UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA “JÚLIO DE MESQUITA FILHO” FACULDADE DE CIÊNCIAS HUMANAS E SOCIAIS MARIANA LIMA MENEGAZ A APLICAÇÃO DA MEDIAÇÃO COMO FORMA DE TRATAMENTO DE CONFLITO E OS PROCESSOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARES: PROPOSTA DE CÂMARA DE MEDIAÇÃO NA UNIVERSIDADE FEDERAL DE UBERLÂNDIA FRANCA 2019 MARIANA LIMA MENEGAZ A APLICAÇÃO DA MEDIAÇÃO COMO FORMA DE TRATAMENTO DE CONFLITO E OS PROCESSOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARES: PROPOSTA DE CÂMARA DE MEDIAÇÃO NA UNIVERSIDADE FEDERAL DE UBERLÂNDIA Dissertação apresentada ao Programa de Pós- graduação Stricto sensu de Direito da Universidade Estadual Paulista ‘Júlio de Mesquita Filho’ – UNESP -, faculdade de Ciências Humanas e Sociais, como requisito para obtenção do título de mestre. Área de concentração: Sistemas Normativos e Fundamentais Orientador: Prof. Dr. Alexandre Walmott Borges FRANCA 2019 MARIANA LIMA MENEGAZ A aplicação da mediação como forma de tratamento de conflito e os processos administrativos disciplinares: proposta de Câmara de Mediação na Universidade Federal de Uberlândia Dissertação apresentada à Faculdade de Ciências Humanas e Sociais, Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Filho”, como pré-requisito para obtenção do Título de Mestre em Direito. Área de Concentração: Sistemas Normativos e Fundamentais da Cidadania. BANCA EXAMINADORA: Presidente: Prof. Dr. Alexandre Walmott Borges 1º Examinador: Profa. Dra. Ivette Esis 2º Examinador: Prof. Dr. Ricardo Padovini Pleti Ferreira Franca, 30 de outubro de 2019. Dedico este trabalho à minha mãe e à minha irmã, minhas eternas companheiras. AGRADECIMENTOS Agradeço, primeiramente, a Deus, que concede saúde a mim e a meus familiares, além de guiar meus passos por todos os melhores caminhos, até mesmo aqueles que sequer imaginava trilhar. Agradeço à minha mãe, Flávia, por estar presente em todos os momentos, nos incentivando, orientando e fazendo o impossível se tornar possível, com todo carinho e amor, por não desistir de nós e por nos ensinar a sempre ter a “estranha mania de ter fé na vida”. Agradeço em especial por estar ao meu lado durante esta caminhada do mestrado. Agradeço também à minha irmã, Gabriela, por ser minha eterna amiga e confidente, dessa e de todas as vidas, sendo meu porto seguro em todos os momentos, me mostrando a leveza que se deve viver. Vocês são exemplos para mim. Sem vocês, eu nada seria. Agradeço ao Gilmar, por confirmar que o amor e a família ultrapassam todos os laços sanguíneos, mostrando-me que a nossa família é quem a gente escolhe para ser. Agradeço também pelas orientações em vários momentos, dos acadêmicos aos pessoais. Agradeço aos meus avós, Baba e Keka(in memoriam), por todo o carinho, por sempre nos incentivarem e nos mostrarem a importância dos estudos. Agradeço também aos meus avós, João (in memoriam) e Delcy (in memoriam), pelas orações e pelo cuidado conosco. Sei que vocês estão por perto, sempre. Agradeço ao professor, orientador e amigo Alexandre Walmott, grande exemplo para mim, como profissional e como pessoa. Obrigada por acreditar no meu trabalho e acompanhar estes anos de aprendizados, pelas orientações e por todos os conselhos. Agradeço também à professora e amiga Ivette Esis, por todo o carinho e por anos atrás oportunizar que fosse sua aluna em uma disciplina que confirmou o caminho que venho seguindo. Por toda disponibilidade para conversar sobre minhas inquietudes pessoais e, principalmente, sobre minha pesquisa. Seus ensinamentos e seu afeto estarão sempre comigo. Ao professor Ricardo Padovini pela disponibilidade em participar da banca de defesa e pelas contribuições para a pesquisa realizada. Ao professor e amigo Murilo Gaspardo, pela participação na qualificação de mestrado e pelos apontamentos realizados para aprimorar a dissertação. Agradeço também pelo período de estágio em docência, no qual pude aprender muito e levo todos os ensinamentos sempre comigo. Agradeço à Universidade Estadual “Júlio de Mesquita Filho” por disponibilizar toda a infraestrutura para a realização do mestrado e por oportunizar reflexões e debates que contribuíram com meu desenvolvimento pessoal e como pesquisadora. Agradeço a todos os funcionários e funcionárias da Instituição, em especial ao Nailton, pela atenção, disponibilidade, apoio e carinho que sempre teve comigo. Agradeço à Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES), pela oportunidade de realizar esta pesquisa e pelo apoio recebido. Aos Professores, especialmente, pelo conhecimento compartilhado, que levarei para toda vida, e pelas reflexões que foram oportunizadas, durante as disciplinas e fora delas. Gratidão especial à professora e amiga Patrícia Borba Marchetto, pelo carinho, atenção e alegria. Agradeço à Tia Doris, pelo amor e cuidado que tem por nós. Agradeço ainda, a todos da minha família, pelo apoio e, por mesmo longe, se fazerem presente. Agradeço à minha madrinha Cláudia, minha eterna amiga Sofia e a todos da família por abrirem as portas para mim, pela acolhida e pelos conselhos. Agradeço também ao Ivan, Rilda, Marina e Luísa, por acompanharem com muito carinho todas as etapas e me acolherem com tanto afeto. Agradeço à Liege, que foi um presente em minha vida este ano. Obrigada pelo afeto, atenção e por me auxiliar a viver com mais leveza. Agradeço ao Filipe e a toda sua família, pelo companheirismo, amor, cuidado e carinho com que tem comigo e minha família. Agradeço ao Beto, à Dona Marta, à Tia Alaíde, Tio Ordezino (in memorian), e a todos da Casa de Caridade, por serem meu ponto de força e segurança, e por todos os aprendizados que recebo dos que lá estão. Agradeço ainda pelas boas vibrações, carinho e amparo a todo tempo. Agradeço à Ângela pelo cuidado e pelas orações. Agradeço à Comissão Permanente de Sindicância e Inquérito Administrativo (COPSIA) da Universidade Federal de Uberlândia, pela atenção e pelo auxílio para conclusão deste trabalho. Agradeço em especial ao Dr. Adailton Borges de Oliveira, pela disponibilidade e apoio durante todo o desenvolvimento desta pesquisa. Agradeço aos colegas e professores dos cursos de mediação, conciliação e arbitragem que venho realizando ao longo desses anos. Obrigada também aqueles que participaram, e participam das sessões, dividindo comigo suas angústias e controvérsias, permitindo que eu compreenda cada vez mais a importância do diálogo e de consciência do nosso papel em cada relação. Agradeço em especial meus colegas professoras e professores da Universidade do Estado de Minas Gerais, unidade Ituiutaba, que compartilham comigo as delícias e os desafios da docência e contribuem para que meus dias sejam mais leves e felizes. Agradeço ainda a todos os alunos e alunas da Instituição, que me auxiliam a construir meu caminho como pesquisadora e professora. Obrigada! A todos os meus amigos, de Uberlândia, Brasília e de Franca, pelo apoio durante todos esses anos, e, principalmente, aos colegas de turma do mestrado, por tornarem toda a trajetória mais leve e proveitosa. Em especial, agradeço às companheiras de mestrado, Marina e Jéssica, pelas risadas e por auxiliarem a tornar esta trajetória mais leve e feliz. “[...] Palavras são janelas ou são paredes. Elas nos condenam ou nos libertam. Quando eu falar e quando eu ouvir, Que a luz do amor brilhe através de mim. Há coisas que preciso dizer, Coisas que significam muito para mim [...]” Ruth Bebermeyer (2016, p. 17) MENEGAZ, Mariana Lima. A aplicação da mediação como forma de tratamento do conflito e os processos administrativos disciplinares: proposta de Câmara de Mediação na Universidade Federal de Uberlândia. 2019. 122 f. Dissertação (Mestrado em Direito) – Faculdade de Ciências Humanas e Sociais, Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Filho”, Franca, 2019. RESUMO A presente pesquisa possui como escopo principal responder o questionamento acerca da possibilidade de utilizar a mediação para solucionar as controvérsias existentes na administração pública federal, mais especificamente aquelas que ocorrem no âmbito das Universidades Federais brasileiras. A mediação é um mecanismo autocompositivo de solução de conflitos em que um terceiro, estranho ao conflito, aplica técnicas específicas e auxilia as partes para que retomem o diálogo. As partes estão na figura central do mecanismo, possuindo o poder decisório em razão do princípio da autonomia da vontade das partes. Este mecanismo se difere do que tradicionalmente é aplicado aos conflitos nas Universidades Federais, haja vista que o processo administrativo disciplinar, em regra, é a ferramenta utilizada nos casos conflitantes internos. Assim, o trabalho aborda, primeiramente, o processo administrativo disciplinar e, em seguida, analisa a mediação como forma de tratamento dos conflitos internos das Instituições federais. Para tanto, a metodologia utilizada é a indutiva, haja vista que a pesquisa analisa os dados da COPSIA, que é a Comissão Permanente de Sindicância e Inquérito Administrativo da Universidade Federal de Uberlândia, que dispõe sobre os processos administrativos disciplinares do ano de 2017 e, ao final, conclui pela possibilidade de aplicação da mediação nas Universidades Federais, com a proposta de criação de um plano piloto para implantação de uma Câmara de Mediação na Instituição pesquisada. Ressalta-se que o trabalho não possui o intuito de esgotar o tema tratado, mas de indicar possíveis respostas ao questionamento realizado. Palavras-chave: Câmara de Mediação. Mediação. Mecanismos consensuais de solução de conflitos. Processo administrativo disciplinar. MENEGAZ, Mariana Lima. The application of mediation as a form of conflict treatment and disciplinary administrative processes: proposal of the Mediation Chamber at the Federal University of Uberlândia. 2019. 122 f. Dissertação (Mestrado em Direito) – Faculdade de Ciências Humanas e Sociais, Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Filho”, Franca, 2019. ABSTRACT The present research has the main scope to answer the question about the possibility of using mediation to solve the controversies existing in the federal public administration, more specifically those that occur within the brazilian Federal Universities. Mediation is a self- composing mechanism for conflict resolution in which a third part, stranger to the conflict, applies specific techniques and assists the parties to resume dialogue. The parties are at the center of the mechanism, having the decision-making power by virtue of the principle of autonomy of the will of the parties. This mechanism differs from that traditionally applied to conflicts in Federal Universities, since the disciplinary administrative process, as a rule, is the tool used in internal conflicting cases. Thus, the paper addresses, first, the disciplinary administrative process and then analyzes the mediation as a way of dealing with internal conflicts of federal institutions. To this end, the methodology used is the inductive one, since the research analyzes data from COPSIA, which is the Permanent Commission of Syndication and Administrative Inquiry of the Federal University of Uberlândia, which provides for the disciplinary administrative proceedings of 2017 and, finally, it concludes that it is possible to apply mediation in Federal Universities, with the proposal of creating a pilot plan for the implementation of a Mediation Chamber in the researched institution. It is noteworthy that the work is not intended to exhaust the topic addressed, but to indicate possible answers to the question made. Keywords: Chamber of Mediation. Mediation. Consensual conflict resolution mechanisms. Disciplinary administrative proceeding. LISTA DE ILUSTRAÇÕES Quadro 1 - Aspectos de compreensão do conflito em relação à teoria ..................................... 