UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA CAMPUS DE MARÍLIA FACULDADE DE FILOSOFIA E CIÊNCIAS Ricardo César Gonçalves Sant’Ana MENSURAÇÃO DA DISPONIBILIZAÇÃO DE INFORMAÇÕES E DO NÍVEL DE INTERAÇÃO DOS AMBIENTES INFORMACIONAIS DIGITAIS DA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL COM A SOCIEDADE Marília 2008 1 Ricardo César Gonçalves Sant’Ana MENSURAÇÃO DA DISPONIBILIZAÇÃO DE INFORMAÇÕES E DO NÍVEL DE INTERAÇÃO DOS AMBIENTES INFORMACIONAIS DIGITAIS DA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL COM A SOCIEDADE Tese apresentada ao programa de Pós-Graduação em Ciência da Informação, na linha de Informação e Tecnologia, da Universidade Estadual Paulista Júlio de Mesquita Filho – UNESP, campus de Marília, como requisito parcial para obtenção do título de Doutor em Ciência da Informação, sob orientação da Professora Dra. Plácida Leopoldina Ventura Amorim da Costa Santos. Marília 2008 2 Ficha Catalográfica Sant’Ana, Ricardo César Gonçalves Mensuração da disponibilização de informações e do nível de interação dos ambientes informacionais digitais da administração municipal com a sociedade / Ricardo César Gonçalves Sant’Ana. – Marília, 2008. 153 f.; 30 cm. Tese (Doutorado em Ciência da Informação) – Faculdade de Filosofia e Ciências, Universidade Estadual Paulista, 2008. Bibliografia: f. 114-120. Orientadora: Professora Dra. Plácida Leopoldina Ventura Amorim da Costa Santos 1. Mensuração. 2. Ambientes Informacionais Digitais. 3. Tecnologia da Informação e Comunicação. 4. Administração Pública Municipal. I. Autor. II. Título. 3 Ricardo César Gonçalves Sant’Ana MENSURAÇÃO DA DISPONIBILIZAÇÃO DE INFORMAÇÕES E DO NÍVEL DE INTERAÇÃO DOS AMBIENTES INFORMACIONAIS DIGITAIS DA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL COM A SOCIEDADE Tese submetida ao Programa de Pós- Graduação em Ciência da Informação, na linha de Informação e Tecnologia, da Universidade Estadual Paulista Júlio de Mesquita Filho, UNESP, campus de Marília, como requisito parcial para a obtenção do título de Doutor em Ciência da Informação e aprovada pela seguinte banca examinadora: _______________________________________________________________ Profa. Dra Plácida Leopoldina Ventura Amorim da Costa Santos (Orientadora) Universidade Estadual Paulista – UNESP _______________________________________________________________ Prof. Dr. Luís Fernando Sayão Centro de Informações Nucleares /Comissão Nacional de Energia Nuclear _______________________________________________________________ Prof. Dr. Valter Vieira de Camargo Universidade Federal de Lavras _______________________________________________________________ Profa. Dra Mariângela Spoti Fujita Universidade Estadual Paulista – UNESP _______________________________________________________________ Profa. Dra Silvana Aparecida Borsertti Gregorio Vidotti Universidade Estadual Paulista – UNESP Marília 19/12/2008 4 Para a minha família que soube compreender os meus momentos de ausências. Em especial para minha esposa Maria Teresa e filhos Ricardo e Carolina que tanto se preocuparam comigo. 5 AGRADECIMENTOS Agradeço à duas professoras muito especiais que tive. Uma, ainda no primeiro ano do primário, me mostrou que a docência é um ato de amor e foi exemplo de disciplina e dedicação. A segunda, já na pós-graduação, acreditou no meu potencial e foi exemplo de profissionalismo e dedicação. Meu muito obrigado às professoras Shisuka e Plácida. Aos colegas de departamento, pelo companheirismo. Às professoras Mariângela Fujita e Silvana Vidotti pelas importantes contribuições no processo de desenvolvimento deste trabalho e especialmente pelo incentivo nos momentos difíceis. 6 SANT’ANA, Ricardo César Gonçalves. Mensuração da disponibilização de informações e do nível de interação dos ambientes informacionais digitais da administração municipal com a sociedade. Tese (Doutorado em Ciência da Informação) Programa de Pós-Graduação em Ciência da Informação. Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Filho” – UNESP. 2008. RESUMO A questão do valor do uso da informação como diferencial competitivo e como fator crítico de sucesso, não só na dimensão privada mas também na pública, vem ganhando destaque crescente. Empresas e poder público têm se preocupado com questões ligadas à formação de uma sociedade da informação, visando manter competitivos os meios de produção e, no caso das administrações públicas, incrementar a participação da sociedade na gestão da coisa pública. Neste contexto, as administrações públicas municipais têm papel de destaque por sua proximidade com o cidadão, por sua menor complexidade, por sua crescente autonomia e, também, como ponto de partida para participação nas esferas estadual e federal. Visando propiciar um modelo de acompanhamento da disponibilização de informações e de interação para com a sociedade através da utilização de recursos da Tecnologia da Informação e Comunicação propôs-se um índice resultante de duas dimensões: disponibilização de informações sobre a administração pública e recursos de interação para obtenção de serviços públicos. Para identificar aspectos a serem mensurados pelo índice, foi realizada pesquisa bibliográfica e foram analisados sítios de prefeituras municipais de diferentes tamanhos e características (população e poder de investimento) que foram selecionados, em parte, através de referências encontradas em notícias veiculadas na grande mídia, que destacavam iniciativas diferenciadas e, em parte, por escolha aleatória. A aplicação de um olhar da Ciência da Informação foi a base da tarefa de construção deste modelo de mensuração, integrando, ainda, conhecimentos de áreas como a Administração e da Tecnologia da Informação entre outras. Foram identificadas e organizadas 55 funcionalidades consideradas como viáveis para qualquer município, sendo que, destas, 34 referentes à disponibilização de informações sobre a administração pública e 21 referentes à disponibilização de interação na obtenção de serviços públicos. Para mensurar estas funcionalidades foram estabelecidos conjuntos de critérios específicos para cada uma delas com o intuito de uniformizar os resultados e facilitar os processos de levantamento e análise. Este modelo permite que a sociedade acompanhe os resultados de investimentos e políticas públicas sendo, ainda, referência de boas práticas na busca por uma participação mais democrática do cidadão com as administrações municipais. As Tecnologias da Informação e Comunicação viabilizam esta participação e, portanto, um índice que permite mensurar o nível de sua aplicação pode ser utilizado como ferramenta de controle e cobrança de investimentos e resultados. Existem boas iniciativas sendo desenvolvidas isoladamente que podem ser aplicadas em todos os municípios, propiciando uma aproximação maior entre a administração pública e os cidadãos. Palavras-chave: Mensuração. Ambientes Informacionais Digitais. Tecnologia da Informação e Comunicação. Administração Pública Municipal. 7 ABSTRACT The question about value of using information as competitive differential and critical factor of success both in private and in public dimension has obtained increased distinction. Enterprises and public power are worried about questions related to formation of an information society, aiming to maintain the means of production competitive and, in case of public administrations to improve the society participation on management of the public affair. In this context, the municipal public administrations play a distinctive role due to their proximity with the citizen, their minor complexity, their increased autonomy and also as starting point participating in state and federal spheres. Aiming to propitiate an accompaniment model about availability of information and the interaction with the society by using the resources of Communication and Information Technology, it has been proposed a resultant index of two dimensions: availability of information about the public administration and resources of interaction for obtaining the public services. To identify aspects to be measured by index, it was made a bibliographical research and analysed sites of municipal town hall of different sizes and characteristics (population and investment power) that were selected, partly through references found in news diffused by mass media, putting on top differentiated initiatives, and partly by random choice. A view of Information Science was the base for construction work of this measurement model, integrating yet knowledge in areas as Administration and Information Technology among others. 55 functionalities were identified and arranged as viable for any municipality, and among that 34 concerning to availability of information about public administration and 21 concerning to availability of interaction for obtaining public services. To measure these functionalities were established groups with specific criteria for each one of them intending to uniform the results and make easy the process of survey and analysis. This model allows society to accompany the results of investments and public politicians, being yet reference to good practices seeking for a more democratic participation of citizen with the municipal administration. Communication and Information Technologies make practical this participation and, thus, an index that allows to measure the level of its application may be used as tool of control and charge for investments and results. Good initiatives have been developed isolated and may be applied in all municipalities, propitiating a major proximity between the public administration and the citizens. Key words: Measurement. Digital Informational Environments. Communication and Information Technology. Municipal Public Administration. 8 RESUMEN La cuestión del valor del uso de información como diferencial competitivo y como factor crítico de suceso, no sólo en la dimensión privada pero también en la pública, ha obtenido realce creciente. Empresas y poder público presentan preocupaciones con cuestiones relacionadas a la formación de una sociedad de información, visando mantener competitivos los medios de producción y, en el caso de administraciones públicas, incrementar la participación de la sociedad en la gestión de la cosa pública. En este contexto, las administraciones públicas municipales tienen papel de realce por la proximidad con el ciudadano, por su menor complejidad, por su creciente autonomía y, también, como punto de partida para la participación en las esferas provincial y federal. Pretendiendo propiciar un modelo de acompañamiento de la disponibilidad de informaciones y de interacción para con la sociedad a través del uso de recursos de la Tecnología de la Información y Comunicación ha sido propuesto un índice resultante de dos dimensiones: disponibilidad de informaciones sobre la administración pública y recursos de interacción para obtener servicios públicos. Para identificar aspectos a seren mensurados por el índice, fue realizada investigación bibliográfica y analizados sitios de ayuntamientos municipales de diferentes tamaños y características (población y poder de investidura) que fueron seleccionados, en parte a través de referencias encontradas en noticias difundidas en la gran imprenta, realzando iniciativas diferenciadas y, en parte, por elección al acaso. La aplicación de una mirada de la Ciencia de la Información fue la base de la tarea de construcción de este modelo de mensuración, integrando aún los conocimientos de las areas como la Administración y de la Tecnología de la Información entre otras. Fueron identificadas y organizadas 55 funcionalidades consideradas como viables para cualquier municipio, siendo que, de estas, 34 referentes a la disponibilidad de informaciones sobre la administración pública y 21 referentes a la disponibilidad de la interacción en la obtención de servicios públicos. Para mensurar estas funcionalidades fueron establecidos conjuntos de criterios específicos para cada una de ellas con el objetivo de uniformar los resultados y facilitar los procesos de levantamiento y análisis. Este modelo permite que la sociedad acompañe los resultados de investiduras y políticas públicas siendo, aún, referencia de buenas prácticas en la busca por una participación más democrática del ciudadano con las administraciones municipales. Las Tecnologías de Información y Comunicación hacen viables esta participación y, por lo tanto, un índice que permite mensurar el nivel de su aplicación puede ser usado como herramienta de control y cobro de investiduras y resultados. Existen buenas iniciativas siendo desarrolladas aisladamente que pueden ser aplicadas en todos los municipios, propiciando una mayor aproximación entre la administración pública y los ciudadanos. Palabras Clave: Mensuración. Ambientes Informacionales Digitales. Tecnología de la Información y Comunicación. Administración Pública Municipal. 