Faculdade de Ciências e Letras Campus de Araraquara - SP Aysllan Nunes Razera PARTICIPAÇÃO SOCIAL NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA: FUNDAMENTOS, MARCOS E INSTRUMENTOS ARARAQUARA – SP 2025 Aysllan Nunes Razera PARTICIPAÇÃO SOCIAL NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA: FUNDAMENTOS, MARCOS E INSTRUMENTOS Trabalho de Conclusão de Curso (TCC) apresentado ao Conselho de Curso de Administração Pública, da Faculdade de Ciências e Letras – Unesp/Araraquara, como requisito para obtenção do título de Bacharel em Administração Pública. Orientador: Prof. Dr. Milton Lahuerta ARARAQUARA – SP 2025 R278p Razera, Aysllan Nunes Participação Social na Administração Pública Brasileira : Fundamentos, Marcos e Instrumentos / Aysllan Nunes Razera. -- Araraquara, 2025 46 p. Trabalho de conclusão de curso (Bacharelado - Administração Pública) - Universidade Estadual Paulista (UNESP), Faculdade de Ciências e Letras, Araraquara Orientador: Milton Lahuerta 1. Participação Social. 2. Democracia Brasil. 3. Administração pública. 4. Políticas públicas. I. Título. Sistema de geração automática de fichas catalográficas da Unesp. Dados fornecidos pelo autor(a). Impacto Potencial desta Pesquisa Esta pesquisa possui impacto potencial em três dimensões: acadêmica, institucional e social. No campo acadêmico, sistematiza fundamentos teóricos, históricos e normativos da participação social no Brasil, oferecendo subsídios para novos estudos e fortalecendo o debate sobre democracia participativa (neste ponto cabe uma citação que reforce a relevância da produção científica nesse tema). Na dimensão institucional, contribui ao apontar limites e possibilidades dos mecanismos participativos, fornecendo referências que podem auxiliar gestores públicos e formuladores de políticas no aprimoramento da gestão democrática. Por fim, no plano social, destaca a participação cidadã como prática essencial para a construção de um país mais justo e inclusivo, estimulando o engajamento popular e o fortalecimento do controle social sobre o Estado. Assim, o trabalho projeta-se como contribuição tanto para a produção acadêmica quanto para a prática da Administração Pública e o exercício da cidadania. Potential Impact of this Research This research has potential impact in three dimensions: academic, institutional, and social. In the academic field, it systematizes the theoretical, historical, and normative foundations of social participation in Brazil, providing subsidies for further studies and strengthening the debate on participatory democracy (at this point, a citation could be included to reinforce the relevance of scientific production on this topic). In the institutional dimension, it contributes by highlighting the limits and possibilities of participatory mechanisms, offering references that may assist public managers and policymakers in improving democratic governance. Finally, in the social sphere, it emphasizes citizen participation as an essential practice for building a fairer and more inclusive country, fostering popular engagement and strengthening social control over the State. Thus, this work stands as a contribution both to academic production and to the practice of Public Administration and the exercise of citizenship. AYSLLAN NUNES RAZERA Trabalho de conclusão de curso: Trabalho de Conclusão de Curso (TCC) apresentado ao Conselho de Curso de Administração Pública, da Faculdade de Ciências e Letras – Unesp/Araraquara, como requisito para obtenção do título de Bacharel em Administração Pública. Orientador: Prof. Dr. Milton Lahuerta Data da defesa/entrega: 11/07/2025 MEMBROS COMPONENTES DA BANCA EXAMINADORA: Presidente e Orientador: Prof. Dr. Milton Lahuerta Membro Titular: Prof. Dr. Alvaro Martim Guedes Local: Universidade Estadual Paulista Faculdade de Ciências e Letras UNESP – Campus de Araraquara À Marcia, Silvio e Elkyaier AGRADECIMENTOS Agradeço, em primeiro lugar, aos meus pais, que sempre me apoiaram incondicionalmente em todos os aspectos que envolveram a minha formação. Eles são os principais responsáveis por eu ter conseguido trilhar este caminho até aqui, e foi em casa que aprendi as primeiras lições sobre a importância do exercício da cidadania e da participação social na busca por um país menos desigual e cada vez mais democrático. Estendo minha gratidão a toda a minha família - meu irmão, minha avó, tias e tios - que, cada um à sua maneira, contribuíram para que eu pudesse alcançar este objetivo. Agradeço também aos amigos que fiz ao longo desses anos em Araraquara; essas amizades foram fundamentais para que eu concluísse esta graduação com mais leveza e alegria, tornando essa jornada uma experiência única e inesquecível. A todos os professores que me acompanharam nessa trajetória, sou profundamente grato pelos conhecimentos, reflexões e ensinamentos que me prepararam não apenas como profissional, mas também como cidadão consciente e crítico. Em especial, quero agradecer ao Prof. Dr. Milton Lauerta, que foi decisivo para a escolha do tema deste trabalho e que, com muita paciência, sabedoria e disponibilidade, me orientou em todo o processo de elaboração desta monografia. Seu apoio, suas críticas construtivas e seu conhecimento foram fundamentais para que eu pudesse conduzir a pesquisa com maior rigor e segurança. Agradeço também ao Prof. Dr. Sérgio Azevedo Fonseca, que me acompanhou com generosidade durante o período em que fui orientado por ele como extensionista, incentivando meu crescimento pessoal e meu senso de responsabilidade social. Ao Prof. Dr. Roberto Carlos Miguel, por quem nutro enorme carinho e gratidão pelo privilégio de tê-lo conhecido. Ao Prof. Dr. Álvaro Martim Guedes e à Prof. Dra. Ana Cláudia Niedhardt Capella, que foram indispensáveis para que eu compreendesse a importância da Administração Pública para a construção de uma sociedade mais justa e participativa. Sou profundamente grato, também, à UNESP, pela oportunidade de receber um ensino superior público, gratuito e de qualidade, que me proporcionou experiências acadêmicas e humanas que levarei para toda a vida. Por fim, agradeço a Deus e à intercessão de Nossa Senhora Aparecida, que sempre me acompanharam e ampararam em todos os momentos desta jornada. RESUMO Este trabalho tem por objetivo analisar os fundamentos teóricos, os marcos jurídicos e os principais instrumentos institucionais de participação social no Brasil, com base em uma revisão bibliográfica. A pesquisa busca compreender como a participação foi historicamente construída no país, especialmente após a promulgação da Constituição Federal de 1988, e de que maneira se consolidou como prática da administração pública. São apresentados os conceitos centrais da democracia participativa e as formas de institucionalização da participação, com ênfase nos conselhos de políticas públicas, no orçamento participativo, nas audiências públicas, ouvidorias e plataformas digitais. O estudo também discute os limites e os desafios desses mecanismos, analisando suas potencialidades e fragilidades diante das desigualdades sociais, da fragmentação institucional e da baixa capacidade de influência real sobre as decisões públicas. Ao final, considera-se que a consolidação de uma cultura participativa efetiva exige inovação institucional, compromisso político e valorização do protagonismo da sociedade civil. PALAVRAS–CHAVE: Participação Social; Democracia Participativa; Administração Pública; Políticas Públicas; Mecanismos Institucionais. ABSTRACT This study aims to analyze the theoretical foundations, legal frameworks, and key institutional mechanisms of social participation in Brazil through a bibliographic review. It investigates how participation has historically developed in the country, particularly after the enactment of the 1988 Federal Constitution, and how it became a practice within public administration. The work presents central concepts related to participatory democracy and the institutionalization of citizen engagement, focusing on policy councils, participatory budgeting, public hearings, ombudsman offices, and digital participation platforms. It also discusses the limitations and challenges faced by these mechanisms, highlighting their potential and weaknesses in the context of social inequality, institutional fragmentation, and limited influence over public decision-making. The study concludes that building a more effective participatory culture requires institutional innovation, political commitment, and the strengthening of civil society's role. KEY WORDS: Social Participation; Participatory Democracy; Public Administration; Public Policy; Institutional Mechanisms. LISTA DE QUADROS Quadro 1 Mecanismos de participação social: Características e finalidades 28 SUMÁRIO 1. INTRODUÇÃO 11 2. METODOLOGIA 12 3. OBJETIVOS 13 3.1 OBJETIVO GERAL 13 3.