unesp CAMPUS DE FRANCA Programa de Pós-Graduação em Direito A INTEGRIDADE E A COMPLIANCE E A APLICAÇÃO AOS LEGISLATIVOS MUNICIPAIS SILVIA CRISTINA MAZARO FERMINO FRANCA/SP MAIO/2021 F359i Fermino, Silvia Cristina Mazaro A INTEGRIDADE E A COMPLIANCE E A APLICAÇÃO AOS LEGISLATIVOS MUNICIPAIS / Silvia Cristina Mazaro Fermino. -- Franca, 2021 352 p. Dissertação (mestrado) - Universidade Estadual Paulista (Unesp), Faculdade de Ciências Humanas e Sociais, Franca Orientador: Alexandre Walmott Borges 1. Compliance. 2. Integridade. 3. Legislativo Municipal. I. Título. Sistema de geração automática de fichas catalográficas da Unesp. Biblioteca da Faculdade de Ciências Humanas e Sociais, Franca. Dados fornecidos pelo autor(a). Essa ficha não pode ser modificada. SILVIA CRISTINA MAZARO FERMINO A INTEGRIDADE E A COMPLIANCE E A APLICAÇÃO AOS LEGISLATIVOS MUNICIPAIS Dissertação apresentada ao Programa de Pós- Graduação em Direito da Universidade Estadual Paulista para a obtenção do título de Mestre em Direito. ORIENTADOR: PROF. DR. ALEXANDRE WALMOTT BORGES FRANCA/SP MAIO/2021 SILVIA CRISTINA MAZARO FERMINO A INTEGRIDADE E A COMPLIANCE E A APLICAÇÃO AOS LEGISLATIVOS MUNICIPAIS Dissertação apresentada ao Programa de Pós- Graduação em Direito da Universidade Estadual Paulista para a obtenção do título de Mestre em Direito. APROVADA PELA BANCA EXAMINADORA ____________________________________________________ Prof. Dr.Alexandre Walmott Borges - Orientador Universidade Federal de Uberlândia ______________________ ______________________________ Profa. Dra. Flavia Piva Almeida Leite - Examinador Interno UNESP - Universidade Estadual Paulista – Campus de Franca _________________________________________________ Profa. Dr. Gustavo Assed - Examinador Externo USP – Universidade de São Paulo Faculdade de Direito de Ribeirão Preto ―Pois zelamos o que é honesto, não só diante do Senhor, mas também diante dos homens‖. (2 Coríntios 8:21) AGRADECIMENTOS Agradeço a Deus pela contínua e eterna demonstração de sua Graça, pois nenhum obstáculo é grande demais quando confiamos Nele. À minha família, meu principal vetor de sucesso, sendo meu esposo Mauricio, amigo, companheiro, que me incentivou a seguir em frente em mais essa etapa da vida e a minha filha Beatriz, minha fonte de energia quântica para viver. Ao meu pai Waldir pelo apoio e companhia nos momentos em que necessitei, nas idas e vindas à cidade de Franca para cursar as disciplinas necessárias, bem como à minha mãe Aparecida pelo apoio e incentivo em todos os momentos. À minha irmã Regina, pelo incentivo e pela colaboração no processo de correção e finalização do trabalho. Ao meu tio José Joaquim dos Santos, que mesmo a distância sempre foi muito solícito e prestativo nos auxílios solicitados. Ao amigo Dr. Carlos Eduardo Pedroso Fenerich, pelo incentivo e colaboração e aos colegas de trabalho pela compreensão. À Universidade Estadual Paulista, campus de Franca, que proporcionou esse desafio. Um agradecimento muito especial ao meu orientador Prof. Dr. Alexandre Walmott Borges, que contribuiu de forma singular, me conduzindo no tema com foco e determinação. Agradeço ainda aos Professores Dr. Gustavo Assed e Flavia Piva Almeida Leite, que contribuíram de maneira valorosa durante o processo de qualificação e de avaliação, transmitindo seus conhecimentos e observações sempre pertinentes e assertivos. Finalmente, um agradecimento a todos aqueles que, embora não mencionados expressamente, trouxeram suas contribuições, seus comentários e suas experiências durante a realização deste estudo e da minha formação. RESUMO O presente estudo tem como objetivo avaliar a aplicabilidade da política de compliance e de integridade na vida política e administrativa dos parlamentos locais brasileiros, as Câmaras de Vereadores. A problematização pesquisada teve como base os poderes legislativos municipais, em especial a Câmara Municipal de Jaboticabal. A metodologia de análise utilizada foi a descritiva, baseada na análise minunciosa dos conceitos de compliance e integridade e sua aplicação nos legislativos municipais, mais especificamente no Legislativo de Jaboticabal, verificando se o mesmo possui tais mecanismos e como podem ser implantados. Entre as principais considerações, pode-se destacar que as atividades resultantes da implantação de um código de conduta ética , por meio de ferramentas de controles, monitorados pela área de compliance, possuem condições de minimizar as ocorrências de fraudes corporativas. Evidenciando a percepção do legislativo pesquisado, é inegável que o conhecimento, a comunicação, o monitoramento contínuo, os mecanismos de compliance e conformidade, bem como a revisão constante dos atos normativos e condutas políticas são alicerces funcionais no combate às fraudes corporativas no Brasil. Palavras chaves: Compliance, Integridade, Fraudes, Governança ABSTRACT The present study aims to evaluate the applicability of the compliance and integrity policy in the political and administrative life of local Brazilian parliaments, the City Councils. The research questioned was based on municipal legislative powers, in particular the Jaboticabal City Council. The analysis methodology used was descriptive, based on a thorough analysis of the concepts of compliance and integrity and its application in municipal legislatures, more specifically in the Legislative of Jaboticabal, verifying whether it has such mechanisms and how they can be implemented. Among the main considerations, it can be highlighted that the activities resulting from the implementation of a code of ethical conduct, through control tools, monitored by the compliance area, are able to minimize the occurrences of corporate fraud. Evidencing the perception of the researched legislature, it is undeniable that knowledge, communication, continuous monitoring, compliance and compliance mechanisms, as well as the constant review of normative acts and political conduct are functional foundations in the fight against corporate fraud in Brazil. Keywords: Compliance, Integrity, Fraud, Governance SUMÁRIO RESUMO ............................................................................................... 6 ABSTRACT ........................................................................................... 7 1 INTRODUÇÃO. ............................................................................. 12 2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA DA COMPLIANCE E DA INTEGRIDADE. ................................................................................................ 17 2.1 O esboço inicial sobre o que é compliance e sobre o que é integridade. 18 2.2 A relação entre compliance e integridade e os demais conceitos do direito que são utilizados na dissertação. ................................ 19 2.3 Integridade, compliance e governança. ................................. 21 2.4 Integridade, compliance e o controle interno. ......................... 23 2.4.1 A abordagem geral sobre controle .................................... 23 2.4.2 Classificando a acepção do termo controle. ...................... 26 2.4.3 O controle e o ato administrativo ....................................... 29 2.4.4 O controle no Estado Democrático de Direito. .................. 30 2.4.5 O controle como um sistema. ............................................ 31 2.4.6 O controle e os aspectos objetivos e subjetivos. ............... 32 2.4.7 O controle interno – a definição......................................... 34 2.4.8 Os problemas conceituais do controle. ............................. 35 2.4.9 As divisões do conceito de controle interno. ..................... 37 2.4.10 Autocontrole e controle interno. ....................................... 39 2.4.11 Objetivos do controle interno. .......................................... 40 2.4.12 Natureza preventiva do controle ...................................... 41 2.4.13 Controle interno e hierarquia. .......................................... 42 2.4.14 Comparativo com o controle no setor privado. ................ 43 2.4.15 Governança e controle interno. ....................................... 44 2.5 A responsabilidade política .................................................... 49 2.5.1 Accountability e integridade e compliance ........................ 52 2.6 Um aprofundamento sobre o termo Compliance .................... 53 2.7 Um aprofundamento sobre Integridade política na administração pública ................................................................................... 54 2.8 Síntese do capítulo introdutório. ............................................. 56 3 FUNDAMENTAÇÃO NORMATIVA DO CONTROLE E A APLICAÇÃO À COMPLIANCE E À INTEGRIDADE NA ADMINISTRAÇÃO E NA POLÍTICA. .................................................................................................. 57 3.1 Legislação histórica e o surgimento do controle. ................... 57 3.2 A Constituição Federal. .......................................................... 64 3.3 Lei 8.159/1991 (Política Nacional de Arquivos Públicos e Privados) 65 3.4 A Lei Orgânica do TCU. ......................................................... 66 3.5 A Lei n° 8.666. Lei de licitações. ............................................ 69 3.6 A Lei do HABEAS DATA. ....................................................... 70 3.7 Emenda Constitucional n.º 19/1998. ...................................... 70 3.8 Lei 9.784/1999 (Lei do Processo Administrativo). .................. 71 3.9 Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) 72 3.10 Lei 10.520/2002 - pregão presencial e eletrônico. ................. 75 3.11 A Lei 10.683. .......................................................................... 76 3.12 Lei 12.846, de 2013. .............................................................. 77 3.13 Os documentos de Direito Internacional ou de organizações internacionais. ............................................................................................... 79 3.13.1 Documentos da OCDE sobre integridade. ...................... 81 3.14 Documentos administrativos de aplicação, recomendação e integração das normas sobre compliance e sobre integridade. .................... 88 3.14.1 A Lei Anticorrupção ......................................................... 89 3.14.2 CGU e documentos sobre integridade ............................ 89 3.14.3 O Decreto nº 9.203 .......................................................... 91 3.15 Código de Ética da Câmara Federal. ..................................... 93 3.16 Normas Constitucionais sobre o Legislativo Municipal. ......... 98 3.17 Síntese do capítulo. ............................................................. 105 4 AS NORMAS DE COMPLIANCE E DE INTEGRIDADE. O LEGISLATIVO MUNICIPAL DE JABOTICABAL EM ANÁLISE. ..................... 106 4.1 Compliance e integridade e o poder local. ........................... 106 4.2 Os elementos de compliance e integridade no poder local. . 107 4.3 As normas sobre ética dos legisladores municipais. O Decreto- lei nº 201, de 1967. A responsabilização dos Vereadores .......................... 109 4.4 O regimento do parlamento local de Jaboticabal ................. 115 4.5 Integridade e compliance. A análise das normas postas e a Câmara de Jaboticabal. .............................................................................. 118 4.6 A utilização dos meios eletrônicos para a transparência. Integridade e acompanhamento pelos Cidadãos. ....................................... 120 4.7 Integridade e compliance e as formas de comunicação e oferta de informações pela Câmara de Jaboticabal. ............................................. 125 4.8 Compliance e integridade para o funcionamento da Câmara de Jaboticabal 127 4.8.1 O funcionamento político da Câmara e a integridade e a compliance. 127 4.8.2 Integridade e compliance aos servidores e ao funcionamento da Administração da Câmara. ........................................ 131 4.8.3 Integridade e compliance e a Câmara como instituição. . 133 4.8.4 Integridade e compliance e os fornecedores do Parlamento local. 