UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA “JÚLIO DE 

MESQUITA FILHO” FACULDADE DE CIÊNCIAS HUMANAS E 

SOCIAIS

IMPACTOS DA POLÍTICA EXTERNA DE BOLSONARO 
SOBRE AS RELAÇÕES DO BRASIL COM ESTADOS UNIDOS E 

CHINA

RAMINE TOMAZ NELO

FRANCA-SP

2024



Ramine Tomaz Nelo

IMPACTOS DA POLÍTICA EXTERNA DE 
BOLSONARO SOBRE AS RELAÇÕES DO BRASIL COM 

ESTADOS UNIDOS E CHINA

Trabalho de Conclusão de Curso 
apresentado à Faculdade de Ciências 
Humanas e Sociais, da Universidade 
Estadual Paulista “Júlio de Mesquita 
Filho” para obtenção do título de Bacharel 
em Relações Internacionais.

Orientador: Prof. Dr. Augusto 
Zanetti

BANCA EXAMINADORA

Augusto Zanetti – Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Filho”

Eduardo Mei – Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Filho”

Paula Regina de Jesus Pinsetta Pavarina - Universidade Estadual Paulista 

“Júlio de Mesquita Filho”

FRANCA-SP

2024



N423i
Nelo, Ramine Tomaz

    Impactos da política externa de Bolsonaro sobre as relações

do brasil com Estados Unidos e China / Ramine Tomaz Nelo. --

Franca, 2024

    47 p.

    Trabalho de conclusão de curso (Bacharelado - Relações

Internacionais) - Universidade Estadual Paulista (UNESP),

Faculdade de Ciências Humanas e Sociais, Franca

    Orientador: Augusto Zanetti

    1. Jair Bolsonaro. 2. Política Externa. 3. China. 4. Estados

Unidos. 5. Alinhamento. I. Título.

Sistema de geração automática de fichas catalográficas da Unesp. Dados fornecidos
pelo autor(a).



  

 

 

RESUMO 

Nos últimos anos o mundo vem enfrentando uma crise global em consequência 
da disputa geopolítica entre EUA e China que gerou mudanças na balança de 
poder mundial, assim como uma crise do multilateralismo e a ascensão da 
extrema-direita que no Brasil teve seu expoente em Jair Bolsonaro. Com o 
objetivo de compreender quais foram os impactos da política externa de 
Bolsonaro sobre as relações com Estados Unidos e China, a presente pesquisa 
buscou compreender qual foi a posição adotada pelo país frente a rivalidade 
sino-americana, por meio da analise da agenda de política externa adotada. 
Através de uma pesquisa bibliográfica com base em artigos e na revisão da 
literatura pertinente ao tema. Pode-se concluir que a política externa de 
Bolsonaro adotou uma posição de alinhamento aos Estados Unidos de Trump, 
uma posição contraria a tradição pragmática. 

 

Palavras-chave: Jair Bolsonaro; política externa; Estados Unidos; China; 
alinhamento. 

 

  

 

  



  

ABSTRACT 

In recent years, the world has been facing a global crisis as a result of the 
geopolitical dispute between the US and China, which has led to changes in the 
global balance of power, as well as a crisis in multilateralism and the rise of the far-
right, which in Brazil had its exponent in Jair Bolsonaro. With the aim of 
understanding the impacts of Bolsonaro’s foreign policy on relations with the United 
States and China, this research sought to understand the position adopted by the 
country in the face of the Sino-American rivalry, through the analysis of the foreign 
policy agenda adopted. Through a bibliographical research based on articles and a 
review of the literature relevant to the topic, it can be concluded that Bolsonaro’s 
foreign policy adopted a position of alignment with Trump’s United States, a position 
contrary to the pragmatic tradition. 

 

Keywords: Jair Bolsonaro; foreign policy; United States; China; alignment. 

 

 

  



  

SUMÁRIO 

 

INTRODUÇÃO ........................................................................................................... 1 

CAPÍTULO 1 - ANÁLISE DE POLÍTICA EXTERNA .................................................. 5 

CAPÍTULO 2 - EVOLUÇÃO DAS RELAÇÕES EXTERIORES COM EUA E CHINA 

.... 14 

CAPÍTULO 3 - POLÍTICA EXTERNA DO GOVERNO BOLSONARO .................... 21 

CAPÍTULO 4 - IMPACTOS DA POLÍTICA EXTERNA DE JAIR BOLSONARO ..... 30 

CONCLUSÃO ........................................................................................................... 35 

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ......................................................................... 38 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



  1 

INTRODUÇÃO 

 

O cenário contemporâneo do Sistema Internacional é marcado por um conjunto 

de fatores que implicam numa série de mudanças geopolíticas, econômicas e sociais 

que marcam as relações internacionais atuais, como a ascensão chinesa que através 

de um rápido e surpreendente desenvolvimento econômico e social passou de uma 

sociedade agrária para uma potência industrial num curto período. 

 A partir das reformas dos anos 1979 que estabeleceram um modelo econômico 

fundamentado no desenvolvimento industrial, abertura econômica e criação de áreas 

de livre comércio, em que houve o estímulo a exportação de manufaturas, a 

importação de produtos primários, a criação de áreas de livre comércio e a captação 

de investimento externo aplicado na expansão da infraestrutura e na indústria pesada, 

seus objetivos eram o crescimento econômico e a elevação dos padrões de vida 

(educação, saúde, emprego, redução do nível de pobreza, etc.), que foram 

gradativamente conquistados nas décadas seguintes em que tornou-se a segunda 

maior economia do mundo (KROEBER, 2016; WHYTE, M., 2020). 

O crescimento de seu poder e influência elevaram seu status e envolvimento 

na política internacional, tornando-se rival econômica e militar dos Estados Unidos 

(EUA) dando emergência a uma disputa hegemônica (IKENBERRY, 2008). Sua 

expansão causou grandes mudanças geopolíticas e na balança econômica global, de 

acordo com Allison et al. (2022) tornou-se um dos pilares de sustentação da economia 

mundial junto de EUA e Europa gerando uma nova ordem econômica, hoje em dia é 

o maior parceiro comercial de diversos países.  

Seu avanço tem sido acompanhado de uma forte atuação diplomática em 

busca de acordos comerciais, novas alianças e mercados na qual eleva sua influência 

com forte atuação em regiões como Ásia, África, Europa e América do Sul sobre 

histórica influência americana e europeia, além disso vem utilizando seu crescente 

poder econômico para fortalecer seu poderio militar (WHYTE, A., 2013; FRIEDBERG, 

2018; HIRATUKA, 2018). 

Em suma, a ascensão chinesa levou os EUA a passar por uma perda de poder 

relativos, especialmente o econômico. Recentemente esta competição entre China e 



  2 

Estados Unidos passou por um acirramento, a chegada de Xi Jinping ao poder no país 

asiático promovendo uma mudança na política externa tendo uma participação mais 

ativa nos fóruns multilaterais e elevando a presença militar no Mar da China e a eleição 

de Donald Trump em 2016 que durante seu mandato deu inicio a uma guerra 

comercial com a China. 

O acirramento da disputa entre as duas potências também afeta o 

multilateralismo, visto que interfere no funcionamento das instituições internacionais, 

porém apesar de sofrer influencia da crise na ordem internacional a deterioração do 

multilateralismo de acordo com Lima e Albuquerque (2020) se dá devido: 

 

“a incapacidade das instituições e mecanismos multilaterais de 
oferecerem soluções para uma série de questões de paz e 
segurança, pandemias, desenvolvimento sustentável e 
mudança climática, direitos humanos e governança 
econômica, para citar as mais relevantes.” (LIMA; 
ALBUQUERQUE, 2020, p. 7) 

A incapacidade de atender as demandas das nações resultou em uma crise de 

legitimidade, que se traduziu na perda de confiança e credibilidade. Duas das 

principais criticas estão relacionadas a representatividade presentes nas demandas 

por reformas nas organizações multilaterais como na ampliação dos membros 

permanentes com poder de veto no Conselho de Segurança das Nações Unidas e a 

inclusão da diversidade uma demanda dos país não-ocidentais.  

Paralelamente, a crise global e a crise do multilateralismo vem ocorrendo a 

crise das democracias. Os fatores que levaram a esta crise foram a descrença no 

sistema político e na estrutura social, ocasionada pelo fato das decisões políticas 

serem tomadas com base em acordos entre a elite política e econômica, sem levar 

em consideração as demandas socias do povo, portanto a política e as eleições 

apesar de seguirem o ritual democrático são vazias de representação. Desta forma, 

se instaura uma crise de legitimidade das instituições representativas, que gera uma 

descrença nos partidos políticos e nos políticos (MOREIRA, 2023). 

Além, dos problemas gerados pela globalização, como os movimentos 

migratórios, terrorismo, crise financeira e monetária e mudança climática, que 

exacerbaram o nacionalismo e o negacionismo nas sociedades. Um cenário fértil para 

a ascensão do populismo, que Müller (2017) define como uma visão particular e 



  3 

moralista da política, já o populista seria o líder político que se auto define como o 

único representante legitimo do povo, caracterizado com um discurso antissistema e 

antipolítica, se aproveitando do ressentimento da população sobre as desigualdades 

produzidas pelo establishment. 

Para Urbinati (2019) esta ascensão esta relacionada as promessas não 

cumpridas pela democracia, que prometeu igualdade, segurança, qualidade de vida e 

“entregou” desigualdades sociais e o controle política das oligarquias.  

 

“Privados do direito de participar das decisões que as afetam e tendo 
que se submeter a condições de vida cada vez mais precárias, as 
pessoas tendem a apoiar os populistas, que retoricamente se 
apresentam como aqueles que estão travando “uma batalha titânica 
contra o establishment” ” (MOREIRA, 2023, p. 6-7 apud URBINATI, 
2019, p. 15, tradução nossa). 

Neste cenário de ascensão do populismo ocorre o crescimento da extrema-

direita globalmente, dentre os líderes que emergiram estão Viktor Orbán na Hungria, 

Donald Trump nos Estados Unidos e Jair Bolsonaro no Brasil. Por possuírem uma 

visão de mundo semelhante entre Trump e Bolsonaro houve uma aproximação entre 

os governos na forma de um alinhamento por parte do governo brasileiro. 

