1 UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA “JULIO DE MESQUITA F ILHO” FACULDADE DE FILOSOFIA E CIÊNCIAS DO CÂMPUS DE MARÍ LIA PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO Linha de Pesquisa: Políticas Educacionais, Gestão de Sistemas e Organizações Educacionais Vitor Hugo Pissaia Municípios de Pequeno Porte do Estado de São Paulo: relações entre indicadores de desempenho e material curricular MARÍLIA 2016 2 UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA “JULIO DE MESQUITA F ILHO” FACULDADE DE FILOSOFIA E CIÊNCIAS DO CÂMPUS DE MARÍ LIA VITOR HUGO PISSAIA Municípios de Pequeno Porte do Estado de São Paulo: relações entre indicadores de desempenho e material curricular Tese de doutorado apresentada ao Programa de Pós-graduação em Educação da Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Filho”, câmpus de Marília, para obtenção do título de doutor em Educação. Linha de pesquisa: Políticas Educacionais, Gestão de Sistemas e Organizações, Trabalho e Movimentos Sociais, sob orientação do Prof. Dr. Carlos da Fonseca Brandão. MARÍLIA, 2016 3 4 VITOR HUGO PISSAIA MUNICÍPIOS DE PEQUENO PORTE DO ESTADO DE SÃO PAULO: RELAÇÕES ENTRE INDICADORES DE DESEMPENHO E MATERIAL CURRICULAR Tese apresentada à banca examinadora do Programa de Pós-graduação em Educação da Universidade Estadual Paulista (UNESP), Câmpus de Marília, como requisito para obtenção do título de Doutor em Educação. Linha 4: Políticas Educacionais, Gestão de Sistemas e Organizações, Trabalho e Movimentos Sociais. BANCA EXAMINADORA Orientador: _______________________________________________________ Dr. Carlos da Fonseca Brandão Unesp – Marília 2º Examinador: ___________________________________________________ Dr. Julio Cesar Torres Unesp – Marília 3º Examinador: ____________________________________________ Dr. Zacarias Pereira Borges Unicamp – Campinas 4º Examinador: ___________________________________________________ Dra. Graziela Zambão Abdian Maia Unesp – Marília 5º Examinador: ____________________________________________ Dra. Ivanete Bellucci Pires de Almeida Centro Paula Souza - CPS Marília, 20 de setembro de 2016. 5 Dedico este trabalho primeiramente à minha família (esposa, filhas, irmãos, cunhados, sobrinhos, sogro, sogra, mãe e pai). Dedico também aos Administradores Públicos Municipais, em especial, os dirigentes municipais de educação, docentes e demais profissionais de apoio e serviço escolar dos municípios de pequeno porte, que lutam incessantemente para que seus munícipes tenham uma melhoria substancial na qualidade educacional pública e, com isso, melhores condições de vida e de trabalho. Vitor Hugo Pissaia 6 AGRADECIMENTOS Externalizo meus agradecimentos a todos que, direta ou indiretamente, contribuíram para a concretização deste trabalho. Dentre essas pessoas, especialmente agradeço: À minha grande esposa e companheira Selma e as pequeninas filhas Giulia e Giovanna pela compreensão e de sempre estarem ao meu lado nesta caminhada. À minha mãe Cleide e ao meu pai Hugo (ambos em memória) e aos meus irmãos Hugo e Glaucia, cunhados Valdecir, Silvana, Adriana e Gustavo e sobrinhos Tamires, Tatiane, Bruno e Enrico pelo apoio em todas as horas em que necessitei e à minha querida 2ª. mãe Tida, uma alma pura e que demonstra toda humildade e carinho por toda a nossa família e, aos meus avós, tios e tias, primos e primas. À minha madrinha Vanda e padrinho Augusto (em memória), pelas orações e carinho ofertados ao longo da minha vida. Aos amigos de toda a minha trajetória profissionais e de vida. Ao meu Orientador Prof. Doutor Carlos da Fonseca Brandão, por fazer parte deste programa, pelos seus ensinamentos e por estar de prontidão às dúvidas suscitadas, solicitações pertinentes e por sua postura ética. Aos companheiros do Grupo de Pesquisa Coletivo de Pesquisadores em Políticas Educacionais (COPPE), onde, no oportuno, estendo aos demais amigos orientandos dos Cursos de Pós-graduação da Faculdade de Educação – UNESP Marília. Aos Professores Doutores Julio Cesar Torres, Carlos da Fonseca Brandão, José Tejada Fernández que ministraram aulas das quais contribuíram imensamente para a construção estrutural metodológica e referencial bibliográfico desta pesquisa. Aos Professores Doutores Zacarias Pereira Borges e Julio Cesar Torres por participarem da Banca de Qualificação bem como as orientações e sugestões pertinentes dadas para os ajustes finais deste trabalho. Aos Professores Doutores Zacarias Pereira Borges, Julio Cesar Torres, Graziela Zambão Abdian Maia e Ivanete Bellucci Pires de Almeida por participarem da Banca de Defesa. A todos os Dirigentes Municipais de Educação dos municípios pesquisados por responderem aos questionários encaminhados e envio de informações solicitadas. Em especial, as imensas amigas e lutadores em prol da educação pública de qualidade, Elisabeti Regina Brevigliero Lorenzato (em memória) e Rosiane Marin Fernandez Dias e aos eternos amigos “sacristão” Antonio Arthur Fernandes e Alexandre L. Martins de Freitas. À amiga Dra. Maria Lourdes Vieira, pelas dicas, apoio e sugestões. 7 O lugar onde vivo Moro numa cidade pequena Tranquila e serena Onde tenho muitos amigos Divertidos e queridos Existem muitos animais Que, quando brinco, me acho demais Tem muito lugar divertido Mas o meu preferido É o coreto envelhecido Cândido Rodrigues é minha cidade Que traz paz e felicidade Giovanna, Giulia e Selma Cidade Pequena Sou de uma cidade pequena Há muitas milhas de qualquer mar Sinto bem por estar aqui Sob o mesmo céu azul de você Tenho pelo menos dois amigos Um de infância e o outro da estrada Uma menina linda e polonesa Pensando bem não me falta mais nada Eu vivo, numa cidade pequena Tão grande, que você nem notou Jet7 8 RESUMO Dentre as diversas questões educacionais relacionadas ao processo de Descentralização / Municipalização do Ensino Fundamental – como questões pertinentes à transferência de responsabilidades e de recursos financeiros (FUNDEF/FUNDEB) e de ações de gestão educacional de âmbito municipal para atender aos dispositivos legais e à demanda potencial, no contexto de município de pequeno porte – questões inerentes à implementação de material curricular e o desempenho escolar tornam-se imprescindíveis nesse processo. Se de um lado, o ente federado tem garantido em lei a gestão autônoma municipal, como, por exemplo, a postura de adoção de material curricular (quantidade e tipo), de outro, independentemente de sua condição incipiente e restrita de estrutura de gestão educacional, depara-se com um arcabouço de implementação de sistema de avaliação e de índices de desempenho – de forma verticalizada e impositiva, desconsiderando a condição peculiar desses municípios. Num primeiro momento, procuramos contextualizar os antecedentes históricos da avaliação externa no Brasil à luz da implementação das reformas educacionais da década de 1990 sob a ótica do IDEB. Noutro, procuramos contextualizar a implementação das políticas públicas para o currículo escolar. O objetivo desta pesquisa foi investigar se existe relação entre os indicadores de desempenho (IDEB) e o material curricular adotado por municípios de pequeno porte do estado de São Paulo. Buscou-se compreender enquanto categorias de análise: a) principais aspectos qualitativos observados e o grau de importância elencado pelos dirigentes municipais de educação dos municípios de pequeno porte relacionados, em especial, ao(s) material(is) didático-pedagógico(s) adotado(s) em suas redes municipais de ensino e aos indicadores de desempenho (IDEB); b) comparação entre as metas dos Idebs atingidas entre os anos de 2005 e o ano de 2013 nos anos iniciais e anos finais do ensino fundamental; c) comparação entre as metas atingidas e as metas projetadas dos Idebs em 2013 nos anos iniciais e anos finais do ensino fundamental. A coleta de dados e informações envolveu 23 municípios de pequeno porte paulistas que municipalizaram todo o ensino fundamental até de 2002 e que obtiveram seus IDEBs aferidos entre 2005 e 2013. Foram utilizados como instrumentos de coleta de dados: questionários com questões semiestruturadas. Observou-se, de modo geral, que, primeiro, sob a percepção dos Dirigentes Municipais de Educação: o material curricular não representa o principal fator na melhoria do desempenho escolar (IDEB); de forma contraditória, o material curricular Privado foi o que obteve o maior percentual de dirigentes que mencionou ser mais adequado e menos adequado e; tanto o material curricular como a avaliação do rendimento escolar, apesar de serem identificados importantes, em comparação com outros quesitos (formação docente e valorização do magistério), foram de menor relevância; segundo, quanto às metas atingidas em 2013, comparando-se com 2005, verificou-se a evolução do IDEB e não constatou a relação entre o material curricular e o desempenho escolar (IDEB) e , por último, quanto às metas projetadas atingidas no ano de 2013, com exceção da quantidade de utilização de material curricular, que não verificou alguma relação deste com o desempenho escolar (IDEB), quanto ao material curricular especificamente (PNLD, SEESP, Próprio e Privado) e, por grupos de parcerias Público, Misto (Público e Privado) e Privado, por sua vez, constatou- se, em termos, a relação entre o material curricular e o desempenho escolar. Esta tese de doutorado foi orientada pelo professor Carlos da Fonseca Brandão, na linha de pesquisa Políticas Educacionais, Gestão de Sistemas e Organizações, Trabalho e Movimentos Sociais, do Programa de Pós-Graduação em Educação da UNESP – Marília - SP. Palavras Chaves: Municípios de Pequeno Porte. Indicadores de Desempenho. Material Curricular. IDEB. Estado de São Paulo. 9 ABSTRACT Among the various educational issues connected to the Decentralization / Municipalization of Elementar School – as issues relevant to the transfer of responsibilities and financial resources (FUNDEF / FUNDEB) and educational management actions at the municipal sphere to answer to legal requirements and potential demand in the context of the small towns – intrinsic issues to the implementation of curriculum materials and to school performance become indispensable in this process. If on the one hand, the federal being has guaranteed in law to municipal self-management, for example, the posture of the adoption of curriculum materials (quantity and type), for another, independently his incipient and restricted condition of educational management structure, he comes across a framework of evaluation system implementation and performance indexes verticalized and imposing form, disregarding the peculiar condition of these towns. At first, we tried to contextualize the historical background of the assessment in Brazil in the light of the implementation of educational reforms of the 1990s from the perspective of IDEB. In another, we try to contextualize the implementation of public policies for the school curriculum. The objective of this research was to investigate whether there is a relationship between performance indicators (IDEB) and curricular materials adopted by small towns in São Paulo state. We seek to understand as analysis categories: a) main qualitative aspects observed and the degree of importance part listed by municipal leaders of education of small towns associated, in particular, the teaching-learning materials adopted in their municipal school systems and performance indicators (IDEB); b) comparison between the goals of IDEBs achieved between the years 2005 and 2013 in the early years and later years of elementary school; c) comparison between the goals of IDEBs achieved and the goals of IDEBs projected in 2013 in the early years and later years of elementary school. Data and information collection involved 23 small town of São Paulo that municipalized all elementary school until 2002 and obtained their IDEBs measured between 2005 and 2013. They were used as data collection instruments: questionnaires with semi- structured questions. We observe, in general, that, first, in the perception of Municipal Education Officers: curriculum materials do not represent the main factor in improving school performance (IDEB); contradictorily, curriculum material Private was what got the highest percentage of leaders who mentioned to be more suitable and less suitable and; both the curriculum material as assessment of school performance, although they are important identified, compared to other issues (teacher training and upgrading of teaching), were less relevant; second, on goals achieved in 2013, compared with 2005, we checked the evolution of IDEB and we have not found the relationship between the curriculum materials and school performance (IDEB) and, finally, on goals projected achieved in 2013, except for the amount of use of curriculum materials, which did not see any relation with school performance (IDEB), as the specific curriculum materials (PNLD, SEESP, Self and private) and by groups of public partnerships, Mixed (Public and Private) and Private, in turn, we found, in terms, the relationship between curriculum materials and school performance. This doctoral dissertation was supervised by Professor Carlos da Fonseca Brandão, in the line of research Educational Policy, Systems Management and Organizations, Labour and Social Movements, the Graduate Program in Education at UNESP - Marília - SP. Keywords: Small Towns, Performance Indicators. Curriculum Materials. IDEB. São Paulo State. 