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS 13 4. JUSTIFICATIVA 14 5. FUNDAMENTOS TEÓRICOS DA PARTICIPAÇÃO SOCIAL 15 5.1 PANORAMA HISTÓRICO DA PARTICIPAÇÃO SOCIAL NO BRASIL PRÉ CONSTITUIÇÃO DE 1988 15 5.2 CONCEITOS E ABORDAGENS TEÓRICAS SOBRE PARTICIPAÇÃO SOCIAL OU CIDADÃ 19 6. MARCOS JURÍDICOS E NORMATIVOS DA PARTICIPAÇÃO SOCIAL NO BRASIL 21 6.1 A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E A INSTITUCIONALIZAÇÃO DA PARTICIPAÇÃO 21 6.2 LEIS E NORMAS INFRACONSTITUCIONAIS RELEVANTES 24 7. MECANISMOS INSTITUCIONAIS DE PARTICIPAÇÃO SOCIAL 28 7.1 CONSELHOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS 29 7.2 ORÇAMENTO PARTICIPATIVO 31 7.3 AUDIÊNCIAS PÚBLICAS, OUVIDORIAS E PLATAFORMAS DIGITAIS DE PARTICIPAÇÃO 33 8. DESAFIOS E PERSPECTIVAS DA PARTICIPAÇÃO SOCIAL NO BRASIL 37 9. CONCLUSÃO 39 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 41 11 1. INTRODUÇÃO A participação social é um fundamento basilar para a consolidação de uma democracia substantiva, entendida não apenas como um regime baseado no sufrágio universal, mas como um sistema que permite a inclusão efetiva da população nas decisões que moldam a vida coletiva. No Brasil, esse processo foi historicamente marcado por contradições, em que avanços institucionais conviveram com práticas de exclusão política e social. A redemocratização iniciada com a Constituição Federal de 1988 inaugurou um novo ciclo ao estabelecer bases legais e institucionais para o fortalecimento da participação cidadã, consolidando o Estado Democrático de Direito como princípio orientador da administração pública. A partir desse marco constitucional, multiplicaram-se os mecanismos institucionais voltados à escuta e à colaboração entre Estado e sociedade civil. Instrumentos como conselhos gestores, audiências públicas, orçamento participativo e ouvidorias tornaram-se centrais para a implementação de políticas públicas em diversas áreas. Ainda assim, a efetividade desses canais tem sido objeto de debate, uma vez que sua existência formal nem sempre se traduz em influência real sobre os rumos das decisões governamentais. Nesse sentido, Ciconello (2008) destaca alguns dos principais entraves à consolidação da participação social no país, como: “(i) a resistência de diversos setores do poder público em efetivamente compartilhar o poder com organizações da sociedade; (ii) a grande distância que subsiste entre os resultados formais e reais da participação. Até o momento as conquistas se deram no plano da legalidade; agora é preciso efetivar os direitos, garantido a todos o seu acesso; (iii) a fragilidade das organizações da sociedade civil tanto do ponto de vista financeiro como político; e, (iv) a dificuldade de estender a participação social para o campo da política econômica. (CICONELLO, 2008, p. 8). É dentro deste contexto que se insere o presente trabalho, cujo objetivo central é analisar os fundamentos teóricos, o arcabouço jurídico-normativo e os principais instrumentos institucionais de participação social no Brasil. A pesquisa também se propõe a discutir os limites e as possibilidades do modelo participativo vigente, considerando as 12 desigualdades estruturais do país, os entraves administrativos e políticos, e o papel das tecnologias digitais na reconfiguração das formas de engajamento cidadão. O trabalho está estruturado de forma a contemplar os aspectos históricos, conceituais e normativos que moldam a participação social no Brasil. Na primeira parte, busca-se compreender a trajetória histórica da participação cidadã até a promulgação da Constituição de 1988, destacando os contextos de repressão e resistência popular, conforme explicita Rocha (2008). Em seguida, são explorados os conceitos e as abordagens teóricas sobre participação social e democracia participativa, com destaque para as diferentes formas e tipologias de participação presentes na literatura. Posteriormente, o foco recai sobre os marcos jurídicos, constitucionais e infraconstitucionais, que embasam os mecanismos participativos brasileiros. A partir disso, analisa-se com maior profundidade três categorias de instrumentos formais: os conselhos gestores, o orçamento participativo e as audiências públicas, ouvidorias e plataformas digitais de participação. Por fim, são discutidos os desafios e perspectivas da participação social no país, com base em uma reflexão crítica sobre sua institucionalização, funcionamento e efetividade. Ao final, a conclusão retoma os principais pontos abordados ao longo do trabalho e apresenta considerações sobre o futuro da participação social no Brasil. 2. METODOLOGIA Este trabalho de conclusão de curso adota como abordagem metodológica principal a pesquisa bibliográfica e exploratória, definida por Lakatos e Marconi (2010), como sendo um método que permite ao pesquisador ter contato direto com uma ampla variedade de conteúdo e escritos acerca do tema escolhido. Dessa forma, a escolha desta abordagem alinha-se aos objetivos do trabalho e possibilita o exame do tema a partir de um enfoque amplo, criando condições de fornecer as bases teóricas e normativas propostas e também propiciando a formulação de conclusões relevantes e inovadoras. 13 Os materiais escolhidos para esta pesquisa são em sua maioria trabalhos acadêmicos relacionados aos temas participação social e democracia participativa, incluindo também legislações pertinentes à temática como a Constituição Federal de 1988, demais leis infraconstitucionais, decretos e documentos institucionais. Para selecionar tais materiais os critérios utilizados foram de atualidade, relevância acadêmica, adequação ao tema do trabalho e enquadramento no campo da administração pública brasileira. De modo a apresentar o conteúdo com clareza e de forma sistematizada, o trabalho será organizado de acordo com os conteúdos a serem abordados, sendo eles, os fundamentos teóricos que permeiam a temática selecionada, marcos jurídicos e normativos, principais instrumentos formais de participação social utilizados no Brasil e, por fim, a análise dos desafios e perspectivas deste tema em nosso país. Esta metodologia tem como objetivo oferecer uma compreensão aprofundada e crítica sobre o tema visando contribuir com o debate acadêmico existente. 3. OBJETIVOS 3.1 OBJETIVO GERAL O presente trabalho tem como objetivo analisar os fundamentos teóricos e conceituais, marcos legais e os principais instrumentos institucionais da participação social na administração pública brasileira, buscando evidenciar seus desafios e potencialidades para o fortalecimento da democracia participativa. 3.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS ● Investigar os principais conceitos e abordagens teóricas sobre participação social e cidadã; 14 ● Levantar e analisar o arcabouço jurídico-normativo que orienta a participação social no Brasil, com destaque para a Constituição Federal de 1988 e legislações correlatas; ● Identificar os mecanismos institucionais de participação mais relevantes utilizados pela administração pública brasileira; ● Refletir sobre os principais desafios, limitações e possibilidades de fortalecimento da participação social no contexto brasileiro. 4. JUSTIFICATIVA A participação social é um elemento fundamental para consolidação de uma sociedade cada vez mais alinhada aos valores da democracia participativa. Atualmente, segundo Oliveira e Ckagnazaroff (2023), a demanda por participação vai além dos moldes tradicionais proporcionados pela democracia representativa e neste contexto, a participação direta da sociedade civil nos processos de decisão e na elaboração de políticas públicas é cada vez mais requisitada, mesmo que isso exija uma grande mudança no que diz respeito à relação entre Estado e sociedade. Com a redemocratização após a promulgação da Carta Magna de 1988 a participação social foi consagrada como sendo um direito fundamental dos cidadãos e um dever do Estado. Conforme exposto por Rocha (2008), foi a partir da Constituição que surgiram os principais mecanismos formais de participação conhecidos atualmente, antes dela tais instrumentos eram raros e muitas vezes manipulados ou reprimidos pelo regime autoritário instaurado durante o período da Ditadura Militar. No entanto, embora tenham ocorrido avanços significativos após a Constituição Cidadã no que diz respeito à institucionalização de mecanismos formais de participação, tais como conselhos gestores de políticas públicas, audiências públicas, orçamento participativo, entre outros, a promoção da participação social e a busca pela democracia participativa ainda tem um longo caminho a ser percorrido. Isto porque a efetividade da participação ainda é dificultada por diversos fatores, sejam eles burocráticos e 15 administrativos ou ainda socioeconômicos, informacionais e relacionados ao grau de interesse e engajamento da população. Oliveira e Ckagnazaroff (2023) destacam que para a participação ser efetiva, os cidadãos precisam ter acesso a informações relevantes e serem capacitados para avaliar criticamente tais informações. Além disso, defendem que o envolvimento da população deve ocorrer desde o início até o fim dos processos decisórios, o que potencializa impactos reais nas políticas públicas. Segundo os autores, é também essencial considerar os contextos social, político, cultural, econômico, legal e institucional para que as decisões gerem resultados eficazes. Desta forma, é evidente que a participação cidadã é extremamente positiva e desejável dentro do contexto brasileiro e global onde é possível observar um distanciamento e desinteresse crescente de grande parte da população com relação à política, sendo uma das alternativas para a crise de representatividade e a desconfiança institucional que permeiam o debate público do nosso país. Sendo assim, a sistematização das formas de participação social e a reflexão crítica sobre suas implicações constituem uma importante contribuição para o fortalecimento das práticas democráticas. 5. FUNDAMENTOS TEÓRICOS DA PARTICIPAÇÃO SOCIAL 5.1 PANORAMA HISTÓRICO DA PARTICIPAÇÃO SOCIAL NO BRASIL PRÉ CONSTITUIÇÃO DE 1988 A consolidação da participação social em nosso país constitui um processo histórico marcado por contradições, onde avanços conviveram com mecanismos de exclusão política e social. Este tópico tem como finalidade estabelecer uma breve cronologia de como se deu a evolução da participação cidadã no Brasil até atingirmos as instituições de participação consagradas a partir da Constituição Federal de 1988. 