UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA “JÚLIO DE MESQUITA FILHO” PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM RELAÇÕES INTERNACIONAIS SAN TIAGO DANTAS ANDREI SERBIN PONT EL NUEVO REGIONALISMO Y EL CONSEJO DE DEFENSA SURAMERICANO SÃO PAULO 2014 ANDREI SERBIN PONT EL NUEVO REGIONALISMO Y EL CONSEJO DE DEFENSA SURAMERICANO Dissertação apresentada ao Programa de Pós- graduação em Relações Internacionais “San Tiago Dantas” (PUC-SP, UNESP e UNICAMP) para obtenção do título de mestre em Relações Internacionais. Área de concentração: Paz, Defesa e Segurança Internacional. Orientador: Prof. Dr. Héctor Luís Saint Pierre. SÃO PAULO 2014 Serbin Pont, Andrei. S482n El nuevo regionalismo y el Consejo de Defensa Suramericano / Andrei Serbin Pont. – São Paulo, 2014 . 112 f. : il.; 30 cm. Dissertação (mestrado) – UNESP/UNICAMP/PUC-SP, Programa San Tiago Dantas, 2014. Orientador: Héctor Luís Saint-Pierre. 1. América do Sul – Defesa. 2. Consejo de Defensa Suramericano. 3. União de Nações Sul-Americanas. 4. Segurança internacional. 5. Cooperação internacional. I. Autor. II. Título. CDD 355.03308 ANDREI SERBIN PONT EL NUEVO REGIONALISMO Y EL CONSEJO DE DEFENSA SURAMERICANO Dissertação apresentada ao Programa de Pós- graduação em Relações Internacionais “San Tiago Dantas” (PUC-SP, UNESP e UNICAMP) para obtenção do título de mestre em Relações Internacionais. Área de concentração: Paz, Defesa e Segurança Internacional. Orientador: Prof. Dr. Héctor Luís Saint Pierre. BANCA EXAMINADORA Orientador:_____________________________________________________________ Prof. Dr. Héctor Luís Saint Pierre (UNESP) Presidente da Banca:__________________________________________________________ Profª. Drª. Suzeley Kalil Mathias (UNESP) 2º Examinador:__________________________________________________________ Prof. Dr. Samuel Alves Soares 3º Examinador:__________________________________________________________ Prof. Dr. Eduardo Mei (UNESP) Suplente: Prof. Dr. Alexandre Fuccille SÃO PAULO 2014 A mis padres y a mi esposa. RESUMEN El Consejo de Defensa Suramericano (CDS) es una de las iniciativas regionales más recientes para fomentar la integración en defensa en América del Sur. Surge en el marco de un organismo multilateral de alcance regional, UNASUR, que ejemplifica muchas de las características distintivas de los procesos de integración del regionalismo postliberal y/o posthegemónico. El CDS apunta a consolidar una serie de objetivos en materia de defensa correspondientes con esta etapa del regionalismo, que quiebra con paradigmas tradicionales de importación y/o imposición de modelos extra regionales y busca implementar soluciones propias basadas en la idiosincrasia regional. En el marco de la creación del CDS analizamos los mecanismos de integración en materia de defensa y las estructuras que se están desarrollando en América del Sur en el contexto de experiencias regionales y subregionales que inciden sobre la configuración particular de este consejo. Palabras clave: América del Sur. Seguridad. Defensa. Regionalismo. RESUMO O Conselho de Defesa Sul-americano (CDS) é uma das iniciativas regionais mais novas para fomentar a integração em defesa na América do Sul. Ele surge no marco de um organismo multilateral de alcance regional, a UNASUR, que exemplifica muitas das características distintivas dos processos de integração do regionalismo pós-liberal e pós-hegemônico. O CDS aponta a consolidar uma série de objetivos em matéria de defesa correspondentes com esta etapa do regionalismo, que quebra com paradigmas tradicionais de importação e/ou imposição de modelos extra-regionais e procura implementar soluções próprias baseadas na idiossincrasia regional. No marco da criação do CDS analisamos os mecanismos de integração em matéria de defesa e as estruturas que estão sendo desenvolvidas em América do Sul no contexto das experiências regionais e sub-regionais que incidem na configuração particular deste conselho. Palavras-chave: América do Sul. Segurança. Defesa. Regionalismo. ABSTRACT The Southamerican Defense Council (CDS) is one of the most recent regional initiatives aimed at fostering defense integration in South America. It arises in the context of a multilateral organization of regional reach, UNASUR, that exemplifies many of the distinctive characteristics of the integration processes of the postliberal and/or posthegemonic regionalism period. The CDS aims at consolidating a series of objectives in matters of defense that correspond with this phase of regionalism, breaks traditional paradigms of importing and/or imposing extraregional models and seeks to implement solutions based on regional idiosyncrasy. In the framework of the creation of the CDS we analyze the integration mechanisms in matters of defense and the structures being developed in South America in the context of regional and subregional experiences that impact on the configuration of this particular council. Keywords: South America. Security. Defense. Regionalism. SUMARIO 1 INTRODUCCIÓN …………………………………….………………….………......10 2 NUEVO REGIONALISMO ….………………………..……………………………..11 2.1 La nueva fase del regionalismo ……………………………….……………….............11 2.2 Regionalismo y gobernanza regional en el hemisferio……….…………………..….....17 3 SEGURIDAD EN AMÈRICA DEL SUR .….………………………………...…......22 3.1 Conceptos de seguridad en América del Sur....…………………………...……………22 3.2 La doctrina de seguridad nacional ….………………………...…………………..…..24 3.3 El debate en torno a las “nuevas amenazas” ….………...……………………..............26 3.4 Comunidad de seguridad o complejo de seguridad ………………….……………….27 3.5 Seguridad cooperativa ……….……………………………...………………...............30 3.6 Seguridad democrática …….…………………………………………………………..36 3.7 Seguridad humana y seguridad multidimensional …………….……………………...38 3.8 De la seguridad a la defensa ………….………………………………………………...41 4 LOS ANTECEDENTES Y LA CREACIÓN DE UNASUR Y EL CDS………...…44 4.1 Antecedentes regionales y subregionales ………………………………………………48 4.1.1 El Mercado Común del Sur (MERCOSUR) …………………………………………...48 4.1.2 La Comunidad Andina de Naciones (CAN) …………………………………………...50 4.1.3 La Organización de Estados Americanos (OEA) ……………………………………...52 4.1.4 El Grupo Rio …………………………………………………………………………...53 4.2 La creación de UNASUR .…………………………..………………………………...55 4.3 Estructura de UNASUR ……………………………………………..………………...56 4.4 Creación del Consejo de Defensa Suramericano ……………………..……………….62 5 MODELOS DE DEFENSA Y SEGURIDAD EN LA REGIÓN.….………............67 5.1 Venezuela ……………………………………………………………………...............68 5.1.1 Las hipótesis de conflicto ……………………………………………………………..70 5.1.2 Aspectos legales y organizativos de la transformación de las FANB ………………….71 5.1.3 La FANB y su rol en la proyección regional e internacional de Venezuela …………...73 5.2 Argentina: Ejemplo de separación entre defensa nacional y seguridad interior ……….77 5.2.1 Contexto Metodológico: Planeamiento por capacidades vs hipótesis de conflicto ……79 5.2.2 Las raíces de la defensa nacional en Argentina y su ordenamiento jurídico …………..80 5.2.3 Beneficios del modelo …………………………………………………….……………82 5.3 Brasil: El punto intermedio….………………………………………….....…..............84 5.3.1 Seguridad nacional y defensa nacional ………………………………………………...85 5.3.2 Las hipótesis de conflicto ………………………………………………………………86 5.3.3 Objetivos estratégicos de Brasil ………………………….…………………………….87 5.3.4 Las fuerzas armadas y su participación en seguridad interior …………………………89 5.4 Tres modelos y la región ….……………………………………………………………90 6 CONSIDERACIONES FINALES…...…………………………………..……….......93 REFERENCIAS …………………………….………………..……………..………...98 10 1 INTRODUCCIÓN La Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) es comúnmente interpretado por muchos especialistas como una de las expresiones más representativas de una nueva fase de regionalismo en América del Sur y el Consejo de Defensa Suramericano (CDS) una de las iniciativas más avanzadas no solo en el marco de UNASUR sino también en cuanto a experiencias dirigidas a la integración en el campo de defensa a nivel regional. Pero ambos casos –UNASUR y el CDS - son productos de una historia que tiene el hemisferio en materia de integración y responden a las nuevas necesidades que surgen dentro de la región para tratar con los problemas que la afectan, en el caso del CDS abordando específicamente los temas de la defensa. Para comprender el estado actual del debate de la defensa es importante entender cuáles son las experiencias que han marcado a la región en esta área. Para ello, formulamos las siguientes preguntas que orientan el trabajo: ¿Cómo influyen aquellas experiencias sobre la postura de diversos países? ¿Cuáles son las características de los actuales procesos de regionalismo y como impactan o influyen en estas posturas? ¿Qué aportes conceptuales contribuyen al diálogo regional en torno a la defensa que se ha estado gestando en la última década? ¿Es el CDS reflejo y producto de una nueva etapa de regionalismo en América del Sur? ¿Qué efectos tienen las características particulares del nuevo regionalismo en el desarrollo y fortalecimiento del CDS? ¿Cuáles son las secuelas del acumulado de experiencias en materia de seguridad colectiva y cooperativa que encontramos en las iniciativas regionales en materia de integración de defensa y seguridad, y en particular en el caso del CDS? ¿Qué impacto tienen las divergencias constitucionales, conceptuales, estratégicas y operativas de los países miembros de UNASUR en el fortalecimiento de la integración en defensa? 11 2 NUEVO REGIONALISMO 2.1 La nueva fase del regionalismo El CDS no solo se forma en base al legado de la región en materia de seguridad durante décadas previas, sino que es expresión de una nueva fase de regionalismos en América Latina. Este nuevo regionalismo, calificado por algunos autores como postliberal1 o postneoliberal, o post hegemónico2, detenta características distintivas. Las características más relevantes de este regionalismo según los autores citados son un mayor grado de politización de las relaciones regionales (ilustrado por la sobreoferta de cumbres y foros multilaterales, principalmente a nivel de mandatarios3); un prominente rol del Estado y una recuperación de una agenda de desarrollo y de una agenda social. Estos rasgos responden a un mayor incremento de la autonomía de la mayor parte de los países de la región con respecto al poder hegemónico de Estados Unidos asociada a la proliferación de gobiernos de izquierda y centroizquierda democráticamente electos. Posterior a la visión de la integración promovida desde la CEPAL4, así como la imposición de la visión neoliberal del consenso de Washington en la década de los 90s que se enfocó en la liberalización comercial y la desregulación como pilares de los acuerdos de libre comercio del “regionalismo abierto”, la región ha presenciado una era de cambios a nivel regional y global que han dado espacio a una oferta amplia de espacios, esquemas y organismos de integración regional5. Se destacan en esta oferta, los espacios de concertación política y aquellos que excluyen a los EEUU en función de dos tendencias predominantes. La primera, 1 MOTTA, P.; RÍOS, S. O Regionalismo pós-liberal na América do Sul: origens, iniciativas e dilemas. In: Serie comercio internacional, nº 62, julio, LC/L-2776-P, CEPAL, Santiago de Chile, 2007. SANAHUJA, J. A.. La construcción de una región: Suramérica y el regionalismo posliberal. In CIENFUEGOS, M. SANAHUJA, J.A. (eds.) Una región en construcción. UNASUR y la integración en América del Sur, Barcelona: CIDOB 2010, pp. 87-135. SERBIN, A. Los nuevos regionalismos y la CELAC, In: BONILLA; ÁLVAREZ (Eds.) Desafíos estratégicos del regionalismo contemporáneo: CELAC e Iberoamérica, San José: FLACSO/AECID, pp. 47-78, 2013. 