unesp  UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA 

“JÚLIO DE MESQUITA FILHO” 

Faculdade de Ciências e Letras 

Campus de Araraquara - SP 

 

 

 

 

 
JOSÉ VICTOR DIOGO 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Política Industrial: uma tipologia de análise e o caso 

brasileiro para políticas industriais verdes 
 
 

 

 

 

 

 
ARARAQUARA – S.P. 

2017 



 

 

JOSÉ VICTOR DIOGO 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Política Industrial: uma tipologia de análise e o caso 

brasileiro para políticas industriais verdes 

 
Dissertação de Mestrado, apresentada ao Programa de 

Pós-graduação em Economia da Faculdade de 

Ciências e Letras – Unesp/Araraquara, como requisito 

para obtenção do título de Mestre em economia.  

 

Linha de pesquisa: Economia Industrial 

Orientador: Prof. Dr. Rogério Gomes 

Co-orientador: Prof. Dr. José Ricardo Fucidji 

Bolsa: CNPq 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ARARAQUARA – S.P. 

2017 
 

 

 



 

 

 

 

  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 
 

 

 

 

 

 
 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 
  

 

Diogo, José Victor 

 Política Industrial: uma tipologia de análise e o caso 

brasileiro para políticas industriais verdes / José Victor 

Diogo. – 2017  
73 f.  

 

 Dissertação de Mestrado - Universidade Estadual Paulista 

"Júlio de Mesquita Filho", Faculdade de Ciências e Letras, 

Araraquara, 2017 
 

1 Política Industrial. 

 

 

        



 

 

 

JOSÉ VICTOR DIOGO 

 

 

Política Industrial: uma tipologia de análise e o caso 

brasileiro para políticas industriais verdes 

 
Dissertação de Mestrado, apresentada ao 

Programa de Pós-graduação em Economia da 

Faculdade de Ciências e Letras – 

Unesp/Araraquara, como requisito para 

obtenção do título de Mestre em economia. 

 

 

Linha de pesquisa: Economia Industrial 

Orientador: Prof. Dr. Rogério Gomes 

Co-orientador: Prof. Dr. José Ricardo Fucidji 

Bolsa: CNPq 

 

 
Data da aprovação:08/02/2017 

 

 

MEMBROS COMPONENTES DA BANCA EXAMINADORA: 
 

 

 
 

Presidente e Co-Orientador: Prof. Dr. José Ricardo Fucidji 

FCLar/UNESP 
 

 

 

Membro Titular: Prof. Dr. José Eduardo de Salles Roselino Júnior 

UFSCar - Sorocaba 
 

 

 
 

Membro Titular: Prof. Dr. Eduardo Strachman 

FCLar/UNESP 
 

 

Local: Universidade Estadual 

Paulista Faculdade de Ciências e 

Letras UNESP – Campus de 

Araraquara 
 

 

  



 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

À Mariana, com todo meu respeito e amor. 
  



 

 

AGRADECIMENTOS 

Tão grata quanto foi a tarefa de produzir esta dissertação, será a de agradecer a todos que me 

ajudaram nesse processo. Por isso, sem demasiado esforço, dedico aqui os meus sinceros (e 

muitos) agradecimentos. De início, agradeço ao povo brasileiro por ter arcado com os custos 

de mais esse passo em minha carreira acadêmica, ainda que por meios injustos e desiguais de 

tributação. Que esse trabalho possa representar, ainda que de forma humilde, a importância de 

um ensino público, gratuito, universal e de qualidade.   

Estendo também meus agradecimentos a todos os professores do Departamento de Economia 

da FCLar/UNESP, em especial àqueles que tiveram um papel fundamental na feitura dessa 

dissertação. Ao Prof. Dr. José Ricardo Fucidji pelo apoio incondicional dado a mim e ao meu 

projeto desde o início de nossa relação de orientado e orientador. Sem seus conhecimentos e 

paciência este trabalho não se concluiria. À Profa. Dr. Luciana Togeiro de Almeida, pela 

inspiração e norteamento nos momentos cruciais, ao Prof. Dr. Mário Luiz Possas, pela análise 

criteriosa do meu projeto na pré-qualificação, ao Prof. Dr. Rogério Gomes, por sua 

orientação, amizade e suporte na qualificação e pelos incontáveis momentos onde seu auxílio 

foi crucial para vencer as mais diversas barreiras burocráticas. Agradeço profundamente ao 