9 Lista de Figuras Figura 1. Interações incrementadas pelas TICs. .................................................... 12 Figura 2. Mundos constituídos pelos espaços das cidades. ................................... 47 Figura 3. Integração entre o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentária e a Lei de Orçamento Anual. .............................................................................. 64 Figura 4: Processo de avaliação do nível de um indicador da dimensão 1:Disponibilização de Informações. ................................................................ 99 Figura 5: Processo de avaliação do nível de um indicador da dimensão 2:Interação para obtenção de serviços. ............................................................ 100 10 Sumário 1 Introdução ........................................................................................................... 11 2 Analisando o uso de TICs pelas Administrações Públicas Municipais .............. 30 2.1 A relação da sociedade com as administrações municipais ....................... 34 2.2 O que medir e por que?............................................................................... 40 2.2.1 A quem deve caber a tarefa de medir? .............................................. 43 2.3 Dimensões, Indicadores e Critérios de Avaliação ..................................... 46 3. Disponibilização de Informações Públicas ........................................................ 50 3.1 A questão da transparência ........................................................................ 52 3.2 O direito de acesso à informação e o sigilo legal ...................................... 54 3.2.1 O sigilo legal .................................................................................... 55 3.2.2 Informações Protegidas .................................................................... 57 3.2.3 Quebra do sigilo ............................................................................... 58 3.3 Divulgando Planos, Programas e Ações .................................................... 60 3.4 O Orçamento ............................................................................................. 63 3.5 Informações sobre a Arrecadação e Fontes de Receita ............................. 65 3.6 Destinação das verbas e divulgação da execução orçamentária ............... 67 3.7 Processos de Aquisição e Contratação ...................................................... 70 3.7.1 Licitações .......................................................................................... 71 3.7.2 Contratos e seus aditivos ................................................................... 73 3.8 Sobre os Funcionários Municipais ............................................................. 76 3.9 Divulgando dados sobre o município ....................................................... 78 4 Solicitando e acompanhando Serviços prestados ou sob responsabilidade das administrações municipais ............................................................................... 83 4.1 Serviços Públicos e suas fases passíveis de acompanhamento ................. 85 4.2 Usando TICs na Interação para obtenção de Documentos e Serviços ...... 87 4.3 Usando TICs para obtenção de outras solicitações ................................... 89 5 Modelo de Mensuração de uso das TICs na Interação entre administrações municipais e a sociedade ........................................................................................ 91 5.1 Identificando os indicadores ..................................................................... 95 5.2 A definição dos critérios ........................................................................... 98 5.3 A estrutura do modelo ............................................................................... 103 5.4 Sobre a aplicação do modelo .................................................................... 105 5.5 Resultados obtidos .................................................................................... 107 5.5.1 Disponibilização do modelo ............................................................. 109 6 Conclusões ......................................................................................................... 110 6.1 Proposta de Continuidade ......................................................................... 112 Referências ............................................................................................................ 114 APÊNDICE A – Quadros de Indicadores e respectivos Critérios ......................... 121 APÊNDICE B – Quadro de sítios municipais analisados para identificação de indicadores ............................................................................................................. 158 APÊNDICE C – Planilha base para levantamento dos dados ................................ 159 11 1 Introdução Com efeito, um dia de manhã, estando a passear na chácara, pendurou-se-me uma idéia no trapézio que eu tinha no cérebro. Uma vez pendurada, entrou a bracejar, a pernear, a fazer as mais arrojadas cabriolas de volatim, que é possível crer. Eu deixei- me a contemplá-la. Súbito, deu um grande salto, estendeu os braços e as pernas, até tomar a forma de um X: decifra-me ou devoro-te. Brás Cubas (Machado de Assis) O entendimento de que o uso dos recursos das Tecnologias da Informação e Comunicação tem importância vital para a economia atual tem permeado todas as áreas do conhecimento e tem sido foco de atenção de gestores públicos e privados com freqüência crescente (FORAY & LUNDVALL, 1996; ABRAMOWITZ & DAVID, 1996). Também importante tem sido o destaque para a questão do valor do acesso a informação como diferencial competitivo e como variável fundamental para administração, não só na dimensão privada como também na pública. No contexto desta pesquisa, considerou-se informação como um conjunto finito de dados dotado de semântica e que tem sua significação ligada ao contexto do agente que a interpreta ou recolhe e de fatores como tempo, contexto, forma de transmissão e suporte utilizado, e o valor deste conjunto poderá diferir da soma dos valores dos dados que o compõem, dependendo do processo de contextualização no agente que o recebe (SANT’ANA, 2002). Vivemos um momento em que a única constante é a certeza da mudança e as inovações advindas com a Tecnologia da Informação e Comunicação (TIC) têm papel preponderante neste cenário. Mas as principais mudanças não têm ocorrido em função de tecnologias específicas, mas antes, da forma como estamos nos relacionando com elas, tanto como indivíduos, como grupos ou organizações (EVANS & WURSTER, 1999). 12 Figura 1. Interações incrementadas pelas TICs. O incremento constante dos recursos de conectividade cria uma série de novas possibilidades, conforme apresentado na Figura 1, quebrando barreiras de espaço e de tempo, propiciando novas formas de interação entre indivíduos (seta 1), entre grupos (seta 2), entre os grupos e os indivíduos (seta 3) e até mesmo no fomento da interação dentro dos grupos (seta 4). Já com relação às organizações a interação mediada por recursos oferecidos pelas TICs permite a ampliação entre os usuários (seta 5) e como foco de atenção desta tese, entre a Administração Pública Municipal e os indivíduos, os grupos e até mesmo outras organizações (setas 6, 7 e 8). Na seta seis, estão representados os relacionamentos e trocas de informações entre as organizações e os cidadãos, que de forma individual buscam por informações e ou por interação com a administração pública municipal em busca de solicitação e acompanhamento de serviços públicos. Na seta sete, este mesmo relacionamento se estende a grupos da sociedade civil e portanto apresentam características diferenciadas, já que os interesses e objetivos são, por definição, de caráter coletivo. Já na seta oito, temos a possibilidade de acompanhamento horizontal por outras instituições ou esferas da administração pública que recebem como resultado do esforço gerado para fortalecer as setas 6 e 7 resultados também para seu trabalho de controle e acompanhamento da administração da coisa pública. 7 6 Indivíduo Grupo 8 Organização 1 3 2 4 5 13 O termo sociedade1 é adotado nesta pesquisa, em seu conceito mais amplo, do ponto de vista sociológico, representando o conjunto de organismos sociais compostos por relações voluntárias entre os homens, em especial os grupos sociais de um município2,3,4, que engloba, assim, o âmbito urbano e rural sob responsabilidade da administração municipal. Já com relação ao conceito de Estado5, considerou-se para este trabalho, que para o Estado configurar-se e existir, precisa de elementos integrativos que possuem os aspectos materiais: população6 e território; e o aspecto formal: governo7. Com relação ao fim estatal: 1 sociedade. 1. Agrupamento de seres que vivem em estado gregário [...] 2. Conjunto de pessoas que vivem em certa faixa de tempo e de espaço, seguindo normas comuns, e que são unidas pelo sentimento de consciência do grupo; corpo social [...] 4. Meio humano em que o individuo se encontra integrado [...] (FERREIRA, 1986, p.1602) 2 utilizou-se, nesta pesquisa, o termo município em detrimento ao termo cidade em função da necessidade de se relacionar este estudo diretamente com elementos e fatores da administração municipal e também pela necessidade de se considerar o território e seus elementos sob responsabilidade de sua administração, englobando área urbana e rural como um todo. 3 município. 1. Circunscrição administrativa autônoma do estado, governada por um prefeito e uma câmara de vereadores; municipalidade; concelho. 2. O conjunto dos habitantes do município. (FERREIRA, 1986,p.1171) cidade. 1. complexo demográfico formado, social e economicamente, por uma importante concentração populacional não agrícola, i. e., dedicada a atividades de caráter mercantil, industrial, financeiro e cultural; urbe. 2. Os habitantes da cidade em conjunto. (FERREIRA, 1986,p.403) 4 Etimologicamente, a palavra vem do latim municipium, formado pelos termos munus e capere, sendo o primeiro expressando tomar e o segundo exprimindo o tríplice aspecto: dádiv, cargo e ofício, sob o qual pode-se ligar ao significado de função. (MENEZES, 2005) 5 a palavra Estado, no sentido hodierno, começou a ter curso na Itália, onde, ante o caráter especial dos Estados existente, império ou regno era demais e citta ou terra era muito pouco, usando-se, pois, aquele termo, que se unia ao nome de uma cidade, por exemplo:statu de Firenze. É provável que, ainda aí, esse vocábulo corresponde ao antigo significado de status, isto é, situação, ordem, condição, havendo algum informe, no entanto, de que no século XIV, já se encontra na Inglaterra a palavra status como equivalente de Estado.