Mediante a uma conjuntura em que os dois maiores parceiros comercias do 

Brasil estão em meio à um conflito geopolítico, de crise do multilateralismo e o 

alinhamento político do governo Bolsonaro aos Estados Unidos de Donald Trump 

compreender o que esta política externa significou para as relações internacionais 

brasileiras e para a inserção internacional do país e sobretudo quais foram os 

impactos da política externa de Jair Bolsonaro sobre as relações do Brasil com China 

e Estados Unidos é de suma importância.  

Desta forma, será necessário compreender qual foi a posição adotada pelo 

Brasil frente a rivalidade sino-americana durante a gestão Bolsonaro, para tal será 

preciso analisar o histórico das relações do Brasil com chineses e americanos nos 

últimos 20 anos para termos um histórico das relações ao longo dos últimos anos e 

desta forma, explicar qual foi a agenda de política externa adotada pelo governo 

Bolsonaro.  

Verificou-se que até o mandato de Jair Bolsonaro na presidência as relações 

com chineses e americanos eram mantidas sobre um viés pragmático em que se 



  4 

buscava os interesses do país de forma autônoma, mas a partir de seu governo a 

política externa adotou uma posição de alinhamento aos Estados Unidos de Trump, 

uma posição contraria ao pragmatismo de décadas do Ministério das Relações 

Exteriores e da presidência. Porém, apesar do alinhamento o pragmatismo se “impôs” 

através de múltiplos atores domésticos, dada a importância da China para a economia 

brasileira, havendo apenas o afastamento político com os chineses mantendo os laços 

comercias.  

Para atingir tais objetivos, será realizada uma revisão da literatura sobre o 

tema, abrangendo estudos teóricos e análises. E a coleta de dados foi realizada a 

partir de pesquisa bibliográfica e documental, através de uma abordagem qualitativa 

com a finalidade de relacionar os dados para interpretação. 

A pesquisa foi estrutura das seguinte forma, o capítulo inicial abordará uma 

explicação teórica sobre a Analise de Política Externa, para que seja construído um 

arcabouço teórico que dará embasamento aos capítulos seguintes. No segundo 

capítulo, será feita uma analise da evolução histórica da Política Externa Brasileira 

com China e Estados Unidos nos últimos 20 anos que cobrirá o período de 1998 à 

2018. Já o terceiro capítulo apresentará a agenda de política externa do governo Jair 

Bolsonaro (2019-2022) e o capítulo final abordará quais foram os impactos dessa 

política externa sobre as relações do Brasil com Estados Unidos e China e o 

posicionamento sobre a rivalidade. 

 

 

  



  5 

CAPÍTULO 1 

 

 

Para dar início a esta pesquisa o presente capítulo tem como objetivo introduzir 

o campo de estudo da Análise de Política Externa (APE) e os conceitos e abordagens 

teóricas que irão dar base a esta pesquisa, para isso será guiado por duas perguntas, 

o que é política externa e como explicar o comportamento externo dos Estados. E por 

fim, analisar como ocorre o processo decisório em política externa no Brasil.  

 

ANÁLISE DE POLÍTICA EXTERNA 

  

O campo de estudos das Relações Internacionais (RI) tem como objeto de 

estudos toda interação internacional, ou seja, todos os contatos entre agentes de 

países diferentes em todos os campos político, social e econômico. Onde busca 

explicar o que é o Sistema Internacional através do desenvolvimento das teorias das 

relações internacionais, sendo o Estado o ator de maior relevância e aquele que é 

mais estudado pelos estudiosos das RI. Já a Análise de Política externa é uma 

subdisciplina das RI cujo estudo está voltado a análise e compreensão do 

comportamento externo dos Estados, o foco está no seu interior, na sua relação com 

o ambiente externo através da análise da política externa. 

Porém, para prosseguirmos com esta pesquisa é necessário esclarecer o que 

é a política externa. Sobre uma perspectiva histórica para dar fim à guerra dos Trinta 

Anos e estabelecer novamente a paz no continente Europeu foi assinado o Tratado 

de Westfalia (1648) que para além de reestabelecer a paz entre as nações europeias 

deu início a soberania do Estado, ou seja, estabeleceu que nenhuma nação pode 

interferir na política interna de outra nação e os limites das fronteiras nacionais devem 

ser respeitados. Pois, vivemos em um Sistema Internacional anárquico em que não 

existe nenhuma instituição acima do Estado e desta forma todo contato externo entre 

estados é chamado de política externa, ou seja, toda ação no plano internacional que 

demonstra seus objetivos externos e estratégicos. 

De acordo com a visão tradicionalista das relações internacionais o Estado é 

um ator unitário no Sistema Internacional e suas decisões de política externa estão 

centralizadas no poder executivo, cujo chefe de Estado é aquele que detém a 



  6 

capacidade de interpretar qual é o interesse nacional e desta forma refleti-lo nas 

decisões de política externa, pois desconsidera os agentes domésticos como 

participantes no processo de tomada de decisão. Segundo Kissinger “na concepção 

tradicional, a estrutura doméstica é tida como adquirida; a política externa começa 

onde a política interna acaba” (MENDES, 2017, p. 16 apud KISSINGER, 1969, p. 261), 

portanto, a política exterior é vista como independente da política interna.  

Conforme a abordagem tradicional baseada nas teorias realistas a política 

externa reflete a luta de poder, pois é entendida como distinta da política interna e 

voltada para a segurança e a sobrevivência. É guiada por dois pressupostos, o 

primeiro de que os estados são unitários e monolíticos e o segundo de que existe uma 

dicotomia entre política exterior e política doméstica, devido a corroborar com a teoria 

realista das RI defende que a política externa é uma política de segurança e defesa 

do exterior frente há um sistema internacional anárquico em que não existe um centro 

de poder que regule os estados, desta forma a política externa é definida pela 

sociedade com base no interesse nacional (FERREIRA, 2020). 

O comportamento do estado é explicado a partir dos imperativos contextuais, 

ou seja, a partir das condições geográficas, históricas, econômicas e políticas que 

caracterizam o ambiente externo. Ademais com base na ideia de que a tarefa do 

estado é a luta de poder pela sobrevivência, as análises são concentradas nos 

elementos de poder do estado em que suas ações são determinadas pelos fatores 

externos (MENDES, 2007). 

Contrapondo esta visão estadocêntrica para os pluralistas o Estado não é o 

único ator das relações internacionais, mas apenas um dos múltiplos agentes e o 

interesse nacional a soma dos interesses particulares. Em virtude das transformações 

que ocorreram após a Guerra Fria em que houve a internacionalização da economia, 

a intensificação dos processos transnacionais de liberalização do mercado (abertura 

comercial), a expansão das transações comerciais e a mudança das agendas 

diplomáticas dos países, que incorporaram novos temas: meio ambiente, direitos 

humanos, pobreza, desarmamento (FIGUEIRA, 2011). Sendo assim, a política externa 

passou a gerar novos efeitos distributivos para a economia e sociedade, uma vez que 

as interações se intensificaram e os atores passaram a tratar de novos temas. 

Consequentemente novos atores surgem e começam a participar no processo de 

tomada de decisão em política externa. 



  7 

Em crítica aos tradicionalistas Snyder, Bruck e Sapin (SBS) consideram que o 

Estado existe, a partir, de seus habitantes e suas preferências que determinam sua 

existência e ações e não o sentimento nacional ou o equilíbrio de poder. A contribuição 

teórica dos autores pode ser resumida através de quatro pressupostos: 

 

 

Em primeiro lugar, a assunção de que a política externa consiste em decisões 
tomadas por decisores políticos identificáveis e que, portanto, é esta atividade 
comportamental que requer explicação. Em segundo lugar, a importância da 
percepção dos decisores relativamente à definição da situação. Em terceiro 
lugar, a ênfase dada às origens domésticas e societárias da política externa. 
Em quarto e último lugar, a assunção de que o próprio processo de decisão 
pode ser uma fonte importante e independente de decisões (MENDES, 2007, 
p. 132-33). 
 

Tais pressupostos dão origem à um novo olhar para o estudo da política 

externa, uma nova abordagem, em que o foco de pesquisa deixa de estar nas 

abstrações como o Estado e se transfere para as fontes internas e o processo de 

decisão, assim o objeto de estudo passa a ser o comportamento dos agentes políticos 

que são aqueles que formam o Estado. Em contraste com os tradicionalistas os fatores 

externos deixam de ser primordiais para explicar o comportamento externo do Estado, 

isto é, deixam de ser os únicos fatores que condicionam uma situação específica que 

é definida pela percepção dos decisores políticos.  

O processo decisório funciona como um filtro entre os fatores internos e 

externos e as decisões tomadas tornando possível sua explicação. Pois, para a 

compreensão do sentido de uma decisão são necessários o esclarecimento e a 

análise das relações entre as decisões e o processo pelo qual elas surgem. Visto que, 

a formulação de decisões é dinâmica pois se trata de um processo em que os 

decisores sofrem influência dos ambientes interno e externo, assim como do ambiente 

institucional. Dessa forma, o modelo de análise de SBS possui três variáveis-chave, 

os fatores internos, os fatores externos e o processo de decisão.  

Como explicitado nos parágrafos anteriores os fatores internos e externos são 

igualmente importantes para a compreensão do comportamento externo dos estados, 

porém tal qual posto pelo modelo de análise de SBS uma das variáveis-chave é o 

processo de decisão, no qual Graham Allison através de seu livro “Essence of 

Decision: explaining the Cuban Missile Crisis” de 1971 faz um estudo. A obra aborda 

a decisão nas relações internacionais, tendo surgido, a partir, da análise da Crise dos 

Mísseis de Cuba (1962) através de três modelos de análise. Antes da publicação deste 



  8 

estudo o desenvolvimento teórico das RI era baseado principalmente na explicação 

das decisões estatais sob uma perspectiva estadocêntrica, fundamentado no modelo 

de ator racional clássico, o Estado Nação (o realismo). 

O Modelo I trata-se de uma análise baseada no balanço de poder entre os 

atores do sistema internacional - olhar do realismo clássico -, o Modelo II tem foco nas 

rotinas organizacionais dos órgãos estatais que são as fontes do comportamento 

exterior do Estado e o Modelo III analisa a política externa, a partir, do jogo político da 

burocracia estatal (FERREIRA, 2020). No Modelo I: 

 

 

[...] a opção é considerada como um resultado de atos mais ou menos 
intencionais de governos monolíticos baseados em meios lógicos para 
alcançar objetivos determinados. O modelo representa um esforço por 
relacionar a ação com um cálculo racional. Assume-se que o decisor procura 
atuar racionalmente, ou seja, realizar a solução ótima em situações 
perfeitamente delimitadas e limpidamente definidas, assim como hierarquizar 
e maximizar as opções escolhendo a alternativa mais positiva. Ela supõe 
distinguir claramente os objetivos e as opções possíveis e as consequências 
de cada opção antes de tomar a decisão. A decisão de bloquear Cuba no 
conflito dos mísseis seria o resultado de tais cálculos (FERREIRA, 2020, p. 
77 apud ARENAL, 1990, p. 256).  
 