134 4.9 O projeto de Código de ética dos parlamentares. ................ 135 4.10 Síntese do capítulo. ............................................................. 135 5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ........................................................ 137 6 BIBLIOGRAFIA ........................................................................... 139 7 ANEXO 1 – PROPOSTA RESOLUÇÃO CÓDIGO DE ÉTICA .... 146 8 ANEXO 2 – LEI ORGÂNICA MUNICIPAL DE JABOTICABAL ... 158 TÍTULO I ............................................................................................ 170 DISPOSIÇÕES PRELIMINARES ...................................................... 170 CAPÍTULO I ....................................................................................... 170 DOS DIREITOS DO HABITANTE DO MUNICÍPIO ........................... 170 CAPÍTULO II ...................................................................................... 171 DO MUNICÍPIO ................................................................................. 171 TÍTULO II ........................................................................................... 171 DA COMPETÊNCIA MUNICIPAL ...................................................... 171 TÍTULO III .......................................................................................... 173 DO GOVERNO MUNICIPAL ............................................................. 173 CAPÍTULO I ....................................................................................... 173 DOS PODERES MUNICIPAIS .......................................................... 173 CAPÍTULO II ...................................................................................... 174 SEÇÃO I ............................................................................................ 174 DA CÂMARA MUNICIPAL ................................................................. 174 SEÇÃO II ........................................................................................... 175 DA POSSE ........................................................................................ 175 SEÇÃO III .......................................................................................... 176 DAS ATRIBUIÇÕES DA CÂMARA MUNICIPAL ............................... 176 SEÇÃO IV .......................................................................................... 179 DO EXAME PÚBLICO DAS CONTAS MUNICIPAIS ......................... 179 SEÇÃO V ........................................................................................... 180 DA REMUNERAÇÃO DOS AGENTES POLÍTICOS.......................... 180 SEÇÃO VI .......................................................................................... 182 DA ELEIÇÃO DA MESA .................................................................... 182 SEÇÃO VII ......................................................................................... 183 DAS ATRIBUIÇÕES DA MESA ......................................................... 183 SEÇÃO VIII ........................................................................................ 184 DAS SESSÕES ................................................................................. 184 SEÇÃO IX .......................................................................................... 186 DAS COMISSÕES ............................................................................. 186 SEÇÃO X ........................................................................................... 187 DO PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL ................................... 187 SEÇÃO XI .......................................................................................... 188 DO VICE-PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL ......................... 188 SEÇÃO XII ......................................................................................... 188 DO SECRETÁRIO DA CÂMARA MUNICIPAL .................................. 188 SEÇÃO XIII ........................................................................................ 189 DOS VEREADORES ......................................................................... 189 SUBSEÇÃO I ..................................................................................... 189 DISPOSIÇÕES GERAIS ................................................................... 189 SUBSEÇÃO II .................................................................................... 189 DAS INCOMPATIBILIDADES ............................................................ 189 SUBSEÇÃO III ................................................................................... 191 DO VEREADOR SERVIDOR PÚBLICO ............................................ 191 SUBSEÇÃO IV .................................................................................. 191 DAS LICENÇAS ................................................................................ 191 SUBSEÇÃO V ................................................................................... 192 DA CONVOCAÇÃO DOS SUPLENTES ............................................ 192 SEÇÃO XIV ....................................................................................... 193 DO PROCESSO LEGISLATIVO ........................................................ 193 SUBSEÇÃO I ..................................................................................... 193 DISPOSIÇÃO GERAL ....................................................................... 193 SUBSEÇÃO II .................................................................................... 193 DAS EMENDAS À LEI ORGÂNICA MUNICIPAL .............................. 193 SUBSEÇÃO III ................................................................................... 194 DAS LEIS .......................................................................................... 194 CAPÍTULO III ..................................................................................... 197 DO PODER EXECUTIVO .................................................................. 197 SEÇÃO I ............................................................................................ 197 DO PREFEITO E DO VICE-PREFEITO ............................................ 197 SEÇÃO II ........................................................................................... 200 DAS ATRIBUIÇÕES DO PREFEITO ................................................. 200 SEÇÃO III .......................................................................................... 203 DA RESPONSABILIDADE DO PREFEITO ....................................... 203 SUBSEÇÃO I ..................................................................................... 203 DAS RESPONSABILIDADES PENAL E POLÍTICO-ADMINISTRATIVA ....................................................................................................................... 203 SEÇÃO IV .......................................................................................... 204 DOS SECRETÁRIOS MUNICIPAIS .................................................. 204 SEÇÃO V ........................................................................................... 206 DOS CARGOS DE LIVRE NOMEAÇÃO E EXONERAÇÃO .............. 206 TÍTULO IV ......................................................................................... 207 ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO ...................................................... 207 CAPÍTULO I ....................................................................................... 207 DA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL .................................................. 207 SEÇÃO I ............................................................................................ 207 DISPOSIÇÕES GERAIS ................................................................... 207 SUBSEÇÃO I ..................................................................................... 207 DOS PRINCÍPIOS ............................................................................. 207 SUBSEÇÃO III ................................................................................... 207 DO REGISTRO.................................................................................. 207 SUBSEÇÃO IV .................................................................................. 208 DA FORMA ........................................................................................ 208 SUBSEÇÃO V ................................................................................... 209 DO FORNECIMENTO DE CERTIDÃO .............................................. 209 SUBSEÇÃO VI .................................................................................. 209 DOS AGENTES FISCAIS .................................................................. 209 SUBSEÇÃO VII ................................................................................. 210 DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA E FUNDAÇÕES .......................... 210 SUBSEÇÃO VIII ................................................................................ 210 DA CIPA E CCA ................................................................................ 210 SUBSEÇÃO IX .................................................................................. 210 DA DENOMINAÇÃO .......................................................................... 210 SUBSEÇÃO X ................................................................................... 211 DA PUBLICIDADE ............................................................................. 211 SUBSEÇÃO XI .................................................................................. 211 DOS PRAZOS DE PRESCRIÇÃO ..................................................... 211 SUBSEÇÃO XII ................................................................................. 212 DOS DANOS ..................................................................................... 212 SEÇÃO II ........................................................................................... 212 DAS OBRAS, SERVIÇOS PÚBLICOS, AQUISIÇÕES E ALIENAÇÕES ....................................................................................................................... 212 SUBSEÇÃO I ..................................................................................... 212 DISPOSIÇÃO GERAL ....................................................................... 212 SUBSEÇÃO II .................................................................................... 212 DAS OBRAS E SERVIÇOS PÚBLICOS ............................................ 212 SUBSEÇÃO III ................................................................................... 214 DAS AQUISIÇÕES E ALIENAÇÕES ................................................. 214 CAPÍTULO II ...................................................................................... 215 DOS BENS MUNICIPAIS .................................................................. 215 CAPÍTULO III ..................................................................................... 216 DOS SERVIDORES MUNICIPAIS ..................................................... 216 SEÇÃO I ............................................................................................ 216 DO REGIME JURÍDICO ÚNICO ........................................................ 216 SEÇÃO II ........................................................................................... 216 DOS DIREITOS E DEVERES DOS SERVIDORES .......................... 216 SUBSEÇÃO I ..................................................................................... 216 DOS CARGOS PÚBLICOS ............................................................... 216 SUBSEÇÃO II .................................................................................... 217 DA INVESTIDURA ............................................................................. 217 SUBSEÇÃO III ................................................................................... 