[...] do século XVI em diante, o termo italiano stato se incorpora à linguagem correta, adquire toros de universalidade e se generaliza, para designar a todo Estado, na tradução correspondente às demais línguas.(MENEZES, 2005) 6 Utilizamos, neste trabalho, o vocábulo população para indicar o número de habitantes do Estado, indicando por isso mesmo um conjunto de homens em sentido quantitativo. É portanto, um conceito aritmético, de caráter demográfico, de alcance estatístico, de expressão censitária. Quer dizer: massa de indivíduos que, em dado momento vivem dentro da jurisdição de certo Estado. (MENEZES, 2005,p.136) 7 Cabe neste ponto destacar a distinção entre governo e administração, sendo que neste trabalho adotou-se, com base nos órgãos que desempenham as funções públicas, sistema formal, governo é toda a atividade exercida pelos representantes, enquanto que administração é toda a atividade exercida pelos agentes. Com base nas funções que são desempenhadas pelos órgãos públicos, sistema material, governo é toda a ação ligada ao estabelecimento e conservação da ordem pública, como quando se cria a norma, se assegura uma situação de direito e se decide conflito de interesses, enquanto que administração é tudo que se relaciona com a prestação de serviços públicos. Menezes (2005) destaque em seu texto que “Quando afirma e garante as normas de direito, quando estabelece e assegura as situações de direito e quando decide os conflitos de direitos e interesses, o Estado exerce a sua função de GOVERNO. O Estado, quando se aplica à prestação de serviços públicos, exerce sua função de ADMINISTRADOR.” 14 [...] traduzido pelo bem público, não há como inovar, pois essa finalidade coexiste no Estado, ao qual é co-essencial, identificando-se, inteira e justamente com os três elementos constitutivos: população, território e governo, que são indispensáveis em conjunto, em virtude de a falta de um, qualquer que seja, acarretar a desfiguração e conseqüente inexistência da sociedade política8. (MENEZES, 2005, p.132)[nota nossa] O incremento constante da capacidade de comunicação, armazenamento e de processamento das TICs propiciou um aumento nas possibilidades de uso e o volume de usuários atingiu massa crítica tal que os custos destas tecnologias puderam ser reduzidos retroalimentando o processo em um ciclo virtuoso que permite o surgimento de novos elementos como as redes sociais mediadas, incremento e viabilização da interoperabilidade a níveis crescentes, e até mesmo novos patamares de funcionalidades como a Web 2.0 ou de uso como a ubiqüidade da computação e conectividade. No âmbito das empresas privadas percebeu-se que gerir e utilizar-se da melhor maneira possível as TICs como agente de mediação de comunicação e interação é um dos fatores chave de sucesso e tem-se buscado investir neste sentido, sob o olhar atento de gestores e investidores interessados em obter sucesso em seus empreendimentos (EVANS & WURSTER, 1999). Na esfera pública9, no entanto, a motivação nem sempre é tão clara já que depende do envolvimento dos principais beneficiários do uso destas tecnologias, o conjunto da sociedade, sendo que ainda existem agentes públicos que utilizam a Internet como quadro de aviso eletrônico, relegando a um segundo plano a busca por uma interação mais eficiente (CASTELLS, 2003). Também interfere neste cenário, conforme destaca Alves (2002), a ordem jurídica que herdamos em que o Estado e o Governo estão no centro e a autoridade se exerce freqüentemente em segredo, quase tudo nos governos é secreto, com o maior volume possível de barreiras para o acesso a “informação pública”10. 8 sociedade política é uma unidade de pessoas, em que entram fatores étnicos e psíquicos e uma unidade de ação, conformada entre outros por contingente históricos e econômicos.(MENEZES, 2005,p. 52) 9 […] esfera das pessoas privadas reunidas em um público; elas reivindicam esta esfera pública regulamentada pela autoridade, mas diretamente contra a própria autoridade, afim de discutir com elas as leis gerais de troca na esfera fundamentalmente privada, mas publicamente relevante, as leis do intercâmbio de mercadorias e do trabalho social. (HABERMAS, 1984 apud MINGHELLI, 2005) 10 Informação Pública geralmente se refere a toda a documentação em poder de funcionários públicos relativa a atividades oficiais: relatórios, regulamentos, gastos, processos decisórios e tudo mais que não esteja nas exceções legais (ALVES, 2002) 15 Com relação ao uso das Tecnologias da Informação e Comunicação, destacamos, para efeito desta pesquisa, dois focos de utilização: uso interno e uso externo. • Como uso interno, estamos nos referindo à utilização dos recursos da Tecnologia da Informação e Comunicação nos processos internos de administração e gestão da coisa pública11, ou seja, na busca por eficiência e eficácia nos processos internos de gestão e controle bem como no contexto da comunicação interna entre os elementos envolvidos nestes processos. Ganha destaque nesta área adoção de sistemas integrados de gestão, desenvolvidos especificamente ou baseados em processos de verticalização de soluções mais genéricas, geralmente oriundas de soluções inicialmente desenvolvidas para organizações privadas e com fins comerciais. Os recursos desta área visam necessariamente a um público interno12; • Já como uso externo, estamos destacando a aplicação de TICs na relação das organizações públicas com entidades externas a elas, sejam elas empresas, o próprio cidadão comum ou grupo destes, ou mesmo outras organizações públicas com a qual interagem. A distinção dos dois focos, de forma mais específica no setor público, se faz mais relevante em função do alto grau de importância que a utilização das TICs podem apresentar na relação entre o poder público e a sociedade como elemento chave na aproximação destes dois contextos, como veremos mais detalhadamente na seção 2.1 sobre a participação da sociedade. As vantagens trazidas pelo uso interno das TICs são claros, bastante estudados e discutidos por diversas áreas como a da administração e mesmo da ciência da computação e está fora do escopo desta pesquisa. No entanto, o uso externo das TICs, representam um novo desafio e podem apresentar um conjunto de características vantajosas no que diz respeito a interação entre a gestão pública e a sociedade, tornando esta relação mais direta e eficiente, permitindo um 11 coisa pública. Os negócios ou os interesses do Estado; o Estado. (FERREIRA,1986, p.427) 12 […] os públicos são classificados em: interno, misto e externo, que se originam, respectivamente, dos funcionários e seus familiares, da clientela e espectadores, após o estabelecimento de um “diálogo planificado e permanente”, entre a instituição e os grupos que estejam ligados a ela, direta ou indiretamente (ANDRADE, 1989, p. 78) 16 comprometimento de todas as partes envolvidas neste processo, com aumento de transparência e responsabilidade ressonante em cada ação e cada decisão tomada na gestão pública. Neste contexto, esta pesquisa trata da questão da disponibilização de informações sobre a Administração Pública municipal e a necessidade de maior interatividade com a sociedade em geral nos processos de solicitação, obtenção e acompanhamento de serviços públicos municipais, levando em conta a utilização de recursos da Tecnologia da Informação e Comunicação e com foco na questão da necessidade de avaliação e acompanhamento do grau de utilização destes recursos. Cabe à Ciência da Informação contribuir nesta área uma vez que, conforme afirma Hawkins (2001) trata-se de um campo interdisciplinar baseado em conceitos teóricos e práticos, bem como aspectos tecnológicos, legais e sobre as trocas e fontes de conhecimento, geração, organização, representação, processamento, distribuição, comunicação e uso de informações, bem como o processo de busca de informações pelos usuários para satisfazer suas necessidades informacionais. Vale destacar também a questão da responsabilidade social ligada ao acompanhamento da forma com que se disponibiliza recursos informacionais, sendo que “o problema da transmissão do conhecimento para aqueles que dele precisam é uma responsabilidade social, e esta responsabilidade social parece ser o real fundamento da ‘ciência da informação’”(WERSIG & NEVELING, 1975 apud FREIRE, 2004) Assim, ao profissional da informação cabe grande responsabilidade com relação a esta questão de avaliação e acompanhamento destas questões ligadas a disseminação de informação, inclusive no que diz respeito a identificação do nível que este processo vem ocorrendo. [...] os cientistas da informação devem acrescentar à reconhecida função de ‘mediadores’a de ‘facilitadores’ da comunicação do conhecimento. Pois embora a informação sempre tenha sido uma poderosa força de transformação, o capital, a tecnologia, a multiplicação dos meios de comunicação de massa e sua influência na socialização dos indivíduos deram uma nova dimensão a esse potencial. (FREIRE, 2004) Mas, enquanto nas organizações privadas este processo de interação é permeado por interesses diretos (retorno sobre investimentos, legalidade de operações, transparência interna de processos e etc.) e por elementos envolvidos claramente definidos (gestores, investidores, 17 controle fiscalizador do governo e etc.), na área pública o acompanhamento de como está ocorrendo a utilização das TICs no que diz respeito ao seu uso externo é diluído pelo grande volume de envolvidos e de interesses distintos. Assim, espera-se da esfera pública um compromisso urgente na definição de políticas que possibilitem a adequação e modernização do aparelho do Estado inclusive na adequação do uso das mediações de comunicações ao avanço das novas tecnologias. Compromisso este que ganhou particular importância no caso dos municípios, que a partir da Constituição de 1988 receberam maior grau de autonomia e emancipação, passando a desempenhar o papel de mais um ente da Federação, conforme destaca em seu artigo 18 “A organização político- administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.” (BRASIL, 1988). Ao mesmo tempo em que estabelece este processo de descentralização, a Constituição de 88 fortalece a criação de ambientes participativos com destaque especial à participação do usuário na Administração Pública principalmente no que tange ao controle da qualidade dos serviços públicos13 prestados bem como à garantia de acesso dos usuários aos registros administrativos e a informações sobre atos de governo (BRASIL, 1988, Art.37, § 3º.). A adoção de TICs torna viável o processo de criação destes ambientes participativos, colocando frente a frente a administração municipal e os usuários intensificando a demanda por informações e criando uma motivação extra por transparência no fazer dos agentes14 públicos e ainda uma busca por mecanismos de interação e de relação com os serviços públicos mais eficiente e também transparente, já que a prestação de serviços públicos demanda forte interação nas questões de acesso ao serviço, recepção e respostas a estas demandas. Se quisermos entender a envergadura do tema do acesso à informação para a transparência administrativa e governamental e, conseqüentemente, para uma prática político-administrativa menos suscetível à corrupção, não é suficiente termos em vista apenas o processo político-administrativo como tal e as 13 “Os serviços públicos são o conjunto de atividades e obras pelas quais o Estado atende aos interesses gerais, satisfazendo às necessidades coletivas” (MENEZES, 2005) 14 Os agentes são colocados sob a autoridade e o controle dos órgãos de representação, não têm nenhum caráter de representação, isto é não exprimem a vontade popular, mas só podem atuar nos limites fixados pela vontade popular expressa pelos órgãos de representação. Já os representantes ou órgãos de representação, por via do fenômeno de representação, atuam como se emanassem diretamente da vontade popular, podendo ainda a representação ser de caráter legal e convencional como órgãos estatais não escolhidos pela vontade popular, em eleição aberta, como se verifica em governos republicanos com a autoridade de magistrados nomeados.