2 RIGGIROZI, P.; TUSSIE, D. The Rise of Posthegemonic Regionalism. Springer, 2012. 3 ARAVENA, F. R; BORBÓN, J. A; BREALY, T.B. Integración Politica: Um caminho hacia la integración latino-americana. In BORBÓN, América Latina: Caminos de la Integración Regional. FLACSO/CAF, p. 11- 48, 2012. 4 CEPAL. El regionalismo abierto en América Latina y el Caribe. CEPAL, 1994. http://www.cepal.org/publicaciones/xml/7/4377/lcg1801e.htm 5ARAVENA, F. R; BORBÓN, J. A; BREALY, T.B. Integración Politica: Un camino hacia la integración latino- americana. In BORBÓN, América Latina: Caminos de la Integración Regional. FLACSO/CAF, p. 11-48, 2012. 12 en base a las experiencias comerciales que le precedieron, opta por una visión fundamentalmente política que apunta a incrementar la autonomía de los países de la región ante EEUU y a diversificar sus vínculos a nivel internacional sin entrar en una confrontación con los EEUU. La segunda tendencia es de carácter ideológico y geopolítico en contestación a EEUU. Ambas tendencias coinciden en un retorno al estatismo y una búsqueda de mayor autonomía, aunque se diferencian en su contenido.6 Muchos autores sostienen que iniciativas como UNASUR, así como el ALBA o CELAC, son representativas de una nueva etapa de regionalismo. Esta etapa tiene sus raíces en el agotamiento del periodo de regionalismo abierto enmarcado en el contexto de la década de 1990 el cual se focalizó en las actividades en el área de negociaciones comerciales intra- regionales como en el caso de los acuerdos de integración y liberalización comercial, así como los acuerdo bilaterales negociados en el marco de ALADI, los cuales en el transcurso de los años 90s se volvieron más amplios y abarcativos. En este periodo la dimensión sub- regional asumió un rol clave en el desarrollo de acuerdos de integración enfocados en temas de unión aduanera o la creación y fortalecimiento de mercados comunes, como fue en el caso de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) o del Mercado Común del Sur (MERCOSUR). A su vez, este periodo mostró un quiebre con los objetivos y métodos de procesos anteriores de integración que se veían condicionados fuertemente por los conceptos del modelo de desarrollo adoptado en la región que priorizaba la industrialización por medio de la sustitución de importaciones. La ruptura con dicho planteamiento permitió una apertura mayor de los países involucrados, aumentando significativamente la integración en materia comercial y productiva que antes se veía limitada por enfoques económicos más proteccionistas. En términos generales, el regionalismo abierto se distingue por romper con los paradigmas integracionistas que le precedieron y adaptarse a un nuevo contexto político latinoamericano, lo que llevo no solo a un aumento de la liberalización comercial en la región sino también a una apertura internacional extra-regional7. A finales de los años 90s la región vivió un periodo de crisis del regionalismo abierto marcado por la llegada de un nuevo siglo y un cambio significativo en el ámbito regional e internacional que abrió paso a una nueva etapa de la integración regional. A pesar de que el regionalismo abierto se mostró eficaz a la hora de eliminar barreras comerciales, no logro 6SERBIN, Andrés. América del Sur en un mundo multipolar: ¿es la UNASUR la alternativa? Nueva Sociedad, Caracas, n. 219, p. 145-156. enero-febrero 2009. 7MOTTA, P.;RÍOS, S. O Regionalismo pós-liberal na América do Sul: origens, iniciativas e dilemas. In: Serie comercio internacional, nº 62, julio, LC/L-2776-P, CEPAL, Santiago de Chile, 2007. 13 desarrollar otros aspectos claves de la integración como la concreción de una política comercial ante terceros; estándares comunes de estabilidad macroeconómicas; convergencia en políticas sectoriales estratégicas (como en transporte, energía o innovación tecnológica); reducción de asimetrías o la construcción de un marco normativo-institucional que garantizara el proceso integrador8. A su vez, la ausencia del rol central del Estado en dicho periodo de integración redujo sus capacidades para resolver problemas de la ciudadanía, siendo que el mismo se replegó llevando a altos grados de exclusión social, dado que las políticas ejecutadas solo beneficiaban a los sectores vinculados con la exportación de materias primas y al sector financiero. Como resultado, se produjo una seria descomposición del tejido social, con elevadas tasas de desigualdad social, pobreza e indigencia junto con el debilitamiento de las instituciones democráticas9. Como efecto de estos resultados negativos del periodo de regionalismo abierto, se comenzó a desarrollar consenso en la región en cuanto al agotamiento de dicho modelo integracionista, permitiendo la gestión y el surgimiento de nuevos conceptos de integración regional y subregional. Cabe destacar, que pese a sus costos sociales y la imposición de las reglas del mercado, impulsó reformas que llevaron a la estabilización macroeconómica. Sin embargo el consenso surge tanto como una reacción a las falencias ya señaladas del regionalismo abierto como de la aparición de nuevos actores – fundamentalmente gobiernos de izquierda y centroizquierda- que cuestionaron este modelo en busca de corregir los efectos perversos de esta fase de regionalismo y de promover una mejor distribución del ingreso y una mayor inclusión social. Es importante resaltar que la elección de estos gobiernos de izquierda y centro izquierda respondía a una insatisfacción popular frente a los efectos negativos de la etapa anterior. De hecho, muchos de estos gobiernos ganaron las elecciones con fuerte apoyo de movimientos sociales, incluyendo sectores movilizados contra el ALCA10. 8LOCKHART, N. La identidad de UNASUR: ¿Regionalismo post-neoliberal o post-hegemonico?. Revista Ciencias Sociales, La Plata, nro 140, p. 97-109, 2013. 9Idem Ibidem. 10 Ver las contribuciones en el volumen colectivo editado por Hershberg y Cameron, el libro editado por Arnson y Perales y el número de Nueva Sociedad 217, Los colores de la izquierda. CAMERON, M. A; HERSHBERG, E. Latin America´s Left Turns: Politics, Policies, and Trajectories of Change. Lynne Rienner, 2010. ALCÁNTARA, M. La escala de la izquierda. Ubicación ideológica de presidentes y partidos de izquierda en América Latina. Nueva Sociedad, 217, 2008. GARCÍA. M. A. Nuevos gobiernos en América del Sur. Del destino a la construcción del futuro. Nueva Sociedad, 217, 2008. ARNSON, C; PERALES J. R. The “New Left” and Democractic Governance in Latin America.Woodrow Wilson International Center for Scholars, 2007. 14 La nueva etapa se vio caracterizada por el desarrollo de procesos que se distinguen por características intrínsecas como lo son, en un primer lugar, el “retorno de la política” (con una mayor preocupación por las dimensiones sociales y las asimetrías en cuanto niveles de desarrollo), dejando en un segundo plano las agendas económicas y comerciales prevalecientes en esquemas previos como el MERCOSUR y la CAN. Como describe Lockhart: La respuesta fue una propuesta integradora con nuevo perfil, elaborada en torno a una agenda de desarrollo donde el Estado recuperaba su rol activo. Así, Latinoamérica entró en una nueva fase de integración regional cuyos rasgos son: la recuperación de la conducción del Estado y la complementación de aquella liberalización comercial con el estímulo a las áreas relegadas, con especial celo en el desarrollo y la integración física. Se trata de un modelo con objetivos múltiples: la promoción de las capacidades institucionales, la concertación de políticas comunes, la integración estratégico-sectorial, la integración física, la participación social, el tratamiento de las asimetrías y la promoción del desarrollo en general.11 Por ende un elemento clave es el “retorno al Estado” en un escenario donde se le otorga un mayor papel a los actores estatales frente a actores privados y las fuerzas del mercado y donde el Estado asume la dirección del proceso integrador poniendo a la política en el centro de la escena. Los nuevos gobiernos electos en este periodo proponen a través del Estado una lectura multidimensional del proceso de integración, dejando de lado la óptica netamente comercial que caracterizó los procesos de los años 90s12. A su vez los países de la región buscan una mayor autonomía, sobre todo en cuanto a los Estados Unidos y otros actores externos que previamente mantenían un rol de mayor relevancia en el desarrollo de políticas de mercado y políticas de desarrollo. La agenda de “integración positiva” ocupa un rol de suma relevancia, centrándose en la creación de instituciones y políticas comunes en ámbitos no vinculados a lo comercial, sino sobre la ampliación de la cooperación sur-sur y la agenda de paz y seguridad13. Parte del debate actual se centra en tres conceptos ampliamente utilizados, los de regionalismo postliberal, post-hegemónico y post comercial, e incluyen el debate sobre si realmente existe un nuevo regionalismo que puede ser caracterizado como tal o es 11LOCKHART, N. La identidad de UNASUR: ¿Regionalismo post-neoliberal o post-hegemonico?. Revista Ciencias Sociales, La Plata, nro 140, p. 99, 2013. 12 Para ver una crítica al enfoque comercialista ver KATZ, C. El rediseño de América Latina, ALCA, MERCOSUR y ALBA. Ediciones Luxemburgo, Buenos Aires, 2006. 13SANAHUJA, J. A. La construcción de una región: Suramérica y el regionalismo posliberal. in Cienfuegos, Manuel and José Antonio Sanahuja (eds.) Una región en construcción. UNASUR y la integración en América del Sur, Barcelona: CIDOB 2010, p. 87-135. 15 simplemente una ruptura con el modelo de regionalismo abierto que lo precedió en la década de 1990. Según Lockhart, quien se refiere al concepto de proceso post-neoliberal, este nuevo modelo: Se sigue apoyando en el crecimiento a través de las exportaciones – y en el celo del equilibrio fiscal -, incorpora a la fórmula de desarrollo “la vuelta al Estado”. La recuperación de las capacidades estatales, como lógica reacción a la excesiva presencial del mercado, se justificó en la necesidad de establecer mecanismos de inclusión social. El post-neoliberalismo refleja el consenso sobre la necesidad de adopción de medidas como: la dirección de la inversión pública, el manejo de las exportaciones, la redistribución de la riqueza, el incentivo al consumo interno o la adopción de medidas contra- cíclicas. Se destaca, entonces, la conducción política orientada hacia el bienestar de la sociedad, por oposición a la conducción “tecnocrática” del regionalismo abierto”14. Llevando esto a la dimensión de UNASUR, que se ve reflejado en sus características multidimensionales que incluyen tanto objetivos heredados de la integración comercial, como la integración física, la concertación de políticas, la promoción del desarrollo y otros objetivos desde el liderazgo del Estado. UNASUR se enmarca y nace como resultado de un largo proceso experimentado por la región desde los años 90 con propuestas como el Área de Libre Comercio de Sudamérica, la Comunidad Sudamericana de Naciones, MERCOSUR, y la CAN. Es un proyecto que en parte busca consolidar una identidad regional que a través de la integración permita el desarrollo de la región en una variedad de ámbitos. Es un proyecto que se basa en una visión de un mundo y un sistema internacional multipolar, en el cual la inserción de la región así como su desarrollo y la lucha contra sus principales problemas dependen de un proceso de integración multidimensional y flexible que se adapte a las necesidades individuales y generales de los países miembros. El propósito de UNASUR apunta a la integración sudamericana con el objetivo principal de permitir el desarrollo de la región, incluyendo la lucha contra los problemas que la azotan. El organismo apunta a la inserción de la región en el marco global, entendiendo la importancia de su adecuada representación en el sistema internacional, espacio en el cual, en el pasado, se ha visto opacada, y donde la falta de consenso y de unión regional ha disminuido su capacidad de incidencia y de negociación con las potencias mundiales. Al revisar los objetivos 14LOCKHART, N. La identidad de UNASUR: ¿Regionalismo post-neoliberal o post-hegemonico?. Revista Ciencias Sociales, La Plata, nro 140, p. 100, 2013. 