10 LISTA DE FIGURAS Figura 1 ORGANOGRAMA E ASPECTOS GERAIS DAS AVALIAÇÕES EXTERNAS EM LARGA ESCALA – SAEB...............................................................................................42 Figura 2 ORIENTAÇÃO NORMATIVA DA BNCC.............................................................85 LISTA DE TABELAS Tabela 1 - ESTADO DE SÃO PAULO. EVOLUÇÃO DO NÚMERO DE MUNICÍPIOS COM ENSINO FUNDAMENTAL, SEGUNDO O PORTE POPULACIONAL – 1995- 1997...........................................................................................................................................97 LISTA DE QUADROS Quadro 1 A CONSTITUIÇÃO DOS INSTITUTOS OFICIAIS E PESQUISAS EDUCACIONAIS.....................................................................................................................31 Quadro 2 INICIATIVAS FEDERAIS RELATIVAS À AVALIAÇÃO NACIONAL DE EDUCAÇÃO BÁSICA (1985-1994)........................................................................................40 Quadro 3 FÓRMULA DE CALCULAR O IDEB ..................................................................50 Quadro 4 IDEB – RESULTADOS E METAS – DEPENDÊNCIAS ADMINISTRATIVAS - 2005, 2007, 2009, 2011, 2013...................................................................................................54 Quadro 5 MUNICÍPIOS DE PEQUENO PORTE DO ESTADO DE SÃO PAULO: NÚMERO DE MUNICÍPIOS POR DIRETORIA REGIONAL DE ENSINO........................59 Quadro 6 MUNICÍPIOS DE PEQUENO PORTE DO ESTADO DE SÃO PAULO: IDENTIFICAÇÃO, DIRETORIA REGIONAL DE ENSINO E IDEBs DAS REDES MUNICIPAIS DE ENSINO – (2005, 2007, 2009, 2011, 2013)...............................................60 Quadro 7 COMPARAÇÃO ENTRE AS METAS PROJETADAS X METAS DEFINIDAS NO PME X METAS DO PNE – ANOS INICIAIS (2015 – 2017 – 2019 – 2021)..................65 Quadro 8 COMPARAÇÃO ENTRE AS METAS PROJETADAS X METAS DEFINIDAS NO PME X METAS DO PNE – ANOS FINAIS (2015 – 2017 – 2019 – 2021).....................67 Quadro 9 COMPARAÇÃO ENTRE AS METAS ATINGIDAS (2005-2013) E METAS PROJETADAS ATINGIDAS OU NÃO (2013) DOS IDEBS DAS REDES MUNICIPAIS DE ENSINO DOS 23 MUNICÍPIOS DE PEQUENO PORTE DO ESTADO DE SÃO PAULO PESQUISADOS – ANOS INICIAIS E ANOS FINAIS .......................................................130 LISTA DE GRÁFICOS Gráfico 1 PERCENTUAIS DE MUNICÍPIOS DE PEQUENO PORTE QUE NÃO ATINGIRAM METAS PROJETADAS DOS IDEBs – ANOS INICIAIS E FINAIS DO ENSINO FUNDAMENTAL - 2007-2009-2011-2013.............................................................60 Gráfico 2 EVOLUÇÃO DOS MUNICÍPIOS COM ENSINO FUNDAMENTAL – REDE PÚBLICA DO ESTADO DE SÃO PAULO – 1995 A 2012...................................................93 Gráfico 3 EVOLUÇÃO DO NÚMERO DE MATRÍCULAS DAS REDES MUNICIPAIS E ESTADUAL DE SÃO PAULO – 1995 A 2012.......................................................................94 11 Gráfico 4 MUNICÍPIOS DE PEQUENO PORTE E MUNICIPALIZAÇÃO DO ENSINO NO ESTADO DE SÃO PAULO – (Até 2015)..............................................................................101 Gráfico 5 NÚMERO DE MATERIAL(IS) CURRICULAR(ES) ADOTADO(S) PELOS MUNICÍPIOS DE PEQUENO PORTE NAS REDES MUNICIPAIS DE ENSINO – ANOS INICIAIS - (2002-2016).........................................................................................................105 Gráfico 6 TIPO(S) DE MATERIAL(IS) CURRICULAR(ES) ADOTADO(S) PELOS MUNICÍPIOS DE PEQUENO PORTE NAS REDES MUNICIPAIS DE ENSINO – ANOS INICIAIS - (2002-2016).........................................................................................................105 Gráfico 7 TRAJETÓRIA DO PNLD ENQUANTO MATERIAL CURRICULAR ADOTADO PELOS MUNICÍPIOS DE PEQUENO PORTE NAS REDES MUNICIPAIS DE ENSINO – ANOS INICIAIS - (2002-2016)....................................................................106 Gráfico 8 TRAJETÓRIA DA ADOÇÃO DO MATERIAL CURRICULAR DA SEESP PELOS MUNICÍPIOS DE PEQUENO PORTE NAS REDES MUNICIPAIS DE ENSINO – ANOS INICIAIS - (2002-2016).............................................................................................107 Gráfico 9 TRAJETÓRIA DA ADOÇÃO DO MATERIAL CURRICULAR PRIVADO PELOS MUNICÍPIOS DE PEQUENO PORTE NAS REDES MUNICIPAIS DE ENSINO – ANOS INICIAIS - (2002-2016).............................................................................................108 Gráfico 10 NÚMERO DE MATERIAL(IS) CURRICULAR(ES) ADOTADO(S) PELOS MUNICÍPIOS DE PEQUENO PORTE NAS REDES MUNICIPAIS DE ENSINO – ANOS FINIAIS - (2002-2016)...........................................................................................................109 Gráfico 11 TIPO(S) DE MATERIAL(IS) CURRICULAR(ES) ADOTADO(S) PELOS MUNICÍPIOS DE PEQUENO PORTE NAS REDES MUNICIPAIS DE ENSINO – ANOS FINAIS - (2002-2016)............................................................................................................109 Gráfico 12 TRAJETÓRIA DO PNLD ENQUANTO MATERIAL CURRICULAR ADOTADO PELOS MUNICÍPIOS DE PEQUENO PORTE NAS REDES MUNICIPAIS DE ENSINO – ANOS FINAIS - (2002-2016)........................................................................110 Gráfico 13 TRAJETÓRIA DA ADOÇÃO DO MATERIAL CURRICULAR DA SEESP PELOS MUNICÍPIOS DE PEQUENO PORTE NAS REDES MUNICIPAIS DE ENSINO – ANOS FINAIS - (2002-2016).................................................................................................111 Gráfico 14 TRAJETÓRIA DA ADOÇÃO DO MATERIAL CURRICULAR PRIVADO PELOS MUNICÍPIOS DE PEQUENO PORTE NAS REDES MUNICIPAIS DE ENSINO – ANOS FINAIS - (2002-2016).................................................................................................112 Gráfico 15 NÚMERO DE DIRIGENTES MUNICIPAIS DE EDUCAÇÃO - NÍVEL DE IMPORTÂNCIA DO PERÍODO INTEGRAL POR PONTUAÇÃO DE 0 A 10..................116 Gráfico 16 NÚMERO DE DIRIGENTES MUNICIPAIS DE EDUCAÇÃO - NÍVEL DE IMPORTÂNCIA DA VALORIZAÇÃO DO MAGISTÉRIO POR PONTUAÇÃO DE 0 A 10.............................................................................................................................................117 Gráfico 17 NÚMERO DE DIRIGENTES MUNICIPAIS DE EDUCAÇÃO - NÍVEL DE IMPORTÂNCIA DA VALORIZAÇÃO DOS DEMAIS PROFISSIONAIS DA EDUCAÇÃO POR PONTUAÇÃO DE 0 A 10.............................................................................................118 Gráfico 18 NÚMERO DE DIRIGENTES MUNICIPAIS DE EDUCAÇÃO - NÍVEL DE IMPORTÂNCIA DO NÚMERO SUSTENTÁVEL DE ALUNOS POR SALA DE AULA POR PONTUAÇÃO DE 0 A 10.............................................................................................119 Gráfico 19 NÚMERO DE DIDIGENTES MUNICIPAIS DE EDUCAÇÃO - NÍVEL DE IMPORTÂNCIA DO MATERIAL CURRICULAR POR PONTUAÇÃO DE 0 A 10.........120 Gráfico 20 NÚMERO DE DIRIGENTES MUNICIPAIS DE EDUCAÇÃO - NÍVEL DE IMPORTÂNCIA DA INTEGRAÇÃO FAMÍLIA-ESCOLA POR PONTUAÇÃO DE 0 A 10.............................................................................................................................................121 12 Gráfico 21 NÚMERO DE DIRIGENTES MUNICIPAIS DE EDUCAÇÃO - NÍVEL DE IMPORTÂNCIA DA FORMAÇÃO DOS DOCENTES (INICIAL E CONTINUADA) POR PONTUAÇÃO DE 0 A 10......................................................................................................122 Gráfico 22 NÚMERO DE DIRIGENTES MUNICIPAIS DE EDUCAÇÃO - NÍVEL DE IMPORTÂNCIA DA GESTÃO DEMOCRÁTICA POR PONTUAÇÃO DE 0 A 10..........123 Gráfico 23 NÚMERO DE DIRIGENTES MUNICIPAIS DE EDUCAÇÃO - NÍVEL DE IMPORTÂNCIA DA AVALIAÇÃO DO RENDIMENTO ESCOLAR POR PONTUAÇÃO DE 0 A 10...............................................................................................................................124 Gráfico 24 NÚMERO DE DIRIGENTES MUNICIPAIS DE EDUCAÇÃO - NÍVEL DE IMPORTÂNCIA DA INFRA-ESTRUTURA FÍSICA E EQUIPAMENTOS/MOBILIÁRIOS POR PONTUAÇÃO DE 0 A 10.............................................................................................125 Gráfico 25 NÚMERO DE DIRIGENTES MUNICIPAIS DE EDUCAÇÃO - NÍVEL DE IMPORTÂNCIA DO CONTRA-TURNO ESCOLAR POR PONTUAÇÃO DE 0 A 10 .....126 Gráfico 26 COMPARAÇÃO ENTRE OS ASPECTOS QUE OBTIVERAM PONTUAÇÃO 10 PELOS DIRIGENTES MUNICIPAIS DE EDUCAÇÃO.................................................127 Gráfico 27 CONTINUIDADE OU MUDANÇA NO DIDÁTICO-PEDAGÓGICO – SOB A PERCEPÇÃO DOS DIRIGENTES MUNICIPAIS DE EDUCAÇÃO..................................128 Gráfico 28 DOS IDEBs PROJETADOS (ATINGIDOS OU NÃO) SEGUNDO QUANTIDADE DE MATERIAL CURRICULAR ADOTADO – ANOS INICIAIS – 2013.........................................................................................................................................137 Gráfico 29 DOS IDEBs PROJETADOS (ATINGIDOS OU NÃO) SEGUNDO QUANTIDADE DE MATERIAL CURRICULAR ADOTADO – ANOS FINAIS - 2013...139 Gráfico 30 DOS IDEBs PROJETADOS (ATINGIDOS OU NÃO) SEGUNDO MATERIAL CURRICULAR ESPECÍFICO – PNLD, PRÓPRIO, SEESP E PRIVADO – ANOS INICIAIS – 2013......................................................................................................................................140 Gráfico 31 DOS IDEBs PROJETADOS (ATINGIDOS OU NÃO) SEGUNDO MATERIAL CURRICULAR ESPECÍFICO – PNLD, PRÓPRIO, SEESP E PRIVADO – ANOS FINAIS – 2013.........................................................................................................................................141 Gráfico 32 DOS IDEBs PROJETADOS (ATINGIDOS OU NÃO) SEGUNDO MATERIAL CURRICULAR POR GRUPOS DE PARCERIA – PÚBLICO, MISTO E PRIVADO – ANOS INICIAIS - 2013 ....................................................................................................................143 Gráfico 33 DOS IDEBs PROJETADOS (ATINGIDOS OU NÃO) SEGUNDO MATERIAL CURRICULAR POR GRUPOS DE PARCERIA – PÚBLICO, MISTO E PRIVADO – ANOS FINAIS - 2013 .......................................................................................................................145 13 UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA “JULIO DE MESQUITA F ILHO” FACULDADE DE FILOSOFIA E CIÊNCIAS DO CÂMPUS DE MARÍ LIA LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS ANA – Avaliação Nacional de Alfabetização ANEB – Avaliação Nacional da Educação Básica ANRESC – Avaliação Nacional de Rendimento Escolar (Prova Brasil) APASE – Sindicato dos Supervisores de Ensino do Magistério Oficial no Estado de São Paulo BNCC – Base Nacional Comum Curricular BIRD – Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento BM – Banco Mundial CEE/SP – Conselho Estadual de Educação do Estado de São Paulo CEB/CNE – Câmara de Educação Básica / Conselho Nacional de Educação ENEM – Exame