el movimiento denominado neoinstitucionalismo (FREY, 2000). Según el autor, son tres las dimensiones que caracterizan la política pública, que constituyen a través de la historia y en la actualidad el campo de investigación denominado “policy analysis” o análisis de políticas. En coherencia con la perspectiva de autores como Lasswell (1971), Kingdon (1995), Müller (2010); la institucionalización de la política pública, se tendría que estudiar desde el campo de la ciencia política, hecho que supone el reconocimiento del alcance de la terminología especializada que acompaña este campo; así, según Frey (2000) […] “o emprego dos conceitos em inglês de “polity” para denominar as instituições políticas, “politics” para os processos políticos e, por fim, “policy” para os conteúdos da política”2. 1.1.2 Una perspectiva sobre políticas públicas. El BID Es [:] Intercambio complejo entre actores políticos a través del tiempo (BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO [BID], 2006, p. 32), es en otras palabras, cooperación y proceso cooperativo que pone al gobierno como primer actor en tanto no 2 Según la perspectiva de estos autores de origen anglosajón y europeo las dimensiones de polity, policy y politics, responde a escalas y dimensiones sociales que tienen que ver con los alcances institucionales (polity), materiales (policy) y procesuales (politics) que, de manera correspondiente, dan estructura al modelo de análisis de políticas como campo de estudio y de investigación. Cap. 1 Constructo Teórico 18 debe olvidarse que “las políticas públicas constituyen un factor común de las políticas [en el sentido amplio de poder estatal y social], pues suelen ser el objeto de muchas decisiones tanto de los gobiernos y administraciones como de los grupos de oposición por factores de ideología. En suma en la perspectiva del BID (2016), de la CEPAL (2016) y de Lahera (2004, p. 5) “quién quiere el gobierno, quiere políticas públicas”; argumento que vale para la perspectiva del estudio que motiva esta comparación entre Brasil y Colombia, en la medida en que se reconoce el papel de los gobiernos en cada caso como la herramienta por medio de la cual las políticas públicas de atención integral a la primera infancia, así como los programas PIM y De Cero a Siempre se concretan en cada país. En virtud de las perspectivas filosófica, sociológica, antropológica, política y de gestión, así como desde la apropiación del concepto que presentan las instancias de cooperación multilateral sobre la construcción del concepto de política pública; se adopta en esta revisión y como parte del constructo epistemológico de la investigación, un constructo conceptual que soporta la indagación y el “escudriño” sobre el estatus que caracteriza el campo y que proviene de la revisión documental de los materiales de análisis de contenido en el caso colombiano que se anuncia en los siguientes términos: “La política es el arte de construir acuerdos en torno a los grandes objetivos que convienen a todos los miembros de la comunidad. Se trata de acuerdos sobre los logros que deben alcanzarse, sobre el proceso que debe emprenderse para alcanzarlos, sobre los esfuerzos financieros y operativos que corresponden a cada uno de los responsables de lograrlos, sobre las acciones en torno a los cuales se moviliza la comunidad y sobre el mecanismo para vigilar los avances del proceso emprendido. Lo público es aquello que beneficia a todos los miembros de la comunidad.”3 1.1.3 La Política Pública como marco de explicación a los problemas de atención a la Primera Infancia Acontece como pretexto de estudio y como posibilidad de comparación que tanto en los países desarrollados como en los países en desarrollo, las personas que trabajan como cuidadores de los niños en los centros de cuidado infantil que en Brasil corresponden a “creches” y en Colombia a jardines infantiles; en buena cantidad posee menor calificación profesional, percibe remuneraciones más bajas y enfrenta niveles de 3 Mesa Nacional de Infancia y Adolescencia. Lineamientos de política pública de Infancia y Adolescencia en los departamentos y municipios. Guía Conceptual y Operativa. (COLOMBIA -ICBF-, 2013, p. 9) Cap. 1 Constructo Teórico 19 rotación más altos que los profesionales titulados y que los maestros de niños un poco más grandes o que se desempeñan en instituciones educativas. Según datos OCDE (OCDE, 2012 apud HOLGUÍN & DE SOUZA, 2018) y CEPAL (2016) los ciclos, que pueden ser