O Modelo II ou Modelo do Processo Organizacional (Organizational Process 

Model), compreende o comportamento do governo sob um olhar distinto do Modelo I, 

a política externa é considerada uma consequência do funcionamento das 

organizações do Estado, ou seja, como resultante ou um "output" das decisões dos 

órgãos governamentais que participam do processo decisório contrário ao modelo 

realista em que a política exterior é tida como uma opção racional pré-estabelecida, 

sendo assim a unidade de análise deste modelo é a ação governamental (FERREIRA, 

2020, p. 78). 

Por fim, o Modelo III ou Modelo de Política Governamental (Burocrática) 

(Governamental -Bureaucratic- Politics Model) em que o governo é considerado um 

"núcleo com vários jogadores centrais em um jogo competitivo. O nome do jogo é 

política: a barganha ao longo de circuitos regularizados entre jogadores posicionados 

hierarquicamente dentro do governo” (FERREIRA, 2020, p. 82 apud ALLISON e 

ZELIKOW,1999, p. 144). Neste modelo o comportamento do Estado é entendido 

através dos "outputs" organizacionais, tal qual o Modelo II, assim como dos resultados 

da barganha entre os atores políticos, aqueles que tomam decisões em nome do 

Estado e competem entre si por poder:  



  9 

 

 

[...] o Modelo governamental (burocrático) político vê não um ator unitário, 
mas ao invés disso muitos atores como jogadores – jogadores que se focam 
não em uma temática estratégica simplesmente, mas em diversos problemas 
intranacionais; jogadores que agem em termos de nenhuma consistência nos 
objetivos estratégicos, mas ao invés disso de acordo com várias concepções 
de nacional, organizacional, e objetivos pessoais; jogadores que aplicam 
decisões governamentais não como uma escolha simples, racional, mas pelo 
‘toma lá, dá cá’ que é a política (FERREIRA, 2020, p.83 apud ALLISON e 
ZELIKOW, 1999, p. 255). 
 

Portanto, ao realizar uma análise do comportamento do Estado sobre um tema 

devem ser identificados os principais atores políticos e a barganha envolvida, sendo 

assim pressupõe-se que os líderes governamentais possuem interesses divergentes 

e competitivos entre si, deste modo a tomada de decisão se trata de um processo que 

envolve conflito e construção de consenso. Neste modelo a unidade de análise é a 

ação governamental que resulta da burocracia estatal, visto que: 

 

 

As decisões e ações políticas do governo são resultantes intranacionais: 
resultantes no sentido que acontece não como uma solução escolhida para 
um problema, mas ao invés disso como resultado do compromisso, conflito, 
e confusão entre oficiais com distintos interesses e influência desigual; 
política no sentido que a atividade pelas quais as decisões e ações emergem 
é melhor caracterizada como a barganha ao longo dos canais regularizados 
entre os indivíduos membros do governo (FERREIRA, 2020, p. 84 apud 
ALLISON, 1971, p. 162).  
 

Graham Allison não considera os três modelos excludentes entre si, mas 

complementares apresentando diferentes aspectos do processo decisório. Já que o 

Estado sempre está em busca de maximizar seus interesses (Modelo I), e esta busca 

se situa dentro de um ambiente organizacional (Modelo II) no qual existe um jogo de 

poder entre os atores políticos dessas organizações. 

Dada a necessidade de analisar a política burocrática para compreender a 

tomada de decisões, Margareth Hermann (2001 apud FERREIRA, 2020) através de 

sua sistematização teórica trás maior clareza sobre a definição e o papel das unidades 

de decisão, a partir, dos estudos de Allison faz uma reavaliação de como examiná-las. 

Para a autora, as tomadas de decisão são respostas a problemas de política externa, 

quando surge um problema automaticamente emerge uma ocasião para decisão. 

“Nessa conjuntura, as decisões seriam tomadas por três instâncias de autoridade que 



  10 

definem os fatores chave que colocam o processo em ação. Finalmente, ligam-se os 

processos de decisão alternativos a resultados particulares” (FERREIRA, 2020, p. 91). 

Hermann sugere 3 tipos de unidades de decisão, o líder predominante, um 

indivíduo que tem a capacidade de determinar a ação da política exterior, o grupo 

simples, um conjunto de indivíduos que coletivamente podem determinar um caminho 

de atuação externa e pôr fim a coalizão de atores autônomos, que seriam grupos 

compostos por indivíduos e representantes de diversas instituições que sozinhos não 

possuem a capacidade de decidir. 

Aprofundando o entendimento sobre a atuação dos atores domésticos na 

formação de preferências em política exterior. Em “Changing Course: When 

Government Choose to Redirect Foreign Policy” (1990) , Charles Hermann afirma que 

a mudança de preferência ocorre de quatro formas, através de um líder dominante, 

de um ambiente burocrático, da reestruturação doméstica ou do choque externo. 

Chamados de agentes de mudança primárias que constituem processos decisórios 

que são a base para que ocorram níveis de mudança em política externa. 

O autor contribui para a literatura em APE ao demonstrar quais seriam os 

condutores na elaboração da política exterior e como pensar as mudanças que 

ocorrem na política externa de um Estado. Os graus de mudança em política externa 

primeiramente têm início através dos agentes primários, ou seja, nos atores ou 

processos que dão início ao processo de mudança na política exterior. O primeiro 

agente primário o líder dominante nada mais é do que um indivíduo que possui grande 

influência no Estado, com capacidade de influenciar as preferencias e estratégias do 

país, assim como definir a agenda de atuação. Já o ambiente doméstico (burocrático) 

tem a capacidade de mudar as preferências e estratégias de duas formas, primeiro 

através da prevalência da força de um indivíduo ou agência dentro do ambiente 

burocrático e segundo através do fortalecimento de um órgão em detrimento do outro, 

como resultado seriam gerados diferentes outputs na política externa (FERREIRA, 

2020). 

O terceiro agente primário a reestruturação doméstica ocorre quando os 

procedimentos operacionais e as funções organizacionais mudam e isto se reflete no 

comportamento externo do Estado (FERREIRA, 2020, p. 59). Por fim, o choque 

externo refere-se a mudanças nas preferencias causadas por fatores ambientais que 

impactam o mundo, como as duas guerras mundiais. Dessa forma, os agentes 



  11 

primários provocam a necessidade de mudança dentro da estrutura do governo, no 

processo decisório. 

Quatro tipos de resultado são possíveis de acordo com Hermann, em primeiro 

as mudanças de ajuste ou ajustamento que ocorre quando há aumento ou diminuição 

nos esforços sobre um determinado tema, o segundo resultado possível é a mudança 

ou alteração no programa, ou seja, alterações nos métodos ou nos meios que se 

enfrenta um problema. O terceiro as mudanças nos objetivos quando um objetivo de 

política externa é substituído ou abandonado, e, por fim, mudança na orientação 

internacional, uma reorientação mais radical que implica o redirecionamento frente o 

mundo (FERREIRA, 2020). 

Deste modo, a política externa trata-se de uma política pública voltada para a 

projeção do Estado no cenário internacional. Os países possuem sua política 

doméstica mas em algumas situações estas demandas ou necessidades internas são 

projetadas para fora, pois de acordo com Celso Lafer a política externa seria o 

permanente esforço de um país de compatibilizar suas necessidades internas com 

suas possibilidades externas (LAFER, 1989, p. 26), isto é, quando um Estado tem a 

necessidade de atingir algum objetivo político, como por exemplo, desenvolver sua 

economia, volta sua atenção para a comunidade internacional em busca de identificar 

quais são as oportunidades existentes e como alcança-las, sejam, elas através de 

negociações com outras nações ou organizações internacionais.  

Duas características da política externa são em primeiro lugar o fato de que ela 

não pode existir sem a política interna, pois não pode estar desconectada dela em 

virtude de que é a partir das demandas internas que são definidas as necessidades 

ou objetivos que irão ser perseguidos pela política exterior, logo toda projeção externa 

de um país é pensada a partir do interno. Sendo assim, trata-se de um comportamento 

adaptativo, uma vez que as decisões dos governos visam preservar os aspectos 

positivos e alterar os negativos do ambiente internacional (MENDES, 2017). 

De acordo com Rosenau a política externa está no  (ROSENAU, 1980, p. 50 

apud MENDES, 2017, p. 12) “esforço de uma sociedade nacional para controlar o seu 

ambiente externo pela preservação das situações favoráveis e a modificação das 

situações desfavoráveis”. A segunda característica são as possibilidades externas, 

pois as agendas de política externa devem ser planejadas de acordo com a 

capacidades do país, ou seja, suas demandas devem ser compatíveis com seu poder 



  12 

para que possam ser atingidas, almejar algo que não se tem poder e influência 

suficientes geram efeitos negativos ou não permitem o alcance dos objetivos.  

Em suma, a Análise de Política Externa (APE) é uma subdisciplina das RI cuja 

pesquisa está voltada para a análise e compreensão do comportamento dos Estados, 

de sua atuação e práticas no sistema internacional que resultam da interação 

dinâmica entre os ambientes doméstico e internacional. Para tal se debruça sobre 

como se dá o processo de tomada de decisão de política externa dos estados. 

(FIGUEIRA, 2011). 

 

POLÍTICA EXTERNA BRASILEIRA 

No debate sobre o processo decisório em política externa no Brasil é 

constatado um desequilíbrio entre os poderes a favor do Executivo. Existe uma 

ausência do Congresso brasileiro nas decisões sobre temas internacionais, o órgão 

possui instrumentos institucionais de influência decisória escassos e sua participação 

ocorre apenas no final do processo de negociação com a aprovação ou o veto, já o 

Ministério das Relações Exteriores (MRE) possui autonomia para definir as metas e 

objetivos da diplomacia, bem como o controle sobre o processo de negociação, uma 

posição apartada e insulada tanto dos demais órgãos governamentais, quanto da 

sociedade civil (FIGUEIRA, 2011). 