217 DA CONTRATAÇÃO POR TEMPO DETERMINADO ....................... 217 SUBSEÇÃO IV .................................................................................. 218 DA REMUNERAÇÃO ........................................................................ 218 SUBSEÇÃO V ................................................................................... 220 DAS FÉRIAS ..................................................................................... 220 SUBSEÇÃO VI .................................................................................. 220 DAS LICENÇAS ................................................................................ 220 SUBSEÇÃO VII ................................................................................. 221 DO MERCADO DE TRABALHO ........................................................ 221 SUBSEÇÃO VIII ................................................................................ 221 DAS NORMAS DE SEGURANÇA ..................................................... 221 SUBSEÇÃO IX .................................................................................. 221 DO DIREITO DE GREVE .................................................................. 221 SUBSEÇÃO X ................................................................................... 221 DA ASSOCIAÇÃO SINDICAL ........................................................... 221 SUBSEÇÃO XI .................................................................................. 222 DA ESTABILIDADE ........................................................................... 222 SUBSEÇÃO XII ................................................................................. 222 DA ACUMULAÇÃO ........................................................................... 222 SUBSEÇÃO XIII ................................................................................ 223 DO TEMPO DE SERVIÇO ................................................................ 223 SUBSEÇÃO XIV ................................................................................ 223 DA APOSENTADORIA ...................................................................... 223 SUBSEÇÃO XV ................................................................................. 224 DOS PROVENTOS E PENSÕES ...................................................... 224 SUBSEÇÃO XVI ................................................................................ 225 DO REGIME PREVIDENCIÁRIO ....................................................... 225 SUBSEÇÃO XVII ............................................................................... 225 DO MANDATO ELETIVO .................................................................. 225 SUBSEÇÃO XVIII .............................................................................. 226 DOS ATOS DE IMPROBIDADE ........................................................ 226 SUBSEÇÃO XIX ................................................................................ 226 DEMAIS DIREITOS, DEVERES E PROIBIÇÕES ............................. 226 CAPÍTULO IV .................................................................................... 227 DA TRIBUTAÇÃO, DAS FINANÇAS E DOS ORÇAMENTOS .......... 227 SEÇÃO I ............................................................................................ 227 DO SISTEMA TRIBUTÁRIO MUNICIPAL ......................................... 227 SUBSEÇÃO I ..................................................................................... 227 DOS PRINCÍPIOS GERAIS ............................................................... 227 SUBSEÇÃO II .................................................................................... 228 DAS LIMITAÇÕES AO PODER DE TRIBUTAR ................................ 228 SUBSEÇÃO III ................................................................................... 229 DOS IMPOSTOS DO MUNICÍPIO ..................................................... 229 SUBSEÇÃO IV .................................................................................. 230 DA PARTICIPAÇÃO DO MUNICÍPIO NAS RECEITAS TRIBUTÁRIAS ....................................................................................................................... 230 SEÇÃO II ........................................................................................... 231 DAS FINANÇAS ................................................................................ 231 SEÇÃO III .......................................................................................... 233 DOS ORÇAMENTOS ........................................................................ 233 TÍTULO V .......................................................................................... 237 DA ORDEM ECONÔMICA ................................................................ 237 CAPÍTULO I ....................................................................................... 237 DOS PRINCÍPIOS GERAIS DA ATIVIDADE ECONÔMICA .............. 237 CAPÍTULO II ...................................................................................... 238 DO DESENVOLVIMENTO URBANO ................................................ 238 CAPÍTULO III ..................................................................................... 241 DA AGRICULTURA E DO ABASTECIMENTO ALIMENTAR ............ 241 SEÇÃO I ............................................................................................ 241 DISPOSIÇÕES GERAIS ................................................................... 241 SEÇÃO II ........................................................................................... 242 DO CONSELHO AGRÍCOLA MUNICIPAL ........................................ 242 SEÇÃO III .......................................................................................... 242 DA COMERCIALIZAÇÃO E DA ASSISTÊNCIA TÉCNICA AGRÍCOLA ....................................................................................................................... 242 CAPÍTULO IV .................................................................................... 242 DOS TRANSPORTES ....................................................................... 242 CAPÍTULO V ..................................................................................... 243 DA FISCALIZAÇÃO CONTÁBIL, FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA 243 TÍTULO VI ......................................................................................... 245 DA ORDEM SOCIAL ......................................................................... 245 CAPÍTULO I ....................................................................................... 245 DA SEGURIDADE SOCIAL ............................................................... 245 SEÇÃO I ............................................................................................ 245 DISPOSIÇÕES GERAIS ................................................................... 245 SEÇÃO II ........................................................................................... 245 DA SAÚDE ........................................................................................ 245 SEÇÃO III .......................................................................................... 249 DA PROMOÇÃO SOCIAL ................................................................. 249 SEÇÃO IV .......................................................................................... 251 DA PROTEÇÃO ESPECIAL .............................................................. 251 CAPÍTULO II ...................................................................................... 253 DA EDUCAÇÃO, DA CULTURA, DOS ESPORTES E LAZER ......... 253 SEÇÃO I ............................................................................................ 253 DA EDUCAÇÃO ................................................................................ 253 SEÇÃO II ........................................................................................... 256 DA CULTURA .................................................................................... 256 SEÇÃO III .......................................................................................... 257 DOS ESPORTES E LAZER .............................................................. 257 CAPÍTULO III ..................................................................................... 258 DA COMUNIDADE SOCIAL .............................................................. 258 CAPÍTULO IV .................................................................................... 259 DA DEFESA DO CONSUMIDOR ...................................................... 259 CAPÍTULO V ..................................................................................... 259 DO MEIO AMBIENTE ........................................................................ 259 CAPÍTULO VI .................................................................................... 260 SANEAMENTO BÁSICO ................................................................... 260 TÍTULO VII ........................................................................................ 261 ATO DAS DISPOSIÇÕES TRANSITÓRIAS ...................................... 261 9 ANEXO 3 – REGIMENTO INTERNO CÂMARA JABOTICABAL 269 10 ANEXO 4 – REGULAMENTO OUVIDORIA ............................ 341 pág. 12 1 INTRODUÇÃO. A problematização desta dissertação procurará explorar a seguinte temática: como se dará a política de compliance e de integridade para ser executada, aplicada, e integrada na vida política e administrativa dos parlamentos locais brasileiros, as Câmaras de Vereadores. Para a problematização será analisado o caso da Câmara Municipal de Jaboticabal. A escolha da Câmara local se deve aos seguintes fatos: é boa ilustração de como poderá se dar a execução de políticas de compliance e de integridade no âmbito local, e nos poderes locais (Legislativo Municipal); servirá para detectar, ainda que parcialmente, quais as diretrizes de aplicação, execução e integração das políticas de compliance e de integridade aos Legislativos Municipais, e, inclusive, quais os elementos normativos e das instituições parlamentares locais que já são vigentes, e de fácil integração às políticas de compliance e de integridade, mas, também, quais as lacunas e faltas de normas e de indicações de condutas para esses mesmos parlamentos locais. Outra razão para a escolha do parlamento de Jaboticabal deve-se ao fato de que a Autora da dissertação é servidora deste Legislativo. A vivência profissional como servidora deste legislativo servirá: como facilidade para a obtenção de materiais e para a análise do caso; como contribuição ao funcionamento da Câmara e a para o exercício funcional-político, dos Vereadores, e para os servidores desta casa. Os objetivos da dissertação são os de: a) Analisar e descrever o conteúdo da doutrina sobre o assunto compliance e integridade; b) Analisar e descrever, com o intuito de sistematizar, as bases de normas de políticas de compliance e de integridade; c) Analisar e descrever as normas vigentes no Município e Legislativo de Jaboticabal, e que sejam de aplicação e integração de políticas de compliance e de integridade; pág. 13 d) Analisar e descrever lacunas e insuficiências de normas, de padrões de aplicação, no Legislativo Municipal de Jaboticabal, de políticas de compliance e de integridade, e propor conteúdo inicial para futuras normas e padrões de aplicação de políticas de compliance e de integridade neste Legislativo Municipal. Na metodologia do trabalho se poderá detectar que houve: a) Duas contextualizações gerais, no primeiro e no segundo capítulos; b) No primeiro capítulo a base conceitual geral sobre compliance e sobre integridade; c) No segundo capítulo a base de normas, desde documentos de direito internacional, Constituição e leis brasileiras, até fontes interpretativas das normas, como um segundo passo de contextualização geral, mas específico que aquele do primeiro capítulo; d) No terceiro capítulo, ocorrerá a análise do caso