25 Figura 1 - Fluxograma geral na UFU de apuração de irregularidade no serviço público. ....... 49 Quadro 2 - Custos do processo administrativo disciplinar ....................................................... 52 Figura 2 - Relação entre terceiro com poder decisório e partes conflitantes. ........................... 55 Figura 3 - Relação entre partes conflitantes durante a negociação ........................................... 60 Figura 4 - Relação entre conciliador e partes conflitantes durante a conciliação ..................... 61 Figura 5 - Relação entre o mediador e partes conflitantes durante a mediação ....................... 62 Figura 6 - Relatório dos procedimentos instaurados na COPSIA ............................................ 91 Figura 7 - Relatório de procedimentos julgados ....................................................................... 92 LISTA DE ABREVIATURA E SIGLAS ADR Alternative Dispute Resolution BATNA Best Alternative to a Negotiated Agreement CCAF Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Federal CDPA Coordenação de Processos Administrativos Cebim Centro de Ciências Biomédicas Cehar Centro de Ciências Humanas, Letras e Artes CEJUSC Centro Judiciário de Solução de Conflitos e Cidadania Cetec Centro de Ciências Exatas e Tecnológicas CF/88 Constituição Federal de 1988 CGU Controladoria-Geral da União CGU-PAD Sistema de Gestão de Processos Disciplinares CNJ Conselho Nacional de Justiça CNV Comunicação Não-Violenta CONSUN Conselho Universitário COPSIA Comissão Permanente de Sindicância e Inquérito Administrativo CPC/15 Código de Processo Civil de 2015 CPRAC Câmara de Prevenção e Resolução Administrativa de Conflitos ENFAM Escola Nacional de Formação e Aperfeiçoamento de Magistrados EUA Estados Unidos da América GABIR Gabinete do Reitor HCU Hospital de Clínicas Universitário MASC Meios Alternativos de Solução de Conflitos MAANA Melhor Alternativa à Negociação de um Acordo MEC Ministério da Educação PAANA Pior Alternativa à Negociação de um Acordo PAD Processo Administrativo Disciplinar PAPRE Posto de Atendimento Pré-processual RAD Resolução Alternativa de Disputas STF Superior Tribunal de Justiça STJ Superior Tribunal de Justiça TJ Tribunais de Justiça TJMG Tribunal de Justiça de Minas Gerais UEMG Universidade do Estado de Minas Gerais UFG Universidade Federal de Goiás UFU Universidade Federal de Uberlândia UnU Universidade de Uberlândia WATNA Worst Alternative to a Negotiated Agreement SUMÁRIO INTRODUÇÃO ...................................................................................................................... 16 CAPÍTULO 1 - AS CONTROVÉRIAS INTERPESSOAIS SOB A PERSPECTIVA DA TEORIA MODERNA DO CONFLITO ................................................................... 22 1.1 Os conflitos interpessoais e a teoria moderna do conflito ....................................... 23 1.2 As controvérsias no âmbito acadêmico da Universidade Federal .......................... 27 CAPÍTULO 2 - O PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR ............................ 30 2.1 Conceito e objetivos do processo administrativo disciplinar .................................. 31 2.1.1 Deveres, infrações e sanções aplicados aos servidores públicos federais .................. 36 2.2 Os princípios e o procedimento do processo administrativo disiciplinar federal . 40 2.2.1 Princípios ..................................................................................................................... 40 2.2.2 Procedimento ............................................................................................................... 44 2.3 Custos do Processo Administrativo Disciplinar ....................................................... 50 CAPÍTULO 3 - MECANIMOS ADEQUADOS PARA RESOLUÇÃO DE CONTROVÉRSIAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL ................. 54 3.1 Breve histórico sobre os mecanismos adequados de solução de conflitos .............. 56 3.1.1 A negociação e a conciliação ...................................................................................... 59 3.2 Mediação ...................................................................................................................... 62 3.2.1 Modelos de mediação ................................................................................................... 64 3.3 Tipos de conflitos administrados pela mediação ...................................................... 67 3.3.1 A Universidade Federal como parte integrante da Administração Pública Federal 69 3.4 O terceiro imparcial: mediador ................................................................................. 71 3.5 Os princípios aplicados à mediação .......................................................................... 75 3.5.1 Princípio da confidencialidade .................................................................................... 76 3.5.2 Princípio da autonomia da vontade das partes e da decisão informada ................... 77 3.5.3 Princípio da cooperação .............................................................................................. 79 3.5.4 Princípio da informalidade e da oralidade ................................................................. 79 3.5.5 Princípio da imparcialidade do mediador e da isonomia entre as partes .................. 80 3.6 Etapas e ferramentas procedimentais da Mediação ................................................ 82 CAPÍTULO 4 - PROPOSTA DE IMPLANTAÇÃO DE UMA CÂMARA DE MEDIAÇÃO NA UNIVERSIDADE FEDERAL DE UBERLÂNDIA: PLANO PILOTO ....................................................................................................................... 89 4.1 Comparação custos médios implantação da Câmara de Mediação e PAD ........... 94 4.2 Exemplo de utilização da mediação em Universidade Federal brasileira ............. 96 CONSIDERAÇÕES FINAIS ................................................................................................. 98 REFERÊNCIAS ................................................................................................................... 101 ANEXO A – RELATÓRIO DE PROCEDIMENTOS: COPSIA/UFU (2017) ................ 110 ANEXO B - CONVÊNIO Nº 213/2019: TERMO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA ...... 111 ANEXO C – CARTA-CONVITE DO CEJUSC (TJBA) .................................................. 117 ANEXO D – RESOLUÇÃO CONSUNI Nº 02/2019 (UFG) ............................................. 119 ANEXO E – PESQUISA DE OPINIÃO (CEJUSC) .......................................................... 122 16 INTRODUÇÃO A presente pesquisa aborda o tema dos mecanismos consensuais de tratamento de conflitos, em principal, a mediação, aplicada no âmbito interno-acadêmico da administração pública federal, ou seja, as Universidades Federais brasileiras, analisando a viabilidade e a possibilidade de sua utilização neste meio através da implantação de uma Câmara de Mediação no interior da Universidade Federal de Uberlândia (UFU). A sociedade vivencia um momento denominado de “cultura do litígio”, ou também, “cultura da sentença”, em que os indivíduos, em sua maioria, priorizam que terceiros solucionem suas controvérsias, ficando sujeitos apenas ao cumprimento do que for prolatado e, consequentemente, eximindo-os de serem os autores da decisão. Conforme pesquisa realizada no ano de 2017 1 , pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ), que analisou o Poder Judiciário em 2016, houve um aumento de 5,6% no número de processos que ingressaram nos Tribunais de todo território brasileiro, ao comparar com o ano de 2015. Ademais, o Poder Judiciário finalizou o ano de 2016 com o total de 79,7 milhões de processos em tramitação, que não possuíam, à época da pesquisa, solução definitiva. Além disso, ao vislumbrar dados informados pelo CNJ, em 2017, acerca dos maiores litigantes do Brasil 2 , verifica-se que a administração pública se encontra entre os primeiros lugares do ranking, ao analisar a esfera estadual, federal e trabalhista do primeiro grau da justiça comum 3 . Estes dados confirmam que a sociedade realmente está mais litigante e neste mesmo sentido é verificado o âmbito administrativo. Ao analisar dados da Corregedoria-Geral da União (CGU) 4 , referentes à instauração de Processos Administrativos Disciplinares (PAD) em todo o território brasileiro, é verificado o alto índice de conflitos e, principalmente, no interior das Universidades Federais, local em que há grande quantidade de pessoas com sentimentos, vivências e pensamentos diferentes. 1 CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA (Brasil). Justiça em números. Brasília, DF: CNJ, mar. 2019. p. 67. Disponível em: https://www.cnj.jus.br/pesquisa-judiciarias/justica-em-numeros/. Acesso em: 2 set 2019. 2 CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA (Brasil). 100 maiores litigantes. Brasília, DF: CNJ, mar. 2011. p. 15. Disponível em: https://www.conjur.com.br/dl/100-maiores-litigantes-justica-cnj.pdf. Acesso em: 25 jul. 2019. 3 Ranking conforme a quantidade de demanda: 1º Instituto Nacional do Seguro Social – INSS; 2º B.V Financeira S/A; 3º Município de Manaus; 4º Fazenda Nacional; 5º Estado do Rio Grande do Sul; 6º União; 7º Município de Santa Catarina; 8º Banco Bradesco S/A; 9º CEF – Caixa Econômica Federal; 10º Banco Itaucard S/A (CNJ, 2011). 4 BRASIL. Corregedoria-Geral da União. Dados abertos: processos disciplinares. Brasília, DF: CGU, 2018. Disponível em: http://www.cgu.gov.br/dados-abertos/arquivos/cgu-pad. Acesso em: 30 ago. 2018. https://www.cnj.jus.br/pesquisa-judiciarias/justica-em-numeros/ https://www.conjur.com.br/dl/100-maiores-litigantes-justica-cnj.pdf http://www.cgu.gov.br/dados-abertos/arquivos/cgu-pad 17 É possível vislumbrar ainda que vários são os processos administrativos disciplinares que são instaurados no Poder Judiciário para questionamento ou revisão, evidenciando que, algumas vezes, o próprio processo administrativo disciplinar não soluciona por completo a controvérsia. Há ainda uma preocupação com o reflexo deste cenário no Poder Judiciário, tendo em vista que a instauração de processo judicial para dirimir questão administrativa não solucionada resulta em mais um processo para o Poder Judiciário e reforça a hipótese de que as controvérsias do âmbito administrativo devem ser solucionadas em seu próprio interior, situação esta que pode ser modificada e beneficiada com a utilização de mecanismos consensuais adequados. Assim, formas adequadas de tratamento de conflitos foram estudadas e desenvolvidas para atuar juntamente com os mecanismos tradicionais e habitualmente utilizados, quais sejam o processo judicial e o processo administrativo. Dentre os mecanismos adequados é possível citar a negociação, a mediação, a conciliação e a arbitragem. Para esta pesquisa, o objeto de estudo restringe-se a aplicação da mediação como mecanismos de tratamento de controvérsia, por entender que os demais já possuem pacífica compreensão quanto à utilização no âmbito da administração pública, sendo necessária a profunda análise sobre a mediação. Ademais, como será abordada nesta pesquisa, a mediação utiliza técnicas mais complexas e pode alcançar resultados mais profundos no tocante à melhoria das relações sociais dos envolvidos e, até mesmo, ultrapassar os limites das Universidades Federais, alcançando toda a sociedade. A mediação foi recentemente positivada no ordenamento jurídico brasileiro, sendo que seu marco legal é a Lei nº 13.140/2015 (Lei da Mediação), que aborda as especificidades