(MENEZES, 2005) 18 condicionantes de seu controle. É preciso levar em consideração a crescente importância da questão informacional na sociedade contemporânea, o papel do Estado como gestor das informações públicas, as exigências de transparência, assim como a fundamental importância do acesso à informação para o processo de participação democrática. (FREY et al, 2002) Espera-se que o incremento de recursos que propiciem a interação entre os usuários e a Administração Pública amplie as possibilidades de participação para que se estabeleça um novo patamar de envolvimento dos indivíduos e ou organizações com o poder público fortalecendo um processo recursivo auto-organizador e produtor (MORIN, 1990). Vale destacar ainda que a consolidação do processo democrático15 e a descentralização política tem consolidado uma maior participação dos cidadãos nos poderes estatais, principalmente no que diz respeito às funções políticas, principalmente nas modalidades legislativa e executiva, mas ainda há muito que fazer para que esta participação se efetive nas funções administrativas, sendo que funções políticas são as funções capitais do Estado na linha vertical do governo, ao passo que as funções administrativas expressam as funções acessórias do Estado na linha horizontal, por meio de prestação de serviços públicos (MENEZES, 2005). Neste contexto buscou-se identificar aspectos funcionais desta interação, focando em dois grandes grupos: disponibilização de informações públicas e interação com os serviços públicos. Sendo que estes grupos norteiam iniciativas nesta nova interface da Administração Pública e seus usuários16. O acesso às informações diz respeito à possibilidade de utilização da informação pública para acompanhar e até mesmo controlar as ações do poder público, sendo que, vale destacar o aspecto da disponibilidade voluntária da informação (aquela que está disponível a todos, antecipando-se ou tornada disponível independentemente de solicitações), que é diferente da simples possibilidade de acesso à informação em resposta a eventuais solicitações (que necessitam, portanto, de demanda específica) e acesso fácil às informações governamentais é precondição para criar confiança no governo, assim como no processo político (ECCLESTONE, 1999). 15 A palavra democracia, procedente da língua grega, origina-se dos termos demos e kratos, sendo o primeiro ligado a povo e o segundo a autoridade, significando etimologicamente governo do povo. Sendo assim define-se democracia como o ambiente em que um governo constitucional garante, com base na liberdade e na igualdade, o funcionamento ativo da vontade popular, através do domínio da maioria em favor do bem público, sob fiscalização e crítica da minoria atuante.(MENEZES, 2005) 16 eleitores, contribuintes, fornecedores, comunidades, políticos e lideranças empresariais. 19 O fato de se necessitar de solicitações para acesso à informações sobre a administração pública pode gerar constrangimento nos cidadãos que passariam a estar expondo-se e ainda aumentando o custo (mesmo que só de tempo) para obtenção de tais informações. Por outro lado, o próprio poder público passaria a ter conhecimento de que estaria sob análise e em que ponto específico, propiciando então ações que poderiam dificultar tal análise (quando houvesse realmente um problema) ou mesmo obstruir acesso à informações específicas, podendo chegar até mesmo a destruir elementos que poderiam ser utilizados na análise. Pelo lado da interação do usuário com o poder público na solicitação ou acompanhamento de serviços que são de responsabilidade da esfera pública o uso de TICs pode aproximar e tornar transparente a relação usuário e poder público. O entendimento destas duas variáveis funcionais permite estabelecer uma visão do espaço de comunicação, possibilitando analisar e acompanhar o uso e a evolução das TICs nas relações nos ambientes participativos. Vale realçar ainda o crescente interesse das administrações públicas municipais em viabilizar a implantação de seus portais na Internet, seja por força da obrigatoriedade legal seja por força da necessidade de se utilizar desta poderosa ferramenta de divulgação com fins políticos. Também corroboraram neste interesse iniciativas em outras esferas como, por exemplo, no âmbito federal o Decreto n° 4.923 de 18 de dezembro de 2003 que criou e dispôs sobre a composição e funcionamento do Conselho de Transparência Pública e Combate à Corrupção (BRASIL,2003) ou ainda o Decreto n° 5.482 de 30 de junho de 2005 que dispôs sobre a divulgação de dados e informações pelos órgãos e entidades da Administração Pública Federal, por meio da Internet e que criou o Portal da Transparência do Poder Executivo Federal, sítio eletrônico (site) na Internet, administrado pela Controladoria Geral da União (CGU), com a finalidade de veicular dados e informações detalhados sobre a execução orçamentária e financeira da União com destaque aos repasses de recursos federais aos Estados, Distrito Federal e Municípios (BRASIL, 2005). No entanto, surgem algumas questões neste processo de interação entre usuários e administração municipal mediada pelas TICs, principalmente no que diz respeito ao controle e acompanhamento do nível de eficiência e eficácia com que esta interação tem sido propiciada pelos agentes públicos: - Qual o nível de uso das TICs na disponibilização de informações públicas de uma determinada administração municipal? 20 - Como tem sido a evolução do uso das TICs no oferecimento de serviços sob responsabilidade ou controle da administração municipal ? - As metas propostas pelos agentes públicos para o uso das TICs estão sendo atingidas? - Qual tem sido o nível de resultados obtidos pela administração municipal neste uso específico das TICs em comparação com outros municípios? - Qual tem sido o nível de resultados obtidos por projetos de implementação e melhoria do uso de TICs com este fim específico em comparação a projetos do mesmo porte (financeiro) implementados por outras administrações municipais? Responder a estas questões com base em análises feitas pelas próprias administrações públicas municipais incorpora o risco da parcialidade da necessidade política de apresentação de bons resultados. Empresas contratadas especificamente para tal fim também correriam o risco de tendenciar resultados em função do vínculo comercial. Análises feitas, independentemente, por organizações, mesmo que isentas, trariam a dificuldade de traçar paralelos com outros contextos, outros municípios, excluindo, assim, um dos fatores da análise que é a possibilidade de comparação entre municípios e principalmente entre resultados obtidos em função de investimentos realizados com o mesmo fim. Esta pesquisa, contextualizada na Ciência da Informação, se diferencia de outras17 iniciativas em função de fatores como: • sua característica aberta, ou seja, não visa o desenvolvimento de um produto comercial ou o estabelecimento de modelo proprietário e fechado, que vise retorno comercial aos seus detentores, mas ao contrário, busca uma visão compartilhada do modelo proposto, que possa ser analisado e gerido de forma democrática, incentivando, assim, a ação cidadã; • apesar de ter como proposta a mensuração do uso de recursos de Tecnologias da Informação e Comunicação, tem seu foco nos resultados obtidos, ou seja, não considera a avaliação da tecnologia e sua peculiaridades, mas sim, as resultantes do processo de disseminação da informação, ganhando 17 Podemos citar como exemplo de iniciativa neste contexto a pesquisa de campo sobre o estágio atual do uso de “websites” pelos Governos municipais do Estado de São Paulo que classifica os municípios pelo nível de maturidade de seus sites na Internet, com patrocínio da Software AG, empresa de TI que visa desenvolver o estudo de e-government e realizada por uma parceria entre a TecGov (EAESP-FGV) e FUNDAP, com a colaboração da Fundação SEADE. (SÃO PAULO, 2008). 21 independência em relação à característica volátil do modelo tecnológico adotado; • a inserção do profissional da informação neste contexto viabiliza valiosas contribuições daquele que tem como reconhecida função a mediação da informação, e que por seu conjunto de conhecimentos e competências pode, e deve, contribuir para o incremento da disseminação e acesso às informações públicas; • a mensuração, aqui proposta, mantém como foco a avaliação dos indicadores, a autonomia do usuário no processo de interação com o recurso disponibilizado, mantendo, assim, a busca pela redução de possibilidades de ingerências por parte dos agentes públicos no acesso às informações, seja por meio de subterfúgios baseados em dificuldades técnicas, seja por meio de pressão política ou social sobre os que buscam as informações; • nesta tese, propõe-se que a aplicação do modelo apresentado seja realizado por instância independente, preferencialmente formada por organizações não governamentais compondo um grupo gestor que, trabalhando em conjunto, possibilitem a obtenção de resultados imparciais; • a atualização, ou seja, a identificação de novos possíveis indicadores a serem incluídos ao modelo também deve ficar a cargo do grupo gestor mantendo, assim, a dinâmica do modelo de tal forma que este atenda as novas demandas e até mesmo excluindo indicadores tornados obsoletos; • as próprias administrações municipais também devem ser capazes de se auto- avaliar para fins, por exemplo, de acompanhamento de execução de projetos de melhoria de seus sítios, e para tanto, junto a apresentação desta tese, já está sendo lançado na Internet um endereço18 contendo informações sobre o modelo e o próprio arquivo da planilha que contém os indicadores identificados, seus respectivos critérios e gráficos resultantes de análises a serem digitadas. Uma resposta confiável à questões apresentadas pode também ser utilizada pelos próprios agentes públicos como recurso de controle e acompanhamento de sua gestão, servindo como referência e feedback sobre o desenvolvimento e execução de projetos na área. 18 Endereço para divulgação do projeto: 22 Pode ainda ser utilizada como resposta à sociedade sobre a execução e resultados das decisões e ações da administração municipal. Em função da importância e autonomia dada à administração municipal pela Carta de 88 no que tange à transparência da gestão e ainda levando em consideração a crescente viabilidade de acesso e uso de recursos de informática e a necessidade de se obter parâmetros sobre o nível de uso das TICs na transparência das administrações municipais, a partir dos fundamentos de Tecnologias em Informação no âmbito da Ciência da Informação, considerou-se como primeira premissa a possibilidade de se medir o grau de utilização das Novas Tecnologias da Informação e Comunicação no processo de disponibilização da informação pública pelas administrações municipais. Da mesma forma, e levando-se em conta a importância dos ambientes participativos e da viabilidade de implementação de recursos tecnológicos que facilitam a interação dos usuários de serviços públicos com as administrações municipais considerou-se como segunda premissa a viabilidade de se medir o grau de utilização das Novas Tecnologias da Informação e Comunicação no processo de solicitação e acompanhamento de serviços oferecidos e ou de responsabilidade das administrações municipais. Considerando-se ainda, a importância do acompanhamento e controle19 pela sociedade bem como por órgãos públicos como, por exemplo, os Tribunais de Contas com relação à contextualização do nível em que se encontra o uso estratégico das TICs pelas administrações municipais em relação aos demais municípios, mantendo-se, assim, o princípio da generalidade, considerou-se como terceira premissa a necessidade de um modelo20 a ser utilizado para se mensurar o uso das TICs, conforme previsto nas premissas anteriores, que seja unificado e elaborado de tal forma que possa ser aplicado a qualquer município. Para que seja possível acompanhar a evolução do nível de utilização das TICs, com este fim específico, pelas administrações municipais ao longo do tempo, estabelecendo, assim, séries estatísticas, mantendo-se ainda, o princípio da temporalidade, considerou-se a premissa de que é necessário que o conjunto de indicadores que compõem o modelo de análise tenha alto nível de generalização e de independência da plataforma tecnológica 19 O controle da ação administrativa, na esfera pública, quanto a legalidade e juridicidade, pode ocorrer internamente (autocontrole) ou externamente (heterocontrole) pelo Poder Legislativo (controle parlamentar direto ou via Tribunal de Contas) ou pelo Poder Judiciário. Nesta tese o termo controle quando aplicado como realizado pela sociedade em complemento a ação de acompanhamento representa a possibilidade de utilização de meios de interação da sociedade junto ao legislativo ou judiciário. 