Nacional do Ensino Médio EUA – Estados Unidos da América FE – UNICAMP - Faculdade de Educação – Universidade Estadual de Campinas FUNDAP – Fundação do Desenvolvimento Administrativo FUNDEB - Fundo de manutenção e desenvolvimento da educação básica e de valorização dos profissionais da educação FUNDEF - Fundo de manutenção e desenvolvimento do Ensino Fundamental e de valorização do Magistério IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IDEB – Índice de Desenvolvimento da Educação Básica IDESP – Índice de Desenvolvimento da Educação no Estado de São Paulo INEP – Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira LDB - Lei de Diretrizes e Bases da Educação MEC – Ministério da Educação OCDE – Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico PAR – Plano de Ações Articuladas PCN – Parâmetros Curriculares Nacionais PDE – Plano de Desenvolvimento da Educação 14 PIB – Produto Interno Bruto PISA – Programa Internacional de Avaliação PME – Plano Municipal de Educação PNE – Plano Nacional de Educação PNLD – Programa Nacional do Livro Didático PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento SAEB – Sistema de Avaliação de Educação Básica SAEP – Sistema de Avaliação do Ensino Público de 1º. Grau SARESP – Sistema de avaliação de rendimento escolar do estado de São Paulo SEADE – Sistema Estadual de Análise de Dados SEDEX - Serviço de Encomenda Expressa Nacional SEESP – Secretaria da Educação do Estado de São Paulo TRI – Teoria de Resposta ao Item UNDIME – União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação UNESCO – Organização das Nações Unidas para a Educação a Ciência e a Cultura UNICEF – Fundo das Nações Unidas para a Infância 15 UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA “JULIO DE MESQUITA F ILHO” FACULDADE DE FILOSOFIA E CIÊNCIAS DO CÂMPUS DE MARÍ LIA SUMÁRIO Introdução................................................................................................................................18 Procedimentos metodológicos................................................................................................23 2.1 Trajetória da pesquisa.........................................................................................................23 2.2 Natureza da pesquisa...........................................................................................................24 2.3 Sujeitos da pesquisa, análise e compilação de dados..........................................................26 O contexto geral da implementação da avaliação externa no Brasil..................................29 3.1 Antecedentes históricos.......................................................................................................29 3.2 A avaliação externa no Brasil e as reformas educacionais na década de 1990...................37 3.3 SAEB e Prova Brasil: correlação e estrutura de implantação.............................................41 A qualidade da educação de municípios à luz do IDEB......................................................46 4.1 IDEB: considerações históricas preliminares ....................................................................46 4.2 IDEB: aspectos legais e técnicos na mensuração da qualidade do ensino .........................48 4.3 IDEB: resultados e metas no contexto dos municípios de pequeno porte do estado de São Paulo ........................................................................................................................................ 52 4.4 IDEB: metas projetadas x metas do PME x metas do PNE no contexto de municípios de pequeno porte do estado de São Paulo .................................................................................... 63 Políticas públicas para o currículo escolar: um olhar reflexivo quanto ao material curricular.................................................................................................................................71 5.1 Concepções e implementação do currículo escolar ...........................................................71 5.2 O currículo escolar no âmbito das reformas do Estado e política educacional ................. 76 5.3 Base Nacional Comum Curricular - BNCC: perspectivas e desafios ............................... 83 5.4 Municípios de pequeno porte do estado de São Paulo: currículo escolar e material curricular utilizado ...................................................................................................................87 Municípios de pequeno porte: uma análise comparativa entre os indicadores de desempenho e o material curricular ...................................................................................102 16 6.1 A percepção dos dirigentes municipais de educação quanto ao material curricular utilizado .................................................................................................................................................102 6.2 Metas atingidas do IDEB (2005-2013): relação entre o material curricular e o desempenho escolar ....................................................................................................................................129 6.2.1 Quantidade de adesão de materiais curriculares ...........................................................131 6.2.1.1 Anos iniciais do ensino fundamental .........................................................................131 6.2.1.2 Anos finais do ensino fundamental ............................................................................132 6.2.2 Grupos específicos de material curricular .....................................................................132 6.2.2.1 Anos iniciais do ensino fundamental .........................................................................133 6.2.2.2 Anos finais do ensino fundamental ............................................................................133 6.2.3 Grupos de materiais curriculares utilizados: público, privado e misto (público e privado)...................................................................................................................................134 6.2.3.1 Anos iniciais do ensino fundamental .........................................................................134 6.2.3.2 Anos finais do ensino fundamental ............................................................................134 6.3 Metas projetadas do IDEB 2013 (atingidas ou não): relação entre o material curricular utilizado e o desempenho escolar ...........................................................................................135 6.3.1 Grupos da quantidade de adesão de materiais curriculares ...........................................136 6.3.1.1 Anos iniciais do ensino fundamental .........................................................................136 6.3.1.2 Anos finais do ensino fundamental ............................................................................138 6.3.2 Grupos específicos de material curricular .....................................................................139 6.3.2.1 Anos iniciais do ensino fundamental .........................................................................139 6.3.2.2 Anos finais do ensino fundamental ............................................................................140 6.3.3 Grupos de materiais curriculares utilizados: público, privado e misto (público e privado) .................................................................................................................................................142 6.3.3.1 Anos iniciais do ensino fundamental .........................................................................142 6.3.3.2 Anos finais do ensino fundamental ............................................................................144 Considerações finais .............................................................................................................147 Referências bibliográficas ...................................................................................................153 ANEXO I Termo de Consentimento .....................................................................................164 ANEXO II Questionário .......................................................................................................166 ANEXO III Quadro - Situação do PME – Plano Municipal de Educação dos Municípios de Pequeno Porte do estado de São Paulo ..................................................................................171 ANEXO IV TABULAÇÃO – QUESTIONÁRIO – PARTE I .............................................172 ANEXO V TABULAÇÃO – QUESTIONÁRIO –PARTE II - QUESTÃO 1 ......................173 17 ANEXO VI TABULAÇÃO – QUESTIONÁRIO - QUESTÃO 1A ....................................174 ANEXO VII TABULAÇÃO – QUESTIONÁRIO - QUESTÃO 2 ......................................175 ANEXO VIII TABULAÇÃO – QUESTIONÁRIO - QUESTÃO 2A .................................176 ANEXO IX TABULAÇÃO – QUESTIONÁRIO - QUESTÃO 3 .......................................177 ANEXO X TABULAÇÃO – QUESTIONÁRIO - QUESTÃO 4 .........................................178 ANEXO XI TABULAÇÃO – QUESTIONÁRIO - QUESTÃO 5 .......................................179 ANEXO XII TABULAÇÃO – QUESTIONÁRIO - QUESTÃO 6 ......................................180 ANEXO XIII TABULAÇÃO – QUESTIONÁRIO - QUESTÃO 7 ....................................181 ANEXO XIV TABULAÇÃO – QUESTIONÁRIO - QUESTÃO 8 ....................................182 ANEXO XV TABULAÇÃO – QUESTIONÁRIO - QUESTÃO 9 ......................................183 ANEXO XVI TABULAÇÃO – QUESTIONÁRIO - QUESTÃO 10 ..................................184 ANEXO XVII TABULAÇÃO – QUESTIONÁRIO - QUESTÃO 11 .................................185 ANEXO XVIII TABULAÇÃO – QUESTIONÁRIO - QUESTÃO 12 ...............................186 ANEXO XIX TABULAÇÃO – QUESTIONÁRIO - QUESTÃO 14 ..................................187 ANEXO XX 14 B – FATOR – VALORIZAÇÃO DO MAGISTÉRIO ...............................188 ANEXO XXI 14 C – FATOR – VALORIZAÇÃO DOS DEMAIS PROFISSIONAIS DA EDUCAÇÃO .........................................................................................................................189 ANEXO XXII 14 D – FATOR – NÚMERO SUSTENTÁVEL DE ALUNOS POR SALA DE AULA .....................................................................................................................................190 ANEXO XXIII 14 E – FATOR – MATERIAL CURRICULAR .........................................191 ANEXO XXIV 14 F – FATOR – INTEGRAÇÃO FAMÍLIA-ESCOLA ............................192 ANEXO XXV 14 G – FATOR – FORMAÇÃO DOS DOCENTES (INICIAL E CONTINUADA) ....................................................................................................................193 ANEXO XXVI 14 H – FATOR – GESTÃO DEMOCRÁTICA ..........................................194 ANEXO XXVII 14 I – FATOR – AVALIAÇÃO DO RENDIMENTO ESCOLAR ...........195 ANEXO XXVIII 14 J – FATOR – INFRA-ESTRUTURA FÍSICA E EQUIPAMENTOS/MOBILIÁRIOS .....................................................................................196 ANEXO XXIX 14 K – FATOR – REFORÇO NO CONTRA-TURNO ESCOLAR ...........197 ANEXO XXX 14 L – FATOR – OUTRO ............................................................................198 ANEXO XXXI TABULAÇÃO – QUESTIONÁRIO - QUESTÃO 15 ................................199 18 INTRODUÇÃO O tema de investigação proposto envolvendo a relação entre indicadores de desempenho e material curricular dos municípios de pequeno porte do estado de São Paulo implica conhecimento teórico, técnico e prático dos problemas a eles relacionados. Constitui um desafio para muitos municípios brasileiros o alcance de uma educação de qualidade que possa sobrepujar suas desigualdades sejam elas socioeconômicas e/ou profissionais, de gestão e de capacidade técnica. Recentes pesquisas sobre o assunto possibilitaram conclusões relevantes inclusas na Dissertação de Mestrado defendida pelo Programa de