Prof. Dr. Eduardo Strachman, por suas contribuições substanciais dadas na qualificação e na 

defesa dessa dissertação. Aproveito para agradecer, também, um professor que não pertence à 

UNESP, mas sim à minha querida UFSCar, Prof. Dr. José Eduardo Roselino, pela já antiga 

amizade e orientação empregadas desde a minha graduação e por suas indicações 

fundamentais que alteraram o formato e, por conseguinte, valor acadêmico desse trabalho.  

Aos colegas de mestrado, Danielle, Guilherme da Silva, Raphael, Bruno, Guilherme Milian, 

Mariana, Kléber, Gabriel pela amizade e bons momentos que compartilhamos ao longo de 

minha breve estadia na “Morada do Sol”. À memória de Sara, que nos deixou muito cedo. 

Agradeço, também, outros amigos e familiares muito queridos que me ajudaram durante todo 

o período de mestrado. Meu sogro e sogra, Luiz e Cássia, meus cunhados André e Luiz 

Eduardo, pelo apoio, carinho e amizade constantes. Joelma e Evandro pelos bons momentos e 

por ajudarem muito nos processos de mudança de cidade. 

Um reconhecimento especial e amoroso à minha família. Aos meus pais, Rogério e Edi, que 

com enorme esforço e dedicação me criaram e através de exemplos diários conseguiram 

transmitir valores fundamentais, valores esses que pretendo levar para toda a vida, meu eterno 



 

 

amor e agradecimento. Ao meu irmão caçula, Marcos Vinícius, agradeço os muitos momentos 

de alegria e fraternidade que me proporciona desde março de 1994. 

Por fim, como “chave de ouro”, agradeço à minha companheira de tantos anos e histórias, 

Mariana. Por ter me dado forças desde o início da empreitada e por ter compreendido os 

muitos momentos de ausência que são inerentes a um curso de mestrado. Sem você nada disso 

teria sentido e é para você que, em última instancia, dedico esse e todos os outros trabalhos 

que eu venha a construir. Com muito amor e carinho. 

Quaisquer erros deste trabalho são inteiramente de minha responsabilidade. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

  



 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

“Sitôt que quelqu'un dit des affaires de l'État: 

Que m'importe? on doit compter que l'État est 

perdu.” 

(Assim que alguém diga sobre os assuntos de 

Estado: Que me importa? podemos considerar o 

Estado como perdido). 

ROUSSEAU, 1762, p. 78 



 

 

SUMÁRIO 

Artigo 1 Uma tipologia alternativa para as políticas industriais 7 

Introdução: a industrialização e o Estado brasileiro   8 

1 A teoria da política industrial: definição, objetivos e instrumentos             20 

1.1 Definições para o conceito de política industrial 20 

2 A sustentação teórica das classificações de política industrial             23 

2.1 Falhas de mercado 23 

2.1.1 A contraposição entre falhas de mercado e falhas de governo 23 

2.1.2 Políticas industriais do Tipo 1 26 

2.1.3 Políticas industriais do Tipo 2 27 

2.2 Promoção da performance industrial 28 

2.2.1 Políticas industriais do Tipo 3 28 

2.2.2 Políticas industriais do Tipo 4 30 

2.3 Algumas abordagens de política industrial na literatura brasileira 34 

Artigo 2 Políticas industriais verdes: a interpretação internacional e a 

inserção brasileira no novo contexto de formulação de políticas 38 

Introdução: a economia ambiental, a ecológica e a verde 39 

1 Abordagens teóricas encontradas na literatura internacional            42 

1.1 Política industrial verde 43 

1.1.1 O conceito 43 

1.1.2 Os principais atributos da política industrial verde 44 

2 As três últimas políticas industriais brasileiras e a PI verde          48 

2.1 PITCE (2003-2008) 50 

2.2 PDP (2008-2011) 51 

2.3 PBM (desde 2011) 52 

Considerações Finais 55 

Referências Bibliográficas 59 

  



 

 

LISTA DE ELEMENTOS GRÁFICOS 

 