16 específicos en el Tratado Constitutivo de UNASUR15 se puede identificar la elevada prioridad dada a los temas de desarrollo social, infraestructura y de integración energética. Estos son ejes claves del proyecto que establece UNASUR. Se trata de un punto importante, en la medida que diferencia y singulariza a esta iniciativa de los procesos de integración previos en la región como es el caso de MERCOSUR o la CAN así como de modelos extra regionales, en los cuales la base de la integración se enfocaba en los aspectos económicos y productivos. Estos últimos también están incluidos dentro de los objetivos específicos del estatuto pero dando a entender de que el enfoque principal y/o inicial no es sobre los mismos. Como señala Sanahuja al analizar el Tratado Constitutivo de UNASUR16, se aprecia que los objetivos económicos y comerciales ocupan un segundo plano de su agenda, y cuando se tratan específicamente estos temas se lo hace de forma diluida y sin mención a las habituales modalidades de integración de mercados ni políticas comunes asociadas a la integración económica17. El cambio en la percepción o aplicación de esquemas de integración económica más tradicionales se puede interpretar de diferentes maneras. Por un lado, se puede considerar como un efecto de las posiciones de un sector conformado en parte por Venezuela y Bolivia, que tienden a percibir los modelos tradicionales de integración económicos como inadecuados o que ponen en riesgo su soberanía en tanto son eminentemente comercialistas. La década de los noventa demostró, según estos países, las falencias de los modelos integracionistas basados en el libre comercio, visión sustentada en base al bajo rendimiento de los países de la región durante esa década18, así como cuestionó la importancia asignada al mercado, por lo que los nuevos modelos de integración regional se deberían basar en las prioridades de desarrollo social y político con una revisión del papel del Estado en la economía. En rasgos generales, podemos identificar varios elementos y/o ideas que contribuyen a una integración Suramericana. En primer lugar, destacamos las constantes intenciones de elaborar esquemas que permitan un mayor grado de independencia de EEUU o, ante su imposibilidad, de crear un espacio balanceado para el dialogo y la negociación, donde la capacidad de 15 UNIÓN DE NACIONES SURAMERICANAS. Tratado Constitutivo UNASUR, Brasilia, 23 de mayo de 2008. 16 UNIÓN DE NACIONES SURAMERICANAS. Tratado Constitutivo UNASUR, Brasilia, 23 de mayo de 2008. 17SANAHUJA, J.A. La construcción de una región: Suramérica y el regionalismo posliberal. in CIENFUEGOS, SANAHUJA (eds.) Una región en construcción. UNASUR y la integración en América del Sur, Barcelona: CIDOB 2010, pp. 87-135. 18MOTTA, P.; RÍOS, S. O Regionalismo pós-liberal na América do Sul: origens, iniciativas e dilemas. In: Serie comercio internacional, nº 62, julio, LC/L-2776-P, CEPAL, Santiago de Chile, 2007. 17 imposición de los intereses de EEUU se vea limitada o contrabalanceada. Esta búsqueda de autonomía en el marco hemisférico también se refleja en la visión regional del mundo, buscando presentarse de forma más sólida por medio de la consolidación de bloques regionales o subregionales. Otro elemento reiterado es el papel de muchos de estos mecanismos en la prevención, resolución y transformación de conflictos, características que vemos claramente en la Organización de Estados Americanos (OEA) y UNASUR, así como los casos de MERCOSUR y el Grupo Rio19. Por otro lado, hay un debate que surge a nivel regional sobre la base de estos procesos de integración, entre aquellos que apuntan a mecanismos de integración económica y/o productiva, aquellos que apuntan a la consolidación de espacios de concertación política y aquellos con una agenda social que ocupa un rol prioritario. Todos estos elementos contribuyen a la construcción de la integración en el continente con características y cualidades únicas y allanan el camino para el desarrollo de un modelo de integración basado en la realidad política, económica y social regional. 2.2 Regionalismo y gobernanza regional en el hemisferio Con el ocaso de los regímenes militares en los 80s y con el comienzo de los procesos de redemocratización que llevaron al actual escenario de predominio de establecimiento y desarrollo de sistemas democráticos en la región, académicos e investigadores de la región han tendido a enfocarse en temas de gobernanza20 a nivel doméstico y sobre multilateralismo21 a nivel regional, restándole atención al tema gobernanza regional. Son tres principales fases que caracterizan la evolución del regionalismo en América Latina. Estas se dan en un ambiente de transformaciones globales, cambios en los sistemas políticos de la región y en el lanzamiento de diferentes iniciativas comerciales y económicas, cooperación política e integración regional desde los años 50s hasta hoy. 19SERBIN, A. Las organizaciones intergubernamentales y la sociedad civil en prevención de conflictos en América Latina y el Caribe. In ANDRÈS SERBIN (coord.) De la ONU al ALBA: Prevención de conflictos y espacios de participación ciudadana, Buenos Aires-Barcelona: CRIES/Editorial Icaria, 2011. 20MAYORGA, F.CÓRDOVA, E. Gobernabilidad y Gobernanza en América Latina, Working Paper NCCR Norte-Sur IP8, Ginebra, 2007. 21LEGLER, T; and SANTA-CRUZ, A. Los desafíos del multilateralismo en América Latina, Pensamiento Propio, Buenos Aires, n.. 33, January-June 2011. PORTALES, C. ¿Adónde va el multilateralismo en las Américas? Proyectos superpuestos en un periodo de cambios globales. Pensamiento Propio, Buenos Aires, n. 39, 2014. 18 Una primera fase, referida por algunos especialistas como de “regionalismo voluntario”22 que se desarrolló en los 60s, 70s, y 80s, estaba enfocada en la aspiración a lograr una creciente autonomía regional por medio de la creación de mercados regionales y el desarrollo de políticas de sustitución de importaciones e industrialización en la región, teniendo una fuerte influencia de las ideas promovidas por la CEPAL y un enfoque estructuralista. Este enfoque se basaba en que el Estado era un actor clave en estos procesos y otros actores estaban subordinados al rol predominante del Estado. Como resultado nació la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) en 1960, el Pacto Andino en 1969 y el Mercado Común Centroamericano (MCCA) en 1960. Ninguna de estas iniciativas incluía, en sus inicios, referencia alguna a la gobernanza regional o subregional en materia de seguridad ni trataban temas de seguridad. A nivel hemisférico, la única excepción fue la OEA, creada en 1948, que trataba de forma explícita temas asociados con la seguridad basándose en los intereses de los EEUU de prevenir la influencia o la intervención en la región por parte de la Unión Soviética durante la Guerra Fría y que enfatizaba arreglos de seguridad colectiva como el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR). La segunda fase que tuvo su desarrollo en los años 80s y 90s, introdujo un enfoque neoliberal y se enfocó en la liberalización comercial, apertura económica y la erradicación de barreras comerciales, siendo influenciada fuertemente por el “Consenso de Washington” y denominada como “regionalismo abierto”. El rol del mercado era enfatizado por encima del rol del Estado, y la tendencia general estaba orientada a la incorporación individual a la económica internacional. A principios de los años 90s EEUU lanzo el Free Trade Area of the Americas (FTAA) en un intento de crear un área unificada de libre comercio y asegurar la influencia hegemónica de EEUU sobre la región. El comercio, inversiones y problemas económicos se convirtieron en elementos prevalecientes en la nueva agenda regional, pero después de la Guerra Fría, nuevos temas en materia de seguridad y nuevos desarrollos emergieron en el marco de la OEA. En el contexto y bajo la influencia del nuevo acercamiento y la experiencia de integración de la Unión Europea, iniciativas como el MEROCUSR surgieron y otras previas como el MCCA fueron reactivadas. Aunque no se hacía mención explícita de gobernanza regional, las iniciativas subregionales requirieron sobreponerse a las hipótesis de conflicto y la rivalidad 22ROJAS ARAVENA, F. Regionalismo e integración regional. In LEGLER; SANTA-CRUZ; ZAMUDIO (eds.) Introducción a las relaciones internacionales: América Latina y la política global, México D.F.: Oxford University Press, p. 161-163, 2013. 19 asociadas con la etapa previa, construyendo nuevas relaciones a nivel regional, en un ambiente que creaba las condiciones para la aparición de iniciativas de seguridad cooperativa en el Cono Sur. Nuevas formas de regionalismo comenzaron a emerger en América Latina después del 11 de septiembre de 2001 dada la perdida de priorización de la región por parte de EEUU. Con la cancelación del FTAA durante la Cumbre de las Américas en Mar de Plata en 2005, nuevas modalidades de cooperación política, económica y social regionales comenzaron a surgir. Entre el 2002 y el 2004 se habían comenzado a presenciar las primeras reacciones frente al FTAA, destacándose la iniciativa del ALBA que fue creada y promovida por el Presidente Chávez de Venezuela aprovechando los extensos recursos petroleros que le permitieron dirigir una sobredimensionada política externa venezolana. Esta iniciativa no estaba aislada de otra idea, aunque no concretada, de crear una alianza militar latinoamericana, aunque si serviría de inspiración para la propuesta brasileña del CDS23 en el marco de UNASUR. UNASUR, y en particular el CDS, permitieron profundizar la cooperación regional en materia de seguridad y el establecimiento de Suramérica como zona de paz24. En el 2011, con la creación de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), que excluía a EEUU y Canadá e incluía a Cuba, se creó un espacio de dialogo y coordinación política más amplio (con clara influencia del Grupo Rio en los años 90s) y que al igual que UNASUR enfatiza la creación de una zona de paz en América Latina y el Caribe. Dentro de este contexto de evolución del regionalismo en América Latina y el Caribe, es clave mencionar que a pesar de las referencias en cuanto a gobernanza global (particularmente en el caso de la CELAC), no existen referencias a la gobernanza regional y los niveles de institucionalización de estas organizaciones regionales es por lo general baja. Como señalan varios especialistas25, la mayoría de estas iniciativas son estado-céntricas, 23SANAHUJA, J.A. La construcción de una región: Suramérica y el regionalismo posliberal. in Cienfuegos, Manuel and José Antonio Sanahuja (eds.) Una región en construcción. UNASUR y la integración en América del Sur, Barcelona: CIDOB 2010, p. 87-135. 24GROSS ESPIELL, H. El concepto de zona de paz. In:Somavía Juan and José Miguel Insulza (eds.) Seguridad democratic regional. Una concepción alternativa. Caracas: Comisión Sudamericana de Paz y editorial Nueva Sociedad, p. 277-282, 1990. 