16 Conforme aponta Rocha (2008), a participação social no Brasil - em oposição ao senso comum - pode ser percebida em diversos momentos históricos distintos, desde o Império até a República Velha. Todavia, conforme a autora argumenta, deve-se ter em mente que a maneira como a participação era exercida no passado estava diretamente ligada ao período histórico vivenciado: “[...] a história política do país é repleta de exemplos de manifestações populares que demonstram a capacidade do povo brasileiro se organizar e lutar por seus direitos. É claro que a forma e a intensidade de luta variam de acordo com os usos e costumes de cada época, com a experiência histórica e política de cada um dos movimentos sociais e com a abertura ao diálogo e à negociação com os governantes da vez.” (ROCHA, 2008, p. 132) Seguindo esta perspectiva, cabe demonstrar alguns momentos nos quais a participação popular fez-se presente ao longo da história brasileira, mesmo diante de estruturas políticas que limitam ou impedem sua efetivação. Conforme exposto, houve na trajetória do país diversos momentos de exclusão política e práticas marcadamente antidemocráticas que se apresentaram como barreiras à participação popular. É sob essa perspectiva que Carvalho (2023) demonstra que a proclamação da independência não buscou romper com a ordem socioeconômica anterior, sendo apenas um rearranjo das forças dominantes. Desta forma, a constituição da nação foi imposta de cima para baixo, do Estado para a sociedade, e por este motivo o povo não se via como partícipe do processo de construção da democracia e não foi integrado às questões nacionais. Ainda de acordo com Carvalho (2023), práticas consideradas conservadoras e antidemocráticas como clientelismo, fisiologismo, nepotismo, patrimonialismo, entre outras, moldaram durante séculos a organização política brasileira. Conforme o Estado foi se organizando e aparelhando-se, a elite e as classes dominantes foram cuidadosas ao coibir iniciativas que pudessem resultar em transformações radicais, afastando as massas do processo político-social. Entretanto, mesmo nos momentos de maior exclusão política, é possível identificar manifestações populares que, embora informais, expressaram insatisfação e desejo de participação. Dentre essas, Rocha (2008) destaca a Revolta da Vacina como um exemplo de que existia, sim, povo no Rio de Janeiro, que buscava demonstrar suas insatisfações. Ainda que essas ações não ocorressem por meio de mecanismos formais 17 de participação, pois estes não existiam à época, a presença popular era significativa. Sobre esse episódio, a autora complementa: “O que se depreende desse episódio da história brasileira é que os repertórios de ação dos movimentos populares são construídos historicamente e os movimentos sociais desenvolvem, ao longo do tempo, uma diversidade de formas de protestos. Por exemplo: os trabalhadores aprenderam a fazer greve, os camponeses, a invadir terras, os estudantes, a fazer passeatas, e assim por diante. O certo é que a herança histórica exerce um papel preponderante nos repertórios de ação utilizados pelos movimentos populares.” (ROCHA, 2008, p. 132) Essas manifestações informais de resistência demonstram que, apesar da ausência de canais legais de participação, a sociedade civil desenvolve estratégias próprias de ação coletiva. Como reforça Carvalho (2023), durante a Primeira República a ação política popular restringiu-se a eventos e espaços comunitários fora dos canais e mecanismos previstos pela legislação e pelo arranjo institucional da República. Seguindo adiante na história, o período pós República Velha, em especial os anos de 1937 - 1945, foram marcados por uma participação social baixa ou mesmo inexistente, resultando na prática em uma cidadania passiva, ao invés de ativa. E somente após a Constituição de 1946, começaram a surgir experiências consideradas democráticas uma vez que a nova Carta Magna ampliou os direitos sociais e trouxe novas garantias de direitos civis e políticos como é o caso da liberdade de imprensa e de organização política, Carvalho (2023). Segundo Rocha (2008), o período que antecedeu o Golpe Militar em 1964 foi marcado pelo crescimento das lutas populares, das quais se destacam os movimentos pela Reforma Agrária, pela casa própria, pela redução da tarifa dos transportes públicos, entre outros. Sob a perspectiva da participação nas políticas sociais o período populista havia legado a “cidadania regulada”, na qual apenas o trabalhador com carteira assinada era reconhecido como cidadão e ainda sim nem todos os trabalhadores eram considerados cidadãos, uma vez que era condição para tanto ter sua profissão reconhecida por meio sindicato e este por sua vez necessitava ser reconhecido pelo Estado. Todavia, com o advento da Ditadura Militar o Brasil passa a conviver com um cotidiano marcado pela violência que impede qualquer forma de mobilização e participação política da sociedade, assim sendo os canais formais de participação foram 18 extintos deixando os movimentos populares da sociedade civil sem alternativas lícitas de participação. Neste contexto, nem mesmo o Congresso Nacional participava das decisões governamentais. Além deste movimento de criminalização da participação, houve também uma centralização do controle dos programas sociais existentes e um aumento da capacidade de intervenção estatal, desta feita, o Regime Militar se utilizou desta conjuntura para dar acesso privilegiado a interesses empresariais e políticos aos processos decisórios das políticas sociais, que resultou em um aumento considerável da desigualdade Rocha (2008). Por conseguinte, Rocha (2008) afirma que foi na esteira da luta contra a repressão política que surgiram diversos movimentos da sociedade civil organizada reivindicando direitos como, educação, saúde, moradia, saneamento, defesa do meio ambiente, transporte coletivo, entre outros. Neste contexto, Ciconello afirma ainda: “Muito embora a ditadura militar tenha controlado e restringido a liberdade de expressão e de associação de indivíduos e de grupos políticos e sociais que criticassem o regime político autoritário, havia algum espaço de mobilização e de debate na base da sociedade brasileira. Esse espaço foi estrategicamente identificado e utilizado por milhares de organizações – formais e informais -, militantes, religiosos, intelectuais e movimentos sociais inspirados, principalmente, por referenciais teóricos e morais, como a Teologia da Libertação e o movimento pedagógico criado pelo brasileiro Paulo Freire, chamado Educação Popular. A atuação era baseada em processos educativos junto a grupos populares com a finalidade de gerar emancipação e consciência cidadã. Educar a população para a transformação social era o objetivo”. (CICONELLO, 2008, p. 02) É neste cenário que começam a se desenhar as bases para às reivindicações populares pela redemocratização, aliado também ao início da falência do ciclo expansivo da economia, o chamado “Milagre Econômico”, que durante anos deu legitimidade e sustentou o Regime Militar conforme argumenta Carvalho (2023). Assim, observa-se que o desgaste da Ditadura Militar, somado ao fortalecimento da sociedade civil organizada, pavimentou o caminho para as lutas pela redemocratização e, posteriormente, para a institucionalização de mecanismos formais de participação consagrados na Constituição de 1988. 19 5.2 CONCEITOS E ABORDAGENS TEÓRICAS SOBRE PARTICIPAÇÃO SOCIAL OU CIDADÃ O presente tópico tem como objetivo trazer à tona os conceitos mais cristalizados sobre participação social ou cidadã, bem como outros termos que orbitam este tema. Buscando cumprir este objetivo o trabalho de Gohn (2019) é muito assertivo ao definir inicialmente os significados variados da palavra participação, segundo a autora a participação pode ser entendida de diversas maneiras possíveis, a depender do contexto utilizado. Ela explica que participação é ao mesmo tempo um conceito prático da vida política dos atores sociais, embora possa ser definida também como um componente teórico da teoria democrática, além de poder ser entendida como um procedimento institucionalizado, estabelecido de forma burocrática e delimitado por leis, como é o caso do Orçamento Participativo, por exemplo. A autora segue traçando um panorama histórico acerca da conceituação teórica do termo participação, onde expõe que os primeiros intelectuais que se interessaram pelo tema, sob a ótica da atuação dos indivíduos em associações, foram os pluralistas ingleses do século XX, Gohn (2019, p. 65) afirma que: “A teoria de Cole se assenta sobre pressupostos de Rousseau, ou seja, a vontade, e não a força, é a base da organização social e política. Ele preconiza a necessidade de os homens atuarem via associações para satisfazer suas necessidades. Cole sustentava que apenas por essa via, em âmbito local e em associações locais, o indivíduo poderia aprender a democracia. Ele propôs, já em sua época, a criação de uma série de instrumentos de participação de âmbito local, como cooperativas de consumidores, conselhos de utilidades (para o abastecimento de gás, por exemplo), guildas cívicas para cuidar de educação, saúde etc.” Todavia o que nos interessa dentro do contexto deste trabalho é a conceituação da participação sob a ótica das relações entre Estado e sociedade, e neste sentido, de acordo com Oliveira e Ckagnazaroff “a participação é o processo pelo