concreto do Legislativo Municipal de Jaboticabal; e) Uma pesquisa de natureza qualitativa, portanto as descrições e análises dos capítulos um e dois são postulados gerais que serão desenvolvidos para a utilização no terceiro capítulo, o qual tem natureza descritiva e também propositiva; f) Uma pesquisa que poderá ser encaixada na ciência do direito, especificamente no direito público, tanto em direito constitucional, como em direito administrativo; g) Uma pesquisa que poderá ser encaixada na linha do programa Cidadania Social e Econômica e Sistemas Normativos. Sobre a metodologia do trabalho de dissertação, além dos tópicos acima considerados, esse contará também com: a) Pesquisa teórica, com a base teórica-bibliográfica, no primeiro capítulo; b) Pesquisa empírica, com a fonte de documentos de normas, nacionais e internacionais, e textos de interpretação e aplicação de leis, vigentes, que serão as bases para as políticas de compliance e de integridade; pág. 14 c) O fechamento uma natureza de pesquisa descritiva e analítica, mas com potencial de aplicação, já que oferece alguns contornos de contribuição para a uma futura produção de normas e de materiais de realização de políticas de compliance e de integridade. Para a compreensão do que sejam compliance e integridade irá se adotar a expressão política de compliance e de integridade. A utilização, ao longo do texto, da expressão política de compliance e de integridade buscará a compreensão ampla que contemplará a cultura, as normas, as práticas, os procedimentos, entre tantos outros aspectos da compliance e da integridade. A compliance e a integridade compreenderão no trabalho fontes variadas. Uma boa parte da compreensão sobre compliance e sobre integridade virá de documentos que não são propriamente documentos legislados, com natureza de normas, mas sim de indicações de práticas e recomendações de comportamentos (tanto no capítulo um, mas sobretudo no capítulo dois). Assim são, por exemplo, os documentos de organismos internacionais, algumas indicações da teoria da administração (pública e privada), e alguns documentos produzidos por vários órgãos do Estado brasileiro. Esses documentos são as bases da doutrina. As bases doutrinárias sobre compliance e integridade se utilizam desses documentos com a análise, a interpretação e a verificação de como podem ser fontes de decisão e ação no direito brasileiro. A utilização dessa doutrina servirá para a fundamentação dos argumentos, ao longo do trabalho, explicando conceitos, exortações, recomendações e, sobretudo, como se poderá interpretar as normas já existentes com todos esses documentos internacionais, nacionais e de ciências da administração e da gestão pública. Principalmente no primeiro capítulo, haverá a análise da doutrina sobre compliance e integridade, desde como surgiu, a contribuição de outras áreas do conhecimento para o direito, e os principais argumentos utilizados por esta base teórica. As normas que são utilizadas na dissertação, como base para o desenvolvimento do trabalho, são do direito público, do direito constitucional, pág. 15 do direito financeiro, e do direito administrativo. Principalmente no segundo capítulo, essas normas serão descritas e interpretadas utilizando as bases doutrinárias, análises e descrições dessas doutrinas, do capítulo primeiro. No último capítulo, serão utilizadas as bases analíticas e ferramentas de interpretação da doutrina, e as normas referenciais do segundo capítulo para a descrição e a análise de integração, aplicação e execução da política de compliance e de integridade ao Município de Jaboticabal, especificamente ao parlamento local, a Câmara de Vereadores de Jaboticabal. No último capítulo, serão realizadas análises, descrições, mas também o apontamento de algumas soluções de preenchimento de alguns vazios normativos, e de alguns vazios de material específico para as boas práticas e condutas de políticas de compliance e de integridade. A descrição e o caráter propositivo serão direcionados ao caso do Município de Jaboticabal e à Câmara de Vereadores do Município. Nesta descrição, análise e proposição serão utilizados os conceitos doutrinários do capítulo um, para o caso específico, com a indicação de base doutrinária especificamente voltada à realidade local e municipal. Na parte da descrição e da análise do último capítulo serão alinhadas e descritas normas federais, estaduais e municipais: as normas federais relacionadas aos assuntos do Município, e do Legislativo local, que têm papel de integração e de aplicação, ao caso, das políticas de compliance e de integridade; as normas estaduais que também dizem respeito à essa integração, aplicação e execução de políticas de compliance e de integridade; as normas municipais que dizem respeito ao parlamento local e que têm conteúdo de integração, para a aplicação e para a execução de políticas de compliance e de integridade. A parte final do último capítulo será de indicação de alguns elementos que poderão ser contemplados, tanto em futuras normas, como em materiais de indicação para a adoção de políticas de compliance e de integridade à Câmara de Jaboticabal. Para a parte propositiva serão utilizados materiais já em vigor, em várias pessoas do Estado brasileiro. Aí serão pág. 16 utilizadas desde matérias de empresas do Estado até materiais de outros parlamentos locais, ou estaduais, ou federal. Os resultados esperados na dissertação e apresentados ao longo do texto serão os seguintes: a) Descrição e análise abrangente da compliance e da integridade demonstrando como devem (no sentido de normas, de dever-ser) ser aplicados esses comandos nos Legislativos Municipais; b) Descrição e análise de como normas já vigentes são aplicadas no contexto do caso, do parlamento local de Jaboticabal, integradas e como execução de políticas de compliance e de integridade; c) Proposição de como deverão ser incorporados conteúdos às normas e práticas do legislativo local de Jaboticabal, tanto no funcionamento político, como no funcionamento administrativo; d) Ao longo do texto do trabalho serão verificados como os resultados esperados serão apresentados nas conclusões, com alto grau de probabilidade de execução e de realização, buscando demonstrar a real aplicabilidade de mecanismos de integridade. Espera-se a contribuição da pesquisa para o desenvolvimento de conteúdo, na ciência do direito público, para o melhor funcionamento das instituições, para a efetivação dos direitos dos cidadãos ao Estado eficiente, justo e democrático. pág. 17 2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA DA COMPLIANCE E DA INTEGRIDADE. O objetivo deste capítulo é o de apresentar com base na doutrina do direito administrativo (com auxílio de outras Fontes, de outros Campos do direito, além do direito administrativo, como o direito constitucional) um panorama do que sejam os conceitos de compliance e de integridade na administração pública. Para o desenvolvimento dos conceitos de compliance e de integridade na administração pública são desenvolvidos os conceitos paralelos de: a) Controle; b) O controle interno, c) A boa governança. Deve-se notar que os conceitos utilizados neste capítulo têm algumas características: a) Alguns são amplos, em alguns casos pode-se dizer que são ambíguos e vagos, como é o caso do conceito de governança; b) Em alguns outros casos podem-se dizer que alguns desses conceitos comportam uma relação de gênero espécie, como controle, controle interno; c) Alguns desses conceitos já têm tradição na doutrina, na jurisprudência e na prática política e administrativa brasileira; d) Outros desses conceitos são recentes e podem ser classificados como anglicismos. Essas explicações iniciais são importantes porque justamente, ao longo da dissertação, vão se encaixar os termos como compliance, integridade na administração pública, termos centrais desta dissertação, com os outros conceitos acima vistos. Esse encaixe se mostra necessário, pois: a) Compliance e integridade ainda são termos em fase de construção teórica e de acomodação nas leis nacionais; b) Embora ainda sejam conceitos em fase de acomodação e de absorção, o objetivo do trabalho é justamente o de mostrar como esse pág. 18 conteúdo, da compliance, e da integridade, têm aplicação e integração com as bases do sistema de direito público brasileiro (e, como se verá na dissertação, aplicável aos legislativos municipais); c) A demonstração desta integração com o sistema brasileiro depende da demonstração da interrelação com os conceitos tradicionais do direito constitucional, administrativo e financeiro; d) No caso do conceito de governança, embora este também seja novo, e em fase de acomodação, serve de base para compliance e integridade e também será desenvolvido como conceito auxiliar. 2.1 O esboço inicial sobre o que é compliance e sobre o que é integridade. Uma síntese dos vários conceitos que serão aprofundados no próximos capítulos e itens permite dizer que:1 a) Compliance é termo que se aproxima da expressão conformidade; b) Portanto, compliance significa estar ou buscar um determinado estado, e esse estado é o de estar em conformidade com leis e regulamentos; c) Esta conformidade com as normas significa a conformidade tanto com normas externas, como internas; d) Embora haja um conceito geral de compliance, a conformidade deve sempre atender às normas que sejam aplicáveis ao regramento de determinado setor, de determinada instituição (no caso da dissertação, os Legislativos Municipais); e) E a compliance deve estar de acordo com as atividades e funções da instituição analisada (no caso da dissertação, os Legislativos Municipais); f) Já a integridade toma a conformidade e vai além, determinando as formas de agir, de prática, de realização; g) Integridade pode ser vista como agir consciente e em conformidade com as normas; 1 Todas as bases teóricas citadas e referenciadas na sequência de capítulos e de itens da dissertação. pág. 19 h) Integridade significa o agir de acordo com os princípios, funções e valores estabelecidos pelas normas que regem a atividade da função (no caso da dissertação, os Legislativos Municipais); i) O conceito de integridade da administração pública envolve um conjunto de valores, práticas, formas de liderança e governo, além de, obviamente, um padrão ético para o bom governo, para a boa administração, e comportamentos desejados para a relação entre governo e sociedade. Como foi descrito acima, compliance e integridade devem ser vistas e exploradas dentro do contexto da instituição que é analisada na dissertação: a) Os Legislativos Municipais têm os seus valores, funções e normas disciplinados na Constituição, Federal e Estadual, nas leis federais, estaduais e municipais; b) Os Legislativos Municipais têm funções políticas e funções administrativas; c) A dissertação é mais voltada aos aspectos de integridade e de compliance aplicadas ao exercício de funções administrativas, pelo Legislativo Municipal, mas existe na dissertação uma boa parte de considerações sobre as funções políticas do parlamento local; d) Assim, integridade e compliance são analisadas na dissertação como elementos para o exercício das funções administrativas e políticas do parlamento local, no caso com o estudo do parlamento de Jaboticabal; 2.2 A relação entre compliance e integridade e os demais conceitos do direito que são utilizados na dissertação. Os conceitos de integridade e de compliance devem ser analisados como outros conceitos do direito público, administrativo, constitucional e financeiro. Esses vários conceitos que são analisados em conjunto no desenvolvimento do conceito de compliance e de integridade têm as seguintes características e apresentações na dissertação: a) No caso de relação de gênero e espécie, compliance e integridade serão abordados/as dentro de outros conceitos maiores como, por exemplo, os princípios gerais da Administração Pública consagrados na pág. 20 Constituição, as regras de boa representação política do parlamento, também consagradas na Constituição; b) Em outros casos, os conceitos de compliance e integridade são