da sua utilização. Ademais, a Resolução nº 125/2010, do CNJ e o Código de Processo Civil de 2015 (CPC/15) também incluíram dispositivos acerca do tema. Diante deste contexto, a temática da pesquisa abrange a mediação como mecanismo de tratamento de controvérsia, analisando a perspectiva dos conflitos no interior do âmbito acadêmico da administração pública federal, ou seja, das Universidades Federais brasileiras, em especial a UFU. A pesquisa, portanto, é realizada a partir do estudo da Lei nº 13.140/15, da Lei nº 9.784/99, da Lei nº 8.112/90, do Manual de processo administrativo disciplinar da Corregedoria-Geral da União (CGU), dos princípios que regem a mediação, o direito administrativo e o processo administrativo disciplinar, conjuntamente com análise doutrinária e dados coletados acerca do tema. Assim, o escopo da pesquisa é responder ao questionamento se há viabilidade e 18 possibilidade de implantação de uma câmara de mediação no âmbito interno das Universidades Federais, em especial a Universidade Federal de Uberlândia, para a solução das controvérsias existentes neste meio através da aplicação da mediação e, caso seja possível, como ela seria realizada. Ademais, examina se a implantação refletiria nos processos administrativos disciplinares e, sendo a resposta positiva, quais seriam eles. Isto posto, parte-se da hipótese de que é possível a utilização da mediação como mecanismo de solução de controvérsia no âmbito acadêmico da administração pública federal, a partir da implantação de uma Câmara de Mediação na Universidade, com efeitos positivos dentro e fora da Universidade. Parte-se dessa premissa, haja vista que o mecanismos é aplicado no âmbito judicial e extrajudicial e produz resutados positivos 5 , como a retomada do diálogo entre as partes e a consequente redução de número de processos. Assim, a aplicação do mecanismo também traria resutlados positivos para além dos limites físicos da Instituição. Ademais, diminuiria a instauração dos PAD, sendo restrito apenas para casos mais graves, em que a aplicação da mediação não seja adequada e, consequentemente, poderia verificar uma diminuição dos casos administrativos que são levados para o Poder Judiciário, em razão de demanda administrativa não solucionada. Juntamente com a hipótese apresentada e o problema de pesquisa, tem-se o objetivo geral, que consiste em analisar a viabilidade e a possibilidade da aplicação da mediação no âmbito interno da Universidade Federal, com a implantação de uma Câmara de Mediação para solucionar os conflitos internos, além de refletir sobre os reflexos desta aplicação nos processos administrativos disciplinares. Com fundamento no objetivo geral, foram elaborados alguns objetivos específicos, quais sejam: a) Verificar quais conflitos existentes na Administração Pública, mais precisamente na UFU e quais os mecanismos já adotados para dirimi-los; b) Analisar a aplicação da Mediação no âmbito da Administração Pública; c) Verificar, dentre essas situações conflituosas, quais seriam mediáveis, e quais não seriam, além de observar como se daria esta Mediação; d) observar os casos práticos da Comissão Permanente de Sindicância e Inquérito Administrativo (COPSIA), que atua diretamente na Universidade Federal de Uberlândia. Tendo em vista que os objetivos estão vinculados com cada capítulo da pesquisa, o primeiro capítulo versa sobre a análise da teoria do conflito, observando quais as teorias sobre o conflito, indicando qual é a tradicional e a moderna. Ademais, são analisadas as possíveis 5 CNJ, 2019, p. 142. 19 controvérsias existentes no âmbito acadêmico da Universidade Federal. O segundo capítulo aborda sobre o PAD, identificando todos os seus detalhes, desde conceito, objetivos, alguns princípios que são aplicados e que, ao final da pesquisa, serão relacionados com os princípios da mediação, para uma análise da possibilidade e viabilidade da utilização desta. Neste capítulo ainda é analisado o procedimento de instauração do PAD, trazendo fluxograma para melhor compreensão do tema e, também, são verificados quais os custos de um processo administrativo disciplinar ao erário da administração pública. Os dados trazidos são fundamentados e auxiliam na percepção de um montante aproximado dos valores dispendidos. O terceiro capítulo aborda os mecanismos de resolução de conflitos, apontando brevemente sobre a autotutela, os métodos hetocompositivos e os autocompositivos. A ênfase é concedida à mediação, tema central da pesquisa, a fim de verificar seus modelos, quais conflitos são solucionáveis por este mecanismo, a função do mediador, os princípios e as etapas e ferramentas utilizadas na prática. Tais informações são observadas relacionando à possibilidade de aplicação da Universidade Federal de Uberlândia. Por fim, o quarto capítulo identifica, através do estudo de caso da UFU, os PAD que foram instaurados no período de 01.01.2017 até 31.12.2017, conforme últimos dados oficiais publicados pela COPSIA. Faz-se necessário destacar que a UFU foi escolhida como local de pesquisa e coleta de dados, pois a COPSIA é uma comissão permanente que atua com excelência e exclusividade nos processos administrativos disciplinares da Universidade. Ademais, a UFU é uma das maiores instituições de ensino, contando com campus em três municípios que atuam na tríade pesquisa, ensino e extensão, quais sejam: Uberlândia, Ituiutaba e Monte Carmelo, o que evidencia o grande número de servidores e individíduos que por ela tramitam durante todos os anos, sendo um espaço muito propício para surgimento de controvérsias. Neste último capítulo é proposta a criação de uma Câmara de Mediação, como um plano-piloto, para atuar dirimindo os conflitos que venham a surgir internamente na UFU. Para tanto, são comparados os gastos médios do PAD e da mediação, como uma dos tópicos de análise e, também, é observado o impacto de ambos os mecanismos nos envolvidos. Por fim, conlui-se pela possibilidade de criação da Câmara, através de resolução publicada pelo Conselho Universitário (CONSUN), para execução de mediações no âmbito interno da Universidade. A pesquisa possui como justificativa a situação atual vivenciada pela sociedade brasileira, em que há uma vasta gama de litígios que poderiam ser resolvidos através do 20 simples diálogo, ou mesmo pela via administrativa, sem necessariamente judicializar toda controvérsia ou delegar para que um terceiro determine uma solução. Igualmente, o ambiente acadêmico é composto por grande quantidade de indivíduos e, consequentemente, está propício a ocorrência de controvérsias. Portanto, faz-se necessário adentrar neste meio para uma profunda análise acerca dos conflitos vivenciados e da solução aplicada até o momento, qual seja a instauração de processos administrativos disciplinares, examinando os conflitos, as soluções definidas e quais os pontos que podem ser modificados e quais devem ser mantidos. Justifica-se ainda, a escolha por pesquisar a UFU, por estar inserida no âmbito Federal da Administração Pública e por possuir uma Comissão específica para apuração de Sindicâncias e Inquéritos Administrativos, denominada de COPSIA, com esforços reunidos para solução dos conflitos internos da Universidade. Ressalta-se que a retomada do diálogo, ferramenta presente na mediação, juntamente com as demais técnicas aplicadas, são positivas para todos da sociedade. Portanto, é de extrema relevância o trabalho desenvolvido para verificar se realmente há possibilidade de utilizar a mediação no âmbito das Universidades Federais, e assim solucionar algumas das controvérsias existentes, ou se o processo administrativo disciplinar ainda é a melhor solução para tais situações. Assim, para cumprir todos os objetivos propostos na pesquisa, a metodologia utilizada é a indutiva. Partindo da análise de dados coletados da COPSIA, que administra os processos administrativos disciplinares da Universidade Federal de Uberlândia, é verificado uma amostragem das controvérsias no âmbito universitário, como elas são solucionadas e qual a média de valor dispendido com eles. A análise dos resultados é feita qualitativamente e quantitativamente, observando quais as controvérsias enfrentadas com mais frequência (infrações praticadas) e os gastos médios do PAD. Ao final, será informado um indicador, a partir dos resultados obtidos, para que a mediação seja aplicada nos meios acadêmicos para solução de determinados conflitos. Ademais, é indicado todas as ferramentas necessárias para que a implantação da Câmara ocorra. Ressalta-se que os resultados obtidos com a pesquisa resultam em novas indagações sobre a aplicação da mediação em outros âmbitos, como na administração pública estadual e municipal. Por fim, destaca-se que esta pesquisa não possui o escopo de esgotar o tema sobre os processos adminsitrativos disciplinares e a aplicação da mediação em todos os âmbitos da 21 administração pública, mas sim servir de indicador sobre o assunto, sendo um início para o aprofundamento do assunto em outras instâncias e, também, para a possibilidade de verificação do plano piloto que é sugerido na pesquisa. Assim, novas pesquisas e conclusões serão geradas após a implantação efetiva da Câmara de Mediação na UFU, servindo de novos campos para o estudo do tema. 22 CAPÍTULO 1 - AS CONTROVÉRIAS INTERPESSOAIS SOB A PERSPECTIVA DA TEORIA MODERNA DO CONFLITO A sociedade vivencia um momento de constante litígio, que é verificado ao analisar as pesquisas realizadas pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ) 6 , que apontam a grande quantidade de novos processos iniciados a cada ano, tanto em âmbito estadual, quanto federal. Verifica-se que os indivíduos tendem a delegar a resolução de suas controvérsias a terceiros, como, por exemplo, o magistrado. Este é o representante do Estado, exercendo a jurisdição estatal. Com seu poder decisório, profere sentenças e impõe algum comando, devendo ser cumprido pelas partes do processo. A este cenário, dá-se a denominação de “cultura da sentença”, ou “cultura do litígio”, tendo em vista que as partes buscam o Poder Judiciário para dirimir grande parte dos seus conflitos. A imposição de uma decisão por um terceiro pode conceder a percepção de finalização do conflito e a resolução do processo. Porém, esta solução, em alguns casos, é considerada apenas ilusória, pois a decisão é imposta e determinada por um terceiro estranho aos envolvidos, que não conhece as particularidades do caso para além dos autos processuais. Nesse sentido, ainda que o processo judicial seja encerrado e arquivado, solucionando a lide processual, a questão controvertida em sua essência (lide sociológica), pode perdurar para além da sentença final imposta. Ademais, em razão de não ser as próprias partes que decidem e resolvem suas controvérsias, há possibilidade de que, após um lapso temporal, aleguem a existência do mesmo conflito, ou de outro decorrente daquele inicial. Desse modo, é evidente que, em regra, a retomada do diálogo é fator único e determinante para que o conflito seja administrado definitivamente, solucionando a lide sociológica vivenciada. Este fenômeno é denominado como tratamento de controvérsia. A mesma situação é analisada ao observar o âmbito acadêmico da Administração Pública Federal, ou seja, as Universidades Federais. Primeiramente, destaca-se que a Universidade é campo de aprendizado em que há constante troca de ideias, debates e convívio direto com pessoas cujas ideologias são diferentes, além das características culturais, físicas e econômicas, o que, consequentemente, implica em controvérsias. Ademais, tais indivíduos são alocados em salas de aulas, ou departamentos, sendo que, em várias ocasiões, não podem escolher pela permanência ou não 6 CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA (Brasil). 