Pós-Graduação da Faculdade de Educação – FE-UNICAMP, cujo título foi “A Municipalização do ensino em Municípios de Pequeno Porte: a região de Taquaritinga – (1998-2009)” . O interesse e os resultados obtidos pelo assunto levaram-me a aprofundar questões pertinentes e oportunas relativas à educação e sua correlação com os currículos dos municípios de pequeno porte, uma vez que, como Secretário Municipal de Educação de Cândido Rodrigues/SP, no período entre 2005 e 2016, pude compreender e relacionar questões políticas, econômicas e culturais nesse município e em outros de semelhante porte do Estado de São Paulo. Nesta pesquisa e conforme apresentado em conclusões obtidas, os municípios de pequeno porte, no contexto de circunstâncias históricas e situação estrutural de gestão e as condições econômicas e financeiras, pendeu-se à sua parcialidade e em práticas de gestão de forma paradoxal e contraditória, na medida que os conduziu a possibilidades reais de situação vulnerável e a seu próprio confinamento (opressão). Nesse contexto, percebemos que, diante a tal situação estrutural de gestão e das condições econômicas e financeiras dos Municípios de Pequeno Porte, tornaram-se necessárias uma análise mais apurada e uma pesquisa aprofundada de duas situações relevantes: a relação entre indicadores de desempenho e material curricular nos municípios de pequeno porte do Estado de São Paulo. O escopo deste trabalho está organizado com a introdução e cinco capítulos, sendo que no final há as considerações obtidas após reflexão e análise dos dados obtidos. Na Introdução encontram o objeto desta pesquisa, a justificativa e objetivos (geral e específicos) que direcionaram a discussão em estudo. O segundo capítulo trata dos Procedimentos Metodológicos que delinearam a pesquisa em toda a sua extensão na consulta periódica, de dados quantitativos e qualitativos 19 oferecendo condições de encontros e potencializando o estudo de questões relativas à investigação. No sentido desta busca e na compreensão de suas interrogações, o terceiro capítulo compreende o contexto em que ocorreu a implementação de avaliação externa no Brasil, em especial, um breve histórico dessa trajetória e sua relação intrínseca com as reformas educacionais na década de 1990 e da constituição estrutural da implementação do SAEB e Prova Brasil. O quarto capítulo apreende a compreensão do IDEB no contexto histórico em que ele ocorreu no Brasil, bem como identificar os aspectos legais e técnicos de mensuração da qualidade do ensino, e, por último, constatar os aspectos de resultados e metas atingidas pelas redes municipais de ensino de municípios de pequeno porte do estado de São Paulo, que obtiveram todos os IDEBs observados de 2005 e 2013 nos anos iniciais e anos finais do ensino fundamental. O quinto capítulo analisa a constituição do currículo escolar no Brasil, com ênfase nas políticas públicas das reformas do Estado e política educacional, num primeiro momento e, as diferentes formas de utilização de material curricular em suas respectivas redes municipais de ensino. No sexto capítulo, analisa, a priori, sob a percepção dos dirigentes municipais de educação, a perspectiva de implementação do material curricular (trajetória, pertinência ou não de material curricular, grau de importância do material curricular frente aos demais aspectos para a melhoria e/ou atingir as metas do IDEB) e, de forma comparativa, da relação entre as metas atingidas no ano de 2005 e as de 2013 (menor, igual ou maior) e das metas projetadas para o ano de 2013 (atingidas ou não atingidas) com o(s) tipo(s) de utilização de material curricular dos municípios de pequeno porte que municipalizaram todo o ensino fundamental até 2002. Assim ao nos questionarmos sobre o tema proposto, a pesquisa bibliográfica e a prática vivida em procedimentos utilizados para o recolhimento de dados possibilitaram a captura de várias perspectivas sobre o assunto. No enfrentamento dos desafios e conflitos que envolvem os dirigentes municipais de ensino no contexto de seu trabalho em Municípios de Pequeno Porte, constitui-se uma busca maior para abordar, conhecer e refletir sobre as múltiplas facetas do intrigado processo educacional que se realiza nesses Municípios. Pretendemos avançar na compreensão dessas realidades específicas nas quais múltiplas situações se entrecruzam, pois, a educação tem compromissos com o conhecimento 20 e com a realidade contextual. Compromissos esses que convergem para o seu espaço constitutivo e para o desvelar da realidade educacional, que se constitui na riqueza das suas múltiplas diversidades: de pensar, de dizer, de fazer, de criar, de ideias, fatos e práticas educativas. Situações que na prática educativa foram constatadas enfrentando alguns entraves e peculiaridades pertinentes ao tema proposto. A pesquisa realizada foi enriquecida por resultados obtidos na participação de encontros e simpósios organizados pela União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação – UNDIME e por compor um grupo de dirigentes municipais de ensino de Municípios de Pequeno Porte das regiões de Bauru, Ribeirão Preto, Barretos e Araraquara, promovendo encontros e organizando a “Iª. Conferência Intermunicipal de Gestores Educacionais de Municípios de Pequeno Porte” realizada no dia 02 de Setembro de 2011 em Arealva – SP. Essa Conferência teve como público alvo, dirigentes municipais de educação dos Municípios de Pequeno Porte do Estado de São Paulo, com o objetivo central de promover debates sobre situações comuns a esses municípios tais como a implementação de políticas públicas educacionais locais/regionais e, consequentemente refletir sobre (perspectivas e ações) a promoção de subsídios concretos na implementação de políticas públicas educacionais sustentáveis em Municípios de Pequeno Porte. Os diversos procedimentos utilizados para o recolhimento dos dados permitiram a captura de várias perspectivas sobre os questionamentos da pesquisa sendo que, a síntese final apontará aspectos relevantes e considerados significativos, prováveis desdobramentos e uma nova forma de refletir sobre assuntos tão atuais e polêmicos. Nos espaços de contraposição entre a intencionalidade das leis educacionais e as mudanças que ocorrem nos contextos educacionais há uma exigência crítica entre conhecimento e o questionamento de seus instrumentos de operacionalização, a compreensão de sua importância e abrangência, a aquisição de fundamentações teóricas, filosóficas, históricas, sociológicas e todas as demais contribuições das ciências ao longo da história do homem e da formação da cultura para sustentar uma prática criativa e também reflexiva que torne o seu trabalho adequado ao contexto e a sua história. De acordo com Vieira (2003, p. 18), no que se refere às normatizações expressas pelo poder público na educação, por meio de documentos oficiais, além da intencionalidade, verifica-se o confronto entre o que é proclamado e o realizável, suas contradições e as representações ideológicas que se materializam nas “possibilidades e as concretas realizações 21 escolares que constituíram ou que constituem a nossa realidade educacional, as produções culturais dentro de um contexto sócio-político e cultural”. Considerando a reflexão e a compreensão necessária à investigação proposta, a vivência e a experiência adquirida no âmago do processo educacional de Município de Pequeno Porte, levou-nos então a questionar e a refletir sobre o tema proposto e a buscar a respostas ao seguinte questionamento: Qual relação entre os indicadores de desempenho (IDEB) e o material curricular dos municípios de pequeno porte do estado de São Paulo? Segundo Freitas (2008) ressalta, a importância da reflexão contextualizada dentro da organização do trabalho pedagógico da escola é fundamental, uma vez que a escola, sua organização e seus métodos “são históricos e, portanto, mudam sob o impulso do fluxo da mesma história” (p. 58). Assim, o objetivo principal deste projeto de pesquisa foi investigar se existe relação entre os indicadores de desempenho (IDEB) e o material curricular adotado pelos municípios de pequeno porte do estado de São Paulo. Procurando aprofundar as investigações iniciais já realizadas com o estudo “A Municipalização do ensino em Municípios de Pequeno Porte: a região de Taquaritinga – (1998-2009)” pretendeu-se: � Desenvolver estudos sobre o contexto da implementação dos indicadores oficiais de desempenho escolar: o IDEB; � Verificar os indicadores de desempenho escolar (IDEB) das redes municipais de ensino dos municípios de pequeno porte do estado de São Paulo, em especial, os que municipalizaram todo o ensino fundamental até 20021, os que obtiveram todos os IDEBs observados entre 2005 e 2013, tanto dos anos iniciais, quanto dos anos finais do ensino fundamental; � Aferir as diferentes formas de materiais curriculares utilizados pelos municípios de pequeno porte do estado de São Paulo (PNLD, Apostilado Privado, Próprio, Currículo do Estado de São Paulo); � Averiguar sob a percepção dos Dirigentes Municipais de Educação dos municípios de pequeno porte frente ao material curricular utilizado e sua relação com o desempenho escolar; � Analisar comparativamente a relação existente entre o material curricular utilizado e a evolução do desempenho escolar dos municípios de pequeno porte do estado de São Paulo 1 Especificamente quanto ao critério que definiu até o ano de 2002 de municipalização do ensino fundamental, tem relação com o período de 4 (quatro) anos que antecedem o primeiro IDEB aferido (2005), período este que compreende todos os anos de cada nível de ensino (anos iniciais e anos finais). 22 com as metas atingidas no ano de 2005 e as de 2013 (menor, igual ou maior) e das metas projetadas para o ano de 2013 (atingidas ou não atingidas). 23 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS Por ser esta pesquisa de interesse econômico, político e social e por necessitar de fundamentação teórica e prática foram necessários espaços e tempos para sua realização. Em construção dialógica com Dirigentes Municipais de Educação dos Municípios de Pequeno Porte do estado de São Paulo que municipalizaram todo o ensino fundamental até 2002 e que tiveram os IDEBs aferidos de 2005 a 2013 nos anos iniciais e nos anos finais do ensino fundamental sem interrupção, foram inseridos em sua fundamentação teórica e na análise da diversidade dos contextos educacionais procedimentos qualitativos e quantitativos necessários para concretizá-la. 2.1 Trajetória da pesquisa A escolha do tema e a realização da pesquisa envolve entre outros aspectos, implicações políticas e como afirma Severino (2002), em todo ato político não existe neutralidade. Este trabalho buscou avaliar os problemas abordados na sua dimensão, significado e relevância, de um lado, e trata-se de uma pesquisa de natureza qualitativa, mesmo utilizando-se de dados quantitativos e indicadores, o outro. É preciso considerar que os conceitos de quantidade e qualidade não são totalmente dissociados, na medida em que de um lado a quantidade é uma interpretação, uma tradução, um significado que é atribuído à grandeza com que um fenômeno se manifesta (portanto é uma qualificação dessa grandeza) e, de outro, ela precisa ser interpretada qualitativamente, pois sem relação a algum referencial não tem significado em si. (GATTI, 2001, p. 74) Nesse sentido, com o intuito de estreitar a distância entre os dados coletados e o referencial teórico, esta pesquisa teve seu desenvolvimento de análise qualitativa, na medida em que realizou um corte temporal-espacial considerando o contexto dinâmico em que o objeto de estudo está inserido e na sua historicidade. Este corte define o campo e a dimensão em que o trabalho desenvolver-se-á, isto é, o território a ser mapeado. O trabalho de descrição tem caráter fundamental em um estudo qualitativo, pois é por meio dele, que os dados são coletados. (NEVES, 1996 apud MANNING, 1979, p. 668) 24 O primeiro critério de delimitação desta pesquisa esteve relacionado ao termo Município de Pequeno Porte, termo este que foi definido e tratado na Dissertação de Mestrado em Educação defendida no ano de 2011 no programa de Pós-graduação da Faculdade de Educação da UNICAMP. Nesse sentido, a inclusão do termo “Municípios de Pequeno Porte”, como foi tratado na pesquisa em questão, mesmo utilizar-se de forma arbitrária ao considerar os municípios com população de até 10 mil habitantes, no entanto, outros fatores2 estão intrinsecamente ligados ao novo conceito. Para a seleção da amostragem, além de delimitar os municípios de pequeno porte, àqueles com populações de até 10 mil habitantes do estado de São Paulo, observou os que municipalizaram todo o ensino fundamental até 2002 e que obtiveram nos anos iniciais e nos anos finais aferidos seus respectivos IDEBs divulgados pelo MEC/INEP nos anos de 2005 a 2013. Do montante de 38 de municípios delimitados a priori por esta pesquisa, 23 (vinte e três) deles, foram os que, seus respectivos Dirigentes Municipais de Educação, responderam ao questionário aplicado entre o período compreendido de 01 de Dezembro de 2015 e 30 de Abril de 2016. 