entendidos a la manera de formas de rotación medida anualmente, que presentan las personas encargadas del cuidado infantil, pertenecientes a los desarrollos de programas de gasto social; se ubica entre el 25 y el 40% (CEPAL, 2016). En América Latina, los educadores de la primera infancia reciben remuneraciones más bajas —y sus evaluaciones y trayectorias profesionales son diferentes— que los maestros de escuela primaria. En los países en desarrollo, resultan significativos los beneficios que reportarían para el cuidado infantil las políticas orientadas a reducir la rotación entre los cuidadores. Estas políticas deberían incluir la profesionalización de la fuerza de trabajo y una remuneración competitiva. (KAGAN, 2015; CEPAL, 2016) 1.1.4 Diversas perspectivas del análisis de la política pública. Como ha sido expuesto, el estudio de la historia política y en ese estudio, la reflexión sobre el papel del estado no es nuevo en América Latina, ni en Iberoamérica. De hecho, en cada país desde la antigüedad han existido pensadores, científicos sociales e investigadores que se han empeñado en el estudio de temas inherentes a la dinámica del mundo de la vida social (HUSSERL, 1990), en cómo organizar las funciones de esa dinámica y en la reflexión por respuestas dadas a la pregunta por cuál es el papel del poder público y del estado. Sin embargo, con la aparición del estado moderno, estos estudios han adquirido especificidad. Si inicialmente el estado tenía el papel de mantener la seguridad interna y preservar la propiedad privada, con el desarrollo de regímenes políticos, a través del tiempo este escenario cambió, como señala Marta Arretche (1996, p.2). [...] os trabalhos datados da década de 50 e 60, baseados fortemente no indicador "volume do gasto social" deram lugar na década de 80 a análises bastante mais sofisticadas, nas quais distintos indicadores relativos à "forma e natureza deste gasto" permitem uma abordagem teórica qualitativamente superior do fenômeno a ser estudado. Cap. 1 Constructo Teórico 20 Con la perspectiva creciente de expansión de las áreas urbanas del mundo y de Latinoamérica hacia gobiernos que se consideran defensores de la democracia, es evidente que las responsabilidades y las funciones por las que el Estado debe responder también se han diversificado y ampliado en eso que como en líneas anteriores citando a Pavam y De Brito Dias (2012), se ha dado en llamar “Estado Fuerte” o Estado Desarrollista. El siglo XX está marcado por la aparición de una nueva e importante función del estado, la promoción del bienestar social, criticado por unos y defendido por otros. Desde esta demanda social, el bienestar, requiere que el estado actúe de manera diferente a como ha sido la tradición y de manera más directamente vinculada a los problemas cotidianos de la sociedad a través de programas, proyectos y políticas del estado de bienestar o welfare. Es en este contexto que surgen las políticas públicas, con el objetivo de dar respuestas a demandas específicas de la sociedad. (ARRETCHE, 1996, 2000) En función de los aportes que aporta la lógica de la simpleza en la abstracción de los argumentos y en consideración de las ideas generales sobre las políticas públicas vinculadas al estudio de la ciencia política en el caso de Brasil, llama la atención el argumento que sobre el campo y con base en el principio de que lo elemental “pedagogiza” o “didactiza” de mejor forma lo complejo y en este sentido el trabajo de João Martins Tude y colegas (2010) presenta un constructo sobre las políticas públicas y sobre el papel transformador social que las caracteriza, que precisamente por su simpleza en el caso de los programas PIM y De Cero a Siempre constituye un referente adecuado para lograr la comprensión y pertinencia de los dos programas, lasa dos políticas y los resultados en los dos países de manera comparada. [...] são diretrizes, princípios norteadores de ação do poder público; regras e procedimentos para as relações entre poder público e sociedade, mediações entre atores da sociedade e do Estado. São, nesse caso, políticas explicitadas, sistematizadas ou formuladas em documentos (leis, programas, linhas de financiamento) que orientam ações que normalmente envolvem aplicações de recursos públicos. Nem sempre, porém, há compatibilidade entre as intervenções e declarações de vontade e as ações desenvolvidas. Devem ser consideradas também as 'não-ações', as omissões, como formas de manifestação de políticas, pois