analisados em interrelação com outros conceitos como, por exemplo, controle e governança; c) Embora compliance e integridade sejam conceitos relativamente novos, alguns conceitos são tradicionais como, por exemplo, o termo controle da administração que já é algo bastante consagrado no direito administrativo brasileiro; d) Ao contrário, os termos governança, compliance, e integridade são novos, ainda ganhando melhor definição e extensão nos seus usos; e) Os termos governança e compliance, por exemplo, ainda são marcados por sua origem estrangeira; f) O sentido de governança, por exemplo, ainda é produto de algo traduzido do idioma inglês; g) O termo compliance ainda sequer alcançou uma tradução amplamente satisfatória sendo utilizado como termo estrangeiro, um anglicismo; h) Sobre a expressão integridade da administração pública foge dos anglicismos que cercam o termo de compliance, mas, de outra maneira, como acima dito, ainda é algo que foi produzido, inicialmente, por entidades e organismos internacionais, e vai se incorporando ao universo do ordenamento brasileiro; i) Integridade tem uma forte presença de elementos desenvolvidos por entidades internacionais; j) Alguns conceitos têm posições de dicotomia, por exemplo, função típica do parlamento local, como órgão de representação popular, com as funções dos Vereadores, em posição distinta à função atípica administrativa do parlamento: A FUNÇÃO TÍPICA e a PREDOMINANTE OU SUBSTANCIAL a cada um dos poderes. Substancial, no sentido de indicar a essência mesma de um determinado poder, visto que, sem ela seria impossível distingui-lo dos demais. Desse modo, a função típica ou substancial do Poder Legislativo é a função legislativa, nesta incluída a função de controle externo da administração pública; a do Poder Executivo é a pág. 21 função executiva ou administrativa e a do Poder Judiciário é a função jurisdicional. (ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DE SÃO PAULO , 2007) Na sequência da dissertação são exploradas as relações entre os conceitos de compliance e de integridade e os outros conceitos do direito público. 2.3 Integridade, compliance e governança. O conceito de governança é algo que começou a ser utilizado em outros campos do conhecimento, ou, em outras atividades, como, por exemplo, pode-se mencionar a raiz do termo na ciência política e na ciência da administração. Depois foi incorporado ao direito, especialmente ao direito administrativo e ao direito político. No caso da governança, ou do termo governança, o que temos é que o seu uso: a) Sugere um ambiente no qual se desenvolve o controle, a sindicabilidade, a responsabilidade na política (representação política) e na administração; b) E com este ambiente, e com esta forma de realização do controle, as políticas, formas e práticas da compliance e da integridade da administração pública e do poder político se desenvolvem; c) Tem alguma vagueza e ambiguidade na conceituação: A Governança é um conceito contestado, e há algumas perspectivas concorrentes sobre o que a governança significa e como ela opera. Por exemplo, houve uma escola proeminente de pensamento que debateu em nome da ―governança sem governo‖ (veja Rhodes, 1997). O argumento proposto por esses acadêmicos (e alguns profissionais) é de que os governos são desajeitados, burocráticos e, de muitas maneiras, não democráticos, e de que muitos, senão a maioria, de seus serviços poderiam ser prestados por redes de agentes sociais. Esta dependência dos agentes sociais é rejeitada por outros acadêmicos (e muitos profissionais) que debatem a favor de abordagens mais centradas no Estado para o ato de governar (ver Bell e Hindmoor, 2009). (TCU, 2013) pág. 22 d) Apesar da vagueza e ambiguidade, o autor Brainard Peters apresenta o seguinte quadro: A raiz da palavra governança vem de um vocábulo grego que significa direção. Assim, logicamente, o significado fundamental da governança é dirigir a economia e a sociedade visando objetivos coletivos. O processo de governança envolve descobrir meios de identificar metas e depois identificar os meios para alcançar essas metas O primeiro estágio da governança e gestão vem através do estabelecimento de metas coletivas para as quais a sociedade está se direcionando. O ponto crucial é que as metas perseguidas aqui são coletivas, assim algum método será necessário para a legitimação da seleção das mesmas, em nome de um público maior. A segunda fase do processo de governança inclui tornar coerentes as metas adotadas pelas organizações públicas, e, portanto tenta tornar as atividades do setor público, e de seus pares no setor privado, mais coordenadas. Coordenação e coerência de políticas são valores importantes a serem aspirados no processo da governança O terceiro, e talvez o mais crucial, elemento da governança é a implementação, ou o desenvolvimento da capacidade do setor público (novamente com o envolvimento de seus colaboradores do setor privado) de implementar programas que visam as metas já selecionadas para o setor público Embora em regimes democráticos a responsabilização seja crucial para o processo democrático, mesmo em regimes autocráticos os líderes desejam avaliar se suas intervenções e seus intervenientes tiveram um bom desempenho. Assim, a avaliação poderá ser um requisito geral para os sistemas de governança, significando que todos os governantes almejam ser capazes de aprender com suas intervenções e descobrir meios de aperfeiçoar seu desempenho. Podemos pensar sobre o processo político de maneira extrema, como um processo cibernético no qual o setor público está estreitamente ligado ao seu ambiente, e então responde à suas ações anteriores para melhorar as políticas e o desempenho (TCU, 2013) Em continuidade ao raciocínio, o termo governança foi introduzido nos usos e práticas administrativas, políticas e gerenciais sugerindo um padrão, respeito às normas, planejamento, sindicabilidade, responsabilidade e responsabilização, e as práticas necessárias de administração e gestão. Ainda não há um acordo ou uma estabilização total sobre o seu uso, e mesmo inexiste a consagração inequívoca de um conceito, ou de um sentido de governança na legislação brasileira. Como se verá abaixo, não só na legislação pág. 23 como também na doutrina ainda não há um acordo fechado sobre o termo e a sua aplicabilidade no direito brasileiro. Justamente um dos pontos de problematização desta dissertação é o de contextualizar o uso das expressões compliance e integridade dentro da governança. 2.4 Integridade, compliance e o controle interno. O conceito de controle interno tem tradição no direito brasileiro e é consagrado na legislação nacional. Para a melhor compreensão do termo vai se fazer uso do conceito de controle interno em aspectos gênero e espécie. Isso quer dizer que o conceito de controle interno se encontra dentro de uma categoria maior chamada controle da administração. O objetivo do emprego do termo controle, nesta dissertação, é o de mostrar como compliance e integridade desenvolvem-se e integram-se nesta forma de fiscalização e de ação da Administração pública. No decorrer deste capítulo, na parte inicial, analisar-se-ão os conceitos de controle administrativo ou interno, como são exercidos pela própria Administração Pública, seja ela do Poder Legislativo, do Poder Executivo ou do Poder Judiciário, de forma a estabelecer comparativos a respeito das visões de diversos autores. Ver-se-ão principais conceitos sobre o que é o controle interno. 2.4.1 A abordagem geral sobre controle Inicia-se a discussão, neste item, coma definição do que seja o controle na administração pública. Para tanto, há que se discorrer sobre o conceito geral de controle, e a forma como se desenhou o controle interno na administração pública brasileira. O objetivo dessa discussão é mostrar como compliance e integridade na administração pública estão subsumidos/as ao conceito de controle da administração pública, inclusive ao controle interno. Utiliza se neste ponto introdutório, sobre o que é o conceito de controle, a classificação básica de Odete Medauar sobre as várias acepções e usos, ou possibilidades terminológicas do termo controle na administração pág. 24 pública e no direito administrativo. A autora Odete Medauar é reconhecida como uma das grandes administrativistas do direito brasileiro. Por isso, a utilização da sua obra como referencial teórico básico da dissertação. Neste caso, iniciamos pela compreensão do que seja o controle e a sua utilização desse termo no direito administrativo. Odete Medauar lança em sua obra as várias possibilidades classificatórias e de definição do que seja o controle da Administração Pública, ou o controle na Administração Pública: Várias são as tipologias do controle, expostas pela doutrina especializada, e tornaram-se clássicas as tipologias indicadas por Seabra Fagundes, Caio Tácito, Hely Lopes Meirelles. Todas guardam a virtude de expressarem o cuidado e a reflexão de seus autores com o tema do controle no âmbito do Poder Público. Embora se pudesse utilizar qualquer uma para o desenvolvimento deste capítulo, será adotado o critério do agente controlador para distinguir as espécies de controle incidentes sobre a Administração. Quando o agente controlador integra a própria Administração, está-se diante de um controle interno, exercido pela própria Administração sobre seus órgãos e suas entidades da Administração indireta. Se o controle é efetuado por órgão, ente ou instituição exterior à estrutura da Administração, qualifica-se como controle externo, situando-se nesta espécie o controle realizado por instituições políticas, por instituições técnicas e por instituições precipuamente jurídicas. O controle sobre a Administração pode revestir-se das seguintes modalidades: a) quanto ao aspecto em que incide: a.1) controle da legalidade, visando à legalidade em geral ou à legalidade contábil-financeira; a.2) controle de mérito; a.3) controle da ―boa administração‖ (eficiência, produtividade, gestão); b) quanto ao momento em que se exerce: b.1) controle prévio, por realizar-se antes da eficácia da medida ou decisão; b.2) controle concomitante, que se efetua durante a realização da medida ou ato; b.3) controle sucessivo ou a posteriori, realizado após a edição do ato ou adoção da medida; c) quanto à amplitude: c.1) controle de ato, por incidir sobre atos específicos, considerados isoladamente; c.2) controle de atividade, por abranger um conjunto de atuações; d) quanto ao modo de se desencadear: d.1) controle de ofício, por iniciativa do próprio agente; d.2) controle por provocação, quando pessoas, entidades, associações, solicitam a atuação do agente controlador; d.3) controle compulsório, que se realiza necessariamente no momento oportuno, em atendimento a normas que o disciplinam. (MEDAUAR, 2018, p. 375) Como visto no trecho transcrito acima, o conceito de controle envolve desde: a) As próprias regras do Estado De Direito, isso quer dizer a própria legalidade, devendo a administração pública respeitar os padrões normativos do estado, até mesmo o respeito mais estreito aos padrões de legalidade orçamentária financeira, como visto na transcrição acima. pág. 25 b) De outro lado, o conceito de controle compreende também a sindicabilidade daquele elemento da estrutura do ato administrativo que é o mérito. O mérito do ato administrativo é elemento essencial da validade deste ato. c) Este controle também envolve, segundo a autora, o absoluto respeito aos princípios colocados na Constituição federal como por exemplo, o artigo 37 do texto constitucional, como os princípios de eficiência, economicidade, e na realização eficiente e próxima dos padrões do ótimo da administração pública. A autora também fala dos aspectos temporais do controle: a) O controle se realiza antes da materialização das ações da administração, ou em simultâneo a realização das ações da administração; b) E também no posterior para averiguação de resultados e de como foi a ação toda desenvolvida na execução do ato. Outro ponto interessante é sobre a espacialidade do controle: a) A Autora sugere que o controle