100 maiores litigantes. Brasília, DF: CNJ, mar. 2011. Disponível em: https://www.conjur.com.br/dl/100-maiores-litigantes-justica-cnj.pdf. Acesso em: 25 jul. 2019. https://www.conjur.com.br/dl/100-maiores-litigantes-justica-cnj.pdf 23 naquele local, tornando-se obrigatório o convívio com as demais pessoas e, nesse ambiente, é que podem surgir os conflitos. Nesse contexto esta pesquisa é desenvolvida. Verificam-se quais os conflitos podem existir no ambiente acadêmico da Universidade Federal brasileira, além de analisar a atuação dos processos administrativos disciplinares e indagar se seria possível utilizar outros mecanismos, como a mediação, que vão além do tradicional processo administrativo disciplinar. 1.1 Os conflitos interpessoais e a teoria moderna do conflito O conflito é um fenômeno que ocorre naturalmente, em razão das relações sociais. Acerca da sua nomenclatura, ele é abordado como sinônimo de litígio, controvérsia, lide, disputa e questão. Segundo Francisco Carnelutti 7 , a lide pode ser conceituada como sendo o conflito de interesses qualificado por uma pretensão resistida. Segundo seu entendimento, as necessidades e os interesses do indivíduo são ilimitados, porém, os bens existentes são limitados. Assim, quando uma das pessoas almeja fazer seu interesse se sobrepor ao do outro, para que este se sujeite e realize o interesse do primeiro, tem-se a pretensão. Quando existe uma resistência a esta pretensão, a lide está instaurada e cabe aos litigantes buscar meios para sua solução, seja através de mecanismos heterocompositivos ou autocompositivos de resolução de controvérsia. Cândido Rangel Dinamarco 8 determina que o conflito é “a situação existente entre duas ou mais pessoas ou grupos, caracterizado pela pretensão a um bem ou situação da vida e impossibilidade de obtê-lo.”. Para Enia Cecilia Briquet 9 , “conflito pode ser definido como uma interferência ativa ou passiva, porém deliberada que visa bloquear a tentativa da outra parte de atingir seus objetivos.” Percebe-se, portanto, que as controvérsias sempre ocorrerão entre os indivíduos, tendo em vista a constante modificação da sociedade, podendo ocorrer entre duas pessoas apenas, ou envolver um grupo com número maior de sujeitos. 7 CARNELUTTI, Francesco. Sistema de derecho procesal civil. Trad. Niceto Alcalá-Zamora y Castillo e Santiago Sentís Melendo. Buenos Aires: Uteha, 1944. v. 1, p.11. 8 DINAMARCO, Cândido Rangel. Instituições de direito processual civil. 7. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2013. v. 1, p. 120-121. 9 BRIQUET, Enia Cecilia. Manual de mediação: teoria e prática na formação do mediador. Petrópolis: Vozes, 2016. p. 47. 24 Em todos os ambientes é possível vislumbrar a existência de litígios, seja no âmbito privado ou público, entre profissionais que atuam em cargos equivalentes dentro de uma empresa ou repartição, ou entre indivíduos que estão em posições diferentes, como professores e alunos, ou prestadores de serviço e clientes. Ademais, pessoas de um mesmo círculo social, como famílias e amigos também estão sujeitos à ocorrência de conflitos interpessoais. Em regra, a controvérsia é compreendida como algo negativo, que remonta a emoções e vivências discordantes, devendo ser evitada com todos os esforços. Assim, ao ser identificada, presume-se que logo deve ser solucionada, fazendo com que, em regra, os envolvidos nem mesmo reflitam quais os motivos geradores do conflito, as reais necessidades e interesses de cada um e, também, quais são as possibilidades para resolver a questão controvertida. Segundo o Manual de mediação judicial 10 , participantes dos treinamentos de mediação são frequentemente solicitados para indicar as palavras que surgem ao abordarem o tema dos conflitos. A lista identificada elenca as palavras: “guerra, briga, disputa, agressão, tristeza, violência, raiva, perdão e processo” e, em consequência, apontam as reações fisiológicas de: “transpiração, taquicardia, ruborização, elevação de tom de voz, irritação, raiva, hostilidade e descuido verbal”. Tais palavras demonstram uma percepção negativa quanto à existência de controvérsias entre as pessoas, corroborando com o defendido pela teoria tradicional do conflito. Já a teoria moderna do conflito, em oposição ao pensamento tradicional, passa a compreender o conflito como algo positivo. Uma das percursoras desta teoria é Mary Parker Follet, que identifica a controvérsia como oportunidade, ou seja, como um momento para refletir, despolarizar decisões e unificar comportamentos, distanciando do julgamento e da imposição de culpa para apenas um dos envolvidos. Mary Follet foi a primeira a indicar o otimismo em relação aos conflitos, tendo em vista que verificava a existência de uma “força positiva que incentivava as partes a encontrar 10 CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA (Brasil). Manual de mediação judicial. Brasília, DF: CNJ, mar. 2015. p. 49-51. Disponível em: http://www.adamsistemas.com/wp- content/uploads/manual_mediacao_judicial_2015.pdf. Acesso em: 7 jul. 2019. http://www.adamsistemas.com/wp-content/uploads/manual_mediacao_judicial_2015.pdf http://www.adamsistemas.com/wp-content/uploads/manual_mediacao_judicial_2015.pdf 25 novas possibilidades para criação de valor.” 11 Assim, a responsabilidade em solucionar as questões conflituosas é de todos os indivíduos, e não apenas de uma das pessoas. Conforme discorre Follet 12 , sobre o conflito: O conflito é algo inerente às relações humanas e dele não podemos fugir, representa a diferença que habita a individualidade humana. Cada indivíduo tem propósitos, desejos e vontades pessoais que muitas vezes conflitam com os de outros. Devemos, assim, aproveitar a energia do atrito causado pela divergência de interesses, ideias e visões de mundo para construir novas realidades, novos relacionamentos, em patamares mais produtivos para todos os envolvidos no conflito. Pela Teoria Moderna do Conflito uma opção válida para solução dos conflitos é afastar as abordagens dominadora, comumente adotada, e excessivamente concessiva para adotar uma terceira forma, a integradora de interesses de forma construtiva. As controvérsias passam a ser compreendidas, portanto, como oportunidade de retomada do diálogo e empoderamento das partes, para perceberem que juntas podem desenvolver soluções criativas e compatibilizar os interesses que, a princípio, eram contrapostos. A compreensão sobre o conflito, através da perspectiva da teoria moderna, propõe uma diferenciação dos entendimentos anteriormente adotados. O CNJ, em seu Manual de mediação judicial 13 aponta quais são estas modificações, conforme apresentado no Quadro 1. Quadro 1 - Aspectos de compreensão do conflito em relação à teoria Teoria tradicional do conflito (coluna 1) Moderna teoria do conflito (coluna 2) Guerra Paz Briga Entendimento Disputa Solução Agressão Compreensão Tristeza Felicidade Violência Afeto Raiva Crescimento Perda Ganho Processo Aproximação Fonte: Manual de mediação judicial14. 11 TARTUCE, Fernanda. Mediação nos conflitos civis. 3. ed. rev., atual., e ampl. Rio de Janeiro: Forense, 2016. p. 151. 12 FOLLETT, Mary Parker. Profeta do gerenciamento. Tradução de Eliana Hiocheti e Maria Luiza de Abreu Lima. Rio de Janeiro: Qualitymark, 1997. p. 298. 13 CNJ, 2015, p. 51. 14 CNJ, 2015, p. 45. 26 Desse modo, o indivíduo que vivencia uma situação conflituosa deve abandonar a postura identificada na coluna 1 e realizar esforços para que seus atos e pensamentos sigam os ditames da coluna 2. Objetiva-se, nesse sentido, a participação ativa de todos os envolvidos na situação conflitante para que ocorra uma reflexão dos seus interesses e necessidades e a consequente busca por novas opções para solucionar o conflito, como forma de tratamento do mesmo. Como aborda Águida Arruda Barbosa, Eliana Riberti Nazareth e Giselle Groeninga, “não se trata, como querem alguns, de simples resolução de conflitos, pois o conflito não é algo que se resolve ou mesmo se dissolve, mas algo que se transforma. Sem o conflito, o ser humano não cria, não vive, não recria.” 15 É através da manifestação desses interesses que o desenvolvimento da empatia social é realizado, fazendo com que a interação entre informações e vivências diferentes construa indivíduos mais tolerantes que utilizem o diálogo como a primeira, e principal, forma de solucionar conflitos. Complementando este entendimento, compreende-se a busca pelo abandono das espirais dos conflitos. Tem-se por espiral do conflito (ou escalada do conflito), a situação em que os envolvidos iniciam um círculo vicioso de ação e reação em relação a uma controvérsia. Esse modelo, denominado de espirais de conflito, sugere que com esse crescimento (ou escalada) do conflito, as suas causas originárias progressivamente tornam-se secundárias a partir do momento em que os envolvidos mostram-se mais preocupados em responder a uma ação que imediatamente antecedeu sua reação16. Esta conduta transforma as controvérsias em processos destrutivos, nas quais a busca pela vitória pessoal e derrota do outro indivíduo é o principal objetivo. Conforme já indicado, tais situações também ocorrem no interior das Universidades Federais de todo o território brasileiro, haja vista que nelas existem pessoas e, por este simples fato, todas estão sujeitas a vivenciar situações controvertidas. 15 SIX, Jean-François. Dinâmica da mediação. Trad. Giselle Groeninga, Águida Arruda Barbosa e Eliana Riberti Nazareth. Belo Horizonte: Del Rey, 2001. p. viii. 16 CNJ, 2015, p. 45. 27 1.2 As controvérsias no âmbito acadêmico da Universidade Federal A Universidade Federal é um espaço de troca de ensinamentos, vivências, experiências e colaboração, em que pessoas encontram-se reunidas em locais determinados, podendo fomentar a ocorrência de conflitos interpessoais. A controvérsia que pode existir no âmbito de trabalho no serviço público, não se difere daquela que ocorre no âmbito privado. Desse modo, não há razão para que se faça diferenciação ao abordá-las. Sobre o conflito no local de trabalho, determina Souza 17 que: Não se trata, assim, de mera discordância de pensamento quanto a metodologia ou objetivos do trabalho, mas de uma condição em que os empregados envolvidos, quer demonstrem ou não, têm emoções negativas entre si e veem um ao outro como a raiz do problema, o que acaba por afetar sua produtividade, já que eles têm funções interdependentes entre si. Em certos casos, o litígio passa a ser a questão principal e se relaciona diretamente aos resultados e objetivos alcançados por aquele grupo de trabalho, haja vista que a boa relação interpessoal no ambiente laboral e os resultados obtidos, devem ser analisados de forma sistêmica. Ao abordar os conflitos provenientes das relações interpessoais entre os servidores públicos de uma Universidade Federal, é possível destacar algumas situações que favorecem a existência de tais controvérsias 18 . Primeiramente, identifica-se que a Universidade pública é um ambiente em que há indivíduos com bastante poder, em razão do cargo que ocupam, o que pode gerar conflitos envolvendo o seu exercício, incluindo cargos de chefia, supervisão e direção, além de outros com destaque no âmbito interno do local. A busca pelo poder e a competição interna entre os servidores pode ser uma das motivações para desencadear controvérsias. Há ainda a questão referente à estabilidade no serviço público, que favorece para que os indivíduos que não se dedicam de maneira suficiente à sua função, ou que não alcancem resultados satisfatórios, permaneçam nos seus cargos. O que ocorre no ambiente do serviço público se difere do que é verificado no âmbito privado, haja vista que a escolha do consumidor em optar por um serviço oferecido por prestadores diferentes, é baseada, dentre 17 SOUZA, Luciane Moessa de. Meios consensuais de solução de conflitos envolvendo entes públicos: negociação, mediação e conciliação na esfera administrativa e judicial. Belo Horizonte: Fórum, 2012. p. 295. 