representam opções e orientações dos que ocupam cargos. (TEXEIRA, 2002 apud MARTINS TUDE, 2010 p. 12, 13) Cap. 1 Constructo Teórico 21 De acuerdo con Frey (2000) las políticas públicas “public policy” es un campo de estudio que al mismo tiempo se puede presentar desde dos perspectivas; por una parte, puede ser tan complejo o tan simple como se profundice en su análisis, pero también puede ser un ejercicio de variaciones que van en línea con la percepción y conceptualización que aborde el analista o investigador. Así, como fue insinuado en líneas anteriores, para Thomas Dye el análisis de la política pública y la política como estructura social es “cualquier “cosa” que un gobierno decide hacer o no hacer” (DYE, 1984). Como se puede notar, esta conceptualización se muestra coherente con el principio de “simpleza” expuesto anteriormente y que se enmarca en el constructo conceptual de las decisiones que toman los gobiernos y que son caracterizadas por metas, indicadores y medios con los cuales conseguir esas decisiones, concepto al que se adhieren autores como Guy Peters (1996), Lawrence Mead (1995), Laurence Lynn (1980); entre otros. Una perspectiva teórica y metodológica recurrente aunque también tradicional de la ciencia política y de los estudios de política pública, es aquella que se estructura en la búsqueda de construir respuestas a las preguntas orientadoras que debe hacerse el analista o investigador, preguntas que deben dar cuenta de aquello que se gana, quien es el sujeto que gana y cual esa la diferencia que se presenta al ejecutar una decisión de política del gobierno, que desarrolló el científico político norteamericano Harold Lasswell, para quien lo importante del análisis de políticas se centra en la dinámica de los sujetos, en el impacto que efectúa un proyecto o un programa y en la actitud que provoca. En “Politics: Who gets what, when, how”; “Políticas: Quien da qué, cuándo, como” [Traducción del autor]; obra que data de 1950 Harold Lasswell afirma que el proceso de las políticas tendría que ser un objeto de investigación por derecho propio. De Lasswell se puede afirmar que ha sido heredado el primero de los campos que con delimitación aún en la perspectiva instrumental, consigue aclarar este campo de estudio: Podemos considerar las ciencias de políticas como el conjunto de disciplinas que se ocupan de explicar los procesos de elaboración y ejecución de las políticas, y se encargan de localizar datos y elaborar interpretaciones relevantes para los problemas de políticas de un periodo determinado (LASSWELL 1971, apud AGUILAR, 2005, p. 47). Esta definición presenta para el analista un esquema operativo y de procedimiento sobre las políticas públicas en el que se hace énfasis en las etapas del denominado ciclo Cap. 1 Constructo Teórico 22 de vida de las políticas (FREY, 2000; KINGDON, 1995; MEAD, 1995; LYNN, 1980) y que centra la visión en la adquisición de información con calidad y en el proceso de comunicación entre los actores clave involucrados en el proceso de diseño, implementación y evaluación de la política o del programa que servirá de referente para el análisis del problema público que se pretende resolver. Desde un inicio las políticas públicas fueron reconocidas como un campo interdisciplinario y con un claro objetivo aplicado. La revisión de la literatura sobre procesos de investigación o “pesquisa” que ha sido desarrollada como ruta para construir el estatuto de los procesos de análisis de políticas públicas, está vinculada al estudio de los "productos" que deja o que desarrolla el sistema político de un país. Esta visión sociológica prevalece hasta la época actual particularmente desde la perspectiva epistemológicas sociocrítica proveniente de los estudios del círculo de Viena y con la orientación de Adorno y Horkheimer (1944), como característica fundamental, estos estudios han perseguido efectuar el análisis crítico de la estructura de un área de conocimiento que se ha centrado en la evaluación de la propia acción gubernamental y que debe ser considerada desde el sesgo científico que vincula la predominancia del enfoque positivista de la medición que la historia de la ciencia le atribuye a los estudios cuantitativos; cuya evaluación se centra en la puesta cuantificable de casos en el llamado modelo "racional-comprensivo", de característica normativa con el cual se supone que el análisis diría la mejor opción de política que debería implementarse en aquel caso y