Aprofundando a análise sobre a atuação do Congresso Lima e Fabiano dos 

Santos argumentam que o órgão abriu mão de seu poder decisório em prol do 

Executivo. No artigo “O Congresso e a política de comércio exterior” (2001) cujo 

objetivo era analisar a atuação do Congresso Nacional nas decisões sobre política de 

comércio exterior os autores destacam que a partir de 1946 devido a convergência de 

interesses quanto as políticas de desenvolvimento econômico houve uma delegação 

de poderes do Legislativo para o Executivo, porém a partir de 1980 com o processo 

de abertura comercial e redemocratização temas internacionais passaram a ser 

politizados, pois a partir deste momento decisões sobre política de comércio exterior 

passavam a ter um impacto interno e externo, devido a interdependia entre os países 

(globalização). 

Desta forma os atores domésticos passam a ter maior interesse e participação 

nas negociações internacionais que o país está envolvido. Segundo os autores era 

esperado que o Congresso se envolvesse no processo decisório de uma forma mais 



  13 

assertiva, porém não foi o que ocorreu o Legislativo saiu de uma delegação de 

poderes para uma abdicação a favor do Executivo (FIGUEIRA, 2011). 

A preponderância do Poder Executivo no processo de tomada de decisão é 

marcada pela utilização dos Acordos Executivos. Segundo Figueira (2011) tais 

instrumentos são acordos em forma simplificada que estabelecem compromissos 

sobre assuntos da atividade diplomática e possuem vigência imediata, isto é, não 

necessitam da aprovação dos congressistas, posto isto a atuação do Legislativo sobre 

tópicos internacionais é baixa. Desta forma, o insulamento burocrático e a 

predominância do Executivo trazem maior eficiência no processo devido a 

centralização e respostas rápidas a problemas, além da continuidade na agenda 

diplomática devido ao distanciamento dos interesses políticos em conflito no cenário 

doméstico. 

Na divisão de competências entre o Legislativo e o Executivo o Chefe de Estado 

ocupa um papel central no planejamento, na execução e tomada de decisão das ações 

externas do país. Segundo a constituição o Ministro das Relações Exteriores é o 

substituto do presidente da República na realização da política externa, ele auxilia o 

presidente em sua elaboração, porém na prática política brasileira é comum o 

presidente delegar tal responsabilidade ao ministro exterior. 

Segundo Danese (1999 apud FIGUEIRA, 2011) para analisar a atuação 

presidencial na política externa é preciso conhecer tanto suas competências 

protocolares quanto sua participação pessoal no processo (diplomacia ativa). O autor 

define três graus de atuação presidencial em política externa, o primeiro grau a 

chamada diplomacia reflexiva em que a participação do presidente se dá como uma 

reação a estímulos externos, ou seja, quando é chamado para resolver problemas, 

dúvidas e arbitrar diferenças entre as instâncias decisórias. Já o segundo grau seria 

a diplomacia presidencial ativa em que o chefe de Estado utiliza os instrumentos 

diplomáticos como uma ferramenta para o diálogo e transmitir ideais.  

Por fim, o terceiro grau a diplomacia afirmativa em que o presidente conduz 

pessoalmente a política exterior, para Cerqueira (2005) seria um conjunto de inciativas 

que o transformam no principal condutor da política externa, esta atuação teria como 

objetivo garantir uma inserção internacional mais positiva, atrair a atenção da opinião 

pública para a assuntos internacionais para aumentar o apoio e a legitimidade das 

decisões (CERQUEIRA, 2005 apud FIGUEIRA, 2011). 

 



  14 

CAPÍTULO 2 

 

 

O presente capítulo tem como objetivo apresentar o histórico das relações 

exteriores do Brasil com Estados Unidos e China, através de uma retrospectiva 

histórica da relação bilateral com ambas as nações com ênfase nos últimos 20 anos 

cobrindo o período de 1998 a 2018, correspondente aos governos de Fernando 

Henrique Cardoso, Lula da Silva, Dilma Rousseff e Michel Temer. 

 

EVOLUÇÃO DAS RELAÇÕES EXTERIORES COM EUA E CHINA DE 1998-2018 

Segundo Vigevani e Cepaluni (2011) o governo de Fernando Henrique Cardoso 

(1995-2002) foi marcado por uma política externa pautada na ideia de autonomia pela 

participação. Um dos objetivos da gestão foi integrar o Brasil as mudanças 

ocasionadas pela globalização, numa agenda que substituiu uma politica externa 

reativa por uma atuação proativa internacional ao mesmo tempo em que buscava uma 

inserção autônoma, ou seja, uma maior participação na agenda global visando a 

adequação a normas e regimes internacionais e simultaneamente participar e 

influenciar no desenvolvimento de regras e princípios, pretendendo elevar a 

institucionalização do sistema internacional. 

Numa conjuntura internacional de unipolaridade, na qual os Estados Unidos era 

a grande potência buscava-se a aproximação, mas mantendo a autonomia, em vista 

da crescente interdependência econômica. Uma postura institucionalista seria 

favorável aos interesses do país, visto que, ao se adequar as regras do jogo 

internacional obteria mais segurança. Do ponto de vista regional uma relação de poder 

favorável ao Brasil impulsionaria sua inserção internacional como global player 

(VIGEVANI; CEPALUNI, 2011, p. 94). Desta forma, foi estabelecida uma política de 

abertura comercial visando minimizar riscos econômicos e elevar a competitividade, 

em que se buscava relações universais, sem alinhamentos preservando a autonomia. 

As relações com os Estados Unidos era um dos focos da agenda vista como 

essencial e cooperativa. Na qual se buscou a melhora nas relações bilaterais, neste 

período houve a adesão ao Regime de Controle de Tecnologia de Mísseis (RCTM) e 



  15 

ao Tratado de Não Proliferação Nuclear (TNP), objetivando trocas construtivas, a 

autonomia pela participação permitiu a aproximação entre os países, pois não limitava 

a atuação do país a um alinhamento ou a opções excludentes. O que permitia em 

situações de desacordo manter as relações, sem a perda de diálogo. Exemplificado 

nos desacordos comerciais em que foi utilizado o mecanismo de solução de 

controvérsias da OMC no painel contra a União Europeia e os EUA sobre o 

contencioso do açúcar e do algodão. 

O governo de George W. Bush (2001-2009) nos EUA com uma política 

internacional mais unilateralista, somado ao atentado do 11 de Setembro de 2001 que 

gerou desconfianças do governo americano e o endurecimento de sua política externa 

com a Guerra ao Terrorismo, resultou em maior dificuldade na manutenção das 

relações com os americanos. O que levou a aproximação com a China, Índia e África 

do Sul, uma estratégia que foi ampliada no governo seguinte. 

O governo Lula (2003-2011) chega ao poder com um discurso de mudança em 

relação ao governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC) através de uma política 

externa guiada pela ideia de autonomia pela diversificação. Que traduziu-se na 

adesão a princípios e normas internacionais através de alianças Sul-Sul e de alianças 

regionais, mediante acordos comerciais com parceiros não tradicionais, com o objetivo 

de diminuir as assimetrias nas relações com os países desenvolvidos e ao mesmo 

tempo manter boas relações com as nações em desenvolvimento, por meio da 

cooperação em organismos internacionais reduzindo o poder dos países centrais  

(VIGEVANI; CEPALUNI, 2011). 

Portanto, buscou-se autonomia em relação as potências e ampliação das 

relações com os países do Sul global através do bilateralismo e das instituições 

internacionais. A ênfase da política externa estava nas negociações comerciarias 

internacionais e no aprofundamento das relações com os países em desenvolvimento 

e emergentes, principalmente com Índia, China, Rússia e África do Sul, tal movimento 

havia tido inicio no governo anterior, mas teve maior destaque durante o mandato de 

Lula. 

As diretrizes da política externa do primeiro mantado (2003-2006) eram as 

seguintes, contribuição na busca de equilíbrio internacional contra o unilateralismo, 

fortalecimento das relações bilaterais e multilaterais visando elevar o peso ou 



  16 

influência em negociações internacionais, aprofundar relações diplomáticas e evitar 

acordos que ameaçassem o desenvolvimento do país. E tiveram seus efeitos no 

segundo mandato (2007-2010) onde houve a intensificação das relações com China, 

Índia, Rússia e África do Sul, destaque em negociações internacionais como a Rodada 

Doha da OMC e a manutenção das relações com os países desenvolvidos, retomada 

das relações com a África e defesa da reforma do Conselho de Segurança das Nações 

Unidads (VIGEVANI; CEPALUNI, 2011). 

Em seu segundo mandato Lula procurou manter boas relações políticas, 

comercias e econômicas com os países desenvolvidos, principalmente os Estados 

Unidos e ao mesmo tempo privilegiar as relações com o Sul global. Houve o 

aprofundamento da estratégia de autonomia pela diversificação, o principal objetivo 

era a autonomia, mas a diversificação de parceiros era vista como um meio para 

conquistá-la.  

O crescimento da China -boom das commodities- nos anos 2000 somado a 

crise econômica de 2008 que teve inicio nos EUA e impactou fortemente a Europa 

demonstraram que o governo estava atento as mudanças estruturais na economia 

mundial, evidenciando a importância da aproximação com os países emergentes 

(China e Índia). Neste mesmo período houve o aumento das relações comerciais com 

a Ásia, Oriente Médio e África, mercados não tradicionais e a consequente diminuição 

do peso dos laços comerciais com mercados tradicionais como a União Europeia, 

Estados Unidos e Japão. 

Foi formalizada a cooperação com a Índia e a África do Sul através da criação 

do grupo Índia, Brasil e África do Sul (IBAS), a ampliação do intercâmbio comercial, 

tecnológico e militar com China e Rússia, de modo que em 2009 a China se tornou a 

maior parceira comercial do Brasil e foi realizada a criação do BRICS (Brasil, Rússia, 

Índia, China e África do Sul). 

Os mandatos do governo Lula convergiram com o período em que as atenções 

dos Estados Unidos estavam voltadas a “Guerra Global ao Terror”, numa política 

externa que tinha foco no Oriente Médio, de modo que a América Latina não era uma 

prioridade estratégica. Lula conseguiu manter um bom diálogo com o presidente Bush 

dos EUA, durante as conversações entre os países foram tratados temas relacionados 

ao acesso brasileiro ao mercado americano como no caso do etanol e também sobre 



  17 

questões regionais especialmente sobre a Venezuela de Hugo Chávez, a intenção de 

Bush era conter as ações do presidente venezuelano, mas o governo brasileiro não 

demonstrou interesse em confrontar o país vizinho, dada sua posição de defesa de 

soluções democráticas e constitucionais em situações de conflito. 