25 LEGLER, T; and SANTA-CRUZ, A. Los desafíos del multilateralismo en América Latina, Pensamiento Propio, Buenos Aires, n. 33, January-June 2011. SANAHUJA, J. A.. La construcción de una región: Suramérica y el regionalismo posliberal. In CIENFUEGOS, M. SANAHUJA, J.A. (Eds.) Una región en construcción. UNASUR y la integración en América del Sur, Barcelona: CIDOB 2010, p. 87-135. LEGLER, Thomas. Las instituciones regionales y la responsabilidad de proteger: el eje presidencialista. Pensamiento Propio, Buenos Aires, n. 35, p. 83-107, 2012. 20 intergubernamentales y altamente presidencialistas26. Aun así, desde los años 90s se vienen construyendo e instaurando reglas y normas en el ámbito político y de seguridad que enfatizan la importancia y necesidad de cooperación en diferentes niveles. Mientras que la OEA y UNASUR parten de premisas conceptuales divergentes, siendo el primero basado en concepciones más cercanas a la seguridad colectiva y el segundo a la seguridad cooperativa, en la actualidad se aprecia como ambos recurren a interpretaciones de la seguridad multidimensional para tratar con temas de seguridad tradicionales y no tradicionales. Según la interpretación de Weiffen, a pesar de que muchas de las prácticas en materia de seguridad de UNASUR siguen bajo construcción y desarrollo, en gran medida emula a la OEA en cuanto a instituciones y en instrumentos como es el caso de la implementación de la seguridad multidimensional como marco conceptual para la implementación de medidas de seguridad cooperativa en la región. A pesar de ciertas similaridades conceptuales cabe destacar las claras diferencias discursivas de ambas organizaciones en sus estructuras. Al analizar estas estructuras, lo primera duda que surge es si realmente existen estructuras de gobernanza regional en estos casos. Como observamos previamente, algunas de las características del multilateralismo suramericano son la debilidad institucional, enfoque en el Estado, el presidencialismo, el intergubernamentalismo, y las medidas ad hoc, entre otras. Por ello, en muchos casos se hace difícil hablar de gobernanza regional dadas estas características así como una intrínseca resistencia a cualquier forma de gobernanza que implique el establecimiento de normas supranacionales que amenacen o pongan en duda la soberanía nacional y a su vez que acepten la participación de actores no estatales como propone esta definición de gobernanza: Adoptaremos así el término de gobernanza, por el que se designará tanto la acción y el efecto de gobernar como, en un sentido más amplio, las nuevas modalidades de dirección y coordinación intersectoriales entre políticas e intereses diversos que se observan en múltiples niveles, tanto en el plano local como nacional e internacional y que articulan una relación virtuosa que promueve un equilibrio entre el Estado, el mercado y la Sociedad civil, en la que se busca finalmente el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, dejando en claro que la gobernanza supera el proceso simple de toma de decisiones lineal y jerárquico que va de arriba hacia abajo HERSHBERG, E.; SERBIN A.; VIGEVANI, T. La nueva dinámica hemisférica: Desafíos y potencialidades. Pensamiento Propio, Buenos Aires, n. 39, 2014. SERBIN, A. Los desafíos del multilateralismo en América Latina. In: ALFONSO; RAMANZINI; VAZQUEZ (Eds) Anuario de Integración Regional de América Latina y el Caribe, CRIES, Buenos Aires, 2010. 26 LEGLER, T. Las instituciones regionales y la responsabilidad de proteger: el eje presidencialista. Pensamiento Propio, Buenos Aires, No. 35, pp. 83-107, 2012. 21 (top-down) y permite integrar procesos más complejos donde aquellos que participan están al principio pero también hacen parte de éste.27 Es de señalar que de una manera similar al tema de gobernanza regional, el tema de gobernanza regional de seguridad es poco tratado en la literatura regional28. 27BARROS-VALERO, J; PRECIADO CORONADO, J; BLANCO VELAZCO, M.I; COUFFIGNAL, G; AZIZ NASSIF, A; VALENCIA LOMELI, E; HERMET, G; MILANI, C. Introducción. Gobernanza y Gobernabilidad Democrática en México. UNESCO, 2002. 28 LEGLER, T. Gobernanza global. In: LEGLER; SANTA CRUZ y GONZÁLEZ. Introducción a las relaciones internacionales: América Latina y la política global, México D.F.: Oxford University Press, 2013. 22 3 SEGURIDAD EN AMÉRICA DEL SUR 3.1 Conceptos de seguridad en América del Sur En este capítulo analizamos el debate conceptual entorno a la seguridad cooperativa y la gobernanza regional en América Latina (sin dejar de lado el análisis de otros conceptos clave como la Doctrina de Seguridad Nacional), con particular enfoque en América del Sur. Este capítulo no se plantea en términos de un análisis histórico lineal, sino por referencia a las diferentes etapas de conceptualización de la seguridad articulando simultáneamente los niveles hemisféricos, regionales y subregionales. Nos basamos en el análisis de los principales ejemplos de mecanismos u organizaciones de seguridad en la región que pueden ser categorizadas como de índole cooperativa y que han contribuido a la construcción de espacios de gobernanza regional en materia de seguridad. En tanto el acumulado de experiencias en cuanto a seguridad cooperativa en América del Sur configuran tanto algunos elementos del marco conceptual como algunas de las propuestas específicas de la constitución del CDS, particularmente las referidas a las medidas de confianza mutua, desactivación de hipótesis de conflicto y la creación de una zona de paz suramericana. Algunos autores entienden la seguridad cooperativa como un conjunto de acciones para prevenir la guerra o conflictos armados, evitando la puesta en marcha de medios necesarios para la agresión, por medio de compromisos cooperativos entre los Estados29. A nivel regional esto implica en la realización de acuerdos entre países vecinos para crear un acercamiento común a los temas de seguridad y contribuir a la construcción de la confianza mutua entre ellos. Por lo general estos arreglos se dan en el contexto de una arquitectura más amplia de gobernanza regional que se genera en el marco de un proceso o mecanismo de integración regional en materia de seguridad. La aplicación del concepto de seguridad cooperativa en la región ha implicado un cambio en las actitudes y las percepciones de los países, pasando de la hostilidad a la cooperación y de la coerción a la prevención30 en el contexto de un proceso de construcción de un marco de seguridad cooperativa a través de sucesivas etapas que han sido 29CARTER, A. E; PERRY, W. J; STEINBRUNER, J.D.Steinbruner, J. D. A New Concept of Cooperative Security. Washington D.C.: The Brookings Institution, 1992. 30FONTANA, A. Seguridad Cooperativa: tendencias globales y el continente americano. Serie Documentos de Trabajo N°16, Instituto del Servicio Exterior de la Nación, Buenos Aires, 1996. 23 oportunamente delineadas por algunas analistas31. Por ende la diferencia principal que implica la seguridad cooperativa es el cambio en los actores que pasan de enfrentar amenazas a su seguridad a buscar prevenir su aparición. En este marco, en nuestra región, encontramos tres debates principales en torno a la seguridad cooperativa. El primero es que el desarrollo de los conceptos de seguridad y seguridad cooperativa ha pasado por diferentes etapas en la región, por lo cual es importante contextualizar dicha evolución32. Diferentes etapas y acercamientos a los procesos de regionalización implicaron diferentes prioridades y tratos a los temas de seguridad en cuanto a concepciones diferenciadas de los procesos de construcción de la gobernanza regional frente a amenazas y retos en el escenario externo internacional. Esto es particularmente relevante en América Latina, porque las diferentes etapas de los procesos de regionalización implicaron acercamientos diferentes a temas de gobernanza regional en materia de seguridad. Incluso, en el marco de estas diferentes etapas y combinaciones diferentes, la regionalización, restablecimiento y consolidaciones de la democracia y la seguridad cooperativa han sido elementos vinculados cercanamente en la región. En segundo lugar, esta evolución y desarrollo abrió el debate relacionado con las teorías y conceptualizaciones de seguridad en el contexto regional. Este debate está relacionado con las diferencias entre seguridad nacional, cooperativa, colectiva, democrática, humana y multidimensional como nociones claves en las diferentes modalidades de gobernanza regional de seguridad, y en el cambio de una interpretación predominantemente realista a institucionalistas neoliberales a constructivistas33. Todas estas conceptualizaciones, aun si contrastantes e incluso cuestionadas, son relevantes para el entendimiento de los procesos de construcción de mecanismos de gobernanza en seguridad en la región. También es relevante para el claro entendimiento de la prevalencia de diferentes acercamientos en materia de comunidades de seguridad, complejos de seguridad y gobernanza en seguridad como es tratado por Hurrell34 en cuanto a la conformación de una comunidad de seguridad en América del Sur que está orientada por premisas realistas sobre balance de poder, mientras que acercamientos más recientes a la gobernanza en materia de seguridad reflejan interpretaciones 31WEIFFEN, B; WEHNER, L; NOLTE, D. Overlapping regional security institutions in South America: The case of the OAS and UNASUR, International Area Studies Review, v.16, n.4, p. 376-389, 2013. 32HANGGI, H. Approaching peace-building from a security governance perspective. In: HANGGI, H. Security governance in post-conflict peacebuilding, Münster: LIT Verlag, p. 9, 2005. 33 ACHARYA, A. Norm Subsidiarity and Regional Orders: Sovereignty, Regionalism, and Rule-Making in the Third World, International Studies Quarterly, n. 55, p. 95–123. 2011. 34HURREL, A. Security in Latin America. In: International Affairs, 74-3, p. 529-546, 1998. 24 más constructivistas sobre el desarrollo de nuevas ideas e identidades y la creación de nuevas normas y arreglos de seguridad regionales, como se afirma en el preámbulo del Tratado Constitutivo de UNASUR: AFIRMAN su determinación de construir una identidad y ciudadanía suramericanas y desarrollar un espacio regional integrado en lo político, económico, social, cultural, ambiental, energético y de infraestructura, para contribuir al fortalecimiento de la unidad de América Latina y el Caribe;35 Esto también se ve reflejado en el Artículo 4 inciso b del Estatuto del Consejo de Defensa Suramericano: Construir una identidad suramericana en materia de defensa, que tome en cuenta las características subregionales y nacionales y que contribuya al fortalecimiento de la unidad de América Latina y el Caribe.36 La utilización explicita del termino identidad apunta a una interpretación constructivista sobre el desarrollo del espacio regional. En tercer lugar, es importante señalar como estas conceptualizaciones y nociones se materializan en el actual contexto de fragmentación y desarrollo de diversas estructuras de gobernanza a niveles hemisférico, regional y sub-regional como los casos de la OEA, UNASUR, Tratado Marco de Seguridad de América Central, el ALBA y CELAC37. 3.2 La doctrina de seguridad nacional 35 UNIÓN DE NACIONES SURAMERICANAS. Tratado Constitutivo UNASUR, Brasilia, 23 de mayo de 2008. Grifo do autor. 36 UNIÓN DE NACIONES SURAMERICANAS. Decisión para el Establecimiento del Consejo de Defensa Suramericano de la UNASUR. 2008. 37SERBIN, A. Las organizaciones intergubernamentales y la sociedad civil en prevención de conflictos en America Latina y el Caribe. In ANDRÈS SERBIN (coord.) De la ONU al ALBA: Prevención de conflictos y espacios de participación ciudadana, Buenos Aires-Barcelona: CRIES/Editorial Icaria, 2011. 