que esa justamente la critica que recibe en la actualidad y desde la perspectiva sociocrítica anunciada. Finalmente, en esta revisión, es interesante el planteamiento de John Kingdon, para quien la perspectiva de las políticas públicas obedece a la existencia de indicadores sobre problemáticas; en este sentido el autor afirma que: Los problemas llaman la atención de los responsables del gobierno no a través de algún tipo de presión política o de leve percepción de primera mano, sino simplemente porque indicadores un poco más o menos sistemáticos muestran que hay un problema por ahí. (KINGDON, 1995, p. 90) [Traducción propia] Y desde la tradición de los políticos; es decir, desde la forma en que a través del tiempo se ha visibilizado la acción social de los gobiernos al atender las problemáticas sociales según Kingdon: Cap. 1 Constructo Teórico 23 [Los problemas] a menudo no son evidenciados por los indicadores. Estos (los problemas) necesitan un pequeño “empujón” para llamar la atención de las personas dentro y alrededor del gobierno. Ese empuje algunas veces es proporcionado por un evento focalizado como una crisis o un desastre que surge para llamar la atención sobre el problema, un poderoso símbolo que atrapa, o la experiencia personal de un diseñador de la política. (KINGDON, 1995, p. 95) [Traducción propia] Instancias de cooperación internacional, se suman a la idea de gestión y gobernanza como acciones puntuales que los gobiernos deben desarrollar para garantizar el cumplimiento de metas y de accountability; así entre los materiales de análisis del conjunto de artículos científicos estudiados en el desarrollo de este trabajo, que se han comprometido con las directrices de políticas mundiales de primera infancia aportadas por UNICEF, se encuentra que: Algunos dicen que las políticas poblacionales son trans-sectoriales, esto es, que van más allá de los sectores porque los cruzan y los hace conjugar y complementarse. Para Unicef (2001), el concepto de desarrollo del niño en la primera infancia (ECD, en inglés) conlleva un enfoque integral de las políticas y los programas desde el nacimiento hasta los ocho años de edad, para sus padres y madres y para quienes los cuidan. El propósito de las políticas y programas de desarrollo del niño en la primera infancia es proteger los derechos del niño a desarrollar cabalmente su potencial cognoscitivo, emocional, social y físico. (ROMERO REY, 2007) La perspectiva integral e intersectorial de las políticas públicas y el compromiso de la cooperación que se atribuye en este estudio como principio de reconocimiento a que no se inicia el trabajo de reconocimiento de buenas prácticas en cero en ningún caso. Adicionalmente, es claro que para el balance de las evaluaciones de impacto se debe conocer el modelo de evaluación y apropiar el uso de bases de datos de instancias internacionales a los que en el análisis de políticas públicas por causas y factores en su mayoría técnicos, no se accede. 1.1.5 Concepciones de Brasil y de Colombia sobre la atención y la educación de la primera infancia: perspectiva comparativa e histórica. Nadie en el campo de las ciencias de la salud, de la psicología o de la educación, se encontraría dispuesto a oponerse a la evidencia que la investigación mundial muestra sobre la importancia que tienen en el desarrollo humano y social los primeros años de vida de los niños. Estos años son fundamentales para conseguir el desarrollo saludable a partir de la implementación de formas apropiadas de Atención Integral a la Primera Infancia en la Educación inicial de los primeros años de edad; se encuentran estrategias sutiles con las que tratar más tarde con los problemas sociales, económicos y políticos, Cap. 1 Constructo Teórico 24 y en tanto que en Brasil y en Colombia existen grupos de investigación y pensadores tanto del campo de las ciencias de la educación (KUHLMANN, 1998; MONTENEGRO, 2001; MARTÍNEZ BOOM; 2012;), como de la ciencia política (DURKHEIM, 1994, 1995; WEBER, 1973; 2014) y por extensión, de los diseñadores de política pública o policy makers, como argumento de este constructo se defiende que el objetivo de políticas y programas en el nivel de la atención “integral” a la primera infancia, debe obedecer a la integración sistémica de atención social y educación. A través de la implementación de un enfoque cultural e histórico comparativo desde el cual entender que la educación inicial de la infancia, y que las políticas de niñez en