Tabela 1 Os 4 Tipos de Política Industrial 22 

Figura 1 Curva de Kuznets Ambiental 40 

Gráfico 1 Comparação de Consumo de Energia 54 

Quadro 1 Composição do Destino das Exportações Brasileiras 57 

 

  



 

 

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS 

 
ABDI Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial  

BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social  

CNDI Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial 

CNI Confederação Nacional da Indústria 

Cofins Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social 

CSLL Contribuição Social sobre Lucro Líquido 

EUA Estados Unidos da América 

FHC Fernando Henrique Cardoso 

Finep Financiadora de Estudos e Projetos 

FMI Fundo Monetário Internacional 

GATT Acordo Geral de Tarifas e Comércio 

IEDI Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial 

Inmetro Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia 

IOF Imposto sobre Operações Financeiras 

IPI Imposto sobre Produtos Industrializados 

JEL Journal of Economic Literature 

MCT Ministério da Ciência e Tecnologia 

MDIC Ministério do Desenvolvimento, Industria e Comércio 

Mercosul Mercado Comum do Sul 

OEC Observatory of Economic Complexity 

ONU Organização das Nações Unidas 

ONUDI Organização das Nações Unidas para o Desenvolvimento Industrial 

PAC Plano de Aceleração do Crescimento 

PACTI Plano de Ação, Ciência e Tecnologia 

PBM Plano Brasil Maior 

PDP Política de Desenvolvimento Produtivo 

P&D Pesquisa e Desenvolvimento 

PI Política Industrial 

PIB Produto Interno Bruto 

PICE Política Industrial e de Comércio Exterior 

PIS Programa de Integração Social 

PITCE Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior 



 

 

PSI Programa de Sustentação do Investimento 

TEP Tonelada Equivalente de Petróleo 

UNEP Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente 

VBP Valor Bruto da Produção 

VTI Valor de Transformação Industrial



1 

 

 

ARTIGO 1: Uma Tipologia Alternativa para as Políticas Industriais 

 

Resumo: 

O presente artigo tem como objetivo lançar mão a uma nova tipologia para as políticas industriais, elencando 

quatro tipos essenciais de política. Nesses quatro tipos estão dispostos os principais referenciais teóricos a 

respeito do tema. Essa forma de sistematização tornará a tarefa de análise e classificação das políticas 

industriais mais simples. Além disso, é feita uma breve revisão do papel do Estado Brasileiro no processo de 

industrialização nacional para ilustrar a importância da boa formulação e implantação de políticas industriais 

para o desenvolvimento do Brasil. 

 
 

Abstract: 

The present article aims to create a new typology for industrial policies, listing four essential types of policy. 

For these four types are available the main theoretical references on the subject. This form of systematization 

will make the task of analysis and classification of industrial policies simpler. In addition, this article makes a 

brief review of the role of the Brazilian State in the process of national industrialization in order to illustrate 

the importance of the good formulation and implementation of industrial policies for the development of 

Brazil. 

 
 

JEL: L52; L60; L70 

  



2 

 

 

Introdução: a Industrialização e o Estado Brasileiro 

 

 

O século XX foi o palco da passagem de um Brasil primordialmente agrário-

exportador para uma economia industrial complexa e diversificada. Pode-se dizer que essa 

transformação ocorreu em três etapas, com diferenças fundamentais entre elas, 

especialmente naquilo que diz respeito ao papel do Estado na sua condução. A primeira 

etapa, formadora das condições necessárias à industrialização, corresponde ao período que 

vai do início do século XX até a eclosão da crise de 1929. Nesse período, o complexo 

cafeeiro constituía a principal atividade dinamizadora da economia do País. O modelo, que 

se baseava nas exportações do produto in natura para os mercados europeus e norte-

americanos, atingiu seu ápice no último quarto do século XIX, quando o Brasil se tornou o 

principal produtor mundial de café (Cano, 2012). A partir do início do século XX, todavia, 

o ciclo do café entrou em declínio. Segundo Furtado (2000), a abundância de terras 

disponíveis ao cultivo e a oferta de mão de obra disposta a trabalhar encorajavam o 

investimento dos produtores de café na ampliação da produção, especialmente em solo 

paulista e fluminense. O complexo agroexportador cafeeiro, intensamente concentrado nos 

estados de São Paulo e Rio de Janeiro, será o principal fio condutor da primeira fase da 

industrialização brasileira. O dinamismo criado neste setor viabilizará a ampliação da 

produção industrial na década seguinte. 