25 La doctrina de la seguridad nacional no fue un concepto elaborado como tal, sino un conjunto de políticas implementadas por los EEUU en nuestra región que fueron utilizadas para definir ciertos aspectos de su política exterior hacia América Latina, enfocando la necesidad de que los países de la región emplearan a las fuerzas armadas para garantizar el orden interno con el fin de combatir aquellas ideologías y organizaciones que se vincularan con el comunismo, con el objetivo de mantener al margen la intromisión soviética en la región durante la Guerra Fría38. Este concepto se fundamentó en la filosofía de que todo actor político podía ser interpretado como aliado o como enemigo, y que la región se encontraba en el contexto de una guerra mundial contra el comunismo. Esta guerra era total, global y permanente y sobre todo, ningún país estaba exento. Por estas razones la “agresión” del comunismo podía venir tanto del exterior como del interior, por lo cual todas las actividades individuales y colectivas eran actos de guerra a favor o en contra de la nación. No existían actos neutros, ni existía diferencia entre estado de paz y el estado de guerra. En teoría, la DSN respondía a los intereses vitales de la nación, su desarrollo y seguridad, y por lo cual las fuerzas armadas eran consideradas el organismo generador de desarrollo y de progreso, cayendo también sobre las mismas la responsabilidad de lucha contra aquellas interferencias o perturbaciones como podían ser los conflictos sociales, y como tal fue asimilada por las fuerzas armadas nacionales en la región. La DSN se convirtió en el método y la justificación para el accionar autoritario por parte de diversos gobiernos de la región, destacándose la imposición de dictaduras militares que se dedicaron a la persecución política de opositores y la imposición regímenes represores que actuaron en contra de los derechos humanos de los ciudadanos en nombre del resguardo de la seguridad y el bienestar de la nación. Como señala Rivera: Las consecuencias de la adopción de esta ideología fueron de diversa índole: el menosprecio tácito y explícito hacia las instituciones democráticas. La sublimación a la militarización de la vida civil. La ruptura con el principio de independencia de los poderes de cualquier Estado moderno. Los poderes legislativo y judicial fueron usualmente avasallados por el ejecutivo que, a su vez, estuvo controlado por una cúpula militar que normalmente se auto atribuyó poderes constituyentes, dejando a la sociedad civil al margen de la 38VELÁSQUEZ RIVERA, É. J. Historia de la Doctrina de Seguridad Nacional. Convergencia, Revista de Ciencias Sociales, v. 9, n 27, p. 32-33, enero-abril, 2002. LÓPEZ, E. N. La Doctrina de Seguridad Nacional: ¿Un instrumento de Inteligencia Estratégica? Working Paper# 23, CAEI, p.5, 2006. 26 participación y decisión de los asuntos públicos; convirtiéndose de esta manera en juez y parte.39 Hacia finales de los años 80s y principios de los años 90s llegó el fin de la Guerra Fría así como el colapso de los gobiernos autoritarios impuestos en América Latina. El proceso de redemocratización, así como los primeros pasos en el control civil de las fuerzas armadas, apuntó un futuro marcado por valores democráticos y respeto a los derechos humanos. En el Cono Sur este nuevo periodo trajo, en menor y en mayor medida, una alejamiento de las concepciones de seguridad tradicionales de la DSN, siendo un caso ejemplar de esto la Argentina. 3.3 El debate en torno a las “nuevas amenazas” En el contexto cambiante del periodo Post-Guerra Fría, el impacto de la globalización en América Latina y el Caribe, la reconceptualización de la seguridad en la región, la llegada del regionalismo post-liberal que implico el “retorno al Estado”, y el crecimiento de los vínculos entre temas y procesos domésticos con la dinámica global que complejizaron las relaciones inter-estatales, surgieron las nuevas amenazas a la seguridad de los Estados y las poblaciones que se diferenciaban de las amenazas estatales. Estados que se habían visto debilitados y la aparición de nuevos actores no estatales vinculados a temas de paz y seguridad junto con el impacto de la globalización en estos procesos hicieron que los mecanismos tradicionales de seguridad fueran inadecuados para tratar con estas “nuevas amenazas”. Estas “nuevas amenazas” se convirtieron en un eje de debate tanto a nivel global como a nivel regional. Rojas Aravena entiende por “nuevas amenazas” que: La principal percepción de amenazas [. . . .] dejó de estar radicada en las disputas interestatales. El factor transnacional se constituye en un elemento central, las amenazas afectan simultáneamente a más de un Estados y estas amenazas no pueden ser resueltas dentro de las fronteras nacionales; además provienen de actores y agentes que no representan a gobiernos ni Estados. El crimen organizado es un actor fundamental en la emergencia de nuevas amenazas. Las tensiones 39 VELÁSQUEZ RIVERA, É. J. Historia de la Doctrina de Seguridad Nacional. Convergencia, Revista de Ciencias Sociales, v. 9, n 27, p. 32-33, enero-abril, 2002. 27 intra-estatales, fracturas sociales, en un contexto de incremento en el acceso a las armas livianas, facilita el terreno para que distintos actores no estatales, en especial el crimen organizado con vínculos transnacionales, pongan en cuestión el monopolio legítimo de la fuerza del Estado.40 A nivel regional no se aprecia una percepción común en cuanto a la priorización de estas “nuevas amenazas”. Mientras que existe cierto consenso en cuanto a la relevancia de problemáticas como la del narcotráfico en la región, la priorización de las otras amenazas en las agendas nacionales y subregionales varían ampliamente, dando diferentes énfasis a los temas de pobreza, exclusión social, problemas medio-ambientales, seguridad pública, tráfico de armas y crimen organizado. 3.4 Comunidad de seguridad o complejo de seguridad Los trabajos de Buzan y Weaver han tenido un profundo impacto en el debate en el área de seguridad, y América del Sur no se ha quedado afuera de dicho debate. Los dos autores se han referido a la existencia de subcomplejos de seguridad en nuestra región, y han debatido si realmente podemos identificar la existencia de un Complejo Regional de Seguridad en América del Sur. Con independencia de si los países de América del Sur conforman hoy o puedan conformar en el futuro un “complejo de seguridad”, o si de este complejo se articula en torno de otros complejos o “comunidades” lo cierto es que muchas de los elementos de convergencia política en la región se orientan a reducir la incertidumbre y a garantizar características centrales de una arquitectura de paz y seguridad, anticipando en lo posible las eventuales situaciones de crisis que puedan cuestionar el orden democrático y la identidad jurídico-institucional de los regímenes de la región.41 40ROJAS ARAVENA, F. Seguridad en las Americas, los desafíos Post Conferencia: Operacionalizar los consensos y articular los conceptos. Dialogue onGlobalization. FES Colombia. Disponible en: 2004. 41 MARTINEZ LARRACHEA, E. Complejos de seguridad e integración: perspectivas convergentes sobre defensa y seguridad en américa del sur. Sociedad Global. Buenos Aires. Disponible en: 28 Para hacer un análisis de la materia en nuestra región el concepto de gobernanza nos es sumamente útil, a pesar de lo reducido de la bibliografía debatiendo dicha perspectiva específicamente en nuestro contexto regional, ya que nos permite un paradigma teórico alternativo para analizar prácticas en materia de seguridad a nivel nacional, regional y global y el cual, en conjunto con el debate en torno a la interpretación de la región como un complejo o comunidad de seguridad nos permite acercarnos a un entendimiento más cercano de las características de América del Sur en materia de seguridad y a nivel regional. Según Buzan y Weaver, en América del Sur existe un Complejo Regional de Seguridad del tipo padrón42 en el cual presentan dos subcomplejos: el del Cono Sur y el del Norte Andino, siendo que estos tienen interpretaciones de amenazas divergentes pero que pueden coincidir a medida de que son desarrolladas y hay confluencia sobre temas comunes como puede llegar a ser el narcotráfico. El Complejo Regional de Seguridad en América del Sur se diferencia en la actualidad de su pasado durante la Guerra Fría en cuanto demuestra; 1) una reducción de la inestabilidad regional y doméstica, 2) una mayor dinámica interestatal, y, 3) una relación con los EEUU que reduce su enfoque global y aumenta su enfoque regional43. A su vez la región tiende a ser más estable, se aleja del radicalismo político, dispone de capacidades de control civil de las fuerzas armadas y se destaca por avances en los proceso de integración regional. Como se ve en el caso de la UNASUR, la prioridad regional ha estado transicionando hacia la priorización de las amenazas extra-regionales por encima de las hipótesis de conflicto intrarregionales, como se ve ejemplificado en la percepción de EEUU como un actor que busca imponerse en la región por medio del intervencionismo. El trabajo de Buzan y Weaver presenta posturas contrastantes en cuanto la existencia de un complejo regional de seguridad44. Por un lado señalan que el Cono Sur está próximo a la creación de una comunidad de seguridad, pero por otro lado afirma que América del Sur no ha sido ni se ha aproximado a ser una comunidad de seguridad dado que a pesar de ser una región que presenta bajos índices de conflictividad entre los Estados, aún tiene un gran 42 BUZAN, B; WAEVER, O. Regions and Powers: the structure of International Security. Cambridge-UK, Cambridge University Press, 2003. 43FUCCILLE, A; REZENDE, L.P. O Complexo Regional de Segurança na América do Sul: a Unasul e a concertação dos Subcomplexos Norte-Andino e Cone Sul. In: Guedes de Oliveira, M. A. (ed). Cultura de defesa Sul-Americana.Recife, UFPE, 2013, p.220-221. 44 BUZAN, B; WAEVER, O. Regions and Powers: the structure of International Security. Cambridge-UK, Cambridge University Press, p. 322, 2003. 29 número de controversias en sus relaciones. Según los autores, la evolución de MERCOSUR y el combate al narcotráfico en Colombia contribuirían a la división regional en de los dos CRS y, a futuro, continuara presentándose como un elemento divisor45. Aunque no descartan que en algún momento el tema de la lucha contra el narcotráfico funcione como elemento de cohesión entre los dos subcomplejos. Por ultimo cabe destacar que los autores se refieren al balance que hay en la región en cuanto a los niveles característicos de los complejos regionales de seguridad; el doméstico, el Estado- Estado, entre las regiones y el papel de las fuerzas externas. También señalan la relevancia de Brasil como aglutinador de los dos subcomplejos. Más allá del análisis realizado por Buzan y Weaver, Fuccille y Rezende afirman que: [. . .] la integración suramericana ha avanzado de forma no despreciable, muchas veces estructurada en bases frágiles, con una fuerte retórica nacionalista, defensa de la soberanía y de no intervención. Aun siendo principios importantes, estos son insuficientes como elemento aglutinador de los subcomplejos suramericanos. Aun así, las políticas de integración avanzan de forma más acelerada en el campo político, como ejemplifica el Consejo de Defensa Suramericano y, por ende, en disincronia con el campo económico y otros, porque carecen de una arquitectura institucional más sólida con capacidad de sostener una integración más profunda y ventajosa.46 La idea del Complejo Regional de Seguridad, se asimila y comparte muchos puntos con la propuesta original de Venezuela para la creación de la OTAS, enfocándose en las amenazas externas a la región que pueden implicar algún tipo de intervención militar. Aun así, la diferenciación entre los dos subcomplejos, y el señalamiento de posible convergencia entre los dos en materia asociada al narcotráfico u otras amenazas de carácter transnacional e intermesticas coincide con la perspectiva brasileña de convergencia entre CAN y MERCOSUR. 