Brasil y en Colombia, que a juicio del autor, permite examinar cómo ha sido el recorrido de cada país en torno de la adopción conceptual de la política de atención integral y educación de los niños del grupo etario de cero a seis años, se han re-estructurado a través del tiempo. Lo que pretende mostrar este ejercicio de revisión de literatura de este campo; es que, aunque desde lados culturales de la sociedad aparentemente distintos, los países se han comprometido con el mismo objetivo, no obstante, con enfoques diferentes, existe un lugar común para estudiarse y dar cuenta de ese objetivo, enfoques desde los cuales se han obtenido razones históricas bastante diferentes. Además, a pesar del rápido crecimiento en cada caso del número de niños que asisten a instituciones preescolares, es claro que los sistemas integrados de las políticas y programas sociales no se han podido cumplir por razones que la judicialización de la política4 consigue explicar de manera eficiente. El análisis comparativo también constituye evidencia en torno a la interpretación sobre los legados que ha dejado la perspectiva de los partidos políticos al frente de los gobiernos, que conlleva una dicotomía de enfoques, que en buena medida han impedido que las sociedades perciban la necesidad de integración entre los sistemas de atención integral y de educación en cada país. De acuerdo con que los primeros años de vida de los niños son fundamentales para conseguir el desarrollo saludable (SEN, 2000; HECKMAN, 2000; 2006; 2009) del capital humano (SMITH, 1979) de un país; así, la investigación científica, la economía mundial y la declaración mundial de educación para todos en Jomtien (UNESCO, 1990), coinciden en afirmar que la educación y el aprendizaje para toda la vida, comienza en la primera infancia, que es necesario comprender que los primeros seis años de edad de 4 Ver ítem capitulo aspectos teóricos sobre judicialización de la política. Cap. 1 Constructo Teórico 25 un niño valen para siempre, particularmente en aquellas poblaciones más desfavorecidas y en mayor riesgo por sus condiciones económicas. Es decir, de acuerdo con que las trasformaciones biológicas, psicológicas, emocionales y sociales que ocurren en el curso de la vida de los seres humanos; dependen de una pertinente atención en los primeros años de vida y desde la gestación. Es claro entonces que cuando se identifican problemáticas en edad temprana, aspectos como la atención adecuada y la educación inicial de calidad, pueden ayudar a superar o minimizar los problemas de desarrollo (OCDE - MEN, 2016; SHONKOFF & PHILLIPS, 2000; SIMPSON, et al.,2001). Tanto los estudios de investigación científica, como aquellos de intervención social, también se han pronunciado en diferentes contextos del planeta, en indicar que ese período de la vida, constituye una poderosa oportunidad para mejorar el desarrollo infantil, disminuir los problemas cognitivos y socioemocionales, y detener los problemas que posterior a la educación inicial, tienden a convertirse en problemáticas mucho más serios (LÓPEZ, et al, 2000). Pero adicionalmente, invertir en programas de la primera infancia también es una buena estrategia de desarrollo económico (HOLGUÍN, DOS SANTOS, 2018), porque de su amplitud y compromiso con el gasto responsable, depende la sostenibilidad de los beneficios en la que se ha dado en llamar, el ejemplo de la gobernanza. Como ejemplo de esta estrategia, se puede considerar el desarrollo de investigación en economía que efectúan los bancos mundial -BM-, banco interamericano de desarrollo -BID-, la comisión económica para América latina y el Caribe -CEPAL- o el fondo monetario internacional -FMI-; instancias que en conjunto encuentran entre sus hallazgos múltiples, que hacer inversiones en la educación inicial de la niñez, es equivalente a hacer más significativo el gasto y los fondos de capital (WORLD BANK, 2009; BECKER [BM], 1995), y a través del subsidio de nuevas industrias tales como lo biotecnología, de la construcción de nuevos estadios de acción social y de la proporción de incentivos de exención de impuestos en la denominada “incubación” de negocios o en Latinoamérica reconocida como semillero de “emprendedorismo”. Estudios de tipo longitudinal en los que el BID (2006, 2016) vincula tanto el sector de asistencia social, como el educativo de los países, han demostrado la pertinencia que Cap. 1 Constructo Teórico 26 presentan los programas de Preescolar para obtener