20 “Na busca de novos esclarecimentos e conhecimentos, de novos fenômenos e eventos, o ser humano não os identifica somente pelas sensações ou pelas manifestações imediatas, mas recorre à reflexão e ao conhecimento acumulado, através da formulação de hipóteses e da estruturação de modelos” (SAYÃO, 2001) 23 adotada, de tal forma que permita relativa estabilidade em função de inovações e surgimento de novos recursos tecnológicos. O que não implica em congelamento de tais indicadores, mas antes, uma preocupação constante por parte dos responsáveis por sua elaboração com a compatibilidade de resultados obtidos ao longo do tempo. Para que seja imparcial e agregue confiabilidade aos resultados obtidos, considerou-se a premissa de que é necessário que o modelo de mensuração seja aplicado por instância independente e sem a necessidade de respostas ou interação direta da própria administração que está sendo analisada, para que seja mantida isenção com relação às partes interessadas bem como de interpretações distintas de conceitos utilizados na mensuração. Preferencialmente, a administração municipal que estiver sendo analisada só deve tomar conhecimento que está sob análise após a conclusão do processo. E finalmente, considera-se que todas as informações sobre este modelo de mensuração deve ser tratado de forma aberta e transparente, não devendo portanto, ser alvo de controle de propriedade ou registro. Esta premissa baseia-se no fato de que o objeto alvo da aplicação do modelo é de caráter público e os resultados dele obtidos também devem ser tratados de forma pública e transparente. Este caráter aberto e transparente pode agregar maior valor aos resultados obtidos e ainda abre a possibilidade para que as administrações municipais o apliquem, internamente, e sempre que necessário, utilizando-o como um roteiro e como ferramenta de levantamento de dados para pontos de checagem em processos de melhoria no uso de TICs para interação com a sociedade. Assim, esta pesquisa que se insere na linha de Informação e Tecnologia do Programa de Pós-Graduação em Ciência da Informação propõe a possibilidade, e premente necessidade, de mensurar o uso das Tecnologias da Informação e Comunicação, pelo setor público, e mais especificamente pelas prefeituras municipais na interação com a sociedade em geral, seja na disponibilização de informações sobre a administração pública, seja na facilitação do processo de solicitação e acompanhamento de serviços públicos que estão sob a responsabilidade desta esfera da administração pública. Lança-se, assim, um olhar da Ciência da Informação sobre a questão da transparência da administração pública municipal em função da aplicação das TICs no processo de interação entre o poder público municipal e a sociedade através da visibilidade do nível de uso 24 destas tecnologias com para este fim, permitindo que a sociedade acompanhe, cobre, compare e colabore com este importante aspecto do uso e acesso à informação. Para tanto, esta pesquisa teve como proposta a elaboração de um modelo de mensuração do nível de utilização de recursos das Novas Tecnologias da Informação e Comunicação para interação com usuários para solicitação e acompanhamento de serviços oferecidos e ou de responsabilidade das administrações municipais e na disponibilização de informação pública das administrações municipais, que permita o acompanhamento e controle desta dimensão do serviço público em função do tempo, bem como em comparação com outras prefeituras. Em resposta à proposta apresentada, formulou-se a hipótese de que é possível identificar um conjunto de indicadores que permitam mensurar o uso dos recursos oferecidos pelas Tecnologias da Informação e Comunicação para disponibilização de informações públicas e para o incremento da interação entre os cidadãos e a administração municipal na solicitação, obtenção e acompanhamento dos serviços públicos e que a identificação destes indicadores pode ser baseada em uma análise de funcionalidades já oferecidas por um conjunto de sítios de administrações públicas municipais. Para a viabilização do modelo aqui proposto, buscou-se identificar indicadores concretos e empíricos, que possam ser utilizados pelo cientista da informação para mensurar e entender na prática os conceitos teóricos e as variáveis envolvidas na temática em questão e espera-se que estes elementos possam ser utilizados como apoio na formulação de políticas públicas para o aumento e melhoria do uso de TICs na interação entre a administração municipal e a sociedade. Para identificar estes indicadores, realizou-se uma análise de sítios de prefeituras encontrados na Internet, conforme lista apresentada no Apêndice B. Estes sítios foram visitados pelo autor e buscou-se identificar práticas que pudessem agregar valor às duas dimensões de análise propostas nesta tese e incorporadas ao conjunto de indicadores que compõem o modelo. Não foram consideradas, nesta pesquisa, prefeituras de outros países em função da alta especificidade relacionada, principalmente, à questão da legislação pertinente ao acesso às informações bem como ao conjunto de documentos que permeiam as administrações municipais e os serviços que prestam. Intencionalmente, não houve uma identificação direta entre os indicadores e o(s) sítio(s) em que foram identificados para que não fosse gerada parcialidade em futuros processos de análise ou mesmo uso político de tais contribuições. Contribuiu, ainda, para a 25 não relação explícita entre os indicadores identificados e os sítios, o fato de não ser possível, no âmbito desta pesquisa, determinar se a iniciativa original dos referidos aspectos terem sido realmente oriundos deste ou daquele sítio. Portanto, a questão do ineditismo de funcionalidades específicas, disponibilizadas por parte das administrações municipais, não foi considerada como diferencial para efeito de elaboração modelo de mensuração proposto nesta tese. A escolha dos sítios analisados nesta fase de identificação dos indicadores se deu por sorteio entre municípios de diversos tamanhos (em função do número de habitantes obtidos em listagem disponibilizada pelo IBGE) e por referências encontradas em notícias veiculadas na grande mídia que chamavam a atenção para municípios que se destacavam na busca por utilização diferenciada de recursos de Tecnologia da Informação e Comunicação. Mais especificamente, na dimensão da questão da disponibilização das informações públicas, buscou-se mapear os elementos relevantes no que se refere ao acompanhamento e transparência de atividades oficiais: relatórios, regulamentos, gastos, processos decisórios e tudo mais que não esteja nas exceções legais. Quais são estas informações, suas respectivas estruturas básicas e possíveis formas de recuperação foram alvo de estudo. Já na dimensão da interação entre os usuários e a Administração Pública Municipal para efeito de acesso, solicitação e acompanhamento dos serviços sob responsabilidade ou controle da administração municipal, buscou-se mapear quais são estes serviços, suas respectivas etapas e pontos de controle, identificando, assim, pontos de interface passíveis de serem atendidos por recursos de TICs. Com base no mapeamento da dimensão de disponibilização de informações e da dimensão de interação para acesso aos serviços prestados ou sob responsabilidade da Administração Pública Municipal, identificou-se um conjunto de indicadores que permitem descrever ou avaliar, quantitativamente, particularidades dos elementos mapeados em cada uma das dimensões. E para cada indicador propõem-se um conjunto de critérios de avaliação com o objetivo de tornar o mais uniforme possível o processo de análise e mensuração. O modelo de mensuração do uso externo das TICs pelas administrações municipais proposto por esta pesquisa tem como objetivos principais: - fornecer uma referência quantitativa do nível de utilização da Tecnologia da Informação e Comunicação por parte das administrações municipais no oferecimento de serviços e disponibilização de informações sobre a gestão de recursos públicos e sobre 26 projetos e planos de governo, propiciando, assim, maiores oportunidades de participação da sociedade na administração municipal como essência do dogma constitucional do princípio democrático; - permitir que o agente público tenha meios de acompanhar a efetividade de investimentos realizados em TICs nos ambientes informacionais digitais para interação com a sociedade; - propiciar mecanismo de acompanhamento do nível de aplicação das Tecnologias da Informação e Comunicação na prestação de serviços aos cidadãos21 bem como no acesso amplo e transparente às informações públicas pela sociedade, que pode passar a atuar como parceira no controle de gastos e combate à corrupção, tendo, ainda, como subproduto, uma maior visibilidade de projetos públicos e seus resultados. Não é parte do escopo desta pesquisa, análises sobre o funcionamento ou gestão interna do uso da Tecnologia da Informação e Comunicação, mas sim, conhecer seus resultados. Portanto não se aplicam a esta proposta elementos como a ISO 2000022 que promove a adoção de um processo integrado para interação eficiente dos requisitos entre os clientes fornecedores de produtos de Tecnologias da Informação (ISO, 2008). Também não cabe analisar aqui os sistemas administrativos adotados pelas prefeituras e suas implicações. Esta pesquisa não discute diretamente a questão da inclusão digital, mesmo entendendo sua importância, busca focar esforços na questão da disponibilização do recurso, que por si só pode ser uma força motivadora do uso das tecnologias por aqueles que ainda permanecem excluídos do acesso às Tecnologias da Informação e Comunicação, transformando-se, assim, em ponto de interesse para o próprio poder público que poderá justificar investimentos em programas de inclusão digital com argumentos mais próximos do dia a dia dos que ainda não se utilizam ou estão excluídos do mundo da Tecnologia da Informação e Comunicação. Quanto à disponibilização de informações pelos portais públicos municipais, o foco desta pesquisa não abrange informações que não aquelas ligadas diretamente ao 21 cidadão. 1. Indivíduo no gozo dos direitos civis e políticos de um Estado, ou no desempenho de seus deveres para com este. 2. Habitante da cidade. (FERREIRA, 1986), nesta pesquisa, aplicado como habitante do município. 