pode se realizar em particular. b) O controle também pode se realizar de uma maneira abrangente sobre um conjunto de atividades ou de ações. Dentro da amplitude de acepções do termo controle, vale mencionar a possibilidade deste controle ser algo partido, iniciado ou realizado a partir da própria administração, ou algo que parta dos próprios jurisdicionados e governados. Isso significa que o controle pode ser algo de dentro da própria legalidade da administração pública, como também pode ser algo que parta do direito de petição dos administrados, direito este consagrado no artigo 5º da Constituição. Todas as considerações acima servem para uma contextualização inicial e geral, a partir da autora que serve como marco teórico desta parte da dissertação. A partir das amplas considerações da autora alinham-se, na sequência, alguns conceitos complementares ou gerais sobre a ideia de controle. Reiterando que o objetivo é o de lançar a contextualização de controle para verificar como compliance e integridade encaixam-se dentro desta principiologia da administração pública brasileira consagrada na ideia de controle. pág. 26 2.4.2 Classificando a acepção do termo controle. Como complemento às ideias acima, o autor Lafayette Pondé inicia a consideração sobre controle com abordagem bastante ampla sobre a origem da expressão, sobre a origem do termo controle. Na explicação do autor o termo controle tem uma ampla possibilidade de aplicação, a vários casos ou às várias situações da administração pública: Diz-se assim de um "controle", de referência a toda relação ou ação de poder próprio ou de outrem, e até mesmo em termos de ordem puramente mecânica. Falamos de um controle de tráfego, ou de horário. ou de tempo, como também do de uma epidemia ou de uma situação social, assim como de um controle de nervos e até de instrumentos ou aparelhos dotados de auto-controle, ou de "controle remoto". (PONDÉ, 1986, p. 4) Portanto, com as ideias amplas e gerais sobre o termo controle, acima vistas, e, logo depois, as origens do termo controle, não se deve descurar que a discussão sobre compliance e integridade da administração pública serão encartadas, nesta dissertação, dentro do conceito de controle, e deverão, nesta abordagem, levar em conta este aspecto relacional, como exposto por L. Pondé a) O controle se faz entre sujeitos. b) O controle se realiza na administração pública tanto por ação dos seus agentes, como do direito geral dos administrados de uma boa coisa pública, inclusive uma coisa pública proba, transparente, e pautada pela legalidade. O autor Lafayette Pondé mostra como o conceito de controle pode envolver a ideia de uma forma dos órgãos da administração envolverem outros órgãos da administração. Essa acepção ainda não é uma boa conceituação para o conceito de controle interno, mas mostra como o termo pode ser empregado no sentido amplo de manter sob observação, sob vigilância a administração pública, ainda que, nesse caso, seja um controle ditado por hierarquia, subordinação e natureza econômica da relação: No campo do direito administrativo, o controle pode ser exercido pela Administração, relativamente a atividade de outra pessoa (controle intersubjetivo) ou por um órgão administrativo em relação a outro órgão da mesma organização (controle interorgânico), aí incluídas, como "órgãos administrativos indiretos", as entidades pág. 27 descentralizadas, com referência às quais o controle tem sido denominado "tutela", expressão essa tomada ao direito civil, sob a falsa analogia entre a incapacidade jurídica do menor, a que ela no direito privado protege, e a posição daquelas entidades, dotadas de uma capacidade de agir menos extensa do que a organização central. Uma tal analogia foi levada ao extremo de aplicar em benefício delas "toutes les regles sur l'incapacité des mineurs", a ponto de concluir que, tocadas de incapacidade relativa, somente elas poderiam argüir vício que as pudesse prejudicar. Ainda hoje, esse artifício subsiste entre grandes estudiosos, por mais que tenha sido refutado: enquanto o tutor é um terceiro em relação ao menor, a entidade descentralizada é um instrumento de ação e de interesse do próprio Estado. (PONDÉ, 1986, p. 5) 2 Este ponto destacado pelo autor é importante para a discussão já que, ao se falar de compliance e de integridade da administração pública, quer se falar de uma forma abrangente de controle, envolvendo as várias entidades, entes, ou mesmo poderes da administração pública, ou do Estado. No caso, o que se quer demonstrar é que o controle é algo que se realiza tanto dentro das estruturas hierárquicas da administração pública como também envolve os vários órgãos de poder do estado, isso quer dizer, inclusive, o legislativo. Mais ainda, isso quer dizer o legislativo, o executivo, e o Judiciário, de todos os níveis da federação, estão sujeitos às formas de controle. Como um dos 2 A expressão controle aqui designa aquilo que O. Medauar conceitua como controle da administração indireta: ‗A fiscalização do poder central sobre entidades descentralizadas surgiu primeiramente com o nome de tutela administrativa, em relação às coletividades territoriais europeias (províncias, comunas) e em relação às autarquias, todas dotadas de personalidade jurídica pública. Com o advento das empresas públicas e sociedades de economia mista, o controle do poder central passou a exercer-se sobre suas atividades. No ordenamento pátrio, o Dec.-Lei nº 200/67, art. 26, utiliza a expressão ―supervisão ministerial‖ para designar o controle exercido pelo Ministro de Estado sobre entidades da Administração indireta vinculadas ao Ministério que chefia. O controle administrativo ou tutela ou supervisão sobre entidades da Administração indireta não significa, do ponto de vista jurídico, subordinação hierárquica, embora de fato possa assim aparentar (v. Capítulo 3, item 3.11). Entre as finalidades do controle administrativo sobre as entidades da Administração indireta salientam-se: assegurar a execução dos serviços especializados de modo compatível aos fins e valores que norteiam cada centro de poder; adequar a tecnicidade dos entes às diretrizes políticas respectivas; harmonizar suas atividades a fins predeterminados; zelar pela atuação eficaz dos entes personalizados. A finalidade imediata do controle se expressa no respeito à legalidade e na salvaguarda do interesse público. No tocante às empresas públicas e sociedades de economia mista, as atividades de controle hão de buscar um justo equilíbrio entre a atuação menos vinculada da empresa e os interesses públicos que levaram o Estado a criá-las; os arts. 85 a 90 da Lei nº 13.303/2016 – Estatuto das Estatais, tratam do controle interno e externo sobre essas entidades, cuidando, os arts. 89 e 90, do exercício da supervisão pelo órgão a que se vinculam. O Dec.-Lei nº 200/1967, art. 26, parágrafo único, arrola as medidas atinentes à supervisão ministerial sobre as entidades da Administração indireta, entre as quais: aprovação anual da proposta de orçamento-programa e da programação financeira, no caso de autarquia; aprovação de contas, relatórios e balanços; fixação das despesas de pessoal e de administração; realização de auditoria e avaliação periódica de rendimento e produtividade; intervenção por motivo de interesse público.‘ (MEDAUAR, 2018, p. 385) pág. 28 objetivos dessa dissertação é o de analisar a aplicação da compliance e da integridade dentro do sistema de controle que envolve os legislativos municipais, as considerações do autor são importantes para atingir este objetivo de argumentação. Depois de considerar o controle no sentido de um órgão, ou entidade, da administração pública envolver, ou controlar o outro, o autor L. Pondé mostra como o conceito de controle se aproxima do conceito que mais interessa aos objetivos de discussão da dissertação: de como o controle se insere na categoria do ato administrativo. Portanto, o autor mostra como o termo controle aqui vale para algo mais estrito: Ainda quando interno, o ato de controle não participa da natureza do ato controlado, nem altera a autoria deste último, nem nele se insere. Não constitui com ele um "ato complexo". Seja o controle preventivo, seja repressivo, são atos diversos, não um ato único: o conteúdo de poderes de um é diverso do do outro. O primeiro antecede a formação do ato controlado; o segundo supõe-no já executado. Nem pode o primeiro introduzir nesse ato modificações, salvo no caso de poder hierárquico, quando o superior disponha de iniciativa para substituir o inferior, dada a inércia ilegal deste último. A não ser assim, o controle perderia sua característica de atividade acessória e o controlador invadiria, por conta própria e fora da lei limitativa das competências, a área de ação reservada por esta lei ao órgão controlado. E, exatamente, por serem diferentes um do outro, pode o ato de controle estabelecer condições, ou termos para o controlado. (PONDÉ, 1986, p. 6) Este outro ponto destacado pelo autor é fundamental para a compreensão da compliance e dos preceitos de integridade da administração pública. Entenda-se que os padrões éticos, os valores, as determinações de fiscalização, acompanhamento, observação, aferição de resultados, podem ser analisados como algo relacionado à teoria do ato administrativo. Embora o controle e os preceitos de avaliação da integridade da administração pública não possam ser enquadrados propriamente como atos administrativos, podem ser considerados elementos Exteriores aos atos, ações, e políticas da administração pública. Portanto, compliance e integridade da administração não são os atos ou políticas da administração, em si, mas elementos Exteriores necessários a verificação da eticidade, eficiência e boa realização das políticas públicas. Portanto, compliance e integridade da administração pública dizem pág. 29 respeito à verificação da validade dos atos administrativos e da verificação dos seus parâmetros éticos. 3 2.4.3 O controle e o ato administrativo O autor Carlos de Barros Júnior também lista como o termo controle comporta várias acepções e lista como pode ser classificada a utilização da palavra, em vários campos do direito administrativo: Vamo-nos deter mais propriamente na fiscalização da atividade administrativa, o que não deixa de ser também defesa dessas prerrogativas, mas, de modo mediato. [...] Costuma a doutrina classificar as funções administrativas em ativas, consultivas e de fiscalização, contraste ou controle. Esta última tem sido definida com acerto como a vigilância exercida sobre a atividade dos órgãos da administração, para lhe assegurar a legitimidade e a conveniência. Várias as classificações apresentadas pela doutrina, das formas pelas quais se manifesta a fiscalização administrativa em geral. [...] E temos então a fiscalização: a) de legitimidade; b) de mérito; c) técnica. [...] Quanto ao momento em que se realiza, divide-se a fiscalização em preventiva e sucessiva. [...] Tendo em vista ainda o órgão que exerce a fiscalização, esta pode ser: a) ordinária; b) extraordinária; c) especial [..]. (BARROS JÚNIOR, 1978) Portanto, na sequência do raciocínio, compliance e integridade são elementos do controle, da verificação da eticidade e da validade dos atos da administração e, na sequência, são encaixados dentro de uma função da administração pública. Então, mais do que uma liberalidade, do que uma simples ferramenta ao dispor da administração, e dos administradores, encaixa-se o controle como dever-função. Como a linha da dissertação é a de 3 Como na aferição dos atos administrativos há de se analisar a forma, a competência, o objeto, o motivo e a finalidade, bem se pode ver que compliance e integridade são peças para se verificar a compatibilidade do ato, se seguiu parâmetros éticos e legais. pág. 30 salientar a compliance e a integridade como partes do controle, pode-se aplicar o mesmo raciocínio: compliance e integridade devem ser técnicas e parâmetros necessariamente a serem utilizados na função controle. 