proyecciones de reducción de bajos ingresos de los niños, la estimación econométrica es que por cada dólar gastado en programas de atención integral a la primera infancia, la tasa de recuperación es de 8 dólares (HECKMAN, 2006, GLEWWE, 2013). Adicionalmente, se afirma que el rendimiento económico de estos programas guarda una proporción de 1 a 17; es decir que, por cada dólar de inversión social permanente, la ganancia es de diecisiete dólares durante el tiempo que el sujeto sea atendido por el programa. Así, la estimación llama la atención en tanto se proyecta que al finalizar podría haber alcanzado los 40 años de edad; en suma “educar para toda la vida”, y ello en sociedades como las latinoamericanas, significa el aporte a la reducción de delitos, uno de los principales beneficios del costo del programa, el aumento de ganancias, y la reducción de la necesidad de contar con programas de educación especial y de pagos de programas de bienestar (SCHWEINHART et al., 2005). Por lo anunciado hasta el momento, particularmente en perspectiva de desarrollo económico de los países en vía de desarrollo, no es de extrañar que haya habido un aumento en los programas de atención de bienestar y de educación de la primera infancia; en esta oleada ingresan por supuesto Brasil y Colombia. Según datos de entidades de cooperación multilateral entre las que se encuentra UNESCO; la educación inicial dentro de los indicadores mundiales de educación, tenía en las mediciones de los últimos quince años, el mayor índice de crecimiento en el campo educativo en prácticamente toda Latinoamérica en comparación con el parámetro de países europeos, que se compran con el estándar OCDE (UNESCO, UN, UNICEF, BM, 2015). En el caso colombiano, el país ha sido aceptado solo hasta el año 2018 como parte de los 37 países miembros, en Colombia un gran número de niños en la franja de 3 a 6 años se encuentran ahora en instalaciones de guarderías infantiles apoyadas principal o exclusivamente por fondos públicos y del estado administrados por el instituto colombiano de bienestar familiar (ICBF), y aunque se reconoce el papel administrador fundamental que juega esta instancia gubernamental, es necesario también reconocer que no ha sido equivalente la inversión en el caso de niños menores de tres años para obtener esos mismos servicios (BID, 2016). En tal sentido cabe entonces plantearse el interrogante por ¿Qué clase de cuidados y de educación temprana o inicial debe proporcionar una sociedad para que sus Cap. 1 Constructo Teórico 27 ciudadanos sean los mejores posible en la vida?; y es posible también anticipar que brindar respuestas al interrogante es una tarea que claramente dependerá del código de valores de aquella sociedad, de sus creencias y de sus metas, del acceso a los recursos y de las políticas que se implementan en la toma decisiones acerca de la mejora continua de esos recursos (TOBIN, et al., 1989; TUDGE et al., 2006; BID, 2015; HOLGUÍN & DOS SANTOS, 2018). En la investigación empírica de la ciencia política se han adoptado diferentes enfoques para examinar las similitudes y las diferencias entre las sociedades y aquí entre otros cabe enunciar los estudios de variaciones concomitantes de John Stuart Mill (1816), o los estudios de Alexis de Tocqueville (apud FENDT s.f) que datan del siglo XIX entre otros. A criterio del autor dentro de esta multiplicidad de perspectivas comparativas, es una sola y la más útil de las distinciones que se encuentra a la base estructural que se traza entre los métodos utilizados en la investigación en ciencia política; es esta la distinción transcultural que influencia los estudios de la psicología cultural (SHWEDER, 1990). Como lo han argumentado Adamopoulos & Lonner (2001), “los psicólogos interculturales han propuesto la adopción de la metodología científica clásica para que investigar el comportamiento humano de manera comparativa” (p.28). Con una metodología de investigación que se compromete con el respeto a las culturas (FALS BORDA, 1980), es posible que se encuentran variables independientes o categorías no predeterminadas, cuyos efectos sobre las prácticas de programas o de políticas pueden ser estimados utilizando el “experimento natural” (KERLINGER, 2002; HERNÁNDEZ et al, 2012) equivalente de estudios experimentales planificados. Por el contrario, los psicólogos culturales, a menudo basándose en la teoría de la historia cultural atribuida al trabajo de Lev Vygotsky (1987, 1997) han tomado una