2.2 Natureza da pesquisa A metodologia adotada partiu do pressuposto de que este trabalho procurou compreender as realidades específicas de cada município (relação entre rendimento escolar – 2 (...) primeiro, o critério utilizado pelo IBGE como parâmetro, além do número de habitantes desses municípios pequenos (até 20 mil habitantes), independentemente da área física, é, a baixa renda per capita, baixa densidade demográfica e graves problemas de ordem sócio-econômica, vejo, a priori, alguns limites nesses critérios utilizados na medida em que coloca os municípios numa posição hierárquica; segundo, em relação ao número de população, por exemplo, existe uma diferença importante entre 20 mil, 15 mil e abaixo de 10 mil habitantes, na medida em que um dos fatores para a composição de recursos recebidos da União, por exemplo, o FPM, está relacionado diretamente com o seu número de habitantes; terceiro, neste contexto, a capacidade arrecadatória de recursos próprios do município e sua relação com as atividades econômicas restritas e menos complexas, implicam em limites ainda maiores nos municípios abaixo de 10 mil habitantes, culminando numa dependência progressiva dos recursos recebidos da União (FPM) e Estados (ICMS), por exemplo; quarto, quanto à gestão municipal, a estrutura é muito peculiar nos municípios abaixo de 10 mil habitantes, com departamentos menos complexos e carentes de equipes multidisciplinares para a composição dos mesmos. Por exemplo, na educação, a falta de técnicos como supervisores no setor Financeiro, no setor de Recursos Humanos, no Jurídico, no de Oficina Pedagógica, no de Planejamento, lembrando que os recursos que compõem a educação de um município, em especial, o de pequeno porte (abaixo de 10 mil habitantes), é um dos principais, ou até, o principal aporte financeiro; quinto, a forte centralização das decisões das diversas áreas nos departamentos dentro da própria Prefeitura, implica num processo de “prefeiturização”. (PISSAIA, 2011, p.19) 25 material curricular3 – percepção dos dirigentes municipais de educação frente ao rendimento e material curricular adotado), assim como as variáveis existentes nos contextos investigados que determinam ou influenciam tais índices de rendimento. Em procedimento metodológico explicitado há pouco, buscou-se, considerar os aspectos de trajetórias de práticas educativas relacionadas ao material curricular utilizado e a percepção dos Dirigentes Municipais de Educação frente ao rendimento escolar da rede municipal de ensino sob sua responsabilidade, conforme apontou Vieira (2010), “as práticas educativas focadas e objetivadas em contextos locais e, portanto situadas em contextos históricos, sociais e culturais, são impregnadas de relações de saber e poder”. Portanto, nesta pesquisa, procurou-se estabelecer comparações, descrições e explicações dos fenômenos investigados, possibilitando análises das questões referentes à relação entre os indicadores de desempenho (IDEB) e o material curricular dos municípios de pequeno porte dentro desses contextos específicos. A análise dos dados coletados possibilitou entender os contextos investigados, compará-los e descrevê-los, contribuindo para elucidar as questões centrais que nortearam esta pesquisa, bem como para a consecução dos objetivos estabelecidos. Nesse contexto foi necessário que houvesse: � Ampla Pesquisa Bibliográfica relacionada ao contexto da implementação das avaliações externas no Brasil e dos indicadores oficiais de desempenho escolar: o IDEB assim como pesquisa bibliográfica relacionada ao contexto das políticas públicas para o currículo escolar no Brasil e de material curricular, com destaque no estado de São Paulo (Currículo Oficial do Estado de São Paulo, Privado, Próprio e PNLD); � Levantamento de dados e informações sobre os indicadores de desempenho escolar (IDEB) das redes municipais de ensino dos municípios de pequeno porte do estado de São Paulo que municipalizaram todo o ensino fundamental até 2002, que obtiveram os IDEBs observados em 2005 e 2013, tanto dos anos iniciais, quanto dos anos finais do ensino fundamental; � Levantamento de dados e informações sobre o material curricular utilizado nas redes municipais de ensino pelos municípios de pequeno porte do Estado de São Paulo; � Coleta de dados e informações por meio do uso de questionários aplicados junto aos Dirigentes Municipais de Educação de municípios de pequeno porte, acerca, em especial, da utilização do material curricular utilizado e rendimento escolar; 3 Material Curricular: apesar de entender as especificidades conceituais, para efeitos deste trabalho e, apenas deste trabalho, considera-se que a expressão "material curricular" equivale a do "material didático-pedagógico". 26 � Organização e tabulação dos dados coletados e, diante da complexidade deste trabalho investigativo e de sua natureza social, os aspectos qualitativos serão tomados como essenciais na construção desta pesquisa. Para o levantamento dos dados dos municípios de pequeno porte do estado de São Paulo e a organização do pretendido pesquisamos e organizamos quadros que pudessem nos dar roteiros de trabalho e indicações de contatos tais como: a identificação dos municípios de pequeno porte, Diretoria Regional de Ensino e respectivos IDEBs nos anos iniciais e anos finais do Ensino Fundamental e o material curricular utilizado (ANEXO V, VI, VII e VIII). 2.3 Sujeitos da pesquisa, análise e compilação dos dados O espaço dialógico e fundamental à pesquisa, com Dirigentes Municipais de Educação dos municípios de pequeno porte do estado de São Paulo que municipalizaram todo o ensino fundamental até 2002 foi construído inicialmente por meio de e-mails e ligações telefônicas. Esses contatos foram essenciais para o envio do questionário e do termo de consentimento (inicialmente por email e, posteriormente por SEDEX aos demais dirigentes municipais de educação que não responderam num primeiro momento). Após o envio dos questionários e dos termos de consentimento, implicou em coletas de dados esclarecedores desses municípios quanto à municipalização do ensino, ao material curricular utilizado e à percepção desses profissionais aos aspectos mencionados há pouco e sua relação com o rendimento escolar com base no IDEB. Os momentos especificados foram esclarecedores a respeito da pesquisa, da importância da participação e da colaboração dos envolvidos respondendo ao questionário (ANEXO II) aplicado após um processo acordado e formalizado por termo de consentimento livre (ANEXO I) e esclarecido entre o pesquisador, o orientador da pesquisa e os Dirigentes Municipais de Educação. Nesse contexto, o questionário seguiu um roteiro previamente elaborado, objetivando um olhar mais aprofundado nas questões referentes à relação entre os indicadores de desempenho (IDEB) e o material curricular dos municípios de pequeno porte. A priori, antes de realizar a aplicação dos questionários, recorremos aos documentos e materiais disponíveis na mídia referentes (dados e informações oficiais), o que nos possibilitou ampliar a visão de conjunto e ampliar as informações obtidas. 27 A coleta de dados e informações foi realizada por meio do uso de questionários aplicados aos dirigentes municipais de educação, sujeitos fundamentais e constituintes da pesquisa, num espaço de tempo de 04 (quatro) meses, período compreendido entre 01/12/2015 e 30/04/2016. Nesse sentido, a coleta de dados e informações tinha por objetivos a coleta de informações sobre o que pensam e o que fazem os dirigentes municipais de educação quanto ao desempenho escolar do ensino fundamental de sua rede municipal de ensino, quanto à avaliação escolar dos alunos da rede municipal de ensino, quanto às estratégias de gestão municipal no sentido de atingir as metas do IDEB definidas no PME – Plano Municipal de Educação e a verificação da trajetória de implementação do material curricular desses municípios desde 2002. Portanto, no sentido de analisar comparativamente a relação entre os indicadores de desempenho escolar e o material curricular utilizado pelas redes municipais de ensino nos municípios de pequeno porte que municipalizaram todo o ensino fundamental até 2002, utilizando-se de 3 (três) categorias que subsidiaram a análise dos dados obtidos na pesquisa bibliográfica e empírica, o que, por sua vez, permitiu conhecer um pouco mais a realidade educacional desses municípios e fundamentais para o desenvolvimento da pesquisa: 1ª. – a percepção dos Dirigentes Municipais de Educação quanto à implementação do material curricular utilizado (trajetória, pertinência ou não do material curricular, grau de importância do material curricular frente aos demais aspectos para a melhoria e/ou atingir as metas do IDEB); 2ª. – a comparação entre os IDEBs atingidos no ano de 2005 e os IDEBs atingidos no ano de 20134 conforme metas projetadas para os municípios (rede municipal de ensino), nos seguintes aspectos: a quantidade de material curricular adotado (1, 2, 3 e 4) nos anos iniciais e anos finais do ensino fundamental a partir de 2002; por material curricular especificamente adotado (PNLD, Próprio, SEESP e Privado), independentemente se adotou mais que um material curricular desde 2002 e; por divisão de grupos de municípios que adotaram tipo de material curricular no contexto do público, do privado e misto (público e privado), nos anos iniciais e anos finais do ensino fundamental. 3ª. - a comparação entre os IDEBs atingidos nos anos de 2005 e 2013, primeiro e último anos desse indicador até a presente pesquisa, pela rede municipal de ensino nos anos 4 2013: Último ano de IDEB até a realização da presente pesquisa. No dia 20 de julho de 2016, o INEP divulgou no site oficial os resultados preliminares da Prova Brasil. 28 iniciais e anos finais do ensino fundamental, na qual se utilizou da mesma forma de agrupar as análises da segunda categoria. Contudo, nas considerações finais, foram retomados os objetivos e os aspectos mais relevantes da investigação, apresentando, assim, os resultados da pesquisa desenvolvida. 29 O CONTEXTO GERAL DA IMPLEMENTAÇÃO DA AVALIAÇÃO EXTERNA NO BRASIL Fez-se necessário à presente pesquisa, uma vez que procuramos determinar no estudo, a relação entre os indicadores de desempenho (IDEB) e o material curricular adotado por municípios de pequeno porte do estado de São Paulo, o estudo do contexto geral em que ocorreu a implementação de avaliação externa no Brasil. Recorremos à análise dessa implementação e percorremos o histórico dessa trajetória e sua relação intrínseca com as reformas educacionais na década de 1990, assim como a apreensão estrutural da implementação do SAEB e da Prova Brasil. 