No golpe de Estado em Honduras (2009), discordou dos EUA e não reconheceu 

o novo governo e foi contra sua readmissão na OEA, outra situação na qual houve a 

desvinculação dos EUA foi em 2010 durante a mediação de um acordo nuclear com o 

Irã que promoveu junto a Turquia, que posteriormente não foi reconhecida e 

substituída pela resolução que impôs sanções ao Irã criada por EUA, China e Rússia, 

o Brasil discordou da decisão, pois não acreditava na imposição de sanções para 

solucionar conflitos mas no estabelecimento de acordos. 

A política externa brasileira (PEB) foi profundamente impactada pela crise 

econômica de 2007-2008 e pelas dificuldades da construção de consenso nas 

negociações da Rodada Doha. A crise econômica fortaleceu o G7 como espaço de 

negociação e reduziu o protagonismo do G20 e dos países em desenvolvimento. A 

falta de avanços nas negociações da OMC culminaram na propagação de acordos 

preferenciais de comércio bilaterais e intra-regionais, como o Trans-Pacific 

Partnership (TTP), tais eventos resultaram em mudanças no Regime Multilateral de 

Comércio e na perda de protagonismo do governo brasileiro. 

O governo de Dilma Rousseff (2011-2016) teve uma política externa que foi a 

continuação da agenda internacional do governo anterior de Lula com algumas 

mudanças e foco nos fóruns multilaterais. A visão do governo era de que o sistema 

internacional estava passando por uma redistribuição do poder no que resultaria em 

um mundo multipolar, desta forma continuou a defesa do multilateralismo e da OMC 

mesmo diante do esvaziamento da organização. A atuação internacional tinha como 

foco a integração regional da América do Sul através do Mercosul e da Unasul e a 

ampliação da presença brasileira no mundo por meio do aprofundamento das relações 

com o Oriente Médio, África e Ásia, em especial com os países emergentes (IBAS e 

BRICS) e a manutenção das relações com os países desenvolvidos. 

As relações com a China se inseriram dentro do contexto da cooperação Sul-

Sul. Como no BRICS, havendo a manutenção e o aprofundamento das relações, em 

2014 foram criadas duas instituições o Novo Banco de Desenvolvimento (NBD) cujo 



  18 

objetivo é o financiamento de projetos de infraestrutura e desenvolvimento sustentável 

em países em desenvolvimento e o Arranjo Contingente De Reservas (ACR) para 

promover auxilio em crises financeiras. 

Em relação aos Estados Unidos foi mantida a manutenção das relações, 

demandando respeito a autonomia do país e dando continuidade as disputas 

comerciais. A política comercial multilateral fez uso do sistema de solução de 

controvérsias da OMC, contra os EUA sobre as medidas desleais do mesmo contra a 

exportação de suco de laranja brasileiro, assim como deu continuidade à denuncia 

dos subsídios ao algodão dos americanos. Em 2014 numa tentativa de reaproximação 

nas relações bilaterais o vice presidente americano Joe Biden fez uma visita ao Brasil, 

porém, as denuncias de espionagem americana sobre o governo e empresas 

brasileiras gerou um afastamento, onde uma viagem presidencial de Dilma aos EUA 

foi cancelada. 

Após uma disputa acirrada em sua reeleição em 2014 houve uma deterioração 

da conjuntura doméstica que gerou um desgaste do governo. A crise econômica, a 

intensa disputa política e as denúncias de corrupção resultaram no impeachment de 

Dilma Rousseff em 2015 e em seu lugar assumiu a presidência o vice-presidente 

Michel Temer cujo foco era a recuperação econômica. 

O governo Michel Temer (2016-2018) adotou uma política externa que 

promoveu na prática a desconstrução da política externa dos governos Lula e Dilma. 

Por meio da mudança no eixo estratégico de inserção internacional, através de um 

multilateralismo com foco em relações bilaterais, portanto a América do Sul deixou de 

ser uma região prioridade na atuação internacional. Regionalmente deu mais ênfase 

nas relações com México, Colômbia, Chile e Peru e nas relações com os parceiros 

tradicionais como Estados Unidos, Europa e Japão, pois havia o entendimento de que 

era necessário que o governo se aproximasse de países desenvolvidos, através do 

ingresso na Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) e 

deu inicio a candidatura do Brasil para a entrada na organização em 2017. 

Paralelamente, nos EUA o governo Donald Trump (2016-2020) adotou uma 

postura anti-multilateralismo em sua política externa paralisando as negociações de 

acordos que vinham de governos passados. Denunciou os acordos do TTP e deu 

início a "Guerra Comercial" com a China. Mediante a este cenário a PEB adotou a 



  19 

estratégia de utilizar o Mercosul como meio para a negociação de acordos 

extrarregionais e retomou as negociações do acordo de livre comércio com a União 

Europeia e outros parceiros na Ásia, e se aproximou do bloco da Aliança do Pacífico 

(FERREIRA, 2023, p. 228). 

De acordo com Ferreira (2023) a PEB durante o governo Temer priorizava as 

negociações "extra-OMC", que ocorriam fora da organização, mudando a estratégia 

de utilizar as estruturas institucionais multilaterais como recurso de poder de 

negociação e a defesa da agenda dos países em desenvolvimento, aderindo aos 

acordos preferenciais de comércio e as agendas OMC-plus que aprofunda as regras 

multilaterais e OMC-extra que cria regras além da OMC, nas negociações de acordos 

bilaterais e inter-regionais. 

Segundo Guilherme Casarões (2021) o governo Temer procurou manter uma 

relação de equidistância com os EUA e a China. Para preservar os fluxos comerciais 

e conseguir estabelecer maiores vínculos bilaterais, após o estremecimento das 

relações com os americanos em razão do episódio da espionagem procurou 

estabelecer relações bilaterais em projetos de tecnologia, porém a eleição de Donald 

Trump trouxe dificuldades inicialmente as relações com o país, visto que, a política 

externa do republicano não tinha foco na América Latina, mas em 2018 através da 

visita do vice-presidente Mike Pompeu ao Brasil os americanos deixaram claro quais 

eram seus interesses no país: 

 

“[...] controlar o centro de lançamentos aéreos de Alcântara, no 
Maranhão (Adghirni); garantir a abertura dos leilões do pré-sal a 
empresas privadas (Alper e Stargardter); facilitar a fusão da gigante 
aeroespacial brasileira Embraer com a norte-americana Boeing (DW); 
e construir um plano de segurança regional, envolvendo Argentina, 
Brasil, Colômbia e Chile (Mitchell).” (CASARÕES, 2021, p. 451) 

As relações com a China foram mantidas de acordo com os governos 

anteriores, dada a relevância econômica do país asiático para a balança comercial 

brasileira. A primeira viagem internacional do presidente Temer foi a China, onde 

buscou aprofundar a Parceria Estratégica Global Brasil-China (2012) e através do 

BRICS e do G-20 financeiro tratar de temas de interesse de ambos os países como, 

mudanças climáticas, desenvolvimento sustentável, reforma das instituições 

multilaterais e comércio. Segundo Casarões:  



  20 

 

“A presença brasileira no Sul Global, outrora marcada por uma 
abordagem multidimensional que combinava expansão comercial, 
fortalecimento das relações diplomáticas e diversificação de projetos 
de cooperação técnica, perdeu força ao longo dos anos Dilma e acabou 
sendo reduzida à manutenção dos fluxos comerciais durante o governo 
Temer. Essa nova estratégia “sul-sul” mirava em duas regiões do 
mundo: África e Ásia. Além da parceria tradicional com Tóquio e 
Beijing, a estratégia asiática do Brasil buscou acercar-se do Sudeste 
Asiático e da Índia.” (CASARÕES, 2021, p. 451-2). 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



  21 

CAPÍTULO 3  

 

O presente capítulo tem como objetivo apresentar a agenda de política externa 

do governo Bolsonaro (2019-2022), para isso o capítulo será dividido em três partes, 

a primeira abordará o aspecto ideológico da política internacional, a segunda parte a 

politica econômica e por fim a terceira a esfera de segurança e defesa. 

 

POLITICA EXTERNA DO GOVERNO BOLSONARO 

O contexto doméstico no qual o governo de Jair Bolsonaro teve como plano 

para atuar foi de transformação do sistema político brasileiro e no âmbito externo de 

mudança na ordem internacional estabelecida pós Guerra Fria, expresso no conflito 

geopolítico entre China e Estados Unidos da América (EUA) após a ascensão do país 

asiático e de crise do multilateralismo ocasionada pelo reaparecimento do 

nacionalismo que culminou no enfraquecimento das instituições internacionais, como 

a Organização das Nações Unidas (ONU), a Organização Mundial do Comércio 

(OMC) e a União Europeia (UE). 

Durante a campanha presidencial Bolsonaro afirmou que iria romper com a 

política externa dos governos anteriores (Lula, Dilma, Temer), prometendo uma 

mudança drástica na condução das relações exteriores. Pois, a visão do governo 

sobre a atuação internacional do Brasil até aquele momento era de fraqueza e 

dependência, em que se perderam oportunidades e foram tomadas medidas 

equivocadas, uma situação criada pelo Partido dos Trabalhadores (PT) e pelo Partido 

da Social Democracia Brasileira (PSDB) (SPEKTOR, 2019).  

De acordo com Matias Spektor (2019): 

 

“O governo Bolsonaro promete fazer de sua política externa um 
instrumento explícito para avançar com a agenda doméstica  de dar luz 
verde à repressão contra o narcotráfico, o crime organizado e a 
violência urbana, assim como autorizar a expansão da fronteira 
agrícola, em detrimento daqueles compromissos internacionais 
assinados pelo Brasil no âmbito do Acordo de Paris sobre mudança do 
clima. O presidente eleito escolheu com esse fim uma equipe dedicada 
a operar a mudança.” (SPEKTOR, 2019, p.329-30).  