postura diferente en el estudio de similitudes y diferencias culturales. En este sentido; como Greenfield señaló: “los procedimientos y métodos de la psicología cultural surgen de la propia cultura, no del armario metodológico de la psicología” (GREENFIELD, 1997, p.321). Un estudio psicológico cultural, es aquel en el que los aspectos de los valores de una cultura, sus creencias y prácticas se encuentran siendo examinadas desde la perspectiva de un experto; es decir, que emite su punto de vista (GADAMER, 1994). De acuerdo con los postulados de Geertz (2014), de LeVine (1989) en la dinámica de los estudios infantiles particularmente; cuando dos o más culturas se encuentran con la Cap. 1 Constructo Teórico 28 intención de ser comparadas; se encuentran no para que se use una “simple regla de medición” (LEVINE, 1989), o para usar los recursos de técnicas de clasificación; más bien se encuentran para mostrar o evidenciar cómo cada grupo cultural, consigue, consiguió y podría conseguir desarrollarse sobre una línea de tiempo histórico, cómo se encuentra la evolución del productor y la del producto de los valores culturales, de las creencias, de las prácticas y políticas relevantes para que se constituyan en el material con el cual se puede lograr la prevalencia de aquellas manifestaciones, así como las condiciones de su preservación. En este orden de ideas, atribuir el estatuto epistemológico de manifestación cultural a las políticas públicas, equivale a entender qué corrientes o prácticas de política se adoptan en cada sociedad, pero que adicionalmente, por sí solas estas prácticas no toman un enfoque histórico como el que se espera. Como argumentará Vygotsky (BLONSKY apud VIGOTSKY 1987), para entender algo que uno necesita, es necesario conocer su historia, y según Napoleón Bonaparte “el que no conoce la historia, está condenado a repetirla”. Aunque el estudio se enmarca en la estructura de las investigaciones documentales y que la perspectiva se orienta a los análisis de contenido (KRIPENDORF, 1990), como se expone en el ítem correspondiente a la metodología, es pertinente aclarar que en este constructo conceptual sobre la perspectiva de las políticas públicas con sentido de comparación, para efectos de desarrollo del marco teórico se ha adoptado un enfoque cultural e histórico para identificar aspectos que se consideran importantes dentro del desarrollo de las políticas de cuidado, atención integral y educación de la primera infancia en Brasil y en Colombia. Y se adopta esta perspectiva considerando que por lo menos se encuentran tres razones para obtener esta particular elección; la primera es que, con el rastreo, aunque insuficiente de documentos tanto académicos como legales de los programas; se pueda extraer de la mejor forma el conocimiento allí condensado, y efectuar un análisis lo más cercano posible a la experiencia de cada programa, sin entrar a efectuar juicios de valor al respecto. En segunda instancia, es importante reconocer que las políticas sociales en Colombia con perspectiva comparativa representan una cultura de la evaluación que aún no ha sido adquirida con la precisión y el rigor que estos procesos demanda, particularmente, por la distancia relativa que consciente o inconscientemente se toma del ejercicio científico y de investigación que le Cap. 1 Constructo Teórico 29 asiste a compararse con otras experiencias. Por su parte, en virtud de la experiencia las políticas brasileñas sólo se han comparado con las de otros países del continente americano, comparación que aunque sea un ejercicio de interés para los gobiernos; exige ampliar el espectro de comparación con las experiencias de otros países o sociedades más industrializadas o desarrolladas (BOWMAN, et al., 2001; HOWARD, et al., 2001; OCDE, 2001)5. Estas comparaciones, además, se centran en la situación actual y los cambios recientes en cada país y aunque aportan información relevante a los propósitos de este estudio; es información que resulta insuficiente para conocer una visión histórica sobre el entendimiento de las formas en que surgió y se desarrolló la educación inicial y las prácticas de políticas de atención integral a la infancia. Al interior de esta segunda causa del enfoque cultural histórico adoptado, se presenta un causal que lo diferencia de cualquiera otro enfoque con el cual obtener datos de interés en alguna cultura, que Adamopoulos y Lonner (2001) denominan como las oportunidades sabáticas o el jet set de la