A segunda etapa do processo de industrialização se dá entre 1930 e 1950. Nesse 

período, ocorre aquilo que Furtado (2000, p. 207) chama de “deslocamento do centro 

dinâmico”. Segundo o autor, o bom desempenho da economia cafeeira criou nas regiões 

produtoras um aquecimento do mercado interno. Esse aquecimento, por sua vez, trouxe 

uma elevação da demanda por bens de capital que suprissem as necessidades desse mercado 

emergente. Com o mercado externo comprometido em função da crise de 1929, a provisão 

dessa demanda interna se deu via elevação da produção interna, com investimentos 

oriundos do excedente do setor cafeeiro. Nas palavras de Furtado (2000, p. 210): 

É evidente que, mantendo-se elevado o nível de procura dentro do País, através do 

corte das importações, as atividades ligadas ao mercado interno puderam manter, 

na maioria dos casos, e em alguns aumentar, sua taxa de rentabilidade. Esse 

aumento da taxa de rentabilidade se fazia concomitantemente com a queda dos 

lucros no setor ligado ao mercado externo. Explica-se, portanto, a preocupação de 

desviar capitais de um para outro setor. As atividades ligadas ao mercado interno 

não somente cresciam impulsionadas por seus maiores lucros, mas ainda recebiam 

novo impulso ao atrair capitais que se formavam ou desinvertiam no setor de 

exportação. 

 

 



3 

 

 

O papel do Estado na industrialização desse período ainda era limitado. Para 

Suzigan (1988), os incentivos e subsídios eram dados a algumas empresas específicas de 

modo não sistematizado e pouco eficiente. As duas etapas de industrialização citadas até 

agora, de certa maneira, foram traçadas e encabeçadas, primordialmente, pelo interesse de 

alguns setores privados em redirecionar seus investimentos da produção de café, e de outros 

bens agrícolas exportáveis, para o atendimento da nova demanda interna para bens de 

consumo. A intervenção do Estado no controle de preços e na política cambial servia a esse 

fim, quase que exclusivamente. 

A terceira, última e mais profunda etapa de industrialização que passa a desenrolar-

se a partir de 1950, diferentemente das duas anteriores, foi comandada pelo setor público 

com o objetivo de desenvolver no Brasil setores de ponta que serviriam de base para o 

avanço mais intenso do capitalismo (Sarti; Hiratuka, 2011; Castro, 2012). Suzigan (1988) 

argumenta que no caso brasileiro, assim como na experiência de outros países de 

industrialização atrasada, a industrialização deve ser orientada e promovida pelo Estado, 

imprescindivelmente. Segundo o autor, a partir dos anos 1950, o Estado brasileiro passou a 

atuar em quatro frentes fundamentais para a industrialização: 

Em primeiro lugar, na articulação entre o capital privado nacional, o capital 

estrangeiro e o próprio Estado. (...) Em segundo lugar, a proteção ao mercado 

interno foi substancialmente aumentada. (...) Em terceiro lugar, o Estado passou a 

fomentar o desenvolvimento industrial, principalmente através da ação do Banco 

Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE). (...) E por último, em quarto 

lugar, o Estado ampliou sua participação direta através de investimentos na 

indústria de base (siderurgia, mineração, petroquímica) e realizou pesados 

investimentos em infraestrutura econômica (energia e transportes), em parte 

‘financiados’ por políticas monetária e fiscal expansionistas. (SUZIGAN, 1988, P. 

6-7; itálicos no original). 

 
 

Essa última fase de industrialização durou até o início da década de 1980, quando 

uma combinação perversa entre crise da dívida externa e descontrole do sistema de preços 

levou a cabo o projeto liderado pelo Estado brasileiro. No âmbito microeconômico as 

empresas encontravam muitas dificuldades em relação ao seu ajuste patrimonial e, ao 

mesmo tempo, a política de juros elevados tornou os investimentos em papeis de alta 

liquidez muito mais atrativos, em especial os títulos da dívida pública. A combinação 

desses fatores contaminou as decisões de investimento do setor privado impactando 

negativamente as inversões em expansão de capacidade, modernização e inovação. 