3.1 Antecedentes históricos A implementação de avaliação externa no Brasil foi-se compondo num período temporal amplo e, apresentou em seu processo de levantamento de dados educacionais. Sua amplitude é realizada principalmente nas três primeiras décadas do século passado. De acordo com Neto (2007), O caminho entre um sistema de medições para levantar dados sobre a educação até chegar à construção de um sistema de avaliação da educação básica no Brasil foi longo”, visto que “as primeiras medições da educação faziam parte do Anuário Estatístico do Brasil e começaram a ser realizadas a partir de 1906”. Eram levantados dados sobre os níveis de ensino público e privado existentes na época, quais sejam: superior, profissional, secundário e primário. Os dados eram coletados basicamente no Distrito Federal, na época a cidade do Rio de Janeiro, e forneciam anualmente, até 1918, informações sobre o número de escolas, de pessoal docente, de matrículas e de repetências. Após uma longa interrupção, os dados voltam a ser coletados a partir de 1936, envolvendo agora informações não somente do Distrito Federal, mas de todo o Brasil. (NETO, 2007, p.2) Apesar dos anos de 1930 implicarem em diversas transformações no mundo, principalmente com a Depressão de 1930 e o Brasil, passar por uma transição de uma estrutura decadente político-econômica oligárquica e agrária para um processo de urbanização e industrialização, o interesse pela avaliação dos processos educacionais passa a compor a preocupação principalmente dos Estados Unidos. É importante lembrar que a educação no Brasil não era acessível à imensa massa de sua população. Daí ser pouco questionada e/ou ser objeto de interesse público ou particular, a não ser por exceção dos poucos privilegiados. 30 No início da década de trinta, houve no mundo um renovado interesse pela avaliação dos processos que aconteciam na escola, notadamente nos Estados Unidos, coincidindo com o momento em que houve um forte aumento da demanda por educação nos países centrais, trazendo questionamentos sobre se o conteúdo do que se aprendia na escola era o necessário para a vida em sociedade. Esta preocupação não era a central quando a educação ainda não era massiva, e era destinada à elite que mantinha seus filhos na escola e que controlava de perto seus resultados. (NETO, 2007, p.2) O quadro a seguir mostra historicamente a relação existente entre a criação de instituições oficiais voltadas aos levantamentos estatísticos e as pesquisas educacionais entre as décadas de 1930 e 1990 e, posteriormente, os períodos subsequentes. 31 Quadro 01 – A CONSTITUIÇÃO DOS INSTITUTOS OFICIAIS E PESQUISAS EDUCACIONAIS Fonte: NETO, João Luiz Horta. Avaliação e indicadores educacionais. Um olhar retrospectivo sobre avaliação externa no Brasil: das primeiras medições em educação até o SAEB 2005. Revista Iberoamericana de Educacion, n. 42/5, abr. 2007 e complementação do pesquisador. 5 a) Organizar documentação relativa à história e ao estudo atual das doutrinas e das técnicas pedagógicas, bem como das diferentes espécies de instituições educativas; b) manter intercâmbio, em matéria de pedagogia, com as instituições educacionais do país e do estrangeiro; c) promover inquéritos e pesquisas sobre todos os problemas atinentes à organização do ensino, bem como sobre os vários métodos e processos pedagógicos; d) promover investigações no terreno da psicologia aplicada à educação, bem como relativamente ao problema da orientação e seleção profissional; e) prestar assistência técnica aos serviços estaduais, municipais e particulares de educação, ministrando-os, mediante consulta ou, independentemente dessa, esclarecimentos e soluções sobre os problemas pedagógicos; f) divulgar, pelos diferentes processos de difusão, os conhecimentos relativos à teoria e à prática pedagógicas. 6 [...] Melhorar a qualidade e elevar os índices de produtividade do ensino em relação ao seu custo: - Promovendo a publicação anual das estatísticas do ensino e dados complementares, que deverão ser utilizados na elaboração dos planos de aplicação de recursos para o ano subseqüente. - Estudando a composição de custos do ensino público e propondo medidas adequadas para ajustá-lo ao melhor nível de produtividade. (NETO, 2007, p 1) Períodos Criação de instituições oficiais Objetivo e Pesquisa Educacional 1934 Criado o Instituto Nacional de Estatísticas (Decreto 24.609) implicando num embrião do atual Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE. Esse Instituto coordenava os trabalhos dos organismos responsáveis pelos levantamentos estatísticos dos diversos órgãos do governo federal, entre eles a Diretoria Geral de Informações Estatísticas e Divulgação. - “promover e fazer executar, ou orientar tecnicamente, em regime federalizado, o levantamento sistemático de todas as estatísticas nacionais”; - realizar “os levantamentos atinentes aos fatos educacionais, culturais e médicos sanitários”. 1937 O Ministério dos Negócios da Educação e Saúde Pública passa a chamar- se Ministério da Educação e Saúde, por determinação da Lei 378. Essa lei também criou o Instituto Nacional de Pedagogia. A diretoria de Estatística, subordinada ao Ministro, foi criada para colaborar nas atividades do Departamento Nacional de Educação e do Departamento Nacional de Saúde. - “destinado a realizar pesquisas sobre os problemas do ensino nos seus diferentes aspectos”. 1938 O nome e os objetivos do Instituto Nacional de Estatísticas são alterados e ele recebe o nome de Instituto Nacional de Estudos Pedagógicos – INEP. O artigo 2º do Decreto 580/38 determinava que ao INEP diversas competências5. - atribuição de funcionar como “centro de estudos de todas as questões educacionais relacionadas com os trabalhos do Ministério da Educação e Saúde”. 1953 Com a Lei n°. 1.920, ocorre a separação entre as ações da educação e as da saúde, denominando-se, respectivamente, Ministério da Educação e Cultura e Ministério da Saúde. No Ministério da Educação e Cultura, foi criado o SEEC – Serviço de Estatística da Educação e Cultura. - funções de realizar os levantamentos estatísticos dos dados da educação e da cultura. 1961 Aprovada a n°. 4.024/61 - Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB. No seu artigo 96, a Lei determina as atribuições do Conselho Federal de Educação e aos conselhos estaduais de educação6 - primeira referência de um instrumento legal ao termo: qualidade da educação. 1970 O INEP ganha autonomia administrativa e financeira. Em 1972, através do Decreto 71.407, o órgão recebeu nova denominação passando a chamar-se Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais. Nos anos seguintes, os Decretos 75.625/75 e 99.678/90, alteram algumas das funções do INEP, sem que a essência do que fora definido pelo Decreto anterior fosse alterada. - “exercer todas as atividades necessárias ao estímulo, coordenação, realização e difusão da pesquisa educacional no país” (Brasil, 2005g), mas ainda não fazia parte de suas atividades a avaliação educacional. 1976 Ocorreu a primeira experiência de avaliação na educação através de iniciativa da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Ensino Superior, CAPES, órgão ligado ao MEC. Em 1976 ela inicia a avaliação dos programas de pós-graduação existentes no país. - analisar profundamente o panorama dos programas de pós-graduação no Brasil e assim atestar a qualidade dos cursos e acompanhar a qualificação dos mesmos. Final dos anos 1980 e início dos anos 1990. Durante os governos João Figueiredo e Sarney, respectivamente, o INEP teve uma inexpressiva atuação, e chegou quase a ser extinto durante o governo Collor (15/03/1990 a 02/10/1992), no qual iniciou um outro processo de reestruturação e redefinição de sua missão (INEP). - Pouca expressividade e quase extinção. 32 Com base nos aspectos mais relevantes sobre a constituição das instituições oficias e o contexto das pesquisas educacionais podemos identificar, a priori, que estas ocorreram de forma tardia, incipiente, com interrupções, limitações e de caráter restrito. Após o governo Collor, período este em que o INEP quase foi extinto, teve início a um processo de reestruturação e redefinição de sua abrangência de atuação alicerçada em dois objetivos, conforme Russo (2012) “reorientação das políticas de apoio às pesquisas educacionais, buscando melhorar sua performance no cumprimento das funções de suporte à tomada de decisões em políticas educacionais; reforço do processo de disseminação de informações educacionais, incorporando novas estratégias de modalidades de produção e difusão de conhecimentos e informações”. Além das já mencionadas mudanças no INEP durante o governo Fernando Henrique Cardoso após o governo Itamar Franco, a partir da Lei n°. 9.448/97, o instituto em questão, passa a ter maior importância no contexto das pesquisas educacionais e se transformando em autarquia federal, fator este, relacionado à aprovação da LDB 9394/96, da qual foram redefinidas as competências e atribuições dos três entes federativos. No governo Lula, conforme Russo (2012), o INEP foi reorganizado enquanto sistema de levantamentos estatísticos e teve como eixo central de atividades as avaliações em praticamente todos os níveis educacionais7. Com relação à questão da aferição da qualidade em educação no contexto histórico, é salutar mencionar, primeiro, que apenas no ano de 1961, com a aprovação da LDB n°. 7 Para gerar seus dados e estudos educacionais, o INEP realiza levantamentos estatísticos e avaliativos em todos os níveis e modalidades de ensino: Censo Escolar: levantamento de informações estatístico-educacionais de âmbito nacional, realizado anualmente; Censo Superior: coleta, anualmente, uma série de dados do ensino superior no País, incluindo cursos de graduação, presenciais e à distância. Avaliação dos Cursos de Graduação: é um procedimento utilizado pelo MEC para o reconhecimento ou renovação de reconhecimento dos cursos de graduação representando uma medida necessária para a emissão de diplomas. Avaliação Institucional: compreende a análise dos dados e informações prestados pelas Instituições de Ensino Superior (IES) no Formulário Eletrônico e a verificação, in loco, da realidade institucional, dos seus cursos de graduação e de pós-graduação, da pesquisa e da extensão. Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior: Criado pela Lei n° 10.861, de 14 de abril de 2004, o Sinaes é o novo instrumento de avaliação superior do MEC/Inep. Ele é formado por três componentes principais: a avaliação das instituições, dos cursos e do desempenho dos estudantes. Exame Nacional do Ensino Médio (Enem): exame de saída facultativo aos que já concluíram e aos concluintes do ensino médio, aplicado pela primeira vez em 1997. Exame Nacional Para Certificação de Competências (Encceja): é uma proposta do Ministério da Educação de construir uma referência de avaliação nacional para jovens e adultos que não puderam concluir os estudos na idade própria. Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica (Saeb): pesquisa por amostragem, do ensino fundamental e médio, realizada a cada dois anos. (RUSSO, 2012, p. 21) 33 4024/61 que o termo qualidade obteve referência e que, por sua vez, no ano de 1976 no Brasil, teve a primeira experiência de avaliação na educação - restrita ao Ensino Superior e, segundo, conforme apresentado por Neto (2007), esse termo voltou a aparecer nos termos legais com a Constituição Federal de 1988. No seu capítulo sobre Educação, a Constituição estabelece que a educação deve ser ministrada com base em sete princípios, dentre eles a “garantia do padrão de qualidade”. Apesar de presente na Constituição, nenhuma legislação complementar definiu qual seria esse padrão. (NETO, 2007, p.2) Se por um lado, essa condição é tardia e contraditória sob o ponto de vista de processo contínuo e sustentável das pesquisas educacionais até meados dos anos de 1990, pelo menos, de outro, a temática da avaliação educacional e a definição dos parâmetros de qualidade, irão compor o ponto central e situações concretas de embates e discussões com e após a LDB n. 9.394/96. Nesse sentido, com o intuito de discutir a avaliação educacional de maneira mais complexa, a seguir, será discorrido tal apreensão no contexto dos dispositivos legais (LDB n. 9.394/96 e PME 2001 e PME 2014). Ainda no contexto de cenário de embates e discussões acerca da avaliação da qualidade, a LDB n. 9.394/96 abordou em diversas partes sua relevância para a melhoria da educação brasileira. O artigo 7º. da LDB, inciso II, por exemplo, mesmo concedendo à iniciativa privada o direito de oferecer o ensino, que determina a “autorização de funcionamento e avaliação de qualidade pelo Poder Público”, demonstra essa condição para tal atendimento, condição esta já prevista na Constituição Federal de 1988 pelos incisos I e II do art. 209, conforme apontou Brandão (2015, p. 39). Dos nove incisos e três parágrafos do art. 9º. da LDB, que trata das funções da União na organização da Educação nacional, no que refere-se à avaliação da educação, em especial, determinou no inciso VI “assegurar processo nacional de avaliação do rendimento escolar no ensino fundamental, médio e superior, em colaboração com os sistemas de ensino, objetivando a definição de prioridades e a melhoria da qualidade do ensino”. De forma enfática sobre a ideia da avaliação contida no inciso em questão, Brandão (2015, p. 45) demonstrou a forte intencionalidade desta ideia de viés “quantificável” na constituição dos pilares da atual política educacional brasileira, materializada na implementação do Exame Nacional de Cursos (Provão) para alunos do ensino superior, do 34 Exame Nacional do Ensino Médio (ENEM) e na manutenção do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica (SAEB). O art. 10 da LDB em que especifica as funções a serem desempenhadas pelos Estados na organização da Educação nacional, no inciso IV, dentre as prerrogativas, o “avaliar” está nos “cursos das instituições de educação superior e os estabelecimentos do seu sistema”. Com relação às funções dos Municípios de como devem desempenhar na organização da Educação nacional, dentre os seis incisos, nenhum tratou a avaliação, o que, em tese, de um lado, colocam na condição de não obrigatoriedade de implementação de um sistema municipal de avaliação, por outro lado, demonstra a sua condição de autonomia municipal previsto na Constituição Federal de 1988 e que, de âmbito municipal, precisa estar previsto em lei geral (Lei Orgânica). No sentido de averiguar a apreensão dada à avaliação que transcende a LDB n. 9.394/96, é salutar verificar os principais aspectos em que a avaliação foi inserida nos Planos Nacionais de Educação de 2001 e 2014, principalmente no ensino fundamental, na medida em que é este nível em que o presente trabalho delimitou enquanto objeto de estudo. Respeitando o tempo histórico, o PNE 2001, com relação ao ensino fundamental, a proposta sobre avaliação foi estipulada na meta 24 – “articular as atuais funções de supervisão e inspeção no sistema de avaliação”, o que, além de sua característica bem subjetiva, a questão de articulação está longe de se efetivar. (...) no contexto de avaliação vigente, as funções de supervisão e inspeção escolar ainda não estão articuladas, na maioria dos sistemas de ensino (federal, estaduais e municipais) como prevê esse PNE. (BRANDÃO, 2006, p.63) A meta 26 do PNE 2001 teve definida a proposta de “assegurar a elevação progressiva do nível de desempenho dos alunos mediante a implementação, em todos os sistemas de ensino, de um programa de monitoramento que utilize os indicadores do Sistema Nacional de Avaliação da educação básica e dos temas de avaliação dos Estados e Municípios que venham a ser desenvolvidos”. Nesse sentido, primeiro, vale ressaltar que, mesmo na prática ocorreu a manutenção do SAEB - Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica, no caso específico do estado de São Paulo, com o SARESP – Sistema de Avaliação do Rendimento Escolar do Estado de São Paulo, no contexto da educação pública municipal, tal adesão não é obrigatória e sim voluntária. 35 Segundo, mesmo os sistemas de avaliação procurando avaliar o desempenho dos alunos, tal aproveitamento de seus resultados não assegura de fato a “elevação progressiva do nível de desempenho dos alunos”. (...) segundo os dados consolidados desses mesmos mecanismos de avaliação, pois, entre 1998 e 2004, houve uma queda de rendimento da ordem de 8% entre os alunos da 4ª. série e 5% entre os alunos da 8ª. série do ensino fundamental. (BRANDÃO, 2006, p.63) Ainda na perspectiva de analisar a inserção da avaliação nos dois últimos planos municipais de educação, quanto ao vigente (PNE 2014 - Lei n. 13.005/14), o art. 11 é o único que, explicitamente, trata da avaliação educacional, no qual, faz referência ao SAEB – Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica enquanto fonte de informação de desempenho educacional e norteador de políticas públicas educacionais. Art. 11. O Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica, coordenado pela União, em colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, constituirá fonte de informação para a avaliação da qualidade da educação básica e para a orientação das políticas públicas desse nível de ensino. (PNE 2014 - Lei n. 13.005/14) O art. 11 é composto por cinco parágrafos, sendo que o primeiro contém dois incisos. O primeiro parágrafo determina que o SAEB, “produzirá a cada dois anos”, no qual, conforme o inciso I, tal apuração dos resultados estão relacionadas à “participação de pelo menos 80% (oitenta por cento) dos (as) alunos (as) de cada ano escolar periodicamente avaliado em cada escola, e aos dados pertinentes apurados pelo censo escolar da educação básica”. O segundo inciso carece de uma especificação e de maiores detalhes, o que não se definiu nos demais parágrafos deste artigo. (...) inciso II do §1º, não é detalhada nos parágrafos que seguem (2º, 3º, 4º e 5º). Assim, não há informações mais precisas sobre como essa avaliação será realizada, o que há é uma grande ênfase nos exames de rendimento escolar, na divulgação de seus resultados, na abrangência e nos responsáveis pelo cálculo e aplicação dos exames. (BANDEIRA, 2014, p. 1). Com relação às metas definidas pelo PNE 2014, as que tratam de forma mais atenuante a questão da avaliação são as metas 7 e 13. A meta 7 estabelece 36 estratégias e a meta 13, 9 estratégias. Ficou definido na meta 7 o “Fomentar a qualidade da educação básica em todas as etapas e modalidades, com melhoria do fluxo escolar e da aprendizagem de modo a atingir” 36 médias nacionais para o IDEB. Nesse contexto, a priori, demonstra a relação entre a qualidade da educação com ao atingir médias nacionais, o que, em tese, não coloca em condição imune de distorções e práticas de gestão institucional “compensatórias” sob a perspectiva do desempenho desses indicadores. (...) Por exemplo, ao priorizar, já há alguns anos, as avaliações de larga escala (SAEB, SARESP, Prova Brasil, etc), cada vez mais aparecem relatos de escolas que adéquam o seu projeto pedagógico, os seus planos de ensino, enfim, todo o seu cotidiano pedagógico e escolar, a essas avaliações. (...) as escolas públicas estão estimulando os alunos repetentes, multirepetentes, com atraso escolar, com dificuldades de aprendizagem, a se transferirem para os cursos na modalidade de Educação de Jovens e Adultos (EJA), os antigos supletivos, de forma que, no cálculo final do IDEB, essas escolas não tenham o referido índice rebaixado. (BRANDÃO, 2014, p.45) Além desses entraves e práticas de gestão institucional de viés “jeitinho brasileiro”, conforme afirmou Brandão (2014) que essa cultura implementada e institucionalizada de avaliações em larga escala “se estabelece no cerne das políticas educacionais públicas, transformando-as em um fim em si mesmo, e não mais um meio para se aferir efetivamente a qualidade do ensino ministrado”, ou mesmo, no contexto de escala de pontuação do Programa Internacional de Avaliação – PISA, tais avaliações estão se transformando em “mera constituição de rankings, com pouco (ou nenhum) valor propriamente pedagógico”. A meta 13, por sua vez, que trata especificamente do Ensino Superior, por este trabalho delimitar a questão do rendimento escolar do ensino fundamental, pretendeu em não analisar, mesmo sabendo da importância e relevância desse nível de ensino para a formação de nossos educadores. De acordo com Ferreira (2012), além de transcender a tradicional avaliação educacional pautada nos aspectos do desempenho do aluno e a melhoria da aprendizagem, espaço constituinte do cotidiano escolar, a partir dos anos 1990 a construção e a constituição de modelos de avaliação apresentaram uma relação intrínseca com o contexto mais amplo da sociedade brasileira, ou seja, o econômico, o político e o cenário mundial, assim como o seu viés de gerencialismo. Vale ressaltar que, já no PNE 2001 (Lei n°. 10.172/2001), como apontam Abdian e Oliveira (2015), implicou na “tentativa de intensificar a regulação central pela via da avaliação e dos sistemas de informação”, o que, em tese, desconsiderando as condições inerentes às especificidades brasileiras demonstradas anteriormente e, tampouco, as dos municípios de pequeno porte, sob a lógica de transferência para outras instâncias de governo. 37 Em relação à qualidade do ensino, é importante registrar que ela é definida tendo como referência as experiências internacionais de modo que o desafio expresso no PNE é “oferecer uma educação compatível na extensão e na qualidade à dos países desenvolvidos”. Outro aspecto que chama a atenção é a associação da ideia de qualidade de ensino à melhoria do desempenho dos alunos nos processos avaliativos realizados pelas diferentes instâncias de governo. (ABDIAN e OLIVEIRA, 2015, p.182) Segundo Ferreira (2012), “essa nova perspectiva vai se consolidar por meio da criação de sistemas de avaliação integrados ao contexto do novo modelo social que se consolida no cenário da globalização de mercados e da exigência cada vez maior por resultados mais efetivos da formação escolar”. (...) Na maioria dos casos, os modelos de avaliação que foram sendo consolidados buscavam construir diagnóstico sobre as práticas existentes no interior dos sistemas educacionais, visando realizar o contínuo monitoramento do sistema educacional com vistas a detectar os efeitos positivos ou negativos de políticas adotadas. (FERREIRA, 2012, p.92) Contudo, as pesquisas educacionais, com ênfase nos modelos de avaliações educacionais, foram se configurando em nova perspectiva, o que será demonstrado a seguir. 3.2 A Avaliação Externa no Brasil e as reformas educacionais na década de 1990 O interesse manifestado pela implementação da avaliação sistêmica na organização educacional brasileira é muito recente e no recorte histórico efetuado em tempo e espaço desse país continental, no proposto por essa investigação pode-se observar avanços em uma série de aspectos da política educacional assim como deficiências e diferenças ainda significativas para a plenitude do Plano Nacional da Educação. É a partir de 1930 que ocorre interesse manifestado pela implementação de avaliação sistêmica na organização educacional brasileira, entretanto, foi apenas a partir dos anos 1990 que a avaliação da educação básica foi implementada e constituindo-se em avaliação externa por meio do SAEB – Sistema de Avaliação de Educação Básica. É um espaço de tempo considerável e nesse contexto e conforme apontado por Coelho (2008), 38 A avaliação se firma cada vez mais como elemento da regulação e da administração gerencial e competitiva do “Estado-avaliador” no Brasil, com uma história de mais de vinte anos. Há, portanto, necessidade e relevância de uma reflexão sobre a relação entre a centralidade que a avaliação da educação básica tem recebido na política pública e as tendências na construção científica de seus processos e resultados bem como sobre suas implicações na gestão escolar e no trabalho dos profissionais da escola. (COELHO, 2008, p.231) O SAEB por outro viés, com objetivo de buscar aferir os resultados de aprendizagem busca por meio dos recursos quantitativos, a questão dessa implementação. Como demonstram os discursos oficiais esses recursos teriam por objetivo e contribuição, a qualidade e a universalização da educação: (...) o principal objetivo de contribuir para a melhoria da qualidade da educação brasileira e para a universalização do acesso à escola, oferecendo subsídios concretos para a formulação, reformulação e o monitoramento das políticas públicas voltadas para a educação básica. (BRASIL, 2002, p. 9) Aqui faz-se necessário o entendimento de termos tais como qualidade e avaliação.