  22 

De acordo com Saraiva e Silva (2019) existiam múltiplos atores autônomos com 

o interesse de influenciar a política externa dentro do governo. As diferenças entre 

estes atores se encontravam na defesa de um caminho ideológico ou pragmático para 

a política internacional, portanto duas alas formavam o governo a ideológica e a 

pragmática chamadas de atores da ruptura por Sepktor (2019), segundo o qual 

formavam três grupos de influência. 

O primeiro referia-se ao círculo íntimo do presidente, sendo eles o deputado 

federal Eduardo Bolsonaro (PSL-SP), Felipe Martins (assessor internacional) e 

Ernesto Araújo (chanceler) que detinham uma “convicção idealista segundo a qual a 

maior ameaça aos interesses brasileiros no mundo viria da derrocada do Ocidente 

diante da ascensão de potências iliberais, como Rússia e China” (SPEKTOR, 2019, 

p. 331) e de luta contra o “marxismo cultural”.  

Uma das teses do grupo era de que as instituições internacionais são um 

empecilho aos interesses nacionais, no Brasil estas ideias estão presentes no 

pensamento do escritor Olavo de Carvalho que exerceu forte influência sobre Felipe 

Martins e o diplomata Ernesto Araújo. No artigo “Donald Trump e o Ocidente” o 

diplomata defendeu uma postura internacional de defesa do Ocidente liderado pelos 

EUA, o valor da religiosidade uma crença que condiciona o pertencimento de um 

indivíduo a uma determinada sociedade a opção por uma determinada religião, de 

modo que a agenda internacional estaria atrelada a preceitos morais e toda ação 

externa do país deveria seguir valores cristãos, assim como das batalhas culturais 

para a política internacional (SPEKTOR, 2019; CASARÕES, 2021).  

O segundo grupo de atores eram os militares com cargos oficiais, como 

Hamilton Mourão (vice-presidente) e o general Augusto Heleno (Gabinete de 

Segurança Institucional) responsáveis por parte da estratégia de campanha e da 

formação do governo. Durante o período eleitoral foram os porta-vozes de Bolsonaro 

sobre assuntos internacionais, porém após a eleição passaram a expressar suas 

opiniões sobre as decisões em política externa.  

A visão política desse grupo era de que o sistema internacional é competitivo e 

faltava poder militar ao Brasil. Devido a esta competitividade no sistema internacional 

a atuação externa deveria estar centrada na disputa por poder e influência, o objetivo 



  23 

deveria ser a busca para adquirir mais recursos de poder que elevassem a capacidade 

de defesa do país principalmente para a defesa dos recursos naturais. 

O terceiro grupo era formado pelo Ministério da Economia, em especial na 

figura de Paulo Guedes, no âmbito doméstico os objetivos eram reduzir os gastos 

públicos para o controle fiscal e fazer reformas microeconômicas para melhorar o 

ambiente de negócios para atrair Investimento Externo Direto (IED), enquanto no 

ponto de vista externo a intenção era de promover privatizações e concessões, a 

reorientação do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) 

como instrumento de política externa e abertura comercial visando aumentar os fluxos 

de comércio internacional. Em suma se tratavam de três visões diferentes de como 

opera o sistema internacional e seus impactos para o Brasil, os pontos em comum 

entre os três grupos eram o rechaço a multipolaridade e a diplomacia do PT 

(SPEKTOR, 2019). 

Com base na ideia de que a política externa se trata de uma política pública, 

de acordo com Hirst e Maciel (2022) a política externa do governo Jair Bolsonaro foi 

sustentada com base em três pilares, o primeiro sendo o núcleo político e ideológico, 

que evidenciou a relação com a extrema direita internacional, o segundo pilar a política 

econômica liberal conservadora em que foi demonstrado a orientação externa da 

política econômica e o terceiro pilar a área de segurança e defesa, onde foi possível 

evidenciar a militarização do Brasil. Para os autores cada um dos pilares cumpriu uma 

função que articuladas entre si projetaram o país nacional, regional e 

internacionalmente.  

 

NÚCLEO POLÍTICO E IDEOLÓGICO 

Desde o início do governo Bolsonaro a política externa passou a ser 

direcionada por premissas ideológicas que se configuraram nas orientações que 

guiavam o posicionamento internacional do país. O que se traduziu no abandono dos 

princípios que tradicionalmente orientavam a ação diplomática brasileira, como a 

autonomia e o pragmatismo, assim como a utilização da política externa como um 

mecanismo para o desenvolvimento e inserção internacional do país. 



  24 

A política externa se transformou em um aparato para repercutir os preceitos 

morais defendidos pelo governo, que estavam de acordo com os ideais defendidos 

pela extrema direita internacional. Segundo Hirst e Maciel (2022) a política externa 

substituiu as premissas universais que guiavam a atuação internacional do país por 

bandeiras ideológicas. A mudança nas práticas e nos princípios da PEB se sustentou 

sobre uma narrativa de extrema direita que teve sua legitimação na polarização 

política, esta postura envolveu a condenação de políticas socioeconômicas 

progressistas e a defesa da religião e de valores morais.  

O governo Bolsonaro tinha como objetivo promover a integração do Brasil ao 

grupo dos países governados por líderes de extrema direita. Devido à uma visão de 

mundo em comum de antagonismo ao multilateralismo e ao internacionalismo liberal, 

houve a aproximação com á Polônia e a Hungria que tinham projetos anticomunistas 

e anti-integração regional, assim como entrou na Aliança pela Liberdade Religiosa, 

cujo objetivo era fortalecer as relações entre os países governados por líderes de 

direita nacionalista.  

 A relação com Donald Trump (2016-2020) foi privilegiada resultando num 

alinhamento incondicional aos Estados Unidos. Foi adotada uma agenda que se 

espelhava na política externa americana, que era pautada pela desconfiança do 

multilateralismo, distanciamento da China, aproximação a Israel e Taiwan e a 

condenação ao governo venezuelano. Num alinhamento acrítico aos EUA que se 

somava à uma ideologia anti-multilateralismo e de caráter conservador. 

Quanto a China apesar de sua relevância para a PEB a tradição do 

pragmatismo que prevalecia até então foi quebrada. Inicialmente foram feitas muitas 

críticas e comentários negativos gerando um mal-estar diplomático e a restrição a 

investimentos chineses no Brasil, como ponto principal a visita feita a Taiwan gerou 

um mal-estar quanto ao reconhecimento de somente uma China, num movimento de 

assimilação a política externa americana, além da visão da China como uma ameaça, 

fatores que deram a entender que o governo brasileiro estava desconfiando das 

intenções chinesas e pondo em risco a boa relação de décadas entre os dois países. 

Se tratando do entorno regional o objetivo do governo Bolsonaro era 

desconstruir as políticas para a América Latina estabelecidas nos governos anteriores. 

Desde o início dos anos 2000 a região vinha sendo uma prioridade na PEB, durante 



  25 

os governos Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) e Lula (2003-2010) se tornou 

um foco estratégico para a projeção internacional do país, porém a partir do governo 

Temer (2016-2018) tais políticas passaram a ser desconstruídas e a aproximação com 

os EUA gerou um afastamento nas relações com a região. 

A atuação do núcleo ideológico ficou evidente nas relações com a Venezuela 

em que houve o rompimento das relações. Na crise venezuelana adotou uma postura 

alinhada aos EUA, reconhecendo Juan Guaidó como presidente e apoio à uma 

eventual intervenção, porém, está posição gerou controvérsia com os pragmáticos 

como o general Hamilton Mourão e os demais militares que foram contrários apoiando 

a não-intervenção e o diálogo, enquanto o grupo mais ideológico defendia uma 

postura mais agressiva. 

O desinteresse pelo regionalismo ficou claro na atuação do país na América do 

Sul, onde houve o afastamento de governos com visões ideológicas diferentes 

ocasionando um distanciamento político e falta de liderança regional. No âmbito 

regional o governo não possuía um plano para a América Latina, apenas continuou o 

processo de desconstrução do governo Temer efetuando a retirada do país de projetos 

e iniciativas progressistas, dando prioridade a aproximação com governos 

conservadores na região, Macri na Argentina, Piñera no Chile e Duque na Colômbia, 

bem como buscou-se o fortalecimento dessas relações através do PROSUL – Fórum 

para o Progresso da América do Sul – um movimento de esvaziamento da UNASUL 

promovido por estes governos. Além de fazer parte do Grupo de Lima e atacar o 

governo cubano e a Alternativa Bolivariana para as Américas (ALBA).  

Sobre o Oriente Médio houve uma ruptura na política externa para o região, 

adotando um posicionamento crítico a causa palestina e promovendo a aproximação 

com Israel. Segundo Pires (2023) este estreitamento nas relações se deu pela 

convergência de fatores domésticos e internacionais, como a posição de 

representante dos grupos conservadores e pró-Israel brasileiros e alinhamento ao 

governo de Donald Trump, sugerindo que o país também promovesse a mudança de 

embaixada de Tel Aviv para Jerusalém. Apesar de algumas rupturas nas relações com 

o Oriente Médio a diplomacia brasileira com os países árabes continuou. Foram 

mantidas as relações com as monarquias árabes, foram feitas visitas aos Emirados 

Árabes Unidos, o Catar, a Arábia Saudita e o Bahrein. 



  26 

A posição do país sobre o meio ambiente sofreu uma mudança brusca 

assumindo uma postura crítica e questionadora dos temas relacionados ao 

desmatamento e a proteção ambiental. Segundo o ex-chanceler Ernesto Araújo o país 

estaria sendo vitima de análises ideologizadas no que ele chamou de "climatismo" 

uma das consequências do "globalismo", somada a este posicionamento do chanceler 

a negligência do governo frente aos desastres ambientais, o rompimento da barragem 

em Brumadinho, o vazamento de óleo no litoral, o aumento dos focos de incêndio e a 

desqualificação de análises científicas geraram críticas, polêmicas frente a 

comunidade internacional. 

Durante o período da pandemia do COVID-19 o governo manteve o 

alinhamento a Trump com uma postura negacionista e crítica a China. O anti-

globalismo gerava uma desconfiança de organismos internacionais em especial a 

Organização Mundial da Saúde e das informações divulgadas pelos chineses sobre o 

vírus, além de ser contra o isolamento social. No artigo “Chegou o comunavírus” 

(2020) Ernesto Araújo evidenciou sua preocupação com o vírus: 

 

“O vírus aparece, de fato, como imensa oportunidade para acelerar o 
projeto globalista. Este já se vinha executando por meio do climatismo 
ou alarmismo climático, da ideologia de gênero, do dogmatismo 
politicamente correto, do imigracionismo, do racialismo ou 
reorganização da sociedade pelo princípio da raça, do 
antinacionalismo, do cientificismo. São instrumentos eficientes, mas a 
pandemia, colocando indivíduos e sociedades diante do pânico da 
morte iminente, representa a exponencialização de todos eles. A 
pretexto da pandemia, o novo comunismo trata de construir um mundo 
sem nações, sem liberdade, sem espírito, dirigido por uma agencia 
central de "solidariedade" encarregada de vigiar e punir.” (Araújo, 
Chegou o Comunavírus, Blog Pessoal, 2020 apud SILVA, 2022, p. 19-
20). 