qual os cidadãos podem interagir diretamente com os agentes públicos, interferir no ciclo político- administrativo e influenciar o processo decisório conforme seus interesses e anseios” (2023, p. apud Telles, 1994; Dagnino, 2003) . Partindo desta definição, Oliveira e Ckagnazaroff (2023) seguem descrevendo que a participação pode ser tanto política como também social ou cidadã, segundo os autores, a participação política está diretamente relacionada à democracia representativa 20 e é tradicionalmente exercida por meio por meio do sufrágio universal, momento em que são eleitos representantes para tomar as decisões de caráter e interesse público. Entretanto, existe também a participação social ou cidadã, que emerge de grupos da sociedade civil que se organizam em busca de reconhecimento de direitos ou mais espaço e poder nas escolhas e decisões públicas, e desta feita é diferente da participação político-representativa. Dagnino nos mostra que; “A participação dos movimentos sociais e de outros setores da sociedade civil tem sido uma demanda fundamental nas lutas por cidadania, na esperança de que contribua para a formulação de políticas sociais voltadas para a garantia de direitos universais a todos os cidadãos.” (DAGNINO, 2003, p. 6, tradução nossa) Ou seja, com base na explanação de Dagnino (2003) e Oliveira e Ckagnazaroff (2023) podemos depreender que a participação cidadã emerge diretamente da sociedade civil, sem interferência do Estado. Assim sendo, é possível então trazer uma definição mais acurada e sucinta para este termo, “a participação cidadã consiste na inclusão dos cidadãos nas decisões políticas e no processo de formulação, implementação e avaliação de políticas públicas” (Oliveira e Ckagnazaroff, 2023, p. 3). Avançando na conceituação do termo, Oliveira e Ckagnazaroff (2023) organizam diversas produções acadêmicas e expõem as várias formas e tipologias da participação social. Apenas a título de conhecimento, segundo a organização realizada pelos autores, a participação cidadã pode ser diferenciada em sua forma, podendo ser espontânea, voluntária, induzida, provocada, imposta e concedida. E também possui variações quanto ao seu tipo, sendo elas, direta ou indireta, ativa ou passiva, simbólica ou real, completa ou parcial. Para o propósito do presente trabalho o tipo de participação que nos interessa é principalmente a participação social direta, sendo assim, é válido apresentar o que ela significa, segundo Oliveira e Ckagnazaroff (2023, p. 4, apud Richardson, 1983) A participação direta refere-se a todos os meios pelos quais as pessoas participam dos esforços para influenciar o curso das políticas do governo que envolve interação pessoal (cara a cara) com porta-vozes oficiais. Ela ocorre quando a própria pessoa realiza determinada atividade em um processo participativo, como participar de reuniões, discussões ou votar contra ou a favor de um projeto. Tudo isto posto é importante ressaltar que nos tópicos posteriores iremos afunilar o enfoque desta pesquisa para os instrumentos formais de participação. 21 6. MARCOS JURÍDICOS E NORMATIVOS DA PARTICIPAÇÃO SOCIAL NO BRASIL 6.1 A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E A INSTITUCIONALIZAÇÃO DA PARTICIPAÇÃO Conforme vem sendo abordado ao longo deste trabalho, a Constituição Federal de 1988 tem um papel fundamental na incorporação dos mecanismos de participação social no Brasil. Como analisado nos capítulos anteriores, a participação social no Brasil percorreu um longo caminho até ser consolidada formalmente. Este capítulo destaca, em particular, as inovações trazidas pela Carta Magna de 1988. Por conseguinte, partimos agora para o exame das contribuições advindas da promulgação da Carta Magna, de acordo com o IPEA (2010, p. 374); O texto constitucional de 1988 é um marco na democratização e no reconhecimento dos direitos sociais. Articulada com tais princípios, a Constituição alargou o projeto de democracia, compatibilizando princípios da democracia representativa e da democracia participativa, e reconhecendo a participação social como um dos elementos-chave na organização das políticas públicas. Ao encontro disso, Avritzer (2007) descreve o sistema político gerado com a promulgação da Constituição como sendo um sistema híbrido, que incorporou na sua organização diversas formas de participação, além da representação, tanto no processo decisório federal quanto em níveis locais. O autor também oferece uma descrição detalhada de quais foram os dispositivos legais incorporados à constituição, em seu trabalho Avritzer cita inicialmente o artigo 14 da Carta Constitucional "A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: I - plebiscito; II - referendo; III - iniciativa popular" (BRASIL, 1988) Sendo assim, por meio desta inovação jurídica o Brasil passou a fazer parte de um pequeno grupo de países em que as formas de expressão política não são monopolizadas apenas pelos representantes políticos. 22 A distribuição deste poder de expressão política também aconteceu nas esferas estaduais e municipais, regidas pelo artigo 27, § 4º “A lei disporá sobre a iniciativa popular no processo legislativo estadual.” (BRASIL, 1988) e no artigo 29, incisos XII e XIII; O Município reger-se-á por lei orgânica, [...] que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos: XII - cooperação das associações representativas no planejamento municipal; XIII - iniciativa popular de projetos de lei de interesse específico do Município, da cidade ou de bairros, através de manifestação de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado; (BRASIL, 1988, art. 29). Quanto à participação social na gestão pública, Enid Rocha (2008) destaca que a Constituição Cidadã instituiu, no Brasil, um Estado Democrático de Direito, cujo fundamento essencial é a cidadania. Para garantir o pleno exercício desse princípio, a Constituição prevê a adoção de mecanismos de participação social, como exemplificado no artigo 37, § 3º: "A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, [...]" (BRASIL, 1988). Todavia a participação cidadã desenhada pela Carta Magna não se restringe apenas ao Poder Executivo, mas também pode ser encontrada nos demais poderes como é o caso do Poder Legislativo por meio do artigo 61, § 2º; A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República [...] e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição. § 2º A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles. (BRASIL, 1988) Os instrumentos legais vistos até agora são formas de participação social pelas quais os cidadãos e a sociedade civil organizada têm a possibilidade de propor leis, em todos os entes federados, observados os preceitos da Constituição. E mais que isso, como fica claro no discurso de promulgação da Constituição feito pelo Presidente da Assembleia Nacional Constituinte, o deputado e constituinte Ulisses Guimarães; É o clarim da soberania popular e direta, tocando no umbral da Constituição, para ordenar o avanço no campo das necessidades sociais. O povo passou a ter a iniciativa de leis. Mais do que isso, o povo é o super legislador, habilitado a rejeitar pelo referendo projetos aprovados pelo parlamento. A vida pública brasileira será também fiscalizada pelos cidadãos. Do presidente da República ao Prefeito, do Senador ao Vereador. A moral é o cerne da pátria. (Ulisses Guimarães, 1988 – p. 5). 23 Deste modo a Carta Magna representou uma ruptura de paradigmas para a democracia no Brasil, e muniu o cidadão com instrumentos e mecanismos para que fosse possível a construção de uma democracia não só representativa, como também participativa. Contudo, há também outras formas de participação prevista no texto constituinte, ainda de acordo com Avritzer (2007), os atores ou entidades da sociedade civil podem agora participar ativamente da deliberação sobre as políticas públicas, essas formas de participação são apresentadas no capítulo da Seguridade Social, pelo artigo 194, no inciso VII; A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social. VII - caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados. (BRASIL, 1988) E por meio do artigo 204, inciso II onde lê-se “As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas [...], e organizadas com base nas seguintes diretrizes: II - participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis.” (BRASIL, 1988) Está presente também no capítulo da Família, da Criança, do Adolescente, do Jovem e do Idoso, por meio do artigo 227, § 1º; É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança, ao adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, [...] § 1º O Estado promoverá programas de assistência integral à saúde da criança, do adolescente e do jovem, admitida a participação de entidades não governamentais, [...]. (BRASIL, 1988) Por fim, Avritzer (2007) mostra que a Constituição também convida os cidadãos a participarem da regulação do espaço urbano por meio do artigo 182, § 1º, sendo ele; A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem estar de seus habitantes. § 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana. (BRASIL, 1988) No entanto, cabe ressaltar que neste caso a participação acontecerá na elaboração do Plano Diretor, apenas em municípios com mais de 20 mil habitantes e a participação é regulamentada por lei infraconstitucional, o Estatuto da Cidade. 