18 LIPSKY, David B.; AVGAR, Ariel C. Toward a Strategic Theory of Workplace Conflict Management. Ohio State Journal on Dispute Resolution, [s. l.], v. 24, p. 143-177, 2008 apud SOUZA, 2012, p. 297. 28 outros fatores, na qualidade do serviço prestado, havendo pressão diária em atingir bons resultados e sobreviver no mercado acirrado. Situações em que relações são pautadas na afirmação e competição por poder, sem atentar aos resultados obtidos pela execução do serviço prestado, em regra, são cenários para geração de possíveis controvérsias 19 , o que evidencia a necessidade de estudar e atentar para a gestão dos conflitos que surgem na esfera das Universidades Federais. A concepção de que o conflito representa algo negativo ainda é bastante presente na sociedade atual, de modo que abordar as controvérsias vivenciadas é sinônimo de incômodo para a maioria das pessoas. Entretanto, este entendimento deve ser modificado, partindo do pressuposto de que o indivíduo é o responsável pela forma como reage aos acontecimentos ao seu redor. Para Lipsky 20 : Algumas formas de conflito, como os interpessoais ou conflitos de relacionamento, têm sido consistentemente apontados como produzindo um efeito negativo em indivíduos e nos resultados do trabalho desenvolvido nas organizações. Outras formas de conflito, como aqueles associados com a forma que o trabalho é conduzido (conflito relativo a tarefas), têm sido apontadas como portadoras de um efeito positivo em alguns dos resultados do trabalho. O que explica os efeitos positivos que algumas formas de conflito produzem nos resultados? Conflitos envolvendo tarefas frequentemente aprimoram o diálogo e o debate com respeito à forma que o trabalho deve ser feito. Além disso, pesquisas têm demonstrado que a presença de mecanismos de gestão de conflitos amplia os benefícios de conflitos com relação a tarefas. Compreende-se, portanto, que, assim como os conflitos são inevitáveis e inerentes à sociedade, eles são oportunidades para melhoria das relações, inclusive as laborais, sendo imprescindíveis para a convivência e evolução coletiva. Quando a gestão dos conflitos é realizada desde as primeiras controvérsias, os envolvidos têm a oportunidade de compreender o que desencadeou o desentendimento entre eles, e assim, a espiral, ou escalada, do conflito não ocorre. Entretanto, verifica-se que no ambiente das Universidades Federais também ocorrem controvérsias entre indivíduos que trabalham naquele local, ou que frequentam por determinado período, como os alunos dos cursos ofertados. Conforme já indicado, várias são as opiniões, vivências e experiências de cada um que ali existe, o que, normalmente, contribui para a geração de situações controvertidas. É possível que as próprias partes conversem, negociem e retomem a situação inicial de harmonia, com ou sem o auxílio de um terceiro (por exemplo, algum colega ou coordenador, 19 SOUZA, 2012, p. 298. 20 LIPSKY, 2008, p. 143-177 apud SOUZA, 2012, p. 296. 29 que possa mediar a situação, informalmente e sem aplicação de técnicas específicas, ajudando as partes a entrarem em um consenso). Para alguns casos, entretanto, o ordenamento jurídico determina a instauração de mecanismo, cujo objetivo é a apuração de cometimento de certas ações indicadas pela legislação. Nessas circunstâncias, o mecanismo indicado é o Processo Administrativo Disciplinar (PAD). 30 CAPÍTULO 2 - O PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR O direito administrativo possui como função principal a organização interna da administração pública, organizando sua hierarquia, seu pessoal, bem como o funcionamento dos seus seviços e suas relações com os administrados. Assim, a administração necessita de mecanismos dispostos no direito administrativo para controlar e corrigir a atuação do serviço público e de seus servidores, que estão subordinados a leis e regras, sendo denominado como direito adminsitrativo disciplinar 21 . O direito administrativo disciplinar possui como base os modelos de condutas previamente estipulados pela administração pública, além das respectivas sanções, sendo existentes em razão de competência constitucional 22 . A Administração Pública pratica todos seus atos através de seus agentes, desse modo, a boa qualidade do serviço prestado depende diretamente da atuação desses indivíduos. O servidor não deve apenas possuir conhecimentos técnicos para realizar as funções determinadas, mas também é imprescindível que seja detentor de qualidades éticas e morais, sendo estas identificadas no interior do órgão a qual é subordinado e, também, na vida em sociedade. Destaca-se que é ainda mais positivo para a Administração Pública que seus servidores sejam responsáveis, dotados de elevado senso ético e moral e realizem apenas o que esteja autorizado pela legislação vigente, almejando sempre contribuir com o bem comum e o serviço público prestado. Entretanto, esta não é a realidade vivenciada pela Administração, em todas as suas esferas. Vários são os casos de servidores públicos municipais, distritais, estaduais e federais que praticam alguma infração, deixando de cumprir determinado dever ou realizando certa proibição. O ilícito é configurado a partir de uma ação ou omissão praticada por um indivíduo, cujo resultado seja um distúrbio à ordem jurídica. Após a apuração deste ilícito, a aplicação da sanção é decorrência do dano causado e da responsabilidade do agente 23 . Além disso, os conflitos interpessoais também estão presentes no interior da Administração Pública, podendo influenciar na qualidade do serviço prestado pelo servidor. 21 BRASIL. Ministério da Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União. Manual de processo administrativo disciplinar. Brasília, DF: Ministério da Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União, 2017b. p. 13-14. Disponível em: https://www.cgu.gov.br/Publicacoes/atividade- disciplinar/arquivos/manual-pad-versao-janeiro-2017.pdf/view. Acesso em: 30 jul 2019. 22 BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Processo administrativo disciplinar. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2013. p. 34. 23 BACELLAR FILHO, 2013, p. 37. https://www.cgu.gov.br/Publicacoes/atividade-disciplinar/arquivos/manual-pad-versao-janeiro-2017.pdf/view https://www.cgu.gov.br/Publicacoes/atividade-disciplinar/arquivos/manual-pad-versao-janeiro-2017.pdf/view 31 Nesse sentido, Costa 24 afirma que: O ideal seria que cada servidor fosse dotado do mais elevado senso de moral e responsabilidade, para que, com tais qualificações pessoais, cumprisse de forma natural, sem necessidade de coação, os deveres de sua função. Dessa forma, a normalidade da atividade funcional dos órgãos públicos ocorreria sem nenhum embaraço. Seria tudo maravilha. Contudo, isso não passa de mera utopia. Tendo em vista o poder-dever da Administração Pública de apurar tais irregularidades e controvérsias, resta evidente ser necessária a existência de normas disciplinares para orientar os servidores públicos da Administração, indicando o que é permitido, ou não, e quais as sanções caso haja algum descumprimento. A atuação, desse modo, ocorre também de forma preventiva, com o efeito intimidativo-pedagógico, para que a prática de irregularidades seja evitada 25 . Logo, faz-se necessário um procedimento legal para apuração de tais irregularidades, pautado na instauração, no inquérito e na produção de provas, com posterior julgamento, sendo este procedimento denominado de processo administrativo disciplinar. O processo administrativo é gênero, da qual são verificadas algumas espécies, como o processo tributário, o processo ambiental e o processo administrativo disciplinar, que será abordado com maiores detalhes a seguir. 2.1 Conceito e objetivos do processo administrativo disciplinar Processo Administrativo Disciplinar (PAD) é o instrumento formal utilizado pela Administração Pública para apurar a existência de infração praticada pelos servidores públicos e, caso comprovado, aplicar as sanções corretas 26 . Nesse mesmo sentido, entende Medauar 27 que, “em essência, processo administrativo disciplinar é a sucessão ordenada de atos destinados a averiguar a realidade de falta cometida por servidor, a ponderar as circunstâncias que nela concorreram e a aplicar as sanções pertinentes”. 24 COSTA, José Armando da. Direito administrativo disciplinar. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2009. p. 24. 25 COSTA, 2009, p. 30. 26 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 26. ed. rev., ampl. e atual. São Paulo: Atlas, 2013. p. 987. 27 MEDAUAR, Odete. A processualidade no direito administrativo. 2. ed., rev., atual. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2008. p. 350. Grifo do autor. 32 É também um instrumento de defesa para o servidor, haja vista a presença de princípios constitucionais, como o contraditório e a ampla defesa, que garantem o binômio “comunicação-reação”, além da defesa por todos os meios lícitos de direito, sendo uma oportunidade de comprovação de sua inocência. Evidencia-se a existência de alguns requisitos necessários para que ocorra o processo administrativo disciplinar, quais sejam: a) a ocorrência de um ilícito administrativo; b) que o autor deste ilícito seja um servidor público ou demais pessoas que estão sujeitas ao regime funcional de determinado estabelecimento da Administração; c) e que haja um processo para a apuração do ocorrido, com possibilidade de imposição de sanção cominada à infração. Hely Lopes Meirelles 28 acrescenta ainda que o processo administrativo disciplinar é baseado na supremacia especial do Estado em relação aos que estão vinculados aos serviços ou atividades dele. É importante salientar que não há codificação única que abranja todas as normas referentes ao processo administrativo disciplinar em todas as esferas. Assim, estas estão difundidas pelo ordenamento jurídico, sendo necessário verificar cada uma delas e os sujeitos sobre os quais recai a imposição de tais normas. A lei nº 8.112/90 29 disciplina sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais, em seu artigo 146, determina que deva ocorrer o processo administrativo disciplinar para que sejam aplicadas as penas de suspensão por mais de 30 (trinta) dias, demissão, cassação de aposentadoria e disponibilidade, e destituição de cargo em comissão. O mesmo entendimento é vislumbrado no decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967 30 , que aborda sobre a organização da Administração Federal e sobre a Reforma Administrativa Federal, no artigo 100, pois exige a realização deste processo administrativo para os casos de demissão ou dispensa de servidor efetivo ou estável, que for comprovadamente ineficiente no desempenho dos encargos que lhe competem ou que for desidioso no cumprimento de seus deveres. 28 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 42 ed., atual até a Emenda Constitucional 90, de 15.9.2015. São Paulo: Malheiros, 2016. p. 830-831. 29 BRASIL. Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990. Dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais. Diário Oficial da União, Rio de Janeiro, 12 dez. 1990. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8112cons.htm. Acesso em: 21 ago 2018. 30 BRASIL. Decreto-lei nº 200 de 25 de fevereiro de 1967. Dispõe sôbre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências. Diário Oficial da União, Rio de Janeiro, 27 fev. 1967. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Decreto- lei/del0200.htm. Acesso em: 21 ago 2018. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8112cons.htm http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Decreto-lei/del0200.htm http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Decreto-lei/del0200.htm 33 É importante destacar que a lei nº 9. 784, de 29 de janeiro de 1999 31 , foi promulgada para regular o processo administrativo apenas no âmbito da Administração Pública Federal direta e indireta, não incidindo nas demais esferas. Em razão de suas autonomias constitucionais (art. 18, da Constituição Federal de 1988 - CF/88), cada uma das outras possui poder de autoadministração, podendo editar leis para regular seus processos administrativos. Dessa forma, a título de informação, são verificadas algumas leis que disciplinam este procedimento, como no estado de São Paulo, com a lei estadual nº 10.177 32 , de 30.12.1998; em Minas Gerais, com a lei estadual nº 14. 184 33 , de 31.1.2002; em Goiás, com a lei estadual nº 13.800 34 , de 18.1.2001; em Pernambuco, com a lei estadual nº 11.781 35 , de 6 de junho de 2000; e, ainda, Sergipe, que foi estado pioneiro na elaboração de lei sobre processo administrativo (Lei complementar nº 33 36 , de 26.12.1996), além de demais Estados. Em razão da existência de leis específicas, pelo princípio da especificidade, a aplicação da lei nº 9.784/99 será subsidiária nestes casos. A jurisprudência 37 também tem entendido da mesma maneira, indicando que, na existência de lei específica estadual acerca do processo administrativo disciplinar, a lei nº 9.784/99 incidirá apenas no que a lei específica for omissa, ressalvando os princípios gerais e constitucionais que são aplicados em todas. Para fins desta pesquisa, ressalta-se que o estudo recai sobre a lei nº 8.112/90 e sobre a 31 BRASIL. Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 1 fev. 1999. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9784.htm. Acesso em: 21 ago 2018. 32 SÃO PAULO. Lei Estadual nº 10.177, de 30 de dezembro de 1998. Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Estadual. Diário Oficial [do] Estado de São Paulo, São Paulo, 30 dez. 1998. Disponível em: https://www.al.sp.gov.br/repositorio/legislacao/lei/1998/lei-10177-30.12.1998.html. Acesso em: 22 ago. 2018. 33 MINAS GERAIS. Lei Estadual nº 14.184, de 30 de janeiro de 2002. Dispõe sobre o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Estadual. [Diário Oficioial de Minas Gerais], Belo Horizonte, 31 jan. 2002. Disponível em: http://www.siam.mg.gov.br/sla/download.pdf?idNorma=2391. Acesso em: 23 ago 2018. 34 GOIÁS. Lei estadual nº 13.800, de 18 de janeiro de 2001. Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública do Estado de Goiás. Diário Oficial [do] Estado de Goiás, Goiânia, 23 jan. 2001. Disponível em: http://www.gabinetecivil.go.gov.br/pagina_leis.php?id=1907. Acesso em: 23 ago. 2018. 35 PERNAMBUCO. Lei Estadual nº 11.781, de 6 de junho de 2000. Regula o Processo Administrativo no âmbito da Administração Pública Estadual. Diário Oficial do Estado do Pernambuco, Recife, 9 jun. 2000. Disponível em: https://www.sefaz.pe.gov.br/Legislacao/Tributaria/Documents/legislacao/Leis_Tributarias/2000/Lei11781_2 000.htm. Acesso em: 27 ago. 2018. 36 SERGIPE. Lei Complementar nº 33, de 26 de dezembro de 1996. Institui o Código de Organização e de Procedimento da Administração Pública do Estado de Sergipe. Diário Oficial de Sergipe, Aracaju, n. 22.704, 28 dez. 1996. Disponível em: http://legislacao.sefaz.se.gov.br/legisadm/legisadm.dll/infobase/organizacao_administrativa/lei_complementa r/LC_33.1996_CodigoOrganProcAdmPublica.htm. Acesso em: 03 set. 2018. 37 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso especial nº 1.148.460-PR. 2009/0030518-0 - Inteiro Teor. Recorrente: Município de Curitiba. Recorrido: General Engenharia de Obras Ltda. Relator: Ministro Castro Meira. Brasília, DF: STJ, 19 out. 2010. Disponível em: https://stj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/17362412/recurso-especial-resp-1148460-pr-2009-0030518- 0/inteiro-teor-17642550?ref=juris-tabs. Acesso em: 1 set. 2018. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9784.htm https://www.al.sp.gov.br/repositorio/legislacao/lei/1998/lei-10177-30.12.1998.html http://www.siam.mg.gov.br/sla/download.pdf?idNorma=2391 http://www.gabinetecivil.go.gov.br/pagina_leis.php?id=1907 https://www.sefaz.pe.gov.br/Legislacao/Tributaria/Documents/legislacao/Leis_Tributarias/2000/Lei11781_2000.htm https://www.sefaz.pe.gov.br/Legislacao/Tributaria/Documents/legislacao/Leis_Tributarias/2000/Lei11781_2000.htm http://legislacao.sefaz.se.gov.br/legisadm/legisadm.dll/infobase/organizacao_administrativa/lei_complementar/LC_33.1996_CodigoOrganProcAdmPublica.htm http://legislacao.sefaz.se.gov.br/legisadm/legisadm.dll/infobase/organizacao_administrativa/lei_complementar/LC_33.1996_CodigoOrganProcAdmPublica.htm https://stj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/17362412/recurso-especial-resp-1148460-pr-2009-0030518-0/inteiro-teor-17642550?ref=juris-tabs https://stj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/17362412/recurso-especial-resp-1148460-pr-2009-0030518-0/inteiro-teor-17642550?ref=juris-tabs 34 lei nº 9.784/99, e não sobre as leis estaduais, haja vista abordar a problemática envolvendo a resolução de conflitos nas Universidades Federais brasileiras, sendo necessário o estudo sobre os processos administrativos disciplinares. Há ainda, no âmbito constitucional, determinações sobre o procediemnto administrativo disciplinar. Segundo o artigo 41, §1º, da Constituição Federal de 1988, o processo administrativo disciplinar é imprescindível para imposição de pena de demissão 38 ao funcionário estável e, conforme tem entendido a doutrina e jurisprudência, tal dispositivo também é aplicado ao funcionário efetivo, ainda que em estágio probatório. Isto ocorre, pois qualquer acusação de ilícito administrativo, em que o acusado esteja em cargo de provimento efetivo ou em comissão, emprego ou função, por si só é considerada um fato gerador para instaurar um processo administrativo disciplinar 39 . Ainda sobre a sanção de demissão, há a Súmula nº 21, do Supremo Tribunal Federal (STF), que determina que o “funcionário em estágio probatório não pode ser exonerado nem demitido sem inquérito ou sem as formalidades legais de apuração de sua capacidade” 40 . É evidenciada, portanto, a necessidade do contraditório e da ampla defesa para que sejam efetivadas as garantias do Estado Democrático de Direito. Após a conceituação do processo administrativo disciplinar e a indicação do ordenamento jurídico concernente ao tema, faz-se necessário compreender que a administração deve retomar para si o controle sobre os incidentes que ocorrem em seu interior, não necessitando que o Poder Judiciário se encarregue disto 41 . Passa-se então, a buscar a justiça no interiror da administração, provocando o indivíduo que está habituado a recorrer ao Judiciário para solucionar quase a totalidade de suas controvérsias a ampliar as opções tradicionalmente impostas e a observar também a justiça ser constituída em outras esferas. 38 Destaca-se que a palavra Demissão possui sentido diverso de Exoneração, entretanto, é comum verificar a utilização para sentidos comuns. Demissão caracteriza a pena, sendo uma dispensa em caráter de punição do servidor, o que enseja a necessidade de contraditório e ampla defesa. Já a Exoneração é a dispensa em razão de pedido do servidor, ou pelo fato de não terem interessem pelos serviços daquele indivíduo na Administração. Assim, caso o servidor seja dispensado por algum fato que não se baseia em infração, ou se esta for omitida quando ele for desligado da Administração, não é caso de demissão, mas sim de exoneração (MEIRELLES, 2016, p. 831). 39 BACELLAR FILHO, 2013, p. 113. 40 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Súmula nº 21. Funcionário em estágio probatório não pode ser exonerado nem demitido sem inquérito ou sem as formalidades legais de apuração de sua capacidade. Diário do Judiciário, Brasília, DF, 11 jul. 1963. Disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=21.NUME.%20NAO%20S.FLSV.&b ase=baseSumulas. Acesso em: 28 ago. 2019. 41 MELLO, Celso Antônio Bandeira de Mello. Curso de direito administrativo. 25. ed., rev., atual. até a Emenda Constitucional 56, de 20.12.2007. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 488. http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=21.NUME.%20NAO%20S.FLSV.&base=baseSumulas http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=21.NUME.%20NAO%20S.FLSV.&base=baseSumulas 35 Odete Medauar 42 também possui este entendimento ao indicar que: Muito comuns se tornaram frases e comentários, em tom da jactância, do seguinte teor: “Se acha que tem direitos, vá procurá-los no Judiciário”, como se a função administrativa pudesse permanecer alheia a direitos dos indivíduos, como se fosse meritório deixar de reconhecer direito de alguém. Fica claro que paradigmas estruturados no interior dos indivíduos evidencia a dependência da sociedade com o Poder Judiciário, que vislumbra neste, o solucionador para seus conflitos, cegando, por vezes, as demais opções até mais eficientes que a tradicional utilizada. Com o processo administrativo disciplinar, o administrado tem a possibilidade de ser ouvido antes mesmo que a decisão seja tomada, fazendo com que a solução seja responsável e resulte no interesse público, tendo em vista que a Administração só é completa se estiver atenta ao seu interior, ou seja, aos servidores que a compõem 43 . O PAD também possui o objetivo de garantia ao servidor e à sociedade. Em um primeiro aspecto, o processo administrativo disciplinar atua como garantia básica dos direitos dos indivíduos que são submetidos a ele, e que possuem relação com a controvérsia existente, uma vez que, o simples fato de seguir padrões determinados e previamente estabelecidos em lei garante segurança ao processo 44 . Partindo deste pressuposto, o processo administrativo disciplinar também reflete na garantia de melhores decisões, alcançando cada vez mais a verdade real dos fatos. Para que isso ocorra, os interessados são ouvidos e é concedida oportunidade para apresentar provas e informações sobre o caso investigado. Além disso, o acusado é interrogado e ocorre a oitiva das testemunhas arroladas pela Comissão e pela defesa. A decisão final do PAD afeta não apenas o administrado, mas todos os cidadãos, sendo imprescindível que a decisão possua embasamento fático e probatório. Nesse sentido, a participação dos envolvidos nos atos realizados no procedimento resulta em decisões mais suscetíveis de aceitação e de cumprimento 45 . O processo administrativo disciplinar ainda garante que aconteça o correto desempenho da função administrativa e que novas alternativas possam ser pensadas para a Administração Pública. O PAD também tem a finalidade de compreender o que ocorre no interior da 42 MEDAUAR, 2008, p. 71, grifo da autora. 43 MELLO, 2008, p. 488. 44 MEDAUAR, 2008, p. 66. 45 MEDAUAR, 2008, p. 69. 