2.4.4 O controle no Estado Democrático de Direito. Mateus Eduardo Bertoncini e João Gaertner Júnior mostram que a existência dos controles do Estado, e os controles administrativos se encaixam dentro deste campo maior dos controles estatais, é algo típico do Estado Democrático de Direito. Neste ponto, portanto, a discussão sobre o controle vai para o necessário ambiente político e das normas. O controle serve para a fiscalização, acompanhamento, aferição dentro das estruturas democráticas, como é o caso do sistema brasileiro da Constituição de 88: A noção de controle dos poderes públicos surge no bojo do processo histórico evolutivo e cultural de desenvolvimento da tradição ocidental do Estado de Direito. Com a afirmação da ideia de que o poder político deve ser limitado pelo ordenamento jurídico para que se garanta a proteção de direitos individuais, desponta a necessidade do estabelecimento de mecanismos para controlar os poderes públicos, em especial, a Administração Pública. Como consequência, o ordenamento jurídico brasileiro atribui função de controle da atividade administrativa a uma multiplicidade de órgãos e entidades. (BERTONCINI e JUNIOR, 2017, p. 7) E os dois autores complementam esta ideia com a consideração sobre os controles da administração pública, no sentido de que cabe ao Direito Administrativo disciplinar o exercício do Poder pela Administração: Nesse contexto, nasce o Direito Administrativo, com o escopo de disciplinar o exercício do poder pela Administração Pública, o que somente é possível a partir da vinculação da sua atuação aos parâmetros estabelecidos no ordenamento jurídico [...]. (BERTONCINI e JUNIOR, 2017, p. 15) Compliance e integridade são elementos que permitem ao direito administrativo, no Estado de Direito, no Estado Democrático, realizarem o devido controle da coisa pública. Com a proposição dos autores é possível dizer que a compliance e a integridade são peças afinadas com os princípios pág. 31 do Estado de Direito e as regras do Direito Administrativo no ambiente deste Estado. 2.4.5 O controle como um sistema. Utilizando-se o trabalho dos autores acima referenciados, é importante dizer que eles salientam que o controle da administração pública é um sistema, com vários órgãos, várias finalidades, inserindo-se o controle interno dentro deste sistema: Em termos de controle da Administração Pública, a assimilação da concepção contemporânea do Estado de Direito resulta na atribuição da função de controle a uma multiplicidade de entidades e órgãos, os quais tem a incumbência de fiscalizar e o zelar para que a atividade administrativa seja realizada em conformidade com os parâmetros legais. Ademais, tal medida demonstra, desde logo, a afirmação dos princípios de difusão e de diferenciação do poder. Os controles que incidem em relação à Administração Pública, de acordo com o critério do agente controlador, o qual é utilizado para classificar os tipos de controle e é mencionado pela maioria dos doutrinadores do Direito Administrativo brasileiro2 , podem ser interno ou externo. O controle interno diz respeito à fiscalização e controle realizados por órgãos e entidades integrantes da estrutura da Administração Pública em relação à sua própria atuação. Esse tipo de controle é atribuído não apenas aos órgãos e entidades da Administração direta, mas também às entidades da Administração indireta, tais como autarquias, empresas estatais, fundações públicas, etc. O controle interno diz respeito à fiscalização e controle realizados por órgãos e entidades integrantes da estrutura da Administração Pública em relação à sua própria atuação. Esse tipo de controle é atribuído não apenas aos órgãos e entidades da Administração direta, mas também às entidades da Administração indireta, tais como autarquias, empresas estatais, fundações públicas, etc. (BERTONCINI e JUNIOR, 2017, p. 20) Somente em Estados ancorados no tripé da separação entre as funções Executiva, Legislativa e Judicial parece existir esse desejável controle, amparado em princípios como os da legalidade e da moralidade. No Estado absolutista, por exemplo, inexistia o interesse do soberano em controlar suas decisões, tornando ineficiente qualquer espécie de fiscalização dos seus atos. Mais do que isso: para se poder falar em persecução da improbidade administrativa, necessário haver primeiramente separação entre as esferas pública e privada, algo que não se falava em tempos de pré-iluministas. pág. 32 Também foi preciso que a Administração Pública avançasse, deixando de ser meramente patrimonialista, tal como ocorria nos regimes autoritários, em que essa separação dificilmente se cristalizava, e, posteriormente, abandonando o sistema burocrático, que possuía métodos ineficazes de controle na medida em que se encontrava moldado em um formalismo excessivo. Foi necessário progredir até se chegar ao atual modelo gerencial, pautado por princípios reitores voltados ao planejamento estratégico com vistas à redução de despesas, incremento da eficiência dos serviços públicos e combate à corrupção. 2.4.6 O controle e os aspectos objetivos e subjetivos. Os Autores Maria Aparecida de Moraes, Antonio Gonçalves de Oliveira e Tiago Hideki Niwa fazem a utilização de todos os elementos funcionais, de objetivos e de comparação com os outros controles para definirem o controle interno como: Desta forma, os controles internos consistem em um conjunto de métodos, atividades, planos e procedimentos inter-relacionados, visando à prevenção ou correção de erros ou desvios no âmbito de cada Poder ou entidade da Administração Pública, sendo auxiliares da gestão, buscando alcançar, de forma confiável e concreta, os objetivos do órgão (PETER et al, 2003). A Constituição Brasileira em seu Art. 74, CF, (BRASIL, 1988) trata do controle interno da União. No entanto, por simetria constitucional, os Estados membros, o Distrito Federal e os Municípios também estão sujeitos às mesmas regras, amparados por constituições estaduais e leis orgânicas que regulam a própria administração. Os órgãos de controle, em especial os de controle interno, devem realizar avaliação de suas atividades quanto à eficiência e eficácia, identificando as inconsistências e adotando medidas corretivas para o aperfeiçoamento do trabalho, especialmente quanto à organização administrativa, ao planejamento das atividades e à execução dos trabalhos (PETER et al, 2003). Ademais, o controle interno é exercido não apenas pelo Poder Executivo, mas também pelo Legislativo e Judiciário em suas funções administrativas, exercendo o controle interno dentro dos limites de suas próprias competências (FIGUEIREDO, 2008). (MORAES, OLIVEIRA e NIWA, 2013, p. 225) Portanto, no ambiente do Estado Democrático de Direito há a organização com base em princípios, regras e órgãos, dentro de determinada função do Estado, todos organizados e alinhados com uma finalidade que pág. 33 formam um sistema de controle. O emprego da palavra sistema supõe a organização material, funcional e finalística de um conjunto de normas e de órgãos para a realização de determinada tarefa. Aqui, no caso, a tarefa de controle. Como consideração decorrente dessas construções da doutrina, compliance e integridade encaixam-se no sistema de controle da administração pública. Como as concepções de sistema permitem a construção de conjuntos e subconjuntos, pode-se situar compliance, e integridade, dentro do sistema de controle, como um subsistema. Também Renato Pereira Monteiro indica a organicidade do controle, de acordo com o sistema de normas da Constituição Federal:4 O Brasil é organizado pelos três Poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário, que devem atuar de forma harmônica e independente. Sua divisão entre Estados é indissolúvel, nos termos da própria Constituição Federal. Nesse sentido, cada Estado- Membro possui uma autonomia legal com prerrogativas específicas estabelecidas na Constituição. Esse conjunto de leis também regra e disciplina a organização e o funcionamento do SCI, sua obrigatoriedade e vinculação às atividades de apoio ao controle externo. A Constituição tratou de estabelecer a obrigatoriedade do SCI em três dispositivos nos arts. 31, 70 e 74. O art. 31 trata do SCI e sua vinculação ao Poder Executivo, mas como forma de apoio ao exercício do controle externo de competência do Poder Legislativo ―Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal…‖. Já o art. 70 trata de sua abrangência em termos de objeto de fiscalização: [...] As finalidades do SCI de cada Poder também foram introduzidas no texto da Lei Complementar n. 101, de 2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF. Sacramento (2005, p. 33) destaca que a LRF promoveu uma mudança institucional em relação aos cuidados com os recursos financeiros públicos: ―Constituindo-se no 4 Como consideração complementar, há a história do sistema integrado de adm. Financeira como instrumento de controle: ‗A fiscalização do poder central sobre entidades descentralizadas surgiu primeiramente com o nome de tutela administrativa, em relação às coletividades territoriais. [...] Conforme Castro (2004), o SIAFI foi então posto em operação com os seguintes objetivos: 1- Prover os órgãos da Administração Pública de mecanismos adequados ao controle diário da execução orçamentária financeira, patrimonial e contábil; 2- Fornecer meios para agilizar a programação financeira, otimizando a utilização dos recursos do Tesouro Nacional, através da unificação dos recursos de caixa do governo, com a criação da Conta Única do Tesouro Nacional; 3- Permitir que a Contabilidade aplicada à Administração Pública seja fonte segura e tempestiva de informações gerenciais para todos os níveis da Administração. A STN criou plano de contas unificado, em obediência a lei 4.320/64,, interligando assim todos os órgãos integrantes da Administração Publica Federal, chamados de UGs (Unidades Gestoras)., O Siafi tem sua base de informações e gerenciamento centralizado em Brasília, e esta ligado a todas as UG, e ao órgão central (STN), por tele processamento.Fonte bibliográfica inválida especificada. pág. 34 principal instrumento regulador das contas públicas no Brasil, espera- se que a sua correta aplicação fortaleça o processo de accountability no Brasil‖, abordando também sua importância para o controle (p. 40) ―Consequência natural da transparência e da qualidade das informações, o controle das contas públicas com o advento da LRF foi bastante aprimorado‖ (MONTEIRO, 2015, p. 163-164) 2.4.7 O controle interno – a definição. Dentro da acepção ampla de controle, empregada em vários sentidos diferentes no direito administrativo, cabe a delimitação de um tipo dessas atividades fiscalizadoras: o controle interno. Como consideração inicial temos que a palavra controle pode ser empregada em vários sentidos, mas há um sentido com maior precisão para o controle interno. Renato Pereira Monteiro assim define: É importante partir do entendimento de que controle interno, controles internos e sistema ou estrutura de controle(s) interno(s) são expressões com a mesma abordagem finalística, são sinônimos que têm como objetivo fazer referência ao processo composto pelo conjunto de políticas, pelas regras de estrutura organizacional e pelos procedimentos adotados dentro da entidade para vigiar, fiscalizar e verificar, que permite criar mecanismos de correção, prevenção, direção e observação para eventos que possam impactar no alcance dos objetos da organização (TCU, 2009). Portanto, é um processo de responsabilidade da gestão da entidade que o adota no intuito de assegurar uma margem de garantia quanto ao atingimento desses objetivos. (MONTEIRO, 2015) Controle, no entender de Imoniana e Nohara (2005, p. 38), ―é um importante elemento das funções administrativas de uma organização, pois permite a constante avaliação do alcance dos objetivos estratégicos e operacionais‖. Os autores destacam que sua implantação permite amenizar e reduzir gargalos que impedem a entidade de atingir seus objetivos. Franco e Marra (1991, p. 207) alinham com esse entendimento de que são os instrumentos da organização destinados à vigilância, fiscalização e verificação que permitem