45 BUZAN, B; WAEVER, O. Regions and Powers: the structure of International Security. Cambridge-UK, Cambridge University Press, p. 340, 2003. 46FUCCILLE, A; REZENDE, L.P. O Complexo Regional de Segurança na América do Sul: a Unasul e a concertação dos Subcomplexos Norte-Andino e Cone Sul. In: Guedes de Oliveira, M. A. (ed). Cultura de defesa Sul-Americana.Recife, UFPE, 2013, p. 220-221. 30 3.5 Seguridad cooperativa El surgimiento y desarrollo del concepto de seguridad cooperativa en América Latina tiene sus raíces en los procesos de redemocratización que tuvieron lugar a finales de los 80s con el fin de los regímenes militares hasta entonces prevalecientes en el Cono Sur. En este contexto, la seguridad cooperativa se definió bajo los parámetros de la búsqueda de reducción de posibilidades de conflicto y el alcance de agresiones internacionales por medio de la asociación preventiva entre Estados participantes con el objetivo de asegurar las condiciones para seguridad común47. El fin de la percepción de hostilidades y por ende de las hipótesis de conflicto entre países vecinos y el énfasis sobre la prevención son características distintivas de este proceso. La seguridad cooperativa depende del intercambio de información, el fomento de la transparencia y la comunicación por medio de la colaboración en el contexto de organizaciones internacionales. Normalmente esto ocurre fuera del contexto de amenazas concretas a la seguridad de los países miembros, aunque si existen tensiones o riesgos latentes de conflicto que pueden estar basados en una serie de factores como rivalidad entre los Estados, posicionamiento regional, diferencias ideológicas, disputas territoriales o por recursos naturales, pero que aun así no son lo suficientemente fuertes para llevar a una guerra. La seguridad cooperativa incluye entonces la creación de medidas de aumento de la confianza mutua para mitigar tensiones y rivalidades. Dichas medidas de aumento de la confianza mutua48 son acuerdos militares o no militares que apuntan a mejorar el entendimiento mutuo y la comunicación, expresar intenciones de no-hostilidad, definir normas y comportamientos aceptables y reducir miedos y sospechas. Por ende son “medidas reciprocas que reducen el potencial de sorpresa militar”.49 A nivel doméstico, la inestabilidad de los regímenes políticos constituye otro riesgo que puede ser tratado por estrategias de seguridad cooperativa, dado que el fortalecimiento de lazos entre los países participantes permite que estos se postulen como mediadores o 47DOMINGUEZ, J. Seguridad, paz y democracia en América latina y el Caribe: desafíos para la era de posguerra fría. In: Seguridad internacional, paz y democracia en el Cono Sur, Santiago de Chile, 1998. 48VARAS, A; Caro, I. (1994) Medidas de confianza mutual en América Latina. Santiago: FLACSO-Stimson Center-SER., 1994. 49GOTTWALD, E; HASENCLEVER, A; KAMIS. B. Confidence-Building Measures, Joint Democracy and Disputes among (Former) Rivals. International Studies Association Annual Meeting, New York, February 15- 18, 2009. 31 “amigos” en situaciones de crisis interna. Podemos ver esto en el caso de UNASUR durante su involucramiento en la crisis interna boliviana de 2008 y la de Ecuador en septiembre de 2010. Por ende, este acercamiento también incluye instrumentos que promueven la democracia y el respeto a los derechos humanos y contribuye a la construcción y fortalecimiento del Estado, el establecimiento del “estado de derecho” y la reorganización de las relaciones cívico-militares en países donde previamente dominaban las dictaduras militares. Desde finales de los años 80s, el concepto fue desarrollado y ayudó en la elaboración e implementación de diferentes políticas que en América del Sur contribuyeron al surgimiento de estructuras de gobernanza regional. Después del fin de la Guerra Fría, en la década de los 90s, la región vivió un periodo de convergencia entre América Latina y la política externa de EEUU en el marco del ALCA y en el ámbito multilateral de las Cumbres de las Américas, creando las condiciones necesarias para la renovación del sistema inter-americano, la revisión del concepto de seguridad hacia una interpretación más cercana a la de seguridad cooperativa, y el compromiso con la defensa de la democracia50. Con los cambios en la política externa de EEUU hacia la región en el periodo post 11 de Septiembre de 2001, el debate giro en torno a la re conceptualización de la seguridad dentro del hemisferio y los diferentes procesos ocurriendo a niveles regionales y subregionales en América Latina, así como el desarrollo de nuevos marcos de seguridad en el Cono Sur con la creación del MERCOSUR y el establecimiento de UNASUR y su respectivo CDS. Esta última iniciativa, la de UNASUR y el CDS, emergió en el contexto de un nuevo ámbito geopolítico en el cual EEUU se enfocaba sobre temas específicos de la agenda de seguridad como el terrorismo, narcotráfico y el crimen organizado y se aproximaba sobre todo a ciertos países y subregiones como en el caso de México, América Central y el Caribe. A la par de esto, América del Sur se alejaba de la influencia de EEUU, tanto como efecto de la falta atención proporcionada a la región por EEUU, como por el desarrollo de estructuras de gobernanza regional que fortalecían su propia autonomía (UNASUR y CELAC). Esto fue reflejo del impulso que EEUU dio a su propia agenda enfocada en proyectos unilaterales como la “guerra contra el terrorismo”, creando roces en el ámbito hemisférico y promoviendo el alejamiento de América del Sur de los mecanismos hemisféricos, llevando al favorecimiento de alternativas a nivel regional que excluían a EEUU. 50WEIFFEN, B; WEHNER, L; NOLTE, D. Overlapping regional security institutions in South America: The case of the OAS and UNASUR, International Area Studies Review, 16 (4), pp. 376-389, 2013. 32 En este ámbito dinámico y cambiante, las instituciones de seguridad regional fueron vistas como oportunidades no solo de administrar y tratar con temas de seguridad en la región, sino también como espacios de interlocución y cooperación entre actores, así como servir de espacios para el dialogo con actores extra regionales. Según Weiffen, Wehner y Nolte51, hay tres variantes de coaliciones en materia de seguridad que llevan la vanguardia en estructuras regionales de gobernanza en materia de seguridad. La primera variante es la de defensa colectiva, entendida como arreglos colectivos o alianzas que buscan disuadir y defenderse ante la amenaza de actores o procesos extra-regionales. En una segunda variante, estos arreglos mantienen orden entre los Estados miembros, conteniendo e integrando a potenciales agresores al sistema de normas y reglas de la institución, castigando a los incumplidores. Ambas concepciones prevalecieron durante los años previos a la creación de la OEA y su primera etapa de desarrollo con el establecimiento de la Junta Interamericana de Defensa y la firma del TIAR. Mientras que ambos tipos de coaliciones de seguridad tratan con amenazas externas, los arreglos de seguridad cooperativa emergen como una tercera alternativa donde los Estados enfrentan amenazas tanto dentro como fuera de la coalición. Estos arreglos promueven el cambio pacífico en base a la construcción de normas, reglas y procedimientos compartidos y dependen del intercambio de información, la transparencia, la comunicación y la socialización.52 El concepto de seguridad cooperativa tiene connotaciones que sugieren su asociación al concepto de “diplomacia preventiva” introducido por las Naciones Unidas y que apunta a combinar la tendencia hacia la cooperación internacional con la realidad actual de las políticas de defensa. Como fue señalado por Varas a finales de los años 90s, la “seguridad cooperativa hemisférica puede ser definida como un sistema de interacciones inter-estatales que, al coordinar las políticas gubernamentales, anticipa y contiene amenazas a los intereses nacionales y previene que la percepción de estas amenazas por los diferentes gobiernos se conviertan en tensiones, crisis y confrontaciones abiertas”.53 Aun así, según Domínguez, a finales de los 90s había dos condicionantes a ser considerados. Primero es que a pesar de los avances en la década previa, aun no existía un régimen de seguridad cooperativa establecida en la región como un marco de acuerdos, normas, reglas e 51WEIFFEN, B; WEHNER, L; NOLTE, D. Overlapping regional security institutions in South America: The case of the OAS and UNASUR, International Area Studies Review, v. 16, n. 4, p. 376-389, 2013. 52Idem Ibidem. 53VARAS, A. Cooperative Hemispheric Security alter the Cold War. In OLGA PELLICER (Ed.) Regional Mechanisms and International Security in Latin America, Tokio: United Nations University. Press, 1998 p. 11. 33 instituciones para gobernar las relaciones en materia de seguridad entre los países latinoamericanos, aun habiendo algunos avances en materia de seguridad cooperativa en el Cono Sur54. En segundo lugar, estas medidas no eran aplicables a nuevas amenazas que emergían, como el tráfico de drogas o las operaciones de grupos armados no-estatales, ya que estaban diseñadas para tratar con las relaciones inter-estatales. Para tratar con dichas amenazas, la promoción de medidas de confianza mutua y transparencia no eran suficientemente funcionales. Weiffen, Wehner y Nolte resaltan los esfuerzos y las experiencias de la OEA a nivel hemisférico y de UNASUR a nivel regional/subregional, con la incorporación y promoción del concepto más amplio de seguridad multidimensional.55 Para resumir brevemente el surgimiento de arreglos de seguridad cooperativa, en particular en el Cono Sur en los años 80s, se debe señalar que durante la Guerra Fría los EEUU pasó de promover arreglos de seguridad colectiva como el TIAR a enfatizar la seguridad nacional como medio de limitar y contener la influencia e intervención de la Unión Soviética en América Latina56. Durante los años 50s y 60s, EEUU intervino de forma repetida en diferentes partes de la región, y apoyó el fortalecimiento del desarrollo de la Doctrina de Seguridad Nacional que dio paso al establecimiento de regímenes militares en la región. Adicionalmente a esos conceptos, en el marco legal de las instituciones Inter Americanas, el principio de resolución pacífica de disputa fue introducido para evitar intervenciones externas57. Aun así según Flemes, antes del final de los regímenes militares y el retorno a la democracia, particularmente en el Cono Sur, ya comenzaban a surgir arreglos de seguridad cooperativa en la sub-región58 como fue el caso en Mayo de 1980 con el Acuerdo de Cooperación en los 54 DOMINGUEZ, J. Seguridad, paz y democracia en América latina y el Caribe: desafíos para la era de posguerra fría. In: Seguridad internacional, paz y democracia en el Cono Sur, Santiago de Chile, 1998. 55WEIFFEN, B; WEHNER, L; NOLTE, D. Overlapping regional security institutions in South America: The case of the OAS and UNASUR, International Area Studies Review, 16 (4), pp. 376-389, 2013. 56 WEIFFEN, B. Analyzing regional security governance: The example of the Organization of American States, paper presented at the SGIR 7th. Pan-European International Relations Conference, Stockholm. September 2010. 