24 Estes são os principais mecanismos, instrumentos e inovações que a Constituição Federal de 1988 incorpora ao ordenamento jurídico brasileiro e como visto até aqui foram grandes os impactos de tais inovações. Portanto, ao ampliar e institucionalizar os canais de participação social, a Constituição de 1988 não apenas inovou juridicamente, mas também reforçou o compromisso democrático do Estado brasileiro, criando as bases para novos modelos de gestão pública participativa. Adiante abordaremos outros instrumentos jurídicos infraconstitucionais que também são importantes para o entendimento da participação cidadã no Brasil. 6.2 LEIS E NORMAS INFRACONSTITUCIONAIS RELEVANTES Após a exposição da importância da Constituição Cidadã para a consolidação da participação social no Brasil, faz-se necessário também voltar nossa atenção para as legislações infraconstitucionais que compõem o arcabouço jurídico deste tema. Por tratar-se de um número bastante elevado de leis complementares, ordinárias, decretos e normas que versam sobre este tema, serão apreciadas apenas as normas infraconstitucionais que criaram e regulamentaram instrumentos formais de participação social, com impacto e aplicação nacional sendo este o critério utilizado para a seleção das leis apresentadas neste tópico. Como visto anteriormente, a Carta Magna de 1988 traz ao Brasil um enfoque inédito para a participação social e cidadã na elaboração e fiscalização de políticas públicas, entretanto, o texto constitucional estabelece o princípio da participação social, mas não detalha os instrumentos e mecanismos concretos para sua implementação. É dentro deste contexto que surge a necessidade de normas infraconstitucionais para regulamentar e fornecer as diretrizes para organização dos novos mecanismos institucionais de participação. Sendo assim, seguindo os critérios estabelecidos acima, a Lei Complementar Nº 8.142/90 é fundamental para a compreensão da maneira como os mecanismos de participação foram institucionalizados. Segundo sua ementa, a Lei “Dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do Sistema Único de Saúde (SUS) e sobre as 25 transferências intergovernamentais de recursos financeiros na área da saúde e dá outras providências” (BRASIL, 1990). De acordo com Rocha (2008), a área da saúde foi a primeira a institucionalizar os mecanismos de participação popular por meio dos conselhos e conferências, a autora explica que este pioneirismo deveu-se ao papel fundamental do Movimento pela Reforma Sanitária pré-constituinte, que resultou posteriormente no reconhecimento da Saúde como um direito de todos os cidadãos e um dever do Estado, norteando-se pelos princípios da universalidade e equidade ao acesso, bem como por diretrizes de descentralização da gestão, integralidade do atendimento e da participação da comunidade na organização do Sistema Único de Saúde (SUS) em todo o território nacional. Neste sentido, logo em seu primeiro artigo a Lei 8.142/90 regulamenta como deverá ser a participação da sociedade na organização do SUS; Art. 1° O Sistema Único de Saúde (SUS), [...], contará, em cada esfera de governo, sem prejuízo das funções do Poder Legislativo, com as seguintes instâncias colegiadas: I - a Conferência de Saúde; e II - o Conselho de Saúde. § 1° A Conferência de Saúde reunir-se-á a cada quatro anos com a representação dos vários segmentos sociais, para avaliar a situação de saúde e propor as diretrizes para a formulação da política de saúde nos níveis correspondentes, convocada pelo Poder Executivo ou, extraordinariamente, por esta ou pelo Conselho de Saúde. § 2° O Conselho de Saúde, em caráter permanente e deliberativo, órgão colegiado composto por representantes do governo, prestadores de serviço, profissionais de saúde e usuários, atua na formulação de estratégias e no controle da execução da política de saúde na instância correspondente, inclusive nos aspectos econômicos e financeiros, cujas decisões serão homologadas pelo chefe do poder legalmente constituído em cada esfera do governo. § 3° O Conselho Nacional de Secretários de Saúde (Conass) e o Conselho Nacional de Secretários Municipais de Saúde (Conasems) terão representação no Conselho Nacional de Saúde. § 4° A representação dos usuários nos Conselhos de Saúde e Conferências será paritária em relação ao conjunto dos demais segmentos. § 5° As Conferências de Saúde e os Conselhos de Saúde terão sua organização e normas de funcionamento definidas em regimento próprio, aprovadas pelo respectivo conselho. (BRASIL, 1990) 26 Isto posto, tal legislação introduz ao arcabouço jurídico brasileiro várias inovações, algumas delas sendo importantes de serem destacadas como é o caso da instituição dos Conselhos de Saúde, existentes em todas as esferas de governo, de caráter permanente e que integra representantes do governo, prestadores de serviço, profissionais da saúde e os cidadãos usuários. Além disso, essa Lei foi precursora ao estabelecer a participação social como condição para o repasse de verbas federais, modelo que posteriormente foi adotado por diversas outras legislações. Outra norma infraconstitucional que se enquadra neste escopo é a Lei nº 10.257/2001 conhecida como Estatuto da Cidade, a qual regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição Federal. As discussões acerca da Reforma Urbana ganharam força com o declínio da Ditadura Militar e a gradativa abertura política, nesse contexto, em janeiro de 1985 nasce o Movimento Nacional pela Reforma Urbana, que congregou diversas organizações da sociedade civil, entidades de profissionais, organizações não-governamentais, sindicatos, entre outras em torno da reivindicação de uma cidade mais justa e democrática. As articulações desempenhadas por este movimento durante a Assembleia Constituinte, culminaram numa proposta de emenda popular que obteve as assinaturas necessárias para que fosse votada e posteriormente incluída no texto constitucional por meio dos artigos 182 e 183, conforme apontam Saule Junior e Uzzo (2022). Após a aprovação dos artigos forma-se o Fórum Nacional de Reforma Urbana, que durante 12 anos acompanhou a tramitação do Projeto de Lei nº 181/89 que tratou sobre a regulamentação dos artigos 182 e 183 da Carta Magna, e após a sua aprovação em julho de 2001, resultou no Estatuto das Cidades conforme nos mostra Nascimento, Campos e Schenini (2003). Dentre as inovações relacionadas à institucionalização da participação social e cidadã realizada pelo Estatuto das Cidades podemos destacar, o Capítulo IV - Da Gestão Democrática da Cidade em especial nos artigos 43 e 45. Art. 43. Para garantir a gestão democrática da cidade, deverão ser utilizados, entre outros, os seguintes instrumentos: I – órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e municipal; 27 II – debates, audiências e consultas públicas; III – conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional, estadual e municipal; IV – iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; [...] Art. 45. Os organismos gestores das regiões metropolitanas e aglomerações urbanas incluirão obrigatória e significativa participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade, de modo a garantir o controle direto de suas atividades e o pleno exercício da cidadania. (BRASIL, 2001) Desta forma, o Estatuto da Cidade surge como dispositivo jurídico que legitima a participação popular nas decisões referentes ao planejamento urbano Nascimento, Campos e Schenini (2003). Por fim, destaca-se o Decreto nº 8.243/2014, que instituiu a Política Nacional de Participação Social (PNPS). Embora não seja uma lei formalmente aprovada pelo Congresso Nacional, o Decreto representou um marco importante na tentativa de sistematizar e articular os diferentes mecanismos de participação existentes no país. Seu objetivo era consolidar a participação social como método de governo, fortalecendo instâncias como conselhos, conferências, ouvidorias, mesas de diálogo, consultas, audiências públicas e o ambiente virtual de participação social. Conforme Martelli, Almeida e Capella (2024) expõem, de modo a alcançar tais objetivos o Decreto tinha como intenção instituir a Política Nacional de Participação Social (PNPS) e o Sistema Nacional de Participação Social (SNPS). Sua elaboração foi resultado de um longo processo de diálogo entre governo e organizações sociais e dava ênfase ao fortalecimento da coordenação entre as Instituições Participativas (IPs) para que seus resultados fossem melhor incorporados aos processos de gestão de políticas públicas. Contudo, a iniciativa encontrou forte resistência política no contexto polarizado do período, gerando críticas quanto à forma e ao conteúdo do decreto. Segundo Martelli, Almeida e Capella (2024) setores conservadores da mídia e do Congresso Nacional criticaram a forma como a normatização foi feita - por meio de decreto - alegando uma invasão às competências do Parlamento. Entretanto, também houve críticas quanto ao conteúdo do PNSP, na qual a oposição argumentava que o Decreto era uma estratégia 28 do petismo para o aparelhamento do Estado, por movimentos sociais simpáticos ao governo. Alvo de tantas críticas acabou sendo revogado parcialmente pelo Projeto de Decreto Legislativo nº 1.491/2014 e posteriormente pelo Decreto nº 9.759/2019, durante o governo de Jair Messias Bolsonaro, que extinguiu diversos colegiados participativos no âmbito federal. Mesmo assim, a proposta da PNPS contribuiu para fomentar o debate sobre a importância de instituições formais e permanentes de participação social, além de explicitar as tensões existentes na institucionalização da participação cidadã no Brasil. 