(Belluzzo; Almeida, 2002). 

Sucessões de planos de estabilização monetária para controle inflacionário e de 

aportes junto a credores internacionais, em especial ao Fundo Monetário Internacional 



4 

 

 

(FMI), orientaram a direção da política econômica da época. De acordo com o diagnóstico 

ortodoxo, que preponderou, para que a estabilização monetária lograsse efeito, seria preciso 

condicionar as políticas fiscal e monetária a ditames mais austeros. O acesso ao crédito 

internacional também dependia desse ajuste de política. Como novo parâmetro de ação 

surgiu o Consenso de Washington que preconizava, entre outras coisas, o Estado mínimo, 

capaz de abarcar somente atributos relacionados à segurança pública e à manutenção da lei, 

abertura comercial com o propósito de elevar a concorrência e estimular incrementos de 

produtividade na economia interna, indistinção de tratamento entre capital nacional e 

estrangeiro, privatizações, reforma cambial que inibisse importações com ressalva para os 

casos de planos de estabilização que dependessem da ancoragem cambial (caso, por 

exemplo, do próprio Plano Real) (Batista, 1994). 

Durante toda a década de 1990 até o início do século XXI, o Brasil seguiu o trajeto 

pensado pela corrente ortodoxa. Nesse período, a função das políticas econômicas era 

visivelmente restrita ao receituário ortodoxo. Isto incluía, evidentemente, a política 

industrial (doravante, PI). Nesse período, a tese defendida era a de que a melhor PI era 

aquela que se adequasse ao novo desafio de acoplar a economia brasileira nos trilhos da 

globalização (Barros; Goldenstein, 1997, Hay, 1998). Esse é o contexto do lançamento da 

Política Industrial e de Comércio Exterior (PICE), em 26 de junho de 1990, pelo então 

presidente Fernando Collor. A ideia central era a de que a PI permitiria o ajuste da estrutura 

produtiva brasileira à nova realidade global sob a forma de incrementos na produtividade e 

na competitividade da produção nacional no comércio exterior (Guimarães, 1996, p. 9) que 

continha as seguintes estratégias: 

a) redução progressiva dos níveis de proteção tarifária, eliminação da distribuição 

indiscriminada e não transparente de incentivos e subsídios, e fortalecimento dos 

mecanismos de defesa da concorrência; b) reestruturação competitiva da indústria 

por meio de mecanismos de coordenação, de instrumentos de apoio creditício e de 

fortalecimento da infraestrutura tecnológica; c) fortalecimento de segmentos 

potencialmente competitivos e desenvolvimento de novos setores, por meio  de 

maior especialização da produção; d) exposição planejada da indústria à 

competição internacional, possibilitando maior inserção no mercado externo, 

melhoria de qualidade e preço no mercado interno e aumento da competição em 

setores oligopolizados; e e) capacitação tecnológica da empresa nacional, por 

meio de proteção tarifária seletiva às indústrias de tecnologia de ponta e do apoio 

à difusão das inovações nos demais setores. 

 
 

Dos objetivos traçados pela PICE, o único que se mostrou inequivocamente exitoso 

foi a abertura comercial (Guimarães, 1996; Guerra, 1997). As barreiras tarifárias e não 

tarifárias foram drasticamente reduzidas em um período de menos de três anos (Guerra, 

1997, p. 43). Os outros quatro objetivos falharam, especialmente, em função da 



5 

 

 

velocidade com que a economia brasileira se abriu à competição internacional. Sobre a 

abertura comercial do início dos anos 1990, vale sublinhar o fato de que o rápido processo 

de derrubada das barreiras tarifárias e não tarifárias estava intimamente ligado ao 

diagnóstico do problema inflacionário brasileiro da época. Segundo Barros e Goldenstein 

(1997) e Averbug (1999), a reserva de mercado que as empresas instaladas no Brasil 

possuíam antes da abertura, fossem elas nacionais ou estrangeiras, impedia o controle sobre 

os preços. Dessa forma, a abertura foi encarada como “condição sine qua non