prever, observar, dirigir ou governar os acontecimentos que se verificam dentro da entidade e que produzam reflexos em seu patrimônio. Para o INTOSAI (2004), é um processo integrado realizado pela gestão da entidade, projetado para lidar com os riscos e oferecer garantias de que a missão da entidade será cumprida, buscando atingir objetivos éticos, pág. 35 eficiência e eficácia operacional e econômica. Outra definição relevante de SCI para este estudo é o especificado pelo COSO (2013) que o define como um processo conduzido pela estrutura de governança, administração e outros profissionais da entidade, e desenvolvido para proporcionar segurança razoável com respeito à realização dos objetivos relacionados a operações, divulgação e conformidade. (MONTEIRO, 2015, p. 162-163) Odete Medauar menciona o controle interno da administração pública., utilizando a expressão no plural, tendo em vista os diversos tipos de controle exercidos pela administração sobre seus próprios atos a fim de atender o princípio da legalidade e consequentemente o interesse público: O controle realizado pela Administração sobre seus próprios órgãos e suas entidades indiretas recebe vários nomes: controle administrativo, controle intraorgânico, controle intra-administrativo. A função de controle sobre si próprio apresenta-se inerente à atividade administrativa, havendo, inclusive, órgãos ou funcionários dotados dessa atribuição específica, por exemplo, supervisores, inspetores, corregedores. O controle interno visa ao cumprimento do princípio da legalidade, à observância dos preceitos da ―boa administração‖, a estimular a ação dos órgãos, a verificar a conveniência e a oportunidade de medidas e decisões no atendimento do interesse público (controle de mérito), a verificar a proporção custo-benefício na realização das atividades e a verificar a eficácia de medidas na solução de problemas. Os principais mecanismos de controle interno serão indicados a seguir, precedidos de breve estudo sobre os recursos administrativos. (MEDAUAR, 2018, p. 377-378) 2.4.8 Os problemas conceituais do controle. Denise Fontenele de Oliveira mostra como o conceito de controle interno ainda está sujeito a alguns equívocos ou dificuldades de interpretação. A autora diz que isso se deve em parte à falta de uma padronização das instituições: Em face da falta de uma padronização organizacional, principalmente em virtude das diferentes estruturas administrativas adotadas pelos vários Estados da Federação, muita confusão se tem feito a respeito do assunto. Ora se atribui o controle interno aos departamentos de contabilidade, ora aos departamentos de finanças, orçamentação, contabilidade e auditoria, ou, equivocadamente, se atribui à auditoria interna todo o controle interno. (OLIVEIRA, 2014, p. 198) pág. 36 As dificuldades na elaboração do conceito de controle interno são exploradas por Maria Aparecida de Moraes, Antonio Gonçalves de Oliveira e Tiago Hideki Niwa mostrando como este conceito se aproxima do conceito de auditoria: Controle e auditoria são termos de forte embricamento. Assim, a relação deles é bastante próxima, uma vez que a auditoria empiricamente é entendida como um instrumento do controle. Neste diapasão Shore e Wright (in STRATHERN, 2000) apontam que nas décadas de 80 e 90 houve mudança no sentido do termo audit (auditar), o qual deixou o seu elo com a contabilidade financeira, migrando para novas frentes profissionais e ganhando novos significados e funções, tais como: ―auditorias acadêmicas; auditorias governamentais; auditoria de saúde; auditorias de segurança; auditorias operacionais; auditorias de TI e dados; auditorias forenses; auditorias ambientais; etc‖. (tradução livre). Strathern (2000, p. 61) leciona também que a partir da década de 1980, consoante ao advento do novo gerencialismo e do ensino superior britânico, o termo audit passou a ser associado a um grupo de termos (hoje amplamente conhecidos), tais como: ―performance, qualidade, controle, disciplina, credenciamento, responsabilidade, transparência, eficiência, eficácia, custo-benefício, benchmarking, boas práticas, verificação externa, partes interessadas e empowerment‖ (tradução livre)‖. (MORAES, OLIVEIRA e NIWA, 2013, p. 223) Os mesmos autores Maria Aparecida de Moraes, Antonio Gonçalves de Oliveira e Tiago Hideki Niwa para diferenciar o controle interno fazem a menção aos demais tipos de controle. Os Autores listam os seguintes controles para diferenciar e caracterizar o controle interno: No que é pertinente ao controle externo, trata-se do dever-poder instituído pela constituição como competência específica de certos Poderes e órgãos, tendo por objetivo identificar e prevenir defeitos ou aperfeiçoar a atividade administrativa, promovendo as medidas necessárias para tanto (JUSTEN FILHO, 2011, p. 1111). Na mesma direção, Mello (2012) preleciona que o controle externo se dá por meio do controle Legislativo, pelo controle jurisdicional e também pelo social exercido com a participação dos administrados. O controle exercido pelo Legislativo, de acordo com suas competências, pode ser realizado pelo Congresso Nacional, Senado Federal, Câmara dos Deputados Federais, Assembleia Legislativa, Câmara Distrital e Câmara de Vereadores, possuindo os seguintes meios de controle: Comissão Parlamentar de Inquérito; pedido de informação; convocação de autoridades; participação na função administrativa; função jurisdicional; e fiscalização contábil, financeira e orçamentária (GASPARINI, 2011). Já quanto o controle jurisdicional, exercido pelo Poder Judiciário, possui especialmente os seguintes meios de materialização: habeas corpus, habeas data, mandado de injunção, mandado de segurança individual e coletivo; ação popular; e ação pág. 37 civil pública (DI PIETRO, 2012). No que tange ao controle social, é aquele exercido pelo cidadão, seja individualmente ou em grupo, sobre os atos da Administração (SIRAQUE, 2009), por meio de remédios constitucionais ou demais instrumentos hábeis. (MORAES, OLIVEIRA e NIWA, 2013, p. 224) 2.4.9 As divisões do conceito de controle interno. A Autora Denise Fontenele de Oliveira traz materiais do Instituto Americano de Contadores Públicos para mostrar que o conceito de controle apresenta divisão entre controle contábil e controle administrativo: O comitê do AICPA - Instituto Americano de Contadores Públicos Certificados publicou o SAS - Statement on Auditing Producers - (Declaração sobre produtores de Auditoria) nº 29, em outubro de 1958, subdividindo o controle interno em contábil e administrativo, conforme segue: CONTROLE INTERNO CONTÁBIL: compreende o plano de organização e todos os procedimentos referentes diretamente relacionados com a salvaguarda do ativo e a fidedignidade dos registros financeiros. Geralmente compreende controles, tais como os sistemas de autorização e aprovação, segregação entre as tarefas relativas à manutenção e elaboração de relatórios e aquelas que dizem respeito à operação ou custodia do ativo, controles físicos sobre o ativo e auditoria interna. CONTROLE INTERNO ADMINISTRATIVO: compreende o plano de organização e todos os métodos e procedimentos referentes principalmente à eficiência operacional, e à obediência às diretrizes administrativas que normalmente se relacionam apenas indiretamente com os registros contábeis e financeiros. Incluem-se aqui controles como análises estatísticas, estudos. (OLIVEIRA, 2014, p. 198) Também com a menção ao Instituto Americano de Contadores Públicos Certificados, Ilse Maria Beuren e Vinícius Costa da Silva Zonatto fazem a seguinte descrição inicial do controle interno na administração pública: O controle interno tem por objetivo assegurar que os propósitos das organizações sejam efetivamente alcançados. De acordo com o Comitê de Procedimentos de Auditoria (Committee of Auditing Procedures) do Instituto Americano de Contadores Públicos Certificados (American Institute of Certified Public Accountants - AICPA), o controle interno compreende o "plano de organização e o conjunto coordenado dos métodos e medidas, adotados pela empresa, para proteger seu patrimônio, verificar a exatidão e a fidedignidade de seus dados contábeis, promover a eficiência operacional e encorajar a adesão à política traçada pela administração". (BEUREN e ZONATTO, 2014) Em complemento: pág. 38 Na área pública, o controle é um dos pilares da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Conforme estabelecido no art. 67 da LRF (Brasil, 2000), "o acompanhamento e a avaliação, de forma permanente, da política e da operacionalidade da gestão fiscal serão realizados por conselho de gestão fiscal, constituído por representantes de todos os Poderes e esferas de Governo, do Ministério Público e de entidades técnicas representativas da sociedade". Portanto, o controle interno no setor público é um interessante campo de investigação, visto as oportunidades que se apresentam para realizar pesquisas acadêmicas nessa área temática. (BEUREN e ZONATTO, 2014) E Denise Fontenele de Oliveira apresenta o seguinte conceito de controle interno, após a utilização dos conceitos de controle administrativo e de controle contábil, diferenciando os dois, e concluindo:5 Assim, conclui-se que o controle interno faz parte das atividades normais da Administração Pública, se subordina ao titular do órgão ou da entidade, tendo como função acompanhar a execução dos atos indicando, em caráter opinativo, preventivo ou corretivo, as ações a serem desempenhadas com vistas a atender o controle da execução orçamentária, financeira, contábil e patrimonial, bem como os controles administrativos de um modo geral. (OLIVEIRA, 2014, p. 199) Em complemento: Controle Interno é o conjunto de normas, rotinas e procedimentos, adotados pelas próprias Unidades Administrativas, tais como Manual de rotinas, segregação de funções, determinação de atribuições e responsabilidades, rodízio de funcionários, limitação de acesso aos ativos, limitação de acesso aos sistemas de computador e treinamento de pessoal, com vistas a impedir o erro, a fraude e a ineficiência. (OLIVEIRA, 2014, p. 201-202) Para a compreensão do que seja o controle financeiro, Odete Medauar assim o conceitua como sendo o controle interno, com a função de auxiliar os Órgãos Financeiros e Contábeis da Administração no cumprimento 5 A mesma Autora faz a distinção entre controle e auditoria: ‗A auditoria interna governamental pode ser considerada o ápice da pirâmide do sistema de controle interno, uma vez que a mesma supervisiona, normatiza, fiscaliza e avalia o grau de confiabilidade dos controles internos, buscando garantir a eficiência e eficácia dos mesmos, sem com eles se confundir. É uma parte especializada da auditoria que se dedica à fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos órgãos e das entidades da administração pública, quanto à legalidade, à legitimidade, à economicidade, bem como à fiscalização dos recursos repassados pelo Estado a título de Convênio, Subvenções Sociais e Econômicas e demais formas de antecipações de recursos legalmente admitidas, que têm como beneficiários os Municípios, Entidades Públicas ou Entidades Privadas sem fins lucrativos.‘ (OLIVEIRA, 2014, p. 199) pág. 39 das metas do plano plurianual, execução dos programas e orçamentos, dentre outros: Trata-se de um controle interno específico, pois incide sobre os aspectos financeiros dos atos e atividades da Administração. A Constituição Federal, no art. 74, inserido na seção dedicada à fiscalização contábil, financeira e orçamentária, determina que o Poder Executivo, o Legislativo e o Judiciário mantenham sistema de controle interno com a finalidade de avaliar o cumprimento de metas do plano plurianual, a execução dos programas e dos orçamentos, comprovar a legalidade e avaliar os resultados da gestão orçamentária, financeira e patrimonial, exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, apoiar o controle externo. Órgãos financeiros e contábeis da Administração examinam o modo como foram efetuadas as despesas, antes que a prestação de contas seja remetida ao Tribunal de Contas respectivo. (MEDAUAR, 2018, p. 384)