investigación (p. 13; traducción propia), en decir; para el autor de este estudio, que juega un papel fundamental para investigar con sentido de rigurosidad, la situación actual de alejamiento de todas las responsabilidades que en el país de origen (Colombia), le han sido asignadas y que no le permitirían de otro modo investigar en la forma adecuada, aun cuando no se tenga tampoco contacto directo con los niños o con los programas, claramente es un cierto jet set de la investigación poder dedicarse casi exclusivamente a investigar los enfoques de cada país en la gestión de política pública de primera infancia. En tercer lugar, y lo más importante, este estudio no tiene pretensiones de mostrar la variación cultural entre los países6 eligiendo sociedades tan diametralmente opuestas. Como apuntan los estudios e investigaciones con enfoque etnográfico; la investigación 5 De acuerdo con las actualizaciones del informe de la OCDE, en 2018 se incluyó a Colombia entre los diecisiete países de la organización, que han además de ajustado sus programas de desarrollo a los indicadores OCDE, incorporado estrategias de atención integral y de educación inicial, con ajuste al cumplimiento de los objetivos de desarrollo sostenible de la agenda 2030 (UNESCO, 2016) y con esta perspectiva ha adoptado la cultura de evaluación permanente (PISA) como mecanismo para examinar las políticas educativas (COLOMBIA, 2014). De los 72 países comparados en la encuesta en 2015, en el caso de colombiano el Banco Mundial le atribuye el calificativo de uno de los países de economías de ingresos medianos. 6 Que sin lugar a dudas existe. Cap. 1 Constructo Teórico 30 transcultural a menudo está orientada a evaluar el carácter distintivo de algunos fenómenos que con una configuración determinada se encuentran exóticos o únicos; con frecuencia, son encontrados como un subtema para que sean comparados como muestra de contraste, particularmente en el orden preestablecido y como forma eficiente para maximizar los potenciales descubrimientos de diferencias importantes o significativas (SAID, et al., 2015). Por otra parte, dado que la orientación teórica que inspira el desarrollo de los programas de atención integral a la primera infancia, dada la influencia de los estudios neurocientíficos, se ha dirigido hacia el desarrollo de los procesos cognitivos y al aprovechamiento que de estos procesos puede efectuar la escuela con estrategias de estimulación provenientes de currículos no segmentarios, ni centrados en contenidos; sino en perspectiva de derechos a al desarrollo de las dimensiones humanas (MARTINEZ, 2011), con apoyo en las teorías del desarrollo psicogenético de Jean Piaget (1989), psicosocial-lingüístico de Lev Vygotsky (1998), de la antropología infantil de William Corsaro (2011). Reconocer esta perspectiva de derechos es equivalente a reconocer que el estudio comparativo de los dos países es un trabajo de magnitudes que deben ser acotadas por el bienestar y la calidad de la investigación propuesta, en tanto que el objetivo de este estudio no es contrastar las políticas como factores de un gran país de dimensión continental (Brasil), frente a los alcances de la política de un país mucho más pequeño (Colombia), o identificar cómo una sociedad se ha poblado recientemente por inmigrantes como en el caso de Brasil; comparativamente con otra cuya población se ha mantenido de manera invariable sometida al rigor de la violencia de grupos al margen de la ley como han sido los últimos cincuenta años de Colombia. Brasil y Colombia se encuentran geográficamente en condiciones similares en tanto que cuentan con una frontera común que según datos del Instituto Geográfico Agustín Codazzi suma 1645 km, y comparten el rio Amazonas que según datos de National Geographic y de la publicación digital El popular de Perú (2014), es el más caudaloso del mundo; aunque demográficamente sus orígenes poblacionales hayan sido diferentes (Portugal y España), sí que es cierto que cuentan con una población importante de negros7 y de indígenas (Instituto Brasileiro de Geografía e Estatística y Departamento Administrativo Nacional de Estadística), con una minoría en el caso colombiano de 7 Quilombos en Brasil y Palenques en Colombia. Cap. 1 Constructo Teórico 31 descendientes europeos, en contraste con el importante número de los inmigrantes italianos, alemanes de Brasil, igual que de africanos que en ambos casos fueron traídos a Latinoamérica como esclavos, estas c