22 Evolução da antiga norma BS 15.000, a ISO/20.000 tem parte de sua origem na Information Technology Infrastructure Library (ITIL). Em que pese existirem processos com a mesma terminologia, a ITIL é voltada para um conjunto de melhores práticas em TI, já a ISO 20.000, como norma de qualidade, é focada na análise de evidência dos controles de processos, sendo, também base para auditorias e certificação. (ISO, 2008) 27 funcionamento do poder público local, ou seja, sobre dados sobre as receitas e sobre a aplicação destes recursos, dados sobre contratações e aquisições, bem como, sobre programas e projetos executados ou em execução pela administração municipal, verificando ainda a disponibilização da legislação municipal. Com relação à questão da identificação de investimentos públicos na disponibilização de infra-estrutura em âmbito municipal, como a instalação de infocentros ou de equipamentos em ambientes públicos, que auxiliem nos processos de utilização de recursos das TICs pela sociedade são de relevância inquestionáveis, mas fica fora do escopo desta pesquisa, pois pode ser analisada pelo acompanhamento de políticas públicas voltadas para tal fim e portanto passíveis de verificação e cobrança pela sociedade, inclusive via disponibilização de informações públicas, conforme discutido no tópico “3.3 Divulgando Planos, Programas e Ações”. Coube à Ciência da Informação a base para elaboração desta pesquisa já que esta ciência tem como seu objeto o estudo das propriedades gerais da informação, ou mais especificamente, a análise dos processos de construção, comunicação e uso da informação além da concepção dos produtos e sistemas que permitem sua construção, armazenamento e uso (LE COADIC, 1996). Colaborou, ainda, a capacidade que a C.I. apresenta de receber fortes aportes de outras áreas23, como no caso desta pesquisa em que recebeu da Administração, conhecimento sobre o funcionamento e necessidades do processo de gestão pública; da Ciência da Computação e da Ciência da Comunicação, conhecimento sobre os recursos que permeiam os processos de disponibilização da informação e de interação, e da Matemática, pela necessidade de utilização e compreensão dos processos estatísticos envolvidos nos modelos de mensuração. Como resultado desta tese, apresenta-se um modelo de avaliação do grau de utilização de recursos da Tecnologia da Informação e Comunicação composto por um conjunto de indicadores identificados como relevantes para a disseminação de informação pública e para maior interatividade no processo de solicitação, obtenção e acompanhamento de serviços públicos. Complementando cada um dos indicadores, foi elaborado um conjunto de critérios de análise que auxiliam no processo de avaliação e ainda permitem uma redução na variabilidade 23 Quanto à ciência da informação: ... Inclui e com ela se identificam as neurociências, as ciências cognitivas e psicossociais, as ciências sociais em geral, as ciências do documento no seu sentido mais amplo, as ciências da comunicação, a sociolingüística, a semântica e a semiótica, a(s) lógica(s), a cibernética e todas as ciências da computação e informática, sem esquecer todos os recursos tecnológicos em que se apóiam o seu desenvolvimento e as suas aplicações.(ROBREDO, 2003) 28 de diferentes análises, tanto de diferentes municípios como de análises realizadas em tempos diferentes. Ainda como resultado, foi elaborada uma planilha que contém todos os indicadores do modelo, de tal forma que o resultado final da análise pode ser acompanhado a cada indicador alterado. A planilha apresenta, também, a título de auxílio no processo de avaliação, a apresentação dos critérios de cada indicador. Esta planilha passa a estar disponível para download em sítio24 elaborado para o projeto, junto à informações sobre o modelo, garantindo, assim, transparência total sobre o modelo de mensuração proposto. Este sítio objetiva ainda auxiliar no processo de divulgação do modelo contribuindo na busca por instituições que possam colaborar na constituição do grupo gestor do modelo, ou mesmo na aplicação e divulgação dos resultados obtidos. Espera-se que com a disponibilização deste modelo, e sua aplicação ampla e de forma transparente, contando com amplas iniciativas não governamentais incentive a participação dos cidadãos no acompanhamento do fazer dos governos municipais ampliando a sensação de efetividade desta iniciativas e colaborando, assim, com os próprios agentes públicos na gestão de recursos e serviços, dificultando a ação daqueles que usurpam do erário público, reduzindo o clientelismo e ampliando a visibilidade da capacidade ou não dos responsáveis pela gestão dos nossos municípios. Obtém-se ainda, como resultado do conjunto de indicadores um caminho que pode ser utilizado como um roteiro de melhores práticas a serem implementadas pelas gestões municipais na busca por adequação do uso das Tecnologias da Informação e Comunicação na disponibilização de informações e na interação com os munícipes para o fornecimento de serviços públicos. Para efeito de continuidade desta tese, propõe-se a busca pela divulgação do modelo proposto, que já tem como ponto de partida o site, e a comunicação com organizações não governamentais que tenham como foco de atuação a questão da transparência e ou o acompanhamento de ações de gestões municipais, para que venham a colaborar na divulgação do modelo e até mesmo a fazer parte do grupo gestor a ser formado para aplicação e continuidade do modelo aqui proposto. E como sugestão de melhoria, propõe-se a análise de cada um dos indicadores em função de sua importância no contexto geral para que seja determinado um peso específico a 24 sítio para disponibilização inicial de informações sobre o projeto: 29 cada um deles na obtenção do resultado final da dimensão e da análise como um todo. As próprias dimensões podem vir a ter um peso que indique sua importância no resultado final. Esta tese foi estruturada de forma a apresentar após esta introdução, na seção 2 a contextualização da mensuração proposta: “Analisando o Uso de TICs pelas Administrações Públicas Municipais” em que se discute a relação da sociedade com as administrações públicas municipais e o papel do uso de recursos tecnológicos nesta interação, colocando, ainda, a questão da mensuração deste uso e a forma como está proposta nesta tese. Na seção 3 discute-se a questão da Disponibilização de Informações Públicas e a importância de que este processo seja o mais amigável possível, destacando ainda a importância da antecipação por parte do poder público a eventuais demandas disponibilizando informações sobre a administração pública do município. Na seção 4 discute-se a interação com o poder público para solicitação e acompanhamento de serviços públicos, destacando a importância de ferramentas de interação com o cidadão e de transparência nas filas e atendimentos às solicitações em andamento e as já atendidas. Na seção 5 é apresentado o Modelo de Mensuração de uso das TICs na Interação entre administrações municipais e a sociedade e ainda são discutidas características ligadas a cada um dos indicadores utilizados na mensuração. No seção 6 são apresentadas as conclusões resultantes deste estudo e ainda são propostas melhorias e possíveis caminhos para a implantação e manutenção deste modelo de mensuração. 30 2 Analisando o Uso de TICs pelas Administrações Públicas Municipais O poder democrático deve apoiar-se na busca de um governo baseado na soberania popular, que siga regras transparentes e válidas para todos, viabilizando a participação, acompanhamento e controle das decisões e ações do poder público25. Para tanto, é necessário que o cidadão tenha condições de, no mínimo, acompanhar as ações e decisões de seus governos, através de acesso amplo e transparente às informações e serviços públicos permitindo e incentivando, assim, ampla discussão sobre o dia a dia da gestão da coisa pública. O uso das Tecnologias de Comunicação e Informação sempre esteve diretamente ligado às formas de organização econômicas e políticas: O nascimento da escrita está ligado aos primeiros Estados burocráticos de hierarquia piramidal e às primeiras formas de administração econômica centralizadas (imposto, gestão de grandes domínios agrícolas etc.). O surgimento do alfabeto na Grécia antiga é contemporâneo ao aparecimento da moeda, da cidade antiga e, sobretudo, da invenção da democracia: tendo a prática da leitura se difundido, todos podiam tomar conhecimento das leis e discuti-las. A imprensa tornou possível uma ampla difusão de livros e a existência de jornais, base da opinião pública. Sem elas as democracias modernas não teriam nascido. [...] A mídia audiovisual do século XX [...] participou do surgimento de uma sociedade do espetáculo, que transformou as regras do jogo tanto na cidade como no mercado (LÉVY, 1998) A administração da coisa pública, lida com grandes volumes26 de recursos e de objetivos (geralmente mais objetivos que recursos), o que gera uma série de desafios no processo de gestão. 25 O parágrafo único do art. 1º da Constituição Federal de 88 expressa: Todo poder emana do povo, que exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição. 26 O Estado tem a cuidar do bem público, em suas feições material e moral ou intelectual. E, quanto mais populoso, maior a quantidade de necessidades a atender.(MENEZES, 2005, p.133) 31 A sociedade e as formas de governo modernas tornaram-se tão grandes e complexas que a cidadania – isto é, a participação responsável – não é mais possível. Tudo o que podemos fazer como cidadãos é votar uma vez a cada tantos anos e pagar impostos o tempo todo. (DRUCKER, 1999) São muitos interesses e elementos envolvidos neste processo. Acompanhar os níveis de eficiência e eficácia da destinação e aplicação de recursos bem como da execução de serviços pela administração pública ou sob sua responsabilidade torna-se uma tarefa complexa. [...] ganha corpo a idéia de que as instituições do Estado (o Executivo, o Legislativo e o Judiciário) podem não ser suficientes para garantir uma gestão justa e eficiente dos assuntos públicos. (CAPOBIANCO & ABRAMO, 2003) Vale salientar ainda que além de implementar ferramentas para disponibilização de informações públicas, é preciso também um conjunto de políticas que incentive e facilite a participação e o uso de tais recursos pela sociedade como um todo, vencendo assim o distanciamento que tem se percebido entre os interesses do cidadão e da sociedade em geral do poder público. A crise da civilidade e a intensificação do narcisismo levam, assim, a uma emancipação do indivíduo de todo enquadramento normativo, aversão à esfera pública e sua conseqüente degradação. A liberdade passa a ser percebida como possível unicamente na esfera privada e gera a progressiva privatização da cidadania.(DUPAS, 2005) O uso apropriado dos recursos disponibilizados pelas TICs permite um processo de ampliação dos canais de interação entre o poder público e os cidadãos, gerando, assim, uma oportunidade de retomada do espaço público27 27 Na sociedade contemporânea, principalmente para os franceses, entre eles Bernard Miège, o espaço público é o que nasce das relações entre o Estado (que não é mais absoluto) e as outras formas de poder que se articulam nessa mesma sociedade. Ele é um espaço assimétrico (as novas tecnologias e os diferentes meios de comunicação ganham relevância e passam a ser o seu canal mediador), e fragmentado (o crescente número de agentes sociais que participam e se apoderam das técnicas da 32 Na teoria política clássica, incorporada ao inconsciente coletivo das sociedades, o espaço público era equivalente ao espaço da liberdade dos cidadãos, no qual estes exerciam sua capacidade de participação crítica na gestão dos assuntos comuns, sob o princípio da deliberação; um espaço que se opunha, portanto, ao espaço privado regido pela dominação do poder. Hoje, as corporações apropriaram-se do espaço público e o transformaram em espaço publicitário; os cidadãos que o freqüentam não o fazem mais na qualidade de cidadãos, mas como consumidores de informação.