57SERBIN, A. Las organizaciones intergubernamentales y la sociedad civil en prevención de conflictos en America Latina y el Caribe. In ANDRÈS SERBIN (coord.) De la ONU al ALBA: Prevención de conflictos y espacios de participación ciudadana, Buenos Aires-Barcelona: CRIES/Editorial Icaria, 2011. 58FLEMES, D. Creating a Regional Security Community in Southern Latin America: The Institutionalisation of the Regional Defence and Security Policies, German Overseas Institute (DÜI), Research Program: Violence and Security Cooperation, N° 13, December 2005. 34 Usos Pacíficos de la Energía Nuclear59. Los acuerdos entre Argentina y Brasil en materia nuclear fue uno de los primeros pasos el proceso de disolución de las hipótesis de conflicto entre ambos países, que llevaron a la reducción de tensiones y con el proceso de re- democratización al fortalecimiento de los lazos bilaterales que permitieron la creación de MERCOSUR. Según Rodrigo Mallea: Roberto Ornstein –el encargado de las relaciones internacionales de la CNEA– recuerda que las negociaciones para concretar un acuerdo nuclear no fueron fáciles, habiendo “en ambas partes grupos de poder de extracción ultra-nacionalistas [que] objetaron fuertemente la conveniencia de tal cooperación”. Sin embargo, ambos gobiernos lograrán sobreponerse a ello, coincidiendo en los aspectos fundamentales de las ventajas que comprendía un entendimiento nuclear entre ambos países.60 Mallea también hace referencia a un documento de la Junta Militar en Argentina, titulado “Plan de Acción de Gobierno octubre 1979 – marzo 1981” en el cual se hacen consideraciones de índole geopolítica en cuanto a los beneficios de avanzar en la relación bilateral con Brasil distanciando de concepciones confrontativas. Ya a principios de los años 90s en el contexto Suramericano, se apreciaba una tendencia a la convergencia en temas de seguridad e integración bajo el liderazgo de Argentina y de Brasil. Después de la denominada “década perdida”, esa convergencia fue basada en la idea de que la integración económica no era sustentable en el largo plazo si no se lograban acuerdos a niveles estratégicos y de seguridad. La percepción tradicional de amenazas convencionales a la seguridad de los Estados que prevalecía de la época de las dictaduras en la región debía ser desactivada. Bajo dichas circunstancias quedo claro que MERCOSUR tenía propósitos estratégicos que iban más allá de los propósitos comerciales. Desde la perspectiva política de la segunda mitad de los años 80s, MERCOSUR estableció varios precedentes por medio de una serie de encuentros, declaraciones y acuerdos entre los presidentes democráticamente elegidos Raúl Alfonsín de Argentina y José Sarney de Brasil. Por ende, la subregión comenzó un proceso de integración económico y comercial que a su vez disponía de un fuerte elemento de coordinación política y promoción del dialogo entre los países miembros. Es de esta manera que la confrontación política, la competencia militar y las disputas territoriales fueron 59 ARGENTINA; BRASIL. Acuerdo De Cooperación En Los Usos Pacíficos De La Energía Nuclear. 17 de mayo de 1980. 60 MALLEA, R. La cuestión nuclear en la relación argentino-brasileña (1968-1984). Disertación. Universidade do Estado do Rio de Janeiro, p. 127, 2012. 35 moderadas y desplazadas por una creciente tendencia a la cooperación como alternativa más adecuada para la construcción de un ámbito de paz y seguridad en la subregión. En 1990 y 1991, varios acuerdos fueron firmados que aceleraron la entrada en vigencia de MERCOSUR y que permitieron su constitución formal el 26 de marzo de 1991 con la firma del Tratado de Asunción61. Este periodo fue peculiar al mostrar cambios drásticos en las políticas externas de Brasil y de Argentina que apuntaban a fortalecer la inserción internacional de sus países y enfocarse en la adaptación al nuevo escenario mundial. Es por medio de estos procesos que se logró reducir las tensiones regionales e incrementar la cooperación entre países miembros, permitiendo la convergencia política y económica que llevo a un incremento en el nivel de integración sub regional. Por ende la integración no estuvo meramente enfocada en términos económicos y comerciales, sino que el elemento político también fue decisivo62, para lo cual los pasos previos en materia de seguridad cooperativa fueron cruciales. El punto de institucionalización de la cooperación bilateral entre Argentina y Chile en materia de seguridad en el Cono Sur data de 1995. Desde entonces el Comité Permanente de Seguridad (COMPERSEG), que se reúne semianualmente, se ha asegurado de mantener la continuidad del dialogo político en materia de seguridad entre los dos países. Este comité abrió paso para la elaboración de una metodología común para la comparación de presupuestos de defensa y para el establecimiento de un batallón binacional para operaciones de mantenimiento de paz desde 200663. Argentina y Brasil también han establecido espacios de consulta bilateral en materia de defensa (MCC/MAE) desde 1997. Desde el 2000, Brasil ha estado llevando a cabo reuniones de trabajo para el desarrollo de políticas de defensa con la mayoría de los países suramericanos, y en 2001 llevo adelante el comité de defensa (COSEDE) entre Chile y Perú el cual se estableció como foro para la discusión de diversas perspectivas de temas de la agenda bilateral entre los dos países y sus fuerzas armadas.64 Esos acuerdos de cooperación en defensa también sirvieron de cimiento en la posterior creación de UNASUR y sobre todo el CDS, que reflejan la actual agenda y la promoción de medidas de construcción de confianza mutua. 61ARGENTINA; BRASIL; PARAGUAY; URUGUAY. TRATADO DE ASUNCIÓN. 26 de marzo de 1991. 62RIQUELME RIVERA, J. La relación entre integración y seguridad en el MERCOSUR y sus proyecciones hacia Sudamérica. Revista de relaciones internacionales, estrategia y seguridad, Bogotá, vol. 8, No. 1, enero- julio 2013, pp. 286-287, 2013. 63 LARA, D.M; Ayala, N. P. Las relaciones de seguridad entre Colombia y Ecuador: Una nueva construcción de confianza. RESDAL, pp.20-23, 2008. 64FLEMES, D; RADSECK, M. Gobernanza multinivel de seguridad en América del Sur. Papel Político, Bogotá, vol 17, No. 1, p. 203-238, enero-junio 2012. 36 Como ya fue mencionado, durante el periodo de bipolaridad, la OEA reflejó la concepción de la Guerra Fría de un sistema centralizado de seguridad en América Latina. Después del fin de la Guerra Fría los escenarios tradicionales de “subversiones comunistas” y la creación de estados satélites se tornaron obsoletos. Aun así, las estructuras institucionales de la Guerra Fría como el TIAR y la Junta Interamericana de Defensa sobrevivieron y se le agregaron estructuras adicionales como el Comité Hemisférico de Seguridad así como fueron adoptadas nuevas convenciones en materia de transparencia en materia de adquisición de armamento convencional, la lucha contra el narcotráfico y tráfico de armas y contra el terrorismo. Nuevas amenazas asociadas con la globalización, con el crimen organizado transnacional y el terrorismo internacional llevaron a la creación del Comité Interamericano contra el Terrorismo (CICTE) y el Comité Interamericano para el Control del Abuso de Drogas (CICAD). La OEA también promovió el concepto de prevención de conflicto y de resolución por medio de la Oficina de Prevención y Solución de Conflictos como parte del Departamento de Asuntos Democráticos y Políticos.65 Este departamento tiene como mandato involucrarse en asuntos internos de los miembros cuando los gobiernos democráticamente elegidos están bajo amenaza. También en el 2006 se estableció el IADB como entidad de la OEA y en la actualidad provee apoyo de asesoría técnica a la OEA. 3.6 Seguridad democrática El proceso de paz y la consolidación democrática en Centro América permitieron el desarrollo de un concepto más amplio, el de seguridad democrática, el cual es concebido como la: Aplicación de los principios y valores de la democracia a nivel de los problemas de seguridad de los Estados, por ende considerando la seguridad como todas las condiciones que favorezcan el bienestar de los ciudadanos – el desarrollo de mecanismos representativos en la vida política, la ausencia de la amenaza o riesgo físico, la creación de condiciones mínimas de ingreso, vivienda, salud, educación, ect 66 65SERBIN, A. OEA y UNASUR: Seguridad regional y sociedad civil en América Latina. Documentos CRIES, Buenos Aires: CRIES, enero, 2010. 66ARÉVALO DE LEÓN, B. De la teoría a la práctica: reflexiones sobre la seguridad democrática. In ARÉVALO DE LEÓN (coord.) Seguridad democrática en Guatemala: Desafíos de la transformación, Guatemala, FLACSO, 2002. 37 Y entendemos por modelo de seguridad democrática: Que el Modelo Centroamericano de Seguridad Democrática se sustenta que la supremacía y fortalecimiento del poder civil, el balance de fuerza, la seguridad de la gente y sus bienes, el sobreponerse a la pobreza, la promoción del desarrollo sustentable, la protección del medio ambiente y la erradicación de la violencia, corrupción, impunidad, terrorismo, narcotráfico y tráfico de armas.67 Por ende, lo importante yace en la combinación de las perspectivas de seguridad ciudadana y seguridad humana de las naciones y los Estados, en especial en el contexto de seguridad regional al incorporar nociones de seguridad cooperativa o seguridad compartida68. Entre las críticas dirigidas a la definición de seguridad democrática estuvo el señalamiento en cuanto lo amplio y abarcativo del concepto de seguridad que propone, siendo que estas características le restarían aplicabilidad operacional al incluir una diversidad de dimensiones, y en especial por sobreponer las agendas de desarrollo y de seguridad. Una agenda de seguridad tan amplia implica serios obstáculos para su implementación efectiva a nivel regional y nacional. A su vez, como señala Domínguez, “la democracia tiene muchos méritos, pero no garantiza la paz”69. La arquitectura de seguridad de América Latina está claramente orientada a tratar con las amenazas a la democracia y las amenazas que representan actores no-estatales, en vez de enfocarse en la prevención de la escalada de conflictos inter-estatales. El concepto de seguridad democrática amplió el espectro de temas relacionados con la seguridad (como los de índole política, económica y social) y estableció la necesidad para la implementación de soluciones integrales y holísticas que fuesen más allá de políticas desarrollistas. A pesar de las críticas, la incorporación de estas concepciones de seguridad en el debate en América del Sur ha promovido una importante revisión de la conceptualización 67OEA. Tratado Marco de Seguridad Democrática de América Central. 8 de junio de 2014. < http://www.oas.org/csh/spanish/c&ttratadocentroamerica.asp> 68 A pesar de haber sido aplicado más fehacientemente en Centro América, el concepto de seguridad democrática asociado al concepto de seguridad humana constituye así mismo un marco referencia primeros para los acuerdos bilaterales entre gobiernos democráticos del triángulo ABC y posteriormente como base para los avances ulteriores de acuerdos de seguridad cooperativa en América del Sur. Sin embargo es necesario el desarrollo de dinámicas de seguridad cooperativa en el ámbito del Cono Sur de lo que se produjo en el ámbito andino. 69DOMINGUEZ, J (2003) Conflictos territoriales y limítrofes en América Latina y el Caribe. In DOMINGUEZ (comp.) Conflictos territoriales y democracia en América Latina, Buenos Aires: ed. Siglo XXI-FLACSO- Universidad de Belgrano, 2004. 38 de la seguridad en la región. En el contexto actual se aprecia un sobre posicionamiento de diversas conceptualizaciones de seguridad70, así como la persistencia en la interpretación de antiguas y nuevas amenazas a la seguridad. 