7. MECANISMOS INSTITUCIONAIS DE PARTICIPAÇÃO SOCIAL Para facilitar a compreensão dos instrumentos formais de participação social, é pertinente apresentar uma sistematização elaborada por Oliveira e Ckagnazaroff (2023), que organiza de forma clara e objetiva os principais mecanismos participativos presentes na administração pública brasileira. Essa síntese contribui para identificar os diversos espaços de participação existentes, seus objetivos e características principais, servindo como um ponto de partida para a análise mais detalhada dos instrumentos selecionados neste trabalho, a saber: os conselhos de políticas públicas, o orçamento participativo, as audiências públicas, ouvidorias e plataformas digitais de participação. A seguir, apresenta-se a tabela elaborada pelos autores, adaptada para os fins deste estudo. Quadro 1 - Mecanismos de participação social: Características e finalidades MECANISMO DE PARTICIPAÇÃO ATORES ENVOLVIDOS CARACTERÍSTICAS DO MECANISMO Audiências públicas Cidadãos interessados, limitados em número pelo tamanho do local. Envolve apresentações de agências sobre planos em fóruns abertos. O público pode expressar opiniões, mas não tem impacto direto na recomendação. 29 Comitê consultivo Pequeno grupo selecionado pelo governo para representar visões de vários grupos ou comunidades. Grupo convocado pelo governo para examinar alguma questão significativa. Interação com representantes do setor. Conselhos gestores Cidadãos, grupos do setor privado, sindicatos de trabalhadores, órgãos estatais e associações civis etc. Órgão colegiado composto de representantes do Estado e da sociedade civil que fornece uma plataforma para discussão e formulação de políticas públicas em diversas áreas. Os conselhos gestores podem ser consultivos ou deliberativos. Consultas deliberativas Amostra aleatória de cidadãos de determinada área geográfica. Uma amostra aleatória de cidadãos é convidada para uma triagem. Uma amostra representativa desses cidadãos entrevistados é convidada a participar de um evento de deliberação. Orçamento participativo Aberto ao público em geral. Processo em que os cidadãos podem deliberar sobre a alocação de parte do orçamento de um município ou região por meio de assembleias regionais e da negociação direta com o governo. Fóruns públicos Abertos ao público em geral. Evento público em que membros do governo fazem uma apresentação formal sobre o tema em questão, e, posteriormente, é realizado um debate público. Fonte: Oliveira & Ckagnazaroff (2023, p. 5-6) 7.1 CONSELHOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS De acordo com Gohn (2006), os conselhos gestores de políticas públicas têm como principal função ser um instrumento de mediação na relação entre Estado e sociedade. Como destacado anteriormente, a Constituição Federal de 1988 adotou como princípio geral a cidadania e previu também os instrumentos necessários para sua efetivação por meio da democracia participativa. Ainda de acordo com a autora, os conselhos são: “instrumentos de expressão, representação e participação da população [...] inserem-se, portanto, na esfera pública e, por força de lei, integram-se com os órgãos públicos vinculados ao Poder Executivo, voltados para políticas públicas específicas, responsáveis pela assessoria e suporte ao funcionamento das áreas em que atuam” (GOHN, 2006, p. 7). 30 Nesse sentido, Ciconello (2008) acrescenta que os conselhos de políticas públicas têm o papel de permitir que a população tenha maior acesso aos espaços de formulação, implantação e controle das políticas públicas. Desta forma, as decisões governamentais não mais ficam restritas aos membros do poder executivo e aos gestores públicos, mas passam também a ser compartilhadas com a sociedade civil. Ainda sobre as atribuições desta instituição participativa, Tranjan (2016) acrescenta que estes destinam-se a ser uma oportunidade para que os representantes do Estado informem à população sobre suas políticas e recebam contribuições da sociedade civil e de prestadores de serviços. Ademais, os conselheiros devem fiscalizar o uso de verbas públicas e deliberar sobre a gestão dos serviços públicos. Muito embora os conselhos não fossem uma novidade no Estado brasileiro, a forma como estes se organizaram pós-Constituição de 1988 foi uma importante inovação institucional, segundo Ciconello (2008). Os conselhos de políticas públicas são encontrados nas três esferas de poder (municipal, estadual e federal) e também nas mais diversas áreas, a título de conhecimento: saúde, educação, direitos da criança e do adolescente, meio ambiente, habitação, idoso, cultura, política urbana, esportes, direitos da mulher, segurança pública, direitos das pessoas com deficiência, transporte público, igualdade racial, direitos humanos, direitos da população LGBTQIA+, dentre outros. Dada a quantidade elevada de conselhos e a obrigatoriedade de sua existência em todas as esferas de poder, a configuração deste mecanismo de participação varia a depender da legislação local que o estabelece. Entretanto, Tranjan (2016) nos mostra que a Constituição define, em linhas gerais, a estrutura institucional que deve reger sua criação, na qual fixa a necessidade dos conselhos serem diretamente ligados ao poder executivo dos governos e de serem compostos por representantes do Estado, da sociedade civil e de prestadores de serviços. Sendo que metade de suas cadeiras deve ser reservada à sociedade civil e a outra metade dividida igualmente entre Estado e prestadores de serviços. Seguindo adiante, Gohn indica que os conselhos gestores de políticas públicas: “[...] são diferentes dos conselhos comunitários, populares ou dos fóruns civis não-governamentais, porque estes últimos são compostos exclusivamente de representantes da sociedade civil, cujo poder reside na força da mobilização e da pressão, e não possuem assento institucional junto ao Poder Público. Os conselhos gestores são diferentes também dos conselhos de ‘notáveis’, que já 31 existiam nas esferas públicas no passado, compostos exclusivamente por especialistas.” (GOHN, 2006, p. 7) Deste modo, é possível compreender que este mecanismo é fundamental para a garantia do exercício da cidadania, bem como para a participação social. Todavia, os conselhos também apresentam algumas limitações institucionais, como aponta Gohn (2006). A autora argumenta que, para que a participação seja efetiva, ela deve antes ser qualificada, de maneira que os conselheiros tenham informações e conhecimentos sobre o funcionamento das estruturas estatais. Tranjan (2016) também aponta que a discricionariedade na escolha dos membros pode resultar em conselhos meramente consultivos ou, em casos mais graves, em situações onde os conselheiros são escolhidos pelo prefeito e instruídos a não levantarem questões, desempenhando então apenas um papel formal para o cumprimento de exigências de transferência de verbas federais. Apesar dessas limitações, os conselhos seguem sendo espaços privilegiados de interlocução entre Estado e sociedade, especialmente quando articulados a outras instituições participativas, como o orçamento participativo e as conferências públicas, que serão discutidas a seguir. 7.2 ORÇAMENTO PARTICIPATIVO O orçamento participativo, doravante denominado OP, é uma das instituições de participação social mais relevantes no contexto brasileiro, tanto por seu caráter inovador quanto por seu desenvolvimento marcadamente nacional. Ao tratar deste mecanismo, é indispensável contextualizar a experiência de Porto Alegre (RS), pois esse caso figura como um dos mais exitosos no que diz respeito a programas dessa natureza. Deste modo, Tranjan (2016) faz uma descrição do funcionamento deste programa em Porto Alegre, na qual afirma que o OP baseia-se em: “[...] uma estrutura representativa piramidal: grupos locais (rua, quarteirão ou bairro) se encontram ao longo do ano e participam de reuniões distritais, nas quais elegem quatro áreas prioritárias de investimento, entre 16 opções, e escolhem dois representantes para exercerem a função de conselheiros distritais em nível municipal. Uma estrutura temática funciona de maneira similar, exceto pelo fato de que os cidadãos se reúnem em torno de seis temas amplos ao invés de áreas geográficas. O Conselho de Orçamento Participativo é o fórum de nível mais alto; é composto de dois conselheiros de cada fórum distrital e temático, um representante da União das Associações de Moradores de Porto Alegre, um representante do sindicato de funcionários públicos e dois representantes do 32 órgão executivo do governo (que participam das deliberações, mas não têm poder de voto). A principal função do Conselho é transformar as demandas locais em um plano de investimento que esteja de acordo com os critérios técnicos negociados com os departamentos municipais. O Conselho também monitora a implementação do orçamento e examina as regras do programa.” (TRANJAN, 2016, p. 19-20) Todavia, cabe destacar que as experiências de OP são diversas e, há décadas, romperam as fronteiras nacionais, sendo replicadas, fomentadas e estudadas internacionalmente. Ainda segundo Tranjan (2016), a popularização desta prática iniciou- se em 1996, quando o OP de Porto Alegre foi reconhecido como best practice de gestão urbana durante a Segunda Conferência das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos, em Istambul. A partir desse momento, o modelo se espalhou rapidamente no Brasil e no mundo. Contudo, devido à grande variedade de experiências nacionais e internacionais, estudiosos do tema reforçam que a forma como o OP é implementado pode variar de maneira expressiva em cada localidade. Partindo deste princípio, Luchmann (2014) busca evidenciar os principais pontos que caracterizam este