36 administração e com aqueles indivíduos que ali se relacionam, não apenas para aplicar a sanção devida, mas buscando soluções alternativas para as controvérsias apresentadas, o que reflete diretamente em novas condições para o bom funcionamento da administração pública. Partindo deste pressuposto, a Administração passa a se aproximar do cidadão, que participa ativamente do processo administrativo disciplinar, mudando a perspectiva original de distanciamento e submissão. Concluindo, há ainda a finalidade básica do PAD que é a de emitir uma decisão final sobre a matéria controvertida e indicar qual o entendimento da Administração sobre os fatos controvertidos. Tal decisão pode favorecer o próprio servidor ou ainda, determinar o arquivamento do processo 46 . Em resumo, é possível indicar que o processo administrativo disciplinar possui três principais objetivos, quais sejam: a) Esclarecer se houve a prática de infração disciplinar por determinado servidor público e quais suas circunstâncias; b) Garantir que o servidor tenha oportunidade de defesa em relação aos fatos a ele imputados; c) Respaldar a decisão da autoridade julgadora 47 . Desse modo, percebe-se que o PAD atua em uma vertente interna, atingindo seus servidores, que participam ativamente de todo o procedimento e são fontes diretas de propostas para modificação e melhoramento interno do órgão que atuam, e a própria Administração, sendo mais um instrumento para seu bom funcionamento. Além disso, rompe as barreiras do administrativo e alcança a sociedade como um todo, alcançando também em âmbito externo da sociedade e dos cidadãos, o que ressalta a importância deste estudo. 2.1.1 Deveres, infrações e sanções aplicados aos servidores públicos federais Em cumprimento ao princípio da legalidade, o ordenamento jurídico indica quais são os deveres de conduta que os servidores públicos federais devem realizar. A Lei n.º 8.112/90 prevê os deveres dos servidores e, dentre eles indicam-se dois: 46 PESTANA, Márcio. Direito administrativo brasileiro. 3. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2012. p. 276. 47 ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO (Brasil). Manual prático de processo administrativo disciplinar e sindicância: Corregedoria-Geral da Advocacia da União. 2. ed. Brasília, DF: Advocacia-Geral da União, 2015. Disponível em: https://www.agu.gov.br/noticia/manual-pratico-de-processo-administrativo-disciplinar- e-sindicancia. Acesso em: 30 jul. 2019. https://www.agu.gov.br/noticia/manual-pratico-de-processo-administrativo-disciplinar-e-sindicancia https://www.agu.gov.br/noticia/manual-pratico-de-processo-administrativo-disciplinar-e-sindicancia 37 Art. 116. São deveres do servidor: [...] VI - levar ao conhecimento de autoridade superior as irregularidades de que tiver ciência em razão do cargo; [...] XII - representar contra ilegalidade, omissão ou abuso de poder. [...] Parágrafo único. A representação de que trata o inciso XII será encaminhada pela via hierárquica e apreciada pela autoridade superior àquela contra a qual é formulada, assegurando-se ao representando ampla defesa48. Destaca-se, portanto, que é dever do servidor comunicar a autoridade responsável, através de representação, qualquer irregularidade quer seja verificada no ambiente da Administração Pública Federal. A representação difere da denúncia em razão do indivíduo que a realizada. Enquanto a representação é feita por um servidor público, a denúncia é concretizada por qualquer pessoa da sociedade, inclusive, através de denúncia anônima. Na Universidade Federal de Uberlândia (UFU), a denúncia pode ser efetivada pessoalmente na ouvidoria da UFU, ou pelo próprio site desta ouvidoria. Sobre as denúncias, o art. 144, da Lei nº 8.112/90, determina que elas devam conter a indicação e o endereço do denunciante, sendo que, caso o fato indicado não caracterize infração disciplinar ou ilícito penal, ela será arquivada desde logo por falta de objeto. A Lei nº 8.112/90 elencou ainda quais são as infrações disciplinares que podem ser cometidas pelos servidores, bem como as sanções previstas para cada irregularidade. Desse modo, é possível separar as infrações em alguns grupos, observando a gravidade de cada uma, conforme dispõe o Manual de processo administrativo disciplinar da Controladoria-Geral da União 49 . O primeiro é o das infrações leves. Elas são aquelas que afrontam os deveres que estão indicados no art. 116, da Lei nº 8.112/90, ou seja: Art. 116. São deveres do servidor: I - exercer com zelo e dedicação as atribuições do cargo; II - ser leal às instituições a que servir; III - observar as normas legais e regulamentares; IV - cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais; V - atender com presteza: a) ao público em geral, prestando as informações requeridas, ressalvadas as protegidas por sigilo; b) à expedição de certidões requeridas para defesa de direito ou esclarecimento de situações de interesse pessoal; c) às requisições para a defesa da Fazenda Pública. 48 BRASIL, 1990. 49 BRASIL, 2017b, p. 199. 38 VI - levar as irregularidades de que tiver ciência em razão do cargo ao conhecimento da autoridade superior ou, quando houver suspeita de envolvimento desta, ao conhecimento de outra autoridade competente para apuração VII - zelar pela economia do material e a conservação do patrimônio público; VIII - guardar sigilo sobre assunto da repartição; IX - manter conduta compatível com a moralidade administrativa; X - ser assíduo e pontual ao serviço; XI - tratar com urbanidade as pessoas; XII - representar contra ilegalidade, omissão ou abuso de poder50. Ademais, são caracterizadas como infrações leves as que infringem alguns incisos do artigo 117 (Lei nº 8.112/90): Art. 117. Ao servidor é proibido: I - ausentar-se do serviço durante o expediente, sem prévia autorização do chefe imediato; II - retirar, sem prévia anuência da autoridade competente, qualquer documento ou objeto da repartição; III - recusar fé a documentos públicos; IV - opor resistência injustificada ao andamento de documento e processo ou execução de serviço; V - promover manifestação de apreço ou desapreço no recinto da repartição; VI - cometer a pessoa estranha à repartição, fora dos casos previstos em lei, o desempenho de atribuição que seja de sua responsabilidade ou de seu subordinado; VII - coagir ou aliciar subordinados no sentido de filiarem-se a associação profissional ou sindical, ou a partido político; VIII - manter sob sua chefia imediata, em cargo ou função de confiança, cônjuge, companheiro ou parente até o segundo grau civil; XIX - recusar-se a atualizar seus dados cadastrais quando solicitado.51. E essas infrações têm a sanção de advertência e suspensão cominadas a elas. A advertência é a mais leve das penas indicadas na Lei nº 8.112/90 e não deixa nenhum vestígio na folha do funcionário. É realizada de forma verbal, como reprimenda ao que foi praticado 52 . O segundo grupo envolve as infrações médias, cuja penalidade é exclusivamente com suspensão. A suspensão é o afastamento forçado do servidor por determinado período. Dentre elas, é possível destacar os seguintes artigos da Lei nº 8.112/90: Art. 117. Ao servidor é proibido: [...] XVII - cometer a outro servidor atribuições estranhas ao cargo que ocupa, exceto em situações de emergência e transitórias; XVIII - exercer quaisquer atividades que sejam incompatíveis com o exercício do cargo ou função e com o horário de trabalho [...] [...] 50 BRASIL, 1990. 51 BRASIL, 1990. 52 CRETELLA JÚNIOR, José. Prática do processo administrativo. 8. ed. rev. e atual. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011. p. 94. 39 Art. 130. A suspensão será aplicada em caso de reincidência das faltas punidas com advertência e de violação das demais proibições que não tipifiquem infração sujeita a penalidade de demissão, não podendo exceder de 90 (noventa) dias. § 1o Será punido com suspensão de até 15 (quinze) dias o servidor que, injustificadamente, recusar-se a ser submetido a inspeção médica determinada pela autoridade competente, cessando os efeitos da penalidade uma vez cumprida a determinação.53. Já no terceiro e o quarto grupo estão as infrações graves e gravíssimas, puníveis com demissão: Art. 117. Ao servidor é proibido: [...] IX - valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da função pública; X - participar de gerência ou administração de sociedade privada, personificada ou não personificada, exercer o comércio, exceto na qualidade de acionista, cotista ou comanditário; XI - atuar, como procurador ou intermediário, junto a repartições públicas, salvo quando se tratar de benefícios previdenciários ou assistenciais de parentes até o segundo grau, e de cônjuge ou companheiro; XII - receber propina, comissão, presente ou vantagem de qualquer espécie, em razão de suas atribuições; XIII - aceitar comissão, emprego ou pensão de estado estrangeiro; XIV - praticar usura sob qualquer de suas formas; XV - proceder de forma desidiosa; XVI - utilizar pessoal ou recursos materiais da repartição em serviços ou atividades particulares [...] Art. 132. A demissão será aplicada nos seguintes casos: [...] II - abandono de cargo; III - inassiduidade habitual; [...] V - incontinência pública e conduta escandalosa, na repartição; [...] VII - ofensa física, em serviço, a servidor ou a particular, salvo em legítima defesa própria ou de outrem; [...] IX - revelação de segredo do qual se apropriou em razão do cargo; [...] XII - acumulação ilegal de cargos, empregos ou funções públicas [...]54 As infrações gravíssimas são: Art. 132. A demissão será aplicada nos seguintes casos: I - crime contra a administração pública; [...] IV - improbidade administrativa; [...] VIII - aplicação irregular de dinheiros públicos; [...] 53 BRASIL, 1990. 54 BRASIL, 1990. 40 X - lesão aos cofres públicos e dilapidação do patrimônio nacional; XI – corrupção [...]55 A demissão é a expulsão, em definitivo, do funcionário público dos quadros administrativos. Em resumo, as infrações leves e médias são as que revestem do mínimo transtorno ao serviço público, as graves são as que afetam o bom andamento do serviço da Administração e as gravíssimas são as que causam elevado prejuízo ao Estado, determinando, portanto, o desligamento do servidor 56 . 2.2. Os princípios e o procedimento do processo administrativo disiciplinar federal O processo administrativo disciplinar federal é pautado por princípios que regem sua atuação e constam de forma implícita e explícita no ordenamento jurídico, principalmente, na Constituição Federal de 1988. 2.2.1 Princípios Partindo da análise da Magna Carta, destaca-se o artigo 37, que indica: “A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...] 57 . Corroborando com o disposto na Constituição Federal, o artigo 2º da Lei nº 9.784/99 58 , que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, dispõe que “a Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.”. Tendo em vista que o objetivo principal deste trabalho não é esgotar a análise do processo administrativo federal, nem mesmo aprofundar no estudo dos princípios que o 55 BRASIL, 1990. 56 CRETELLA JÚNIOR, 2011, p. 90. 57 BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil. Texto consolidado até a Emenda Constitucional nº 95 de 15 de dezembro de 2016. Brasília, DF: Senado Federal, 2016. Disponível em: https://www.senado.leg.br/atividade/const/con1988/con1988_15.12.2016/CON1988.pdf. Acesso em: 10 ago 2018. 58 BRASIL, 1999. https://www.senado.leg.br/atividade/const/con1988/con1988_15.12.2016/CON1988.pdf 41 regem, são destacados apenas os princípios que possuem maior relevância para a conclusão do escopo proposto no trabalho. O princípio da legalidade está expressamente indicado no artigo 37 da Constituição Federal e no artigo 2º da Lei nº 9.784/99. Segundo este princípio, o Estado é aquele que cria e que, ao mesmo tempo, é subordinado às normas, assim, “o princípio da legalidade impõe à administração pública obediência à lei formal como norte de atuação e limite de garantia ao cidadão.” 