(DUPAS, 2005) Estamos, assim, diante de uma oportunidade de se propiciar o fomento da mobilização para que os cidadãos, individualmente ou em grupo, atuem efetivamente em defesa de direitos, não só particulares como da comunidade28, parte importante da cidadania29 que também se compõe do cumprimento de deveres. Segundo Drucker, para os governos, esta oportunidade deve ser encarada como uma necessidade: “O governo pós-capitalista, para poder agir em um mundo de rápidas mudanças e perigoso, precisa recriar a cidadania.”(1999a, p.162). Os cidadãos precisam conhecer seus deveres e direitos, participando intensamente, via acompanhamento, voto, crítica, sugestão e trabalho das atividades e processos da administração pública (ANDRADE, 1982) Exercer plenamente a cidadania requer comprometimento do cidadão no acompanhamento crítico dos rumos definidos pelo poder público e com a forma com que os recursos públicos são utilizados. Garantir que a cidadania seja plenamente exercida implica o comprometimento responsável do cidadão. Com a emergência de uma sociedade avançada tecnologicamente, essa condição de comprometimento e pertencimento social deixa de ser uma utopia e se transforma em pré- comunicação promovem o alargamento do espaço), sendo, por conseguinte, o campo de atuação dos “novos” sujeitos-cidadãos. (RESENDE, 2005) 28 Comunidade considerada aqui como uma área da vida comum, um foco de vida social, o viver em comum de seres sociais (MENEZES, 2005) 29 Como termo legal, “cidadania” indica mais uma identificação que uma ação. Como termo político, “cidadania” significa compromisso ativo. Significa responsabilidade. Significa fazer diferença na sua comunidade, na sua sociedade, no seu país.(DRUCKER, 1999a, p.162) 33 requisito da modernidade, considerando que o conhecimento será o maior capital do desenvolvimento humano.(GUERREIRO, 2006) A mobilização do cidadão tem mais chance de sucesso se os resultados de cada ação forem mais diretos e se a interação entre ele o poder público tiver relação com o seu dia-a-dia criando uma responsabilidade maior neste processo por parte da esfera pública autônoma da federação mais próxima do cidadão, que é o município. Os municípios têm o papel de agrupar num mesmo território cidadãos que mantenham relações comuns de localidade, trabalho e tradições, sendo ainda submetidos ao domínio de um poder local, que tem por função mais rudimentar tentar solucionar os problemas da comunidade e defender seus interesses comuns. (GONZAGA & RANGEL, 1996) Nesta tese, buscou-se identificar elementos que permitam analisar o uso de recursos da Tecnologia da Informação e Comunicação na esfera pública municipal com foco no processo de aumento da transparência, disponibilização de informações e incremento da interação com os cidadãos no processo de acesso aos serviços públicos, como parte da modernização e adequação do aparelho do estado na dimensão do desenvolvimento de ambientes que propiciem a ampliação da sua interação com os públicos do cenário municipal. Para tanto, é fundamental que a sociedade participe e utilize das informações disponibilizadas e tenha plena consciência da possibilidade de acompanhamento dos serviços que são de responsabilidade da administração pública municipal e este é o foco do próximo tópico. 34 2.1 A relação da sociedade com as administrações municipais Os entraves para uma participação mais efetiva do cidadão junto ao poder público são muitos e entre eles podemos destacar: a) desconhecimento dos recursos que a Tecnologia da Informação e Comunicação pode oferecer; b) desconhecimento sobre seus direitos previstos na legislação; c) desconhecimento sobre quais são os deveres do poder público; d) falta de definição clara sobre a qual esfera da federação (federal, estadual ou municipal) cabe cada um dos deveres do estado; e) falta de informação sobre o funcionamento dos meandros internos da gestão pública “Em geral, ninguém fora do governo compreende o funcionamento e a complexidade da gestão das informações nos órgãos públicos.” (FREY et al, 2002); f) barreiras impostas pelas próprias administrações públicas com relação a participação da sociedade em suas decisões ou no acompanhamento da execução de suas ações; g) aversão por parte dos cidadão aos assuntos ligados à gestão pública. Tais elementos contribuem para um isolamento do poder público no processo de tomada de decisão, o que se transforma em mais um fator que favorece setores da sociedade que apresentam-se mais articulados e ou com capacidade de organizar e manter instrumentos de pressão, como a utilização de lobistas30, para que as decisões de governo atendam prioritariamente seus interesses. 30 O tipo tradicional de lobista se comporta como um membro da equipe de um determinado parlamentar, sendo responsável por conseguir levar uma questão ao conhecimento deste parlamentar ou então agendar um encontro entre este e os interessados na questão, podem ainda auxiliar o parlamentar na tomada de posição nas discussões sobre o tema, na redação de um projeto de lei e até mesmo na elaboração de discursos e artigos (ghostwrite).( CINTRA, 2005,p.25) 35 Fazendo parte, de forma mais direta do processo de gestão, os cidadãos e as organizações não governamentais podem ter mais claramente delineada a possibilidade de definição de responsabilidades e responsabilização de atos ilícitos ou irregularidades no uso de recursos públicos, participando, assim, do controle e acompanhamento dos atos dos agentes públicos, bem como, da fiscalização realizada por outras esferas do poder público. O fato de que os agentes públicos devem ser responsabilizados por suas atividades, ser puníveis por eventuais atos ilícitos e prestar contas de seus atos aos cidadãos e/ou a outras instituições constitui uma característica fundamental dos sistemas democráticos, nos quais os mecanismos de controle se situam em duas esferas interdependentes de ação: os mecanismos de accountability verticais – da sociedade em relação ao Estado – e os de accountability horizontais, isto é, de um setor a outro da esfera pública.( FONSECA; ANTUNES;SANCHES, 2002 in SPECK 2002. p.30). Apresenta-se, assim, o desafio de motivar esta participação de todos na administração pública, que pode ser auxiliada pela redução da distância a que se mantêm a administração pública e fomentando sempre a percepção do cidadão das possibilidades de participação e de responsabilidade com relação às decisões e ações do poder público bem como do seu papel como cidadão neste processo de causa e efeito. [...] Georg Simmel mostrou que, nas grandes cidades, a saturação de estímulos sensoriais gera em nós uma espécie de carapaça protetora. Um mecanismo de defesa que se estabelece na forma de uma providencial indiferença a tudo que nos rodeia e parece nos ameaçar e agredir. Porém, como conseqüência inevitável disso, decai igualmente o nível de solidariedade que poderíamos nutrir por nossos semelhantes. Por isso, saber equilibrar e dosar esses estímulos no ambiente urbano é tarefa que se exige de todos os que desejam contribuir para uma melhor organização das nossas cidades. (MALTA,2003) Faz-se necessário que os agentes políticos31 atendam as demandas que a reforma do Estado impõem no que diz respeito ao novo fazer e interagir da Administração Pública, 31 “Para Hely Lopes Meirelles, ‘agentes políticos são os componentes do Governo nos seus primeiros escalões, investidos em cargos, funções, mandatos ou comissões, por nomeação, eleição, designação ou delegação para o exercício de atribuições constitucionais’ (grifos nossos). Celso Antonio Bandeira de Mello adota conceito mais 36 processo este que tem nas Tecnologias da Informação e Comunicação ferramenta básica de viabilidade. [...] a partir da década passada, iniciou-se, no Brasil, a chamada reforma do Estado, dinâmica que alcança a gestão responsável no uso do dinheiro público, o novo modelo de financiamento da previdência, da saúde e da educação, a agilização eletrônica dos procedimentos licitatórios, as parcerias com segmentos privados da economia, entre outras significativas modificações no agir administrativo.(TCESP, 2007. p.6) A relação mais direta de ações-resultados entre o cidadão e as administrações no âmbito dos municípios permite estabelecer neste ente da federação um ponto de partida para o acompanhamento de usos de recursos na interação com as informações públicas e com os serviços públicos, já que os governos locais são bons meios para prover serviços públicos que afetam diretamente os cidadãos e suas comunidades (HAMBLETON,2000). A legislação estabelece com relação à Administração Municipal importante papel nesta reforma, realizando as tarefas que lhe cabem e com a autonomia que lhe conferiu a Constituição de 1988, em seu artigo 18 que trata da questão da organização político- administrativa, que compreende a União, Estados, o Distrito Federal e os Municípios, destacando a autonomia destas esferas entre si: Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.(BRASIL,1988) restrito: ‘agentes políticos são os titulares dos cargos estruturais à organização política do país, isto é, são os ocupantes dos cargos que compõem o arcabouço constitucional do Estado e, portanto, o esquema fundamental do Poder. Sua função é a de formadores da vontade superior do Estado’ (grifos nossos). Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a idéia de agente político liga-se, indissociavelmente, à de governo e à de função política, a primeira dando idéia de órgão e a segunda, de atividade. Boa parte da doutrina entende que os seguintes postos atendem a esses conceitos de agente político: Presidente da República, Governadores, Prefeitos e Vices, Auxiliares imediatos dos chefes do Executivo (Ministros e Secretários), Senadores, Deputados e Vereadores. Tais posições, demais disso, são também reconhecidas constitucionalmente (art. 39, § 4o). Este Manual alcança, exclusivamente, agentes políticos do Município, ou seja: Prefeito, Vice-Prefeito, Secretários Municipais, Presidentes de Câmaras e Vereadores” (TCESP,2007. p.9) 37 A Carta de 1988 destaca ainda, em seu art. 30, I, II e III, que a autonomia dos municípios apesar de relativa32, subordinada ao poder soberano da Federação, mantêm a competência de instituir e arrecadar seus tributos e obrigatoriedade de prestar contas: Art. 30. Compete aos Municípios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber; III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei; (BRASIL, 1988) A autonomia dos municípios também é um elemento motivador na adoção do modelo de mensuração proposto, já que permite que diferentes municípios mantenham culturas administrativas distintas e portanto exigindo muito do processo de accountability (prestação de contas) horizontal33, motivando, ainda mais, a participação da sociedade como um todo no processo de acompanhamento das ações dos agentes políticos municipais, reforçando, portanto, a importância do accountability vertical34. Trata-se, na verdade, de uma obrigação da administração pública este esforço na busca pela disponibilização de recursos mais eficientes e eficazes para interação com a sociedade civil, como inclusive já prevêem algumas leis como a que regulamenta os artigos. 182 e 183 da Constituição Federal estabelecendo diretrizes gerais da política urbana, que determina: Art. 45. Os organismos gestores das regiões metropolitanas e aglomerações urbanas incluirão obrigatória e significativa participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade, de modo a garantir o controle direto de suas atividades e o pleno exercício da cidadania.