Ainda neste período houveram incidentes diplomáticos com a China, causados 

por Eduardo Bolsonaro e outros membros do governo que teceram críticas ao governo 

chinês, o que resultou em um afastamento nas relações políticas com o país asiático 

gerando dificuldades ao Brasil, dado a relevância dos chineses na produção de 

insumos médicos e na pauta comercial brasileira. Tais posicionamentos culminaram 

num isolamento político internacional e de afastamento de nações parceiras (SILVA, 

2022). 

Não sendo capaz de influenciar nenhuma das iniciativas regionais ou globais 

de gerenciar a crise, seguindo a posição americana não apoiou a resolução da 



  27 

Assembleia Geral da ONU que visava promover a cooperação internacional de 

combate a pandemia, assim como, não apoiou a proposta da África do Sul e da Índia 

sobre a quebra de patentes temporária de produtos relacionados a pandemia, o 

afastamento do BRICS gerou um isolamento na diplomacia das vacinas e na obtenção 

de insumos. 

 

PILAR ECONÔMICO  

Em meio a uma conjuntura externa na qual os EUA exerciam pressão para o 

estabelecimento de reformas no multilateralismo sobre o comércio ao mesmo tempo 

em que estava numa guerra comercial e tecnológica com a China. Domesticamente 

havia o objetivo de realizar reformas liberais e a abertura comercial com foco nas 

relações Norte-Sul, além da busca pela assinatura de acordos comerciais e o ingresso 

na OCDE. 

O governo Donald Trump pressionou a OMC por reformas, devido a 

insatisfação dos americanos com o processo de tomada de decisão e o sistema de 

solução de controvérsias, além disso fora feita uma proposta para que os critérios para 

um país ter um tratamento especial e diferenciado (TED) mais adequado a realidade 

atual. Assim, durante a visita aos EUA o Brasil para se alinhar aos norte-americanos, 

aceitou abrir mão do TED nas negociações dentro da OMC indo de acordo com a 

proposta dos americanos. 

Os acordos da OMC possuem disposições acerca dos países em 

desenvolvimento, que concedem flexibilidade e direitos especiais, bem como 

cooperação técnica e treinamento. De forma que nas negociações entre os países 

desenvolvidos e os países em desenvolvimento as tratativas possam ser mais 

favoráveis a estes, sem que os interesses das economias mais avançadas se 

sobreponham aos das mais frágeis. 

A decisão unilateral de abrir mão do TED seguiu a lógica de que ao estreitar o 

alinhamento com os americanos, no futuro eles iriam apoiar a entrada do Brasil na 

OCDE, e desta forma, atrair o interesse de investidores externos. Portanto, esperava-

se uma reciprocidade dos EUA, dada a reorientação da PEB atendendo a interesses 

das relações comerciais bilaterais americanas. 



  28 

Enquanto internamente a Para os autores a política econômica tinha como 

objetivo promover uma sinalização externa. As reformas econômicas estavam 

vinculadas ao processo de desestatização da economia expresso no programa PPI 

(Programa de parceria de investimentos) uma orientação econômica anti-estatista. O 

país ficou no meio da disputa geopolítica entre EUA e China e sofreu pressão de 

ambos os lados. Tendo que equilibrar seus interesses domésticos e a pressão de 

americanos e chineses. A China se tornou uma compradora estratégica do 

agronegócio, bem como a ampliação dos seus investimentos na América Latina 

tinham o Brasil como um dos principais países de interesse.  

Apesar do desinteresse político na América Latina do ponto de vista econômico 

o governo visou preservar mercados (Mercosul) utilizando o bloco como um 

mecanismo para evitar problemas no acordo com a União Europeia, cujas 

negociações foram concluídas, porém não houve a ratificação do mesmo devido a 

desconfianças dos europeus, como a França e a Irlanda que se declararam contrárias 

ao acordo de livre comércio entre a União Europeia e o Mercosul, pelo questionamento 

da capacidade do país cumprir a clausula ambiental. 

A política econômica externa também foi orientada pelos interesses do 

agronegócio. Havendo a não participação em negociações multilaterais sobre 

questões ambientais, redução da equipe dedicada a temas ambientais no MRE e 

desistência de sediar a COP-25 em 2019. Tais mudanças significaram uma ruptura na 

posição internacional do Brasil quanto a temas sobre o meio ambiente e a utilização 

dos recursos naturais como um instrumento de poder. 

 

O PILAR DE SEGURANÇA E DEFESA  

A presença de militares no executivo durante o governo Bolsonaro ressaltou à 

relevância da segurança e defesa na política externa. Em âmbito regional houve o 

abandono da cooperação sul-americana em defesa, não participando do Conselho de 

Defesa da UNASUL, em vista do alinhamento aos interesses de segurança e defesa 

dos EUA na região.  

Assim como, o governo americano trabalhava para o Brasil se tornar um aliado 

extra OTAN, também houve o aumento da participação em programas de cooperação 



  29 

militar entre os países. Em suma, a aproximação militar com os EUA, gerou um 

afastamento do Brasil na região e um alinhamento em segurança e defesa com os 

interesses e estratégias americanas regional e globalmente (CORREA; SILVA, 2023). 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



  30 

CAPÍTULO 4 

 

O presente capítulo tem o objetivo de apresentar os impactos gerados pela 

política externa durante a presidência de Jair Bolsonaro para as relações exteriores 

do Brasil. Inicialmente serão apresentados os impactos gerais da política internacional 

e posteriormente nas relações com os Estados Unidos e a China os dois maiores 

parceiros comerciais do país. 

 

IMPACTOS GERAIS DA POLÍTICA EXTERNA DE JAIR BOLSONARO  

Segundo Saraiva e Albuquerque (2022) o processo de formulação de política 

externa durante o governo Bolsonaro sofreu alterações rompendo com a tradição 

diplomática brasileira e promovendo uma mudança radical na agenda internacional. 

Os padrões de inserção internacional do Brasil consolidados ao longo da história 

diplomática foram criticados, questionados e modificados em meio à uma conjuntura 

de disputa doméstica de interesses que foi refletida na política externa gerando uma 

fragmentação no processo decisório e a diminuição da importância do Itamaraty. 

De acordo com a visão do governo existia uma conspiração de esquerda no 

mundo, que se expressava através do globalismo. Uma estratégia na qual havia o 

domínio cultural da esquerda e a destruição da cultura ocidental. E para combater o 

globalismo era necessário desfazer os regimes criados por eles o que ocorreu por 

meio do esvaziamento das instituições regionais como a UNASUL e a dissolução das 

relações com países como a Venezuela e a criação do PROSUL. Sendo assim, “a 

busca de uma revolução na política externa e na diplomacia nos quatro anos do 

Governo Bolsonaro geraram ruídos com parceiros tradicionais e abandono de uma 

política regionalista” (CORREA; SILVA, 2023, p. 19).  

A retórica antiglobalista levou a percepção de que as normas e instituições 

internacionais eram uma ameaça a soberania nacional, período em que houve um 

distanciamento das organizações multilaterais. Como as Nações Unidas, ameaça de 

saída da OMC e do Acordo de Paris e negacionismo durante a pandemia de COVID-

19. Além da preferencia por relações bilaterais que gerou um afastamento dos BRICS 

grupo que defende o multilateralismo, assim como, do Mercosul em que também 



  31 

perdeu a oportunidade de coordenar uma ação conjunta de combate a pandemia 

fortalecendo a cooperação regional. 

A falta de comprometimento com o meio ambiente e o negacionismo sobre as 

mudanças climáticas geraram críticas, polêmicas e revesses frente a comunidade 

internacional. A rica biodiversidade do país havia lhe permitido exercer um papel de 

liderança em esferas importantes da governança global. Porém o aumento do 

desmatamento e das queimadas (região Norte e Centro-Oeste) teve grande 

visibilidade externa e resultou na perda de autoridade e de recursos para o meio 

ambiente (suspensão de repasses para o fundo Amazônia da França, Alemanha, 

Noruega e Irlanda). Tais mudanças resultaram no "rompimento no posicionamento do 

Brasil de utilizar seus recursos ambientais como um instrumento de poder branco" 

(HIRST, MACIEL, 2022 p.14).  

Segundo Hirst e Maciel (2022) houve uma reversão no legado brasileiro no 

mundo, que passou de uma referência progressista defensora do multilateralismo, da 

mediação e do diálogo para uma posição isolacionista e contestadora do 

multilateralismo e de suas instituições. O nacionalismo, o isolacionismo e a rejeição 

as instituições multilaterais preferindo relações bilaterais culminou no abandono da 

tradição multilateralista e do papel ativo em organizações multilaterais presente nos 

governos anteriores como os de FHC e Lula. Todos estes fatores somados levaram 

ao isolamento internacional do Brasil o que afetou a capacidade do país de projetar 

seus interesses internacionalmente. 

 

IMPACTO NAS RELAÇÕES COM OS ESTADOS UNIDOS E A CHINA 

Os Estados Unidos ao longo da historia diplomática brasileira sempre foi um 

dos mais importantes ou principais parceiros do país, uma relação marcada por 

diversos momentos que se alternavam entre a aproximação e o afastamento. E 

durante o governo de Jair Bolsonaro (2019-2022) foi inaugurado um novo tipo de 

alinhamento nesta relação diferente de períodos anteriores, desta vez foi visto um 

alinhamento incondicional sem a presença da ideia de autonomia.  

Este alinhamento foi possível graças a ascensão da direita nacionalista ou 

extrema direita no mundo, movimento ao qual ambos os presidentes Bolsonaro e 



  32 

Donald Trump (2017-2020) pertenciam. O principal fator que gerou a aproximação 

entre os dois governos foi a postura conservadora antiglobalista, anticomunista e 

religiosa.  