59 . Portanto, o servidor não pode se esquivar do cumprimento da lei, haja vista que a sua finalidade é sempre pública, ou seja, o interesse público, impedindo que o servidor atue seguindo suas vontades pessoais, principalmente se resultar em condutas contrárias ao disposto na legislação. Desse modo, o servidor público que não segue os ditames legais está sujeito ao processo administrativo disciplinar. Os princípios que também são imprescindíveis ao desenvolvimento do processo administrativo disciplinar é o da ampla defesa. Este princípio está elencado também no artigo 5º, LV, da Magna Carta 60 , e garante a todos os acusados o contraditório e ampla defesa, seja em processo judicial ou administrativo. Tais princípios também estão dispostos no artigo 134 61 e 156 62 , da Lei nº 8.112/1990. O contraditório assegura o binômio “informação-reação”, garantindo que o investigado, ou acusado, seja notificado e informado sobre o que ocorre no processo, sendo sua faculdade o poder de reação à notificação. Já a ampla defesa determina que o investigado, ou acusado, possua o direito de se defender através de todos os meios de defesa permitidos no direito, sejam eles documentais ou orais, como depoimento pessoal ou testemunhas. É importante ressaltar que os integrantes da comissão que instrui os autos devem agir com imparcialidade durante todo o trâmite do processo administrativo disciplinar. Destaca-se o fato de que o acusado não possui a obrigatoriedade de constituir defesa técnica para o processo administrativo disciplinar. Assim, o servidor, como seu advogado, 59 BRASIL, 1990, 2016. 60 Constituição Federal, art. 5º: Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes (BRASIL, 1988). 61 Lei nº 8.112/90. Art. 143. A autoridade que tiver ciência de irregularidade no serviço público é obrigada a promover a sua apuração imediata, mediante sindicância ou processo administrativo disciplinar, assegurada ao acusado ampla defesa (BRASIL, 1990). 62 Lei nº 8.112/90. Art. 156. É assegurado ao servidor o direito de acompanhar o processo pessoalmente ou por intermédio de procurador, arrolar e reinquirir testemunhas, produzir provas e contraprovas e formular quesitos, quando se tratar de prova pericial (BRASIL, 1990). 42 possuem legitimidade para apresentar defesa. Este entendimento é corroborado pela súmula vinculante nº 5, do Supremo Tribunal Federal (STF) 63 , que afirma que “a falta de defesa técnica por advogado no processo administrativo disciplinar não ofende a Constituição.”. O princípio do formalismo moderado também rege o processo administrativo disciplinar e está disposto no artigo 22, da Lei nº 9.784/99, indicando que o objetivo principal do PAD é desvendar qual a verdade por trás dos fatos apurados, sendo que apenas exige-se forma determinada quando a lei assim determinar. Há ainda um princípio de importante destaque, qual seja o princípio da publicidade, disciplinado no art. 5º, XXXIII, CF/88, bem como no art. 2º, parágrafo único, V, Lei nº 9.784/99. Ele determina o dever de divulgação oficial dos atos administrativos, indicando livre acesso à informação por parte dos indivíduos e transparência na atuação administrativa. É o dever estatal de garantir a publicidade dos seus atos, além do administrado ter ciência da tramitação de processos administrativos em que seja parte, ter vista dos autos e cópias de documentos e acesso às decisões proferidas (art. 3º, II, Lei nº 9.784/99) 64 . As exceções a este princípio indicam fatos que a publicidade pode gerar risco à segurança do Estado e a intimidade dos envolvidos, como nos casos de determinados atos dos processos disciplinares, como a oitiva das testemunhas e o depoimento pessoal 65 . O princípio da duração razoável do processo também é aplicado ao processo administrativo disciplinar e é uma garantia constitucional (art. 5º, LXXVII, CF/88). Desse modo, é imprescindível que o PAD seja célere, mas que não ocorra prejuízo à investigação e a decisão final. Sobre este princípio Lucht 66 afirma que “vislumbra-se nesse princípio a impossibilidade de a administração exacerbar a duração do PAD, sob pena de transformar o mero procedimento de apuração de responsabilidade administrativa em eterna ameaça ao servidor.”. Grande correspondência encontra o princípio citado acima com o princípio da eficiência (art. 37, caput, CF/88 e art. 2º, Lei nº 9.784/99), que diz respeito a um 63 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Súmula vinculante nº 5. A falta de defesa técnica por advogado no processo administrativo disciplinar não ofende a Constituição. Diário do Judiciário Eletrônico, Brasília, DF, 16 maio 2008. Disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/menuSumario.asp?sumula=1199. Acesso em: 28 ago. 2019. 64 MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2014. p 109. 65 MAZZA, 2014, p. 111. 66 LUCHT, Robert Rigobert. O instituto do ajustamento de conduta e o processo administrativo disciplinar na esfera federal. Orientador: Vivian Josete Pantaleão Caminha. 2011. f. 25. Trabalho de Conclusão de Curso (Graduação em Direito) – Faculdade de Direito, Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, 2011. http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/menuSumario.asp?sumula=1199 43 procedimento administrativo disciplinar em que a investigação dos fatos e a possível responsabilização do acusado ocorrem da maneira mais amena possível para à sociedade e para os envolvidos. O princípio da eficiência indica o modo pelo qual se exerce a função administrativa, ou seja, almeja garantir “economicidade, redução de desperdícios, qualidade, rapidez, produtividade e rendimento funcional” à atuação estatal 67 . O conteúdo deste princípio pode ser resumido em: “obrigar a Administração a buscar os melhores resultados por meio da aplicação da lei” 68 , que é relacionado diretamente com a duração razoável do processo (art. 5º, LXXVIII, CF/88). Por fim, o princípio do devido processo legal aplica-se também ao processo administrativo e está previsto no artigo 5º, LIV, CF/88, além do art. 143, Lei nº 8.112/90. Este princípio é garantia inerente ao Estado Democrático de Direito e determina o cumprimento dos ritos previstos no ordenamento jurídico para a apuração e aplicação das sanções determinadas, sendo vedado que tais penalidades sejam aplicadas sem a observância dos ritos específicos. Além disso, é assegurada a aplicação de todos os outros princípios inerentes ao processo administrativo disciplinar que são indicados neste trabalho, bem como os demais elencados na legislação infraconstitucional e na Constituição Federal. É notório que todo processo administrativo possui também uma carga emocional envolvida, tendo em vista que existe um servidor que realizou determinado fato e outra parte que, por diversos meios e razões, informou aquela ação. Assim, é necessário que o PAD busque a apuração dos fatos ocorridos, mas siga os prazos e os princípios aplicáveis a ele, para que assegure tanto o servidor investigado, ou acusado, quanto toda a sociedade. Tais princípios possuem grande relevância a esta pesquisa, posto que serão analisados em face aos princípios da mediação. Porém, neste momento, faz-se necessária a explicação acerca do procedimento do processo administrativo disciplinar, com o escopo de identificar qual o momento adequado para eventual aplicação da mediação no PAD. 67 MAZZA, 2014, p. 113. 68 MAZZA, 2014, p. 114. 44 2.2.2 Procedimento O processo administrativo disciplinar é gênero, do qual possui duas espécies: a sindicância (investigativa ou contraditória) e o processo administrativo disciplinar stricto sensu, conforme é verificado no artigo 143 69 , da Lei nº 8.112/90. O objeto de estudo deste trabalho é o processo administrativo disciplinar stricto sensu, também denominado de PAD, aplicado aos servidores públicos federais das Universidades Federais brasileiras. Desse modo, o ordenamento jurídico pertinente ao tema é a Lei nº 8.112/1990, que dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais nos artigos 143 a 182. A Lei nº 9.784/1999, que aborda sobre o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, também é aplicada ao tema em comento. Primeiramente, no tocante ao trâmite do PAD, é importante ressaltar que ele possui três fases principais: a) instauração, b) inquérito administrativo (instrução, defesa e relatório) e c) julgamento (art. 151, Lei nº 8.112/90). No tocante aos prazos, o prazo para que a primeira e a segunda fase sejam concluídas é de 60 (sessenta) dias, contados da data de publicação do ato que constituir a comissão, sendo autorizada prorrogação pelo mesmo prazo (art. 152, Lei nº 8.112/90). Já o prazo para julgamento (terceira fase) é de 20 (vinte) dias, contados do recebimento do processo (art. 167, Lei nº 8.112/90). Destaca-se apenas que o Poder Judiciário vem entendendo que o não cumprimento de tais prazos não gera ilegalidade. Traz-se à baila julgado que corrobora com o disposto: ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. PLEITO DE ANULAÇÃO DE PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR (PAD). EXCESSO DE PRAZO PARA A CONCLUSÃO DO PAD. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE PREJUÍZO. IRRELEVÂNCIA. PENA DE DEMISSÃO APLICADA. INDICIADO QUE, JUNTAMENTE COM SEU DEFENSOR CONSTITUÍDO, FOI CIENTIFICADO DE TODOS OS ATOS E ACOMPANHOU AS FASES DOS PROCESSOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARES. AUSÊNCIA DE OFENSA AOS POSTULADOS CONSTITUCIONAIS DO DEVIDO PROCESSO LEGAL, DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA (ART. 5º, LIV e LV, CF/1988). PRÁTICA DE TRANSGRESSÕES DISCIPLINARES PUNIDAS COM DEMISSÃO DEVIDAMENTE COMPROVADA. SANÇÃO IMPOSTA PROPORCIONAL À GRAVIDADE DAS CONDUTAS PRATICADAS. EXPOSIÇÃO DOS MOTIVOS DA IMPOSIÇÃO DA PENALIDADE NO ATO ADMINISTRATIVO DEMISSIONAL. AUSÊNCIA DE QUAISQUER 69 Art. 143. A autoridade que tiver ciência de irregularidade no serviço público é obrigada a promover a sua apuração imediata, mediante sindicância ou processo administrativo disciplinar, assegurada ao acusado ampla defesa (BRASIL, 1990). 45 ILEGALDIADES NO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO. [...] “Com efeito, a jurisprudência do STJ é no sentido de que o excesso de prazo para a conclusão do processo administrativo disciplinar só causa nulidade se houver a demonstração de prejuízo à defesa do servidor. [...] “Entende o STJ que, ‘[...] caracterizada a conduta para a qual a lei estabelece, peremptoriamente, a aplicação de determinada penalidade, não há para o administrador discricionariedade a autorizar a aplicação de pena diversa’ (MS 17.868/DF, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe 23/03/2017)” (STJ, AgInt no RMS 50.829/BA, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, DJe de 20/06/2018). (TJ-SC- AC: 03019275420168240023 Capital 0301927-54.2016.8.24.0023, Relator: Jaime Ramos, Data de Julgamento: 30/10/2018, Terceira Câmara de Direito Público).70 Partindo para a análise das fases, a primeira fase do PAD é a instauração. Ele só passa a existir e se aperfeiçoa com a publicação da portaria inaugural (ato que constitui a comissão) pela autoridade competente 71 . Conforme o artigo 5º, da Lei nº 9.784/99, o processo administrativo disciplinar pode ser instaurado a pedido do interessado, de ofício, como resultado de uma auditoria ou de sindicância. Quando a instauração ocorrer a requerimento do interessado, o requerimento será realizado por escrito, salvo casos em que possa ser realizado oralmente, sendo imprescindível conter os elementos a seguir: a) indicação de qual o órgão ou autoridade administrativa que se dirige; b) a identificação do interessado ou de quem o represente; c) domicílio do requerente ou local para recebimento de comunicações; d) formulação do pedido, com exposição dos fatos e fundamentos; e) data e assinatura do requerente ou de seu representante.7