3.7 Seguridad humana y seguridad multidimensional En respuesta al mundo cambiante en el escenario de la post Guerra Fría, perspectivas más ampliadas fueron propuestas para la reconceptualización de la seguridad. En este sentido, uno de los documentos más importantes fue el Informe de Desarrollo Humano del PNUD publicado en 1994, el cual introducía el concepto de seguridad humana que privilegia la seguridad de las personas. Como señala el informe: El concepto de seguridad debe cambiar así en forma urgente en dos sentidos fundamentales: � Del acento exclusivo en la seguridad territorial a un acento mucho mayor en la seguridad de la población. � De la seguridad mediante armamentos a la seguridad mediante el desarrollo humano sostenible71. La propuesta de la seguridad humana apunta a identificar a un grupo de amenazas a la seguridad que van más allá a la amenaza de la paz e incluye otras dimensiones que pueden afectar al estado, así como a la sociedad y a los individuos. Desde esta perspectiva, la seguridad humana requiere un análisis de las amenazas no convencionales, lo que lleva a la discusión de una nueva agenda de seguridad que incorpore temas adicionales a los tradicionales de defensa y asuntos militares como lo son los temas económicos, políticos y sociales, incluyendo migración, asuntos medioambientes y narcotráfico72. Desde esta perspectiva más amplia se argumenta la necesidad de “desmilitarizar” la seguridad y llevarla 70 WEIFFEN, B; WEHNER, L; NOLTE, D. Overlapping regional security institutions in South America: The case of the OAS and UNASUR, International Area Studies Review, V. 16, N. 4, p. 376-389, 2013. 71INFORME DE DESARROLLO HUMANO DE UNDP. 1994. 72SERBIN, A. Las organizaciones intergubernamentales y la sociedad civil en prevención de conflictos en America Latina y el Caribe. In ANDRÈS SERBIN (coord.) De la ONU al ALBA: Prevención de conflictos y espacios de participación ciudadana, Buenos Aires-Barcelona: CRIES/Editorial Icaria, 2011. 39 al nivel de negociación política lo que lleva a una ampliación del espectro de actores involucrados en los procesos de toma de decisiones así como de implementación de políticas públicas. El eje central de la seguridad humana es el concepto de que la reducción del riesgo colectivo (y compartido), por medio del análisis, decisiones, prevención y acciones que disminuyan las causas y circunstancias de la inseguridad73. Por ende, enfatiza la inseguridad, en particular aquella que afecta a la mayoría de la población. Canadá y Chile han sido países que promovieron este concepto de seguridad, priorizando el empleo limitado de la fuerza, la protección de los civiles en conflictos armados, el apoyo a las operaciones de mantenimiento de paz, la prevención de conflictos, la gobernanza, el “accountability” y la seguridad pública74. El concepto ha sido receptor de críticas por minimizar los temas de seguridad de las naciones y Estados dejando problemas de paz y seguridad en un segundo plano. Las críticas apuntan a la dificultad de desarrollar políticas de defensa y seguridad con objetivos específicos por parte de los Estados75. El concepto de seguridad humana introdujo un cambio importante en paradigma de la seguridad al caracterizarse por tener una preocupación y enfoque universal, por ser multidimensional, con elementos de interdependencia, y una predisposición a la prevención de conflictos así como a la resolución de los mismos. Estos componentes interdependientes incluyen la seguridad económica, alimentaria, de salud, medioambiental, personal, comunal y política. El concepto comenzó a ganar presencia en las Naciones Unidas durante la presentación del Secretario General Koffi Annan en 2000 con el Informe a la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas76, y la creación, en el marco de esta cumbre, de la Comisión de Seguridad Humana que presentó su informe al Secretario General en 2003 “Tratado Marco de Seguridad Democrática en América Central”. El informe titulado Seguridad Humana Ahora77, plantea que esta complementa la seguridad del Estado en cuatro aspectos: a) se preocupa de la seguridad de la persona y de la comunidad más que del Estado, b) las amenazas a la seguridad de la persona incluyen algunas que no se clasifican como seguridad 73NEF, J. Seguridad humana y vulnerabilidad mutua. In: ROJAS ARAVENA; MOUFIDA GOUCHA (eds.) Seguridad Humana, Prevención de Conflictos y Paz, Santiago de Chile. UNESCO/FLACSO, p. 41, 2002. 74SERBIN, A. Op. cit. 75 Ídem Ibídem. 76 ONU. Informe del Secretario General a la Asamblea General -- Nosotros los pueblos: la función de las Naciones Unidas en el siglo XXI. 2000. 77COMISION DE SEGURDIAD HUMANA. La seguridad humana ahora, proteger y habilitar a la gente, Nueva York, 2003. 40 para el Estado; c) la gama de actores no se circunscribe al Estado; y d) la consecución de la seguridad humana no incluye solamente la protección de la persona sino que le brinda los medios para valerse por sí misma. En este marco, el Estado pierde el monopolio de la protección de la seguridad, pero no el del uso legítimo de la violencia. Este cambio en paradigma promovido por las Naciones Unidas en el contexto del periodo post-Guerra Fría no ha implicado su aprobación oficial por parte de la organizaciones. Las críticas conceptuales apuntan a su excesiva amplitud conceptual, sus limitaciones para su aplicación práctica, y el hecho de que ignora o por lo menos subestima las posibilidades de agresiones externas que afectan la defensa nacional. Aun así, el concepto de seguridad humana influencio de forma clara los debates de seguridad en la región de principios de los años 90s, periodo en el cual se testimonia un ascenso y desarrollo del concepto de seguridad multidimensional en el contexto del sistema inter-americano. En la XXXII Asamblea General de la OEA en Bridgetown, Barbados en junio de 2002, el concepto de “enfoque multidimensional de la seguridad hemisférica”78 fue introducido. Este concepto establecía que la seguridad hemisférica incluía aspectos políticos, económicos, sociales, medioambientales y de salud. El año siguiente en la Declaración Sobre Seguridad las Américas que fue aprobada en la Conferencia Especial de Seguridad Hemisférica en Ciudad de México en Octubre de 200379, el concepto de seguridad multidimensional (fuertemente influenciado por el debate en torno a seguridad humana así como otras visiones de seguridad en la región) fue incluido como el nuevo concepto de seguridad hemisférica, tomando a consideración la persistencia de las “amenazas tradicionales” así como el surgimiento de las “nuevas amenazas”. Esta declaración identifico una amplia gama de amenazas, reconociendo amenazas tradicionales y estableciendo limitaciones a dicho concepto, asumiendo la existencia de diferentes prioridades nacionales y subregionales, así como una diversidad de enfoques y perspectivas que se sostienen en la actualidad. Esto reforzó el establecimiento de una estructura de seguridad hemisférica que es flexible y adaptable a las especificadas nacionales y subregionales. El concepto fue aprobado en la Cumbre Extraordinaria de la Américas en Monterrey en 2004 y las conferencias de ministros de defensa que le siguieron. De todas maneras, de forma similar a lo ocurrido con el concepto de seguridad humana en el 78 ORGANIZACIÓN DE ESTADOS AMERICANOS. Declaración de Bridgetown: Enfoque Multidimensional de la Seguridad Hemisférica. 4 de junio de 2002. Disponible en: 79 DECLARACIÓN SOBRE SEGURIDAD EN LAS AMERICAS. Ciudad de México, Conferencia Especial sobre Seguridad, 2003. 41 marco de las Naciones Unidas, el concepto de seguridad multidimensional ha sido foco de múltiples críticas. Al igual que en el caso de la seguridad humana, la seguridad multidimensional es un acercamiento y no un instrumento, y a su vez no especifica los actores principales ni instituciones que deben ser desarrolladas para su implementación. Si representa un avance en cuanto al concepto de seguridad humana al reconocer la persistencia de amenazas tradicionales a la seguridad y establecer una arquitectura flexible para cada país. Como concepto busca crear una alternativa al unilateralismo norteamericano que apunta a asimilar seguridad y defensa, así como la guerra contra el terrorismo. Aun así ha permitido la expansión de la seguridad en áreas de políticas económicas y sociales, influenciado una potencial “militarización” de la respuesta estatal en áreas diversas o una “securitizacion” de la agenda económica y social. Más allá de las observaciones críticas, tanto la seguridad humana como la seguridad multidimensional son conceptos positivos al ampliar el alcance de la seguridad y enfocarse en la protección de la gente y la comunidad más allá del Estado. Aun así, Tulchin, Manaut y Diamint apuntan a que: Transformarlos en políticas gubernamentales eficaces es un reto difícil en naciones donde el Estado y la sociedad civil son débiles y también donde la democracia y la gobernabilidad se ven permanentemente desafiadas80. 3.8 De la seguridad a la defensa A pesar de que el enfoque del CDS ha sido la defensa, los conceptos desarrollados en materia de seguridad han jugado un rol esencial en el debate regional entorno la creación del CDS. Esto se da por la necesidad de crear un espacio de estabilidad y equilibrio en las relaciones trasnacionales de la región, paso que precede futuros espacios de cooperación en materia de defensa. El CEED publicó en 2012 el Informe Preliminar Acerca de los Términos de 80TULCHIN, J; BENITEZ MANAUT, R; DIAMINT, R. El Rompecabezas. Conformando la seguridad hemisférica en el siglo XXI, Buenos Aires: Prometeo Libros/Bononiae Libris, p. 19, 2006. 42 Referencia para los Conceptos de Seguridad y Defensa en la Región Suramericana81 en el cual afirma: La seguridad regional articula a la defensa, en el entendido de que el mantenimiento de la integridad territorial y de la soberanía de cada país demandan de un escenario de estabilidad y equilibrio en las relaciones interestatales, traducido como seguridad internacional o regional, que requiere por parte de los Estados una disposición a la cooperación en su entorno estratégico. En la medida en que los riesgos y las amenazas a la soberanía e integridad de los Estados, pueden provenir del medio exterior a sus propias fronteras, la defensa tiene relación con aspectos de seguridad relativos al entorno vecinal, regional e internacional, constituyendo un área privilegiada para la cooperación interestatal en procesos de integración, con el objetivo de resguardar la estabilidad y seguridad estratégica de la región como espacio común. Como complemento para entender el concepto de seguridad, la definición de Saint Pierre nos es de suma utilidad: En principio, el término ‘seguridad’ indica un estado de sensación que produce la percepción de ausencia de amenazas que coloque en riesgo la existencia, la propiedad, los intereses, los valores o el particular modo de ser de quien percibe. En efecto, nos sentimos seguros cuando no percibimos amenazas a nuestra tranquilidad, es decir, cuando nada que nos sea preciado está en riesgo.82 Esta necesidad de resguardar la estabilidad y seguridad estratégica regional, de crear este espacio marcado por la ausencia de amenazas intrarregionales, se ve reflejada en la adopción de medidas y mecanismos provenientes de la seguridad cooperativa en el marco del CDS como lo ha sido los mecanismos de confianza mutua que se están promoviendo. Caso ejemplar es el énfasis sobre la elaboración e implementación de una metodología común para comparar gastos de defensa. En esta misma línea, la idea proveniente del MERCOSUR de la creación de una zona de paz, contribuye al fortalecimiento de esta percepción de seguridad regional. 81CE