(BRASIL, 2001) A possibilidade de solicitação e acompanhamento de um determinado serviço público, viabilizado, por exemplo, pelo sítio de uma prefeitura, pode ser um elemento motivador e de 32 [...] a autonomia pode ser absoluta ou relativa. Absoluta, quando não há qualquer restrição a limitar a ação de quem a possui; eis aqui a soberania da Federação. Já, a autonomia de Estados e dos Municípios é relativa; (TCESP, 2007) 33 [...] accountability horizontal implica a existência de agências e instituições estatais possuidoras de poder legal e de fato para realizar ações que vão desde a supervisão de rotina até sansões legais contra atos delituosos de seus congêneres do Estado.( FONSECA; ANTUNES;SANCHES, 2002 in SPECK 2002) 34 A accountability vertical é principalmente, embora de forma não exclusiva, a dimensão eleitoral, o que significa premiar ou punir um governante nas eleições. Essa dimensão requer a existência de liberdade de opinião, de associação e de imprensa, assim como de diversos mecanismos que permitam tanto reivindicar diversas demandas diversas como denunciar certos atos das autoridades públicas. (FONSECA; ANTUNES;SANCHES, 2002 in SPECK 2002) 38 aproximação, estreitando e reforçando o vínculo e o relacionamento entre estes dois pólos básicos da política, os governados e os governantes, seja por ação de indivíduos ou por grupos organizados. Nas democracias representativas, a identificação de problemas na própria representatividade do voto e na resposta dos representantes eleitos abriu espaço para uma atuação crescente, nos assuntos públicos, de grupos organizados na sociedade em torno de interesses ou causas específicas. Organizações de todo tipo têm ocupado esse espaço, e aquelas dedicadas ao combate à corrupção não são exceção. (CAPOBIANCO & ABRAMO, 2003) Como parte da atuação da sociedade, merece destaque, a conscientização de que é possível agir e exigir ações de punição e ou reparação em função de atos lesivos ao patrimônio público ou à moralidade administrativa, sem que nem mesmo se corra o risco de se ter de arcar com os custos de processo em caso de não se vencer, conforme desta a CF de 88 em seu Art.5º. inciso LXXIII que se sobrepõe ao Código de Processo Civil, Art. 20 e seguintes. Art.5º. LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência; (BRASIL, 1988) Assim, conforme afirma Daher (2000), qualquer cidadão do povo pode se valer da ação popular35 para comparecer perante o estado juiz, relatando-lhe a existência de ato lesivo ao patrimônio público, estendendo-se ao ataque à imoralidade administrativa ou que fira qualquer outro bem entre os que pertencem ao grupo dos interesses sociais ou individuais indisponíveis, tendo-se como pressuposto que seu autor tenha interesse e legitimidade para agir e exigindo-se apenas que seja comprovadamente eleitor, não sendo necessário, nem mesmo, que tenha obrigatoriamente um representante legal. 35 “Para instruir o seu pedido, poderá requerer as certidões que precisar, não estando contudo, sujeito ao pagamento de nenhuma taxa além de dever ser atendido no prazo da lei. A negativa administrativa não é excluída se implicar em segurança nacional. Mas nem neste caso, se esgota o caminho do êxito e obtenção, pois, pode ser requerido ao Juiz que requisite tal prova e este reconhecendo a procedência do motivo, fará com que o processo tramite em segredo de justiça, que só vai cessar com o trânsito em julgado da sentença que for condenatória”(DAHER, 2000). 39 Portanto, uma vez havendo interesse legitimo de se defender a coisa pública, é constitucionalmente garantido o direito de se buscar ações concretas fazendo prevalecer a boa gestão da coisa pública e o direito dos cidadãos de receberem a contrapartida do que é arrecadado. Para que isso seja possível, é necessário que exista vontade política e ações efetivas para que sejam desenvolvidos mecanismos, preferencialmente facilitados pelo uso das TICs, para que o cidadão tenha acesso facilitado e até mesmo incentivado aos dados sobre a administração pública e sobre os serviços prestados. Portanto o primeiro passo deve ser acompanhar e cobrar por estas ações, mas para que esta cobrança possa ser embasada em elementos concretos de análise, são necessários dados, preferencialmente quantitativos que permitam a percepção da situação atual e sua evolução ao longo do tempo e este é o foco do próximo tópico. 40 2.2 O que medir e por que? Para que se possa participar do “fazer” da gestão da coisa pública de forma adequada, é necessário que se tenha acesso ao maior volume possível de dados sobre o planejamento, decisões e ações dos agentes públicos de forma rápida, simples e sem intermediação de elementos envolvidos diretamente com a administração pública, tornando, assim, esta interação mais próxima e reduzindo para o cidadão os custos desta interação. Custos estes que podem ser considerados em termos de tempo, necessidade de aprendizagem sobre utilização de recursos tecnológicos e desgaste político. Na questão tempo, o cidadão ou organização não governamental interessada em acompanhar o processo de gestão das contas públicas dificilmente terá disponibilidade de tempo para “investir” em análises que, a princípio, poderiam não levar a nenhum resultado, inibindo pesquisas mais amplas sobre os dados disponibilizados, portanto, este acesso deve ser rápido e preferencialmente com funcionalidades facilitadoras como drill down36, slice and dice37 ou mesmo consultas livres ad hoc pelos usuários sobre a base de dados disponibilizada. Com relação à aprendizagem sobre a utilização dos recursos tecnológicos, é outro custo a ser minimizado, já que a própria necessidade de interagir com o computador subentende um custo de aquisição ou de acesso a este dispositivo, se o processo de acesso aos dados exigir conhecimentos específicos sobre determinados aplicativos ou linguagens de consulta, estará sendo incorporado um custo adicional ao acesso às informações que pode ser amenizado pela utilização de elementos de usabilidade que facilitem a interação. Quanto ao desgaste político, torna-se relevante principalmente quando o processo de análise e acompanhamento é mais próximo, como no caso das administrações locais em que os cidadãos estão direta ou indiretamente ligados, seja por vínculos pessoais, familiares ou profissionais gerando, assim, constrangimentos e podendo ser um fator inibidor do acesso. Para minimizar esta questão, a não exigência de identificação no acesso a dados públicos é fundamental, acrescentando valor ainda à questão da não necessidade de solicitação dos dados 36 drill down, muito requisitado em sistemas de apoio a decisão, é a possibilidade de se obter dados cada vez mais detalhados a partir de dados sumarizados em níveis superiores, podendo-se atingir, dependendo da granularidade dos dados disponíveis, os dados mais básicos que geraram o resultado apresentando inicialmente de forma totalizada. Por exemplo: sobre um dado que representa o total gasto por um departamento, poder-se-ia listar os totais gastos por projetos daquele departamento, selecionando-se um dos projetos poder-se-ia ter acesso aos valor pagos para cada fornecedor, escolhendo-se um dos fornecedores poderia ser listadas as notas recebidas daquele fornecedor e escolhendo uma das notas ter acesso aos itens daquela nota. 37 slice and dice diz respeito a possibilidade de se combinar e ou separar dados resultantes de consultas, pela iniciativa do próprio usuário através da especificação de fatias e rotações (KINBALL, 1996) 41 que se deseja analisar, exigindo uma postura pró-ativa da administração pública na disponibilização das informações antecipando-se à demanda. A disponibilização de informações em um suporte acessível como as novas TICs oferecem não é suficiente para que se incremente a conscientização da importância da participação se não houver elementos mais próximos do cidadão ou mesmo das empresas. Em função deste argumento é que foi incluído o acesso aos serviços através do uso das TICs como um dos elementos que devem ser mensurados. Portanto, a primeira cobrança a ser feita ao poder público é exatamente com relação a que nível encontra-se a utilização dos recursos da TIC pela administração pública na disponibilização de informações públicas e no acesso e acompanhamento de serviços públicos por ela prestados ou sob sua responsabilidade. O discurso político usado pelos responsáveis pela gestão pública ou mesmo a cobertura da imprensa não oferecem condições para que a sociedade possa acompanhar e/ou controlar, como poderia ou deveria, o que ocorre com a execução do Orçamento ou mesmo tomar conhecimento sobre que nível ou com que qualidade o poder público está oferecendo recursos tecnológicos de interatividade ou de disponibilização de informação pública, recursos estes que podem já estar viáveis em termos tecnológicos e financeiros, independentemente, muitas vezes, do porte do município ou de sua capacidade de investimento. Nesta pesquisa, considerou-se como base o contexto das administrações municipais em função de fatores como: a) menor ente da Federação, apresenta menor complexidade se comparado aos demais e pode ser importante ponto de partida para modelos mais complexos aplicados aos estados; b) a proximidade com os indivíduos propicia uma interação mais perceptível em que os agentes públicos estão mais acessíveis; c) a proximidade também pode reduzir o tempo de resposta de ações de ambos os lados, transmitindo maior efetividade a participação e seus resultados; d) os benefícios da interação são mais perceptíveis com resultados podendo ser sentidos em eventos ligados a comunidades locais ou mesmo diretamente aos indivíduos; 42 e) divulgação, conscientização e motivação para interação facilitada pelo tamanho do público alvo das campanhas de divulgação. A proximidade dos agentes políticos municipais em relação aos cidadãos e ao seu dia a dia, bem como a sensibilidade imediata dos resultados de políticas e ações destes agentes políticos, podem ser utilizadas como elementos facilitadores da conscientização da importância da participação de todos no processo da Administração Pública. Um morador de Brasília, apesar de estar próximo ao governo federal, não tem, necessariamente, a percepção direta de resultados de ações ou decisões dos agentes políticos federais. Incrementar o uso de TICs no âmbito dos municípios pode ser um ponto de partida de um movimento maior de mobilização para participação da sociedade como um todo no acompanhamento das ações dos agentes políticos em outras esferas, bem como das instituições38 públicas em geral. O que busca-se medir através do modelo proposto nesta tese é, a partir de um conjunto de indicadores, o quanto cada administração municipal tem utilizado de cada um deles e em que nível, indicadores estes que foram obtidos através da análise de funcionalidades oferecidas por outros sítios de administrações públicas municipais. Portanto, mensurar o quanto já foi feito e em que nível a administração pública municipal promove o incremento de espaços públicos39, com a utilização de TICs, realmente democráticos, seja para acesso a informações, seja para incremento no processo de acesso e acompanhamento dos serviços públicos disponibilizados, pode garantir mecanismos de acompanhamento e cobrança para que esta interação seja disponibilizada da melhor maneira possível, já que a análise de dados quantitativos reduz divergências e desvincula os resultados de parcialidades oriundas de pontos de vista pessoais ou políticos de quem analisa. Reduz também a possibilidade de utilização do discurso político do agente público como único recurso para percepção da situação atual do uso das TICs. No entanto, fatores