A defesa do alinhamento as posições internacionais do governo Trump, tornou 

o vínculo com os EUA central na política externa brasileira. Houve uma subordinação 

ao governo americano e a seus interesses abdicando a autonomia. Do ponto de vista 

da reciprocidade as relações com os Estados Unidos se mostrou pouco efetiva, foram 

feitas diversas concessões pelo governo brasileiro como ao tentar conquistar o apoio 

americano à entrada do Brasil na OCDE: 

 

“o governo Bolsonaro liberou a entrada de uma cota anual de 750 mil 
toneladas de trigo americano com tarifa zero, prorrogou por mais um 
ano a importação de etanol americano isenta de uma tarifa de 20% 
(assim como elevou a cota de isenção dos 600 milhões de litros para 
750 milhões de litros) e abdicou do status de país em desenvolvimento 
nas negociações junto à Organização Mundial do Comércio (OMC) 
(BBC News, 2020).” (HIRST; MACIEL, 2022, p. 13) 

Tais concessões não receberam a contrapartida do lado americano, nem em 

redução de tarifas para produtos brasileiros ou na forma de apoio na adesão à OCDE. 

A eleição de Joe Biden (2021-2024) nos Estados Unidos gerou complicações nas 

relações com o Brasil.  

Diferente do governo Trump defendia os direitos humanos, a democracia e a 

volta ao Acordo de Paris, a defesa da imposição de sanções econômicas ao Brasil em 

razão da política ambiental do governo Bolsonaro. Uma postura oposta a do 

republicano, de modo que para o Brasil de Bolsonaro significou uma ruptura nas 

relações do ponto de vista das ideias. Em suma o alinhamento ao governo Trump não 

resultou em ganhos econômicos significativos para o país.  

Quanto a China apesar do discurso ser de mudança na política externa em 

especial sobre a relação comercial com o país, na prática tais mudanças não 

ocorreram. Durante a campanha eleitoral o discurso de Jair Bolsonaro foi marcado por 

um teor anti-China, o que causou apreensão sobre como seriam as relações com o 

país asiático após eleito.  

A nomeação de Ernesto Araújo para o cargo de Ministro do MRE impactaram 

as relações políticas com a China que passaram por um período de turbulência e 



  33 

afastamento. O ministro teceu duras criticas aos chineses inclusive durante a 

pandemia do coronavírus propagou a ideia de que o vírus havia sido criado pelo 

governo chinês como parte de um plano para conquistar o mundo e o chamou de 

“comunavírus”. 

Tais atitudes geraram uma reação por parte dos chineses, assim como de 

atores domésticos. A diplomacia chinesa se pronunciou em diversos momentos 

repreendendo e criticando os comentários brasileiros e domesticamente membros da 

diplomacia brasileira e parlamentares desaprovaram tais atitudes tidas como uma 

ameaça à reputação internacional do Brasil e a vida da população brasileira, visto que, 

durante o período pandêmico a China era o principal fornecedor de insumos médicos 

e vacinas no mundo e exerceram pressão sobre o ministro que pediu demissão do 

cargo em 2021. 

Segundo Pedro Feliú (2022) mesmo diante de desentendimentos diplomáticos 

do ponto de vista comercial as relações sino-brasileiras se mantiveram estáveis e não 

foram afetadas. Para os chineses não seria benéfico cortar relações com o Brasil, pois 

o país é um importante fornecedor de commodities agrícolas e mineiras. Do lado 

brasileiro os discursos se mantiveram apenas na retórica, pois o país asiático é o 

principal parceiro comercial do país e portanto cortar relações com os chineses 

afetaria seriamente a economia brasileira, além das pressões de alguns grupos 

econômicos como o setor agrícola que seria duramente impactado e defendeu uma 

postura pragmática em relação a China, durante o período houve o aumento das 

exportações e dos investimentos chineses no Brasil. 

Durante os quatro anos do governo de Jair Bolsonaro ocorreu uma 

intensificação das relações comerciais e de investimentos com a China. Em 2022 os 

dados da balança comercial brasileira indicaram que 27% das exportações tinham 

como destino a China e atingiram US$ 89 bilhões enquanto os Estados Unidos 

representaram apenas 11% das exportações e US$ 37 bilhões (CHADE, UOL, 2022). 

Em 2021 o Brasil foi o principal destino do investimento externo chinês 

correspondendo a 13,6% do total.  

Entre os fatores que beneficiaram as trocas entre Brasil e China estão, a Guerra 

Comercial dos EUA com a China que permitiu ao país ter maior espaço par expansão 

do mercado agrícola com a China, o crescimento econômico chinês durante o período 



  34 

da pandemia e principalmente a relação de interdependência entre Brasil e China, no 

ano de 2021 20% dos alimentos importados pela China tinham brasileira.   

Os principais produtos da pauta de exportações para a China são a soja, o 

minério de ferro, petróleo cru e a carne bovina. Em 2022 foram exportados US$ 31,8 

bilhões em soja, correspondente a 36% do total das exportações, US$ 18 bilhões em 

minério de ferro e US$ 16,5 bilhões em petróleo cru (NASCIMENTO; PINTO, Poder 

360, 2023), os três primeiros produtos com maior volume vendido ao país asiático. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



  35 

CONCLUSÃO 

 

A presente pesquisa detinha o objetivo inicial de explicar o que é o campo de 

estudo da Análise de política externa, uma área de estudos complexa e marcada pela 

interdisciplinaridade que envolve diferentes campos da ciência que conversam entre 

si. Ela integra diversas áreas do conhecimento como as Relações Internacionais, a 

Ciência Política e até mesmo as Ciência Econômicas, que se complementam e 

integram seus conceitos e teorias para tentar explicar como os Estados atuam e 

interagem entre si no chamado Sistema Internacional. 

Todo e qualquer país possui seus desafios e necessidades internos cujo 

governo busca solucionar, através de um plano de governo ou de políticas públicas, 

que serão debatidas entre os diferentes atores domésticos e seus interesses 

particulares que irão disputar entre si na formação do interesse nacional, ou seja, a 

soma dos interesses particulares dos diferentes grupos de influência geram uma 

dinâmica pautada pela barganha política resulta na formação do interesse nacional, 

uma escolha ou um conjunto de escolhas políticas que expressam quais foram as 

prioridades definidas pelos governantes para a atuação exterior, através da via 

diplomática.  

Porém o Estado se encontra inserido num Sistema Internacional junto a 

diversas outras nações e agentes internacionais que passam pela mesma dinâmica, 

cujos atos internacionais também exercem influência sobre outros estados. Deste 

modo, este processo de tomada de decisão também sofre influência de 

acontecimentos externos que podem passar pela mesma dinâmica decisória.  

Esta dinâmica fica evidente ao longo da trajetória histórica da política externa 

brasileira, “marcada” por diferentes momentos e posicionamentos decorrentes dos 

processos internos que resultaram em diferentes posições ou interesses de acordo 

com o que se apresentava no âmbito doméstico e internacional de cada governo. 

Como foi possível de se identificar nas relações entre Estados Unidos e Brasil em 

seus mais de 200 anos de história diplomática, bem como com a República Popular 

da China em seus 40 anos, nos quais tiveram “diferentes” agendas estratégicas ao 

longo do tempo, que iam de uma política de alinhamento, a autonomia e até mesmo 

o pragmatismo. 



  36 

Com os Estados Unidos um parceiro tradicional desde a fundação da 

República, passamos por momentos de alinhamento por proximidade ideológica e de 

interesses, mas sempre mantendo a autonomia até momentos de distanciamento por 

divergências de interesses, mas sem que os laços fossem encerrados. Tal qual com 

a China que também teve seus altos e baixos, tendo um início “tímido” focado em 

similaridades na agenda internacional e atuação multilateral conjunta até as últimas 

décadas com uma aproximação econômica e comercial profunda na qual se torna a 

principal parceira comercial do Brasil, retirando o “posto” de muitos anos dos 

americanos. 

Recentemente no governo Jair Bolsonaro (2019-2022) foi adotada uma agenda 

de política externa que manteve e deu continuidade a algumas posições tradicionais 

da PEB e ao mesmo tempo “inaugurou” algumas posições até então impensáveis e 

inéditas pelo Itamaraty. Como o alinhamento acrítico aos Estados Unidos de Trump, 

aderindo à sua política comercial e internacional, abandonado a tradicional autonomia 

e busca pelo desenvolvimento nacional da PEB, ao abdicar do tratamento especial e 

diferenciado na OMC, com consequências ainda imensuráveis, em troca de uma 

reciprocidade americana que não se concretizou, a adoção de uma posição crítica a 

China seu principal parceiro econômico e comercial colocando em risco interesses 

econômicos nacionais. 

A eleição de Biden “frustrou” os interesses brasileiros, pois este novo governo 

adotou uma política externa distinta da defendida por Donald Trump, e divergente dos 

interesses da PEB de Bolsonaro, que se viu pressionado por Biden em temas como o 

meio ambiente e direitos humanos, portanto, todas as promessas feitas durante o 

governo Trump estariam impossibilitadas de se concretizarem e o país teria de adotar 

uma nova estratégia com os EUA. Por outro lado, a China que foi alvo de diversos 

comentários negativos por parte de membros do governo e até mesmo pelo presidente 

Jair Bolsonaro pressionou o governo brasileiro quanto a suas ações e o quanto isto 

ameaçava as relações bilaterais. 

Dada a importância da China para a economia brasileira, somada as pressões 

chinesas de um lado e as pressões domésticas de diferentes agentes que seriam 

duramente afetados pelo mal-estar com os chineses, o governo teve de recuar no tom 

agressivo com o país asiático e voltar a manter uma relação equilibrada e pragmática, 



  37 

em que os laços comerciais e de investimentos se mantiveram durante os quatro anos 

de governo. 

Pois, mediante Estados Unidos e China os dois principais parceiros comercias 

do Brasil e duas grandes potências mundiais que estão em meio a conflito comercial 

e tecnológico, escolher um dos lados não é benéfico, pois primeiramente teríamos 

grandes efeitos negativos em nossa economia e entraríamos em num possível conflito 

direto com um dos dois envolvidos. A estratégia que pode gerar maiores ganhos é a 

manutenção de boas relações com americanos e chineses, as quais mantemos por 

muitas décadas através de uma política externa pragmática e independente, em busca 

de estreitar os laços sobre os temas em comum criando possibilidades de atingir 

nossos interesses e novas áreas de cooperação.   

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



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