“Qualidade” segundo Bondioli (2004. p.24): "(...) é uma construção de significados em torno da instituição e do serviço, uma reflexão compartilhada que enriquece os participantes, uma troca e uma transmissão de saberes". Medir propicia um dado, mas medir não é avaliar. Avaliar é pensar sobre o dado com vistas ao futuro. Isso implica a existência de um processo interno de reflexão nas escolas (FREITAS et al., 2009). Hadji (2001) também considera que a medida não consolida um processo de avaliação, mas apenas apresenta um conjunto parcial de informações sobre os processos educativos. Para ele, assumir a lógica dos exames como determinante da avaliação da escola ou do desempenho dos alunos é, no mínimo, discutível. Outras questões pertinentes e também, complexas compõem o bojo dessa implementação. A avaliação se firma cada vez mais como elemento da regulação e da administração gerencial e competitiva do “Estado-avaliador” no Brasil, com uma história de mais de vinte anos. Há, portanto, necessidade e relevância de uma reflexão sobre a relação entre a centralidade que a avaliação da educação básica tem recebido na política pública e as tendências na construção científica de seus processos e resultados bem como sobre suas implicações na gestão escolar e no trabalho dos profissionais da escola. (COELHO, 2008, p.231) Conforme Coelho (2008, p.236), a pertinente regulação federal “cuja viabilidade exigira o aporte de um sistema de informações educacionais conjugado a um sistema nacional 39 de avaliação”, implicará, assim, em elementos estratégicos de ‘boa-governança educacional’8 no país. No sentido de propor uma alternativa de contra-regulação e apoio aos processos de mudança complexos na escola seria por meio da “qualidade negociada”, segundo Freitas (2005). Por este conceito, a qualidade é produto de um processo de avaliação institucional construído coletivamente, tendo como referência o projeto político-pedagógico da escola. Defende-se a inadequação de estratégias de “difusão” de mudanças a partir de um centro irradiador destas, sem ter como referência os problemas reais da escola. Analisa-se o conceito de “serviço público” procurando entender suas características particulares. Dado que o servidor público tem estabilidade e atua no interior de relações específicas com o poder, com o dinheiro e com o tempo, procura-se mostrar que, a exemplo das políticas públicas neoliberais (PSDB-PFL), as políticas públicas participativas (PT e aliados) também terão problemas se não reconhecerem tais especificidades e se não instalarem processos de avaliação negociados que criem compromissos pactuados e incentivem novas formas de organização nas relações internas das escolas. (FREITAS, 2005, p. 911) Apesar do SAEB ter sido implementado em 24 de dezembro de 1994 durante o Governo Itamar Franco, desde o Governo José Sarney, ocorreram dois ciclos de aferição que foi se constituindo em práticas administrativas centralizadas de avaliação em larga escala. O quadro a seguir demonstrará as iniciativas federais dos governos brasileiros José Sarney (15/03/1985 – 15/03/1990), Fernando Collor (15/03/1990 – 01/10/1992) e Itamar Franco (01/10/1992-01/01/1995) de avaliação nacional da Educação Básica. 8 (...) no país entendida como exercício dinâmico do ato de governar que implica capacidade de coordenação, de liderança, de implementação e de produção de credibilidade. (COELHO apud COSTA, 1997). 40 Quadro 02 – INICIATIVAS FEDERAIS RELATIVAS À AVALIA ÇÃO NACIONAL DE EDUCAÇÃO BÁSICA (1985-1994) Fonte: Waiselfiz (1993), Pilati (1994), Vianna (1995), Bonamino (2002). Quadro elaborado por FREITAS (2007, p. 107). O desenvolvimento e a implementação do SAEB no início da década de 1990, contou com o apoio de recursos financeiros por meio de empréstimos oriundos do Banco Mundial (PNUD), sendo esta a primeira pesquisa nacional de avaliação do desempenho de alunos. Segundo Coelho (2008), a partir de 1995, o SAEB teve reformulações com inserções do ensino médio e da rede particular de ensino, além de adoção de novas técnicas de medição de desempenho dos alunos. (...) incorporou instrumentos de levantamento de dados sobre as características socioeconômicas e culturais e sobre os hábitos de estudo dos alunos; e redefiniu as séries avaliadas, 4ª e 8ª séries do ensino fundamental e 3ª série do ensino médio (BRASIL, 2001, p. 11). Nesse período, também ocorreu a reestruturação e modernização do sistema de estatísticas e indicadores educacionais e a ampliação dos meios operacionais de centralização da avaliação educacional com a inclusão de exames nacionais: o Exame Nacional do Ensino Médio – Enem – e o Exame Nacional de Certificação de Competências de Jovens e Adultos – Encceja. A ação avaliativa também se estendeu aos programas governamentais como: o Programa Nacional do Livro Didático – PNLD, e o Fundo de Fortalecimento da Escola – Fundescola, neste especialmente com o projeto Plano de Desenvolvimento da Escola – PDE. (COELHO 2008, p. 236-237) Portanto, se de um lado, houve implicações em novas ações de técnicas de medição do SAEB e implementação de programas do Governo Federal, conforme Quadro 02, além de transparecer os baixos rendimentos e problemas educacionais brasileiros, mecanismos de Governo José Sarney (15/03/1985 – 15/03/1990) Governo Fernando Collor (15/03/1990 – 01/10/1992) Governo Itamar Franco (01/10/1992 – 01/01/1995) - Experiência de avaliação ensaiada em 1987- 1988, mediante convênio com o INEP / MEC e Fundação Carlos Chagas, em três estudos que envolveram 10, 20 e 39 cidades brasileiras; - Delineamento de uma proposta de um Sistema de Avaliação do Ensino Público de 1º. Grau (SAEP), visando responder às demandas do Banco Mundial concernentes ao desenvolvimento de uma sistemática de avaliação para o Projeto Nordeste – Segmento Educação (VI acordo MEC/BIRD); - Adaptação do Projeto com vistas a estendê-lo a todo o país, por solicitação de autoridades do MEC; - Aplicação-piloto do instrumental do SAEP no Paraná e no Rio Grande do Norte; - Ajustes que deixaram o sistema pronto para implementação nacional. - Alocação de recursos via Projeto BRA/86/002 SENEB/PNUD; - Constituição de equipes estaduais. Realização do primeiro ciclo de avaliação nacional do SAEP; - Deslocamento do programa da SENEB para o INEP e mudança da denominação do SAEP para o SAEB, no início de 1992; - Discussão com especialistas da área sobre aspectos metodológicos da configuração de um sistema de medidas e avaliação da educação básica, por ocasião do Seminário Nacional sobre Medidas Educacionais de 1992. - Realização do segundo ciclo de avaliação, em 1993; - Inclusão de agentes procedentes especialmente de universidades federais das áreas de gestão, docência e currículo para contribuir na reformulação dos instrumentos do SAEB (docentes e pesquisadores da USP, UNICAMP, UFGO, UFSC, UERJ, UEL, PUC/SP, PUC/RS) além de especialistas do IPEA, e de técnicos de Secretarias Municipais e Estaduais de Educação (SME/RJ, SEC/CE, SEC/MG, SEC/PR); - Criação Formal do SAEB. 41 flexibilização de sistemas avaliativos se constituíram, o que, em tese, implicaram numa possibilidade real de melhorias, pelo menos, nos indicadores relacionados à retenção, à evasão e à distorção idade-série, bem como nas respostas aos organismos credores internacionais. 3.3 SAEB e Prova Brasil: correlação e estrutura de implementação Apesar de o termo SAEB - Sistema de Avaliação de Educação Básica ser alterado por ANEB – Avaliação Nacional da Educação Básica em 2005, por meio da Portaria Ministerial n.º 931, “por sua tradição, entretanto, o nome do SAEB foi mantido nas publicações e demais materiais de divulgação e aplicação deste exame.” (INEP/MEC, 2011). Segundo o INEP/MEC (2011), as avaliações do SAEB produzem informações a respeito da realidade educacional brasileira e, especificamente, por regiões, redes de ensino público e privado nos estados e no Distrito Federal, por meio de exame bienal de proficiência, em Matemática e em Língua Portuguesa (leitura), aplicado em amostra de alunos de 5º. e 9º. anos do ensino fundamental e da 3ª série do ensino médio. O SAEB compõe, no contexto nacional brasileiro, a primeira iniciativa de avaliação mais complexa do sistema educacional, sendo o mesmo desenvolvido pelo INEP – Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais - Anísio Teixeira, sendo esta, autarquia do MEC – Ministério da Educação. Além de coletar dados sobre a qualidade da educação no País, procura conhecer as condições internas e externas que interferem no processo de ensino e aprendizagem, por meio da aplicação de questionários de contexto respondidos por alunos, professores e diretores, e por meio da coleta de informações sobre as condições físicas da escola e dos recursos de que ela dispõe. As informações obtidas a partir dos levantamentos do SAEB também permitem acompanhar a evolução da qualidade da Educação ao longo dos anos, sendo utilizadas principalmente pelo MEC e Secretarias Estaduais e Municipais de Educação na definição de ações voltadas para a solução dos problemas identificados, assim como no direcionamento dos seus recursos técnicos e financeiros às áreas prioritárias, com vistas ao desenvolvimento do Sistema Educacional Brasileiro e à redução das desigualdades nele existentes. (INEP/MEC, 2011) O SAEB além de ofertar “subsídios concretos para a formulação, reformulação e o monitoramento das políticas públicas voltadas para a Educação Básica, oferece dados e indicadores que possibilitam maior compreensão dos fatores que influenciam o desempenho dos alunos nas áreas e anos avaliados” por meio de três avaliações externas em larga escala, como demonstra a figura a seguir. Figura 1 – Organograma e Aspectos Gerais das avaliações externa Fonte: INEP/MEC. http://provabrasil.inep.gov.br/ Conforme a Figura I e segundo o INEP/M possuem especificidades em termos de abrangência e objetivos propostos. A ANEB – Avaliação Nacional de Educação Básica abrange, de maneira amostral, alunos das redes públicas e e rurais, matriculados na 4ª série/5ºano e 8ªsérie/ do Ensino Médio, tendo eficiência da educação brasileira. Apresen geográficas e das unidades da federação. Realizada bianualmente também, por sua vez, a Avaliação Nacional do Rendimento Escolar – Anresc/Prova Brasil 4ª série/5ºano e 8ªsérie/9ºano do Ensino Fundamental das escolas públicas das redes municipais, estaduais e federal, com o objetivo de avaliar a qualidade do ensino ministrado nas escolas públicas. Participam desta avaliação as escolas que alunos matriculados nas séries/anos avaliados, sendo os resultados disponibilizados por escola e por ente federativo. Mais recentemente incorporada ao SAEB, realizada anualmente e que tem uma apreensão no contexto da alfabet amparo legal por meio da Portaria alunos do 3º ano do Ensino Fundamental das escolas públicas, com o objetivo principal de Organograma e Aspectos Gerais das avaliações externa SAEB http://provabrasil.inep.gov.br/. Acessado em 11/08/2015. Conforme a Figura I e segundo o INEP/MEC, as três avaliações que compõe o SAEB possuem especificidades em termos de abrangência e objetivos propostos. Avaliação Nacional de Educação Básica que é realizada bianualmente, abrange, de maneira amostral, alunos das redes públ