mecanismo. Segundo a autora, o OP incorpora algumas premissas centrais das teorias participativa e deliberativa da democracia, pois estabelece uma nova forma de relação entre a sociedade civil e o Estado, mediada por um conjunto de regras e procedimentos que visam à inclusão política e à promoção da justiça social. Luchmann (2014) segue expondo que, segundo a forma como a democracia brasileira se organizou, o poder executivo usualmente concentra as prerrogativas de elaboração e execução do orçamento público, restando ao poder legislativo, além de suas atribuições constitucionais, a função de apreciar e sugerir alterações à peça orçamentária, bem como fiscalizar sua execução. Neste cenário, a participação popular em todo esse processo limita-se à escolha dos representantes dos poderes por meio do voto. Diante disso, o OP de Porto Alegre surge como uma alternativa a este modelo tradicional de elaboração do orçamento público, incorporando a população neste processo por meio de mecanismos de representação direta e indireta, que foram sendo desenvolvidos e aperfeiçoados desde o início de sua aplicação, em 1989. Para Luchmann (2014), o OP é um mecanismo misto que combina a participação direta da 33 população com a representação dos conselheiros nos fóruns e no Conselho do OP. Cabe ressaltar, ainda, a participação do poder público em todo o processo, tanto no que diz respeito à garantia das condições necessárias para a implementação do programa quanto na destinação de uma parcela do orçamento público capaz de atender às demandas populares. São inúmeros os fatores positivos nas experiências de OP. Tranjan (2016) apresenta este mecanismo como uma forma de “democratizar a democracia”, fornecendo ferramentas capazes de romper com as tradicionais formas antidemocráticas de intermediação política, práticas que Luchmann (2014) define como clientelistas e corruptas. Ambos os autores também destacam a promoção da transparência governamental como um antídoto contra a apatia e a desconfiança crescentes em relação à política, além de ressaltar a inclusão de grupos marginalizados no debate público, o fortalecimento da cidadania e, por fim, a possibilidade de distribuir recursos públicos de maneira mais justa, priorizando investimentos que beneficiem os mais pobres. Entretanto, também existem fragilidades a serem superadas por essa instituição participativa. Tranjan (2016) elenca duas principais: a primeira diz respeito à dificuldade de engajar os segmentos mais pobres da população nas discussões, e a segunda refere- se ao reduzido percentual do orçamento público efetivamente controlado por esse programa. 7.3 AUDIÊNCIAS PÚBLICAS, OUVIDORIAS E PLATAFORMAS DIGITAIS DE PARTICIPAÇÃO Este tópico tem como finalidade apresentar e analisar três mecanismos formais de participação social que vêm sendo utilizados no âmbito da administração pública brasileira: as audiências públicas, as ouvidorias públicas e as plataformas digitais de participação. Cada um desses instrumentos possui características próprias no que se refere à forma, frequência, institucionalidade e inserção no processo decisório estatal. Ao abordar esses mecanismos, busca-se evidenciar como se configuram enquanto espaços institucionais de escuta, diálogo e eventual influência da sociedade civil sobre a formulação, execução e fiscalização das políticas públicas. 34 A literatura sobre participação social não define de maneira exata o formato das audiências públicas, doravante denominadas AP, porém podemos elencar uma série de elementos que em conjunto formam o que se espera dela. As AP têm caráter consultivo e não deliberativo, por este motivo um de seus propósitos é colher opiniões e propostas da população, além de trazer mais transparência para os atos governamentais. Todavia cabe ao poder público acatar ou não as propostas aventadas. Outra característica própria das AP é seu caráter pontual, em oposição a outras instituições participativas como os conselhos gestores que são perenes e acompanham permanentemente a aplicação das políticas públicas, as AP são diretamente vinculadas a um processo decisório específico, como é o caso da elaboração de normas regulatórias ou avaliação de uma ação governamental. Outro aspecto relevante deste mecanismo de participação é seu caráter presencial, assim sendo, as AP não podem ser realizadas virtualmente ou por intercâmbio documental. Está característica é justificada pela necessidade de manifestação oral dos participantes, todavia, não exclui-se a possibilidade de manifestações por escrito. Somado a isso, é ideal que se propicie o debate e a discussão de ideias entre os atores interessados. Cabe ressaltar também que embora seja possível a participação de atores individuais a AP têm caráter coletivo e não pode excluir atores não organizados do processo participativo, desta forma esse mecanismo é aberto a todos os interessados. Finalmente, as AP possuem um conjunto de regras específicas para seu funcionamento, como procedimentos formais e orientações metodológicas, como por exemplo, data e hora definidas, pauta, atas das reuniões, prévia indicação de quais atores terão a palavra, tempo de fala, bem como demais regras que visam orientar a sistematização das opiniões manifestadas pelos atores, para possível incorporação de suas demandas na ação que a AP está relacionada de acordo com os apontamentos de Fonseca (2013). No que se refere às ouvidorias públicas, Menezes (2017) explana que esse mecanismo possuí origem histórica na figura do ombudsman, personagem que surge pela primeira vez na constituição sueca, no final do século XVIII, cuja responsabilidade era vigiar a execução de ordens e leis emanadas pelo rei. 35 Entretanto, apesar desta instituição participativa ter raízes no modelo europeu, a ouvidoria pública brasileira ganha contorno próprio e traços que a distingue de mecanismos encontrados em outros países, dentre eles é possível destacar, a característica de integrar o quadro administrativo dos órgãos públicos, sendo vinculada diretamente a estes, também tem por objetivo atuar na mediação da relação entre Estado e sociedade, além de oferecer subsídios para o aperfeiçoamento da gestão pública e por fim não possui poder de coerção, assim sendo sua ação concretiza-se por meio da persuasão e da autoridade moral de seus titulares (MENEZES, 2017). De acordo com Lima Neto e Durán (2016), esse mecanismo participativo está plenamente estabelecido e institucionalizado no Brasil, totalizando mais de 1 mil ouvidorias públicas nas três esferas de poder. Todavia ainda apresentam-se fragilidades no que diz respeito ao cumprimento do seu propósito, segundo os autores e em consonância com Menezes (2017), este mecanismo deveria mediar as relações entre Estado e sociedade, além de zelar pelos princípios constitucionais da administração pública (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência), no entanto a literatura especializada indica que devido ao fato de grande parte dos ouvidores serem nomeados pela autoridade máxima do órgão público, lhes falta autonomia, comprometendo, então, sua função democrática. Partindo para o campo das plataformas digitais de participação, Araújo, Penteado e Santos (2015) argumentam que as Tecnologias da Informação e Comunicação (TICs) vêm sendo crescentemente apropriadas tanto pelo Estado quanto pela sociedade civil organizada como instrumentos de ampliação da participação cidadã. De acordo com os autores, os arranjos sociais contemporâneos marcados por sua fragmentação, pluralidade e complexidade, combinam-se com transformações no Estado após o ciclo de reformas neoliberais ocorridas nas últimas décadas no Ocidente, criando um contexto propício à emergência de novos modos de articulação política. Nesse cenário, a arquitetura em rede da internet, somada às ferramentas digitais de interação, tem impulsionado formas inovadoras de ação política e ampliado os espaços de diálogo entre Estado e sociedade. No contexto brasileiro, algumas experiências buscaram concretizar o uso das TICs por meio de plataformas oficiais voltadas à participação social, como é o caso do 36 portal e-Democracia da Câmara dos Deputados, criado com o objetivo de ampliar o debate legislativo através de fóruns temáticos, audiências públicas interativas e propostas de lei colaborativas. Outras iniciativas, como o extinto Portal da Participação Social, vinculado à Secretaria-Geral da Presidência da República, também procuraram institucionalizar o uso da internet como canal de escuta e deliberação. Essas ferramentas permitiam desde o acesso à informação até a proposição de pautas pelos cidadãos, além de possibilitar o monitoramento de políticas públicas. No entanto, essas plataformas enfrentam limitações quanto à representatividade dos participantes, à acessibilidade digital, especialmente em regiões com baixo índice de conectividade, e à efetiva incorporação das propostas no processo decisório. Ainda assim, constituem uma inovação promissora que aproxima o cidadão do Estado e amplia os meios de participação, sobretudo em contextos urbanos e entre os públicos mais conectados. Diante do exposto, é possível observar que os mecanismos institucionais de participação social abordados nesta seção, apresentam importantes diferenças quanto à forma, frequência, institucionalidade e grau de influência na tomada de decisão pública. As audiências públicas, ainda que pontuais e consultivas, permitem ampliar a transparência e incluir a sociedade nos debates relevantes sobre políticas. As ouvidorias públicas, por sua vez, funcionam como canais permanentes de escuta e resposta, embora enfrentem desafios quanto à autonomia e efetividade. Por fim, as plataformas digitais surgem como inovação recente, com potencial de transformação da participação cidadã, mas ainda em processo de consolidação e amadurecimento. A análise conjunta desses instrumentos revela que a ampliação da participação depende não apenas da existência formal dos mecanismos, mas também de sua capacidade de garantir acesso, escuta qualificada e efetiva influência nas decisões do Estado. 37 8. DESAFIOS E PERSPECTIVAS DA PARTICIPAÇÃO SOCIAL NO BRASIL A participação social, ainda que tenha sido alçada a princípio constitucional e tenha se expandido em termos institucionais nas últimas décadas, segue enfrentando importantes desafios estruturais e políticos no Brasil. Este tópico tem por objetivo apresentar os principais entraves à consolidação de uma democracia participativa robusta no país, bem como apontar perspectivas que se abrem para o fortalecimento dessa prática enquanto vetor de aprofundamento democrático. Um primeiro desafio diz respeito à resistência existente dentro da própria estrutura estatal. Conforme aponta Ciconello (2008), diversos setores da burocracia pública permanecem reticentes quanto ao compartilhamento de poder decisório com a sociedade civil. Há, entre muitos gestores, uma concepção limitada de democracia, restrita ao modelo representativo-eleitoral. Esse comportamento compromete a efetividade dos espaços institucionais de participação, especialmente os conselhos e conferências. Em alguns casos, esses mecanismos tornam-se esvaziados ou relegados a um papel meramente simbólico, sem influência real nas decisões de governo. Outro aspecto importante a ser considerado é a distância entre os avanços formais e os resultados concretos. Apesar da extensa normatização da participação cidadã, na prática, os direitos garantidos por lei muitas vezes não são efetivados. O desafio, portanto, é transformar a legalidade em realidade, garantindo que os instrumentos existentes de fato funcionem como espaços de escuta e influência das demandas populares sobre as políticas públicas. A fragilidade das organizações da sociedade civil também constitui um importante entrave à consolidação da participação social. Ciconello (2008) observa que, para atuar tecnicamente em conselhos e conferências, essas organizações precisam contar com recursos humanos qualificados, além de infraestrutura institucional mínima. No entanto, muitas delas enfrentam dificuldades financeiras crônicas, ausência de apoio institucional e escassez de processos continuados de formação política. A perda de protagonismo de atores históricos, como os setores progressistas da Igreja Católica, e o 38 recuo das agências de cooperação internacional na área da capacitação política, contribuíram para o enfraquecimento do campo associativo mais crítico e transformador. Além disso, destaca-se a limitação da participação social no campo das decisões econômicas. Enquanto os conselhos e conferências ganharam espaço nas políticas sociais, a arena econômica - onde definem-se as prioridades orçamentárias e modelos de desenvolvimento - permanece altamente concentrada e fechada à deliberação pública. Conforme o autor argumenta, a ausência de participação social nas decisões macroeconômicas compromete não apenas a transparência, mas também o alcance das próprias políticas sociais, que acabam subordinadas a critérios técnicos inquestionáveis e muitas vezes alheios ao interesse público. Ciconello (2008), também destaca que a fragmentação e a sobreposição entre instâncias participativas têm contribuído para a falta de articulação entre os diferentes espaços de deliberação, gerando contradições e dificultando a construção de consensos amplos. Isso demonstra a necessidade de uma maior coordenação entre os processos participativos e de mecanismos que garantam a integração entre diferentes setores e níveis de governo. Ainda assim, apesar das limitações elencadas, a experiência brasileira na institucionalização da participação social apresenta perspectivas relevantes. Os avanços conquistados nas últimas décadas, dentre eles, a criação de conselhos de políticas públicas e a implementação de instrumentos como o orçamento participativo, demonstram que é possível criar canais estáveis de interlocução entre Estado e sociedade civil. Esses espaços contribuíram para aproximar o poder público dos cidadãos, fortalecer o controle social, reduzir práticas clientelistas e ampliar a transparência da administração pública. Para que essas iniciativas se consolidem, contudo, será necessário superar a cultura política que marginaliza a participação social e adotar políticas públicas que fortaleçam o protagonismo da sociedade civil. Isso envolve desde a reforma do marco legal que regula as organizações sociais, até o incentivo à formação política, à educação cidadã e à criação de instrumentos eficazes de accountability e exigibilidade de direitos. Conforme sintetiza o autor, a participação social não deve ser compreendida como um fim em si mesmo, mas como um instrumento estratégico para a construção de 39 uma democracia efetiva, inclusiva e plural. Nesse sentido, mais do que ampliar o número de espaços participativos, é fundamental garantir sua efetividade e relevância no processo de formulação e implementação das políticas públicas. Afinal, em uma sociedade profundamente desigual como a brasileira, ampliar a participação social é também um passo necessário rumo à justiça social e ao fortalecimento da cidadania. 9. CONCLUSÃO A participação social, enquanto elemento estruturante da democracia, constitui não apenas um direito assegurado constitucionalmente, mas também uma estratégia essencial para o aprimoramento da gestão pública e o fortalecimento da cidadania. Ao longo deste trabalho, buscou-se compreender a evolução, os fundamentos, as formas institucionais e os desafios que envolvem a participação cidadã no Brasil, com especial atenção ao contexto pós-Constituição de 1988, que consolidou novos paradigmas de relação entre Estado e sociedade. A análise da trajetória histórica demonstrou que, mesmo em contextos autoritários, a população brasileira desenvolveu repertórios próprios de resistência e mobilização, que serviram de base para a construção dos atuais mecanismos formais de participação conforme explicita Ciconello (2008). De acordo com Rocha (2008) esse histórico de lutas por direitos e reconhecimento foi fundamental para a institucionalização de instrumentos como os conselhos gestores, as audiências públicas, as ouvidorias e o orçamento participativo, que passaram a integrar o repertório das políticas públicas no país. No campo conceitual, observou-se que a participação pode assumir diferentes formas - formais ou informais, diretas ou mediadas - e que sua efetividade está diretamente ligada à existência de condições institucionais, políticas e sociais que permitam a escuta qualificada, o engajamento informado e a influência real dos cidadãos nas decisões estatais. A partir dessa perspectiva, foram analisados os principais marcos normativos que sustentam a participação social no Brasil, bem como os instrumentos que a operacionalizam. 40 O estudo permitiu concluir que, embora haja avanços inegáveis na criação e regulamentação de espaços participativos, ainda persistem limitações significativas quanto à sua efetividade e abrangência. Entre os principais desafios destacam-se a fragilidade das organizações da sociedade civil, a falta de articulação entre as instâncias participativas, a baixa institucionalização de práticas inovadoras e a resistência de setores estatais à ampliação da deliberação cidadã. Além disso, o uso das plataformas digitais de participação apresenta potencial transformador, mas carece de consolidação, equidade de acesso e integração com os canais tradicionais. Apesar desses obstáculos, o cenário também revela perspectivas promissoras. A experiência brasileira mostra que a ampliação e qualificação da participação social é possível e desejável, sobretudo em um contexto de crise de representatividade e desconfiança nas instituições. Para tanto, é necessário fortalecer as capacidades institucionais dos mecanismos existentes, investir na formação política da população, garantir autonomia e pluralidade nos espaços de escuta e deliberar, de forma mais transparente, sobre as prioridades da gestão pública. A consolidação de uma cultura participativa requer tempo, compromisso político e inovação institucional contínua. Acredita-se que o aprofundamento da democracia no Brasil passa necessariamente pela valorização da participação cidadã como prática cotidiana, transversal e integrada às políticas públicas, capaz de promover não apenas maior eficiência e legitimidade às ações estatais, mas também justiça social e pertencimento político à sociedade brasileira. 41 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS AGUIAR, Cristina Caetano de; CUNHA, Fábio Simão da. A participação social pós- constituição de 1988: o que se tem discutido a respeito?. Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 22, n. 71, 2017. Disponível em: https://periodicos.fgv.br/cgpc/article/view/64000. Acesso em: 02 jun. 2025. ALMEIDA, Debora Cristina Rezende. Os desafios da efetividade e o estatuto jurídico da participação: a Política Nacional de Participação Social. Revista Sociedade e Estado, [S. l.], v. 32, n. 3, p. 649-679, 13 set. 2017. Disponível em: https://www.scielo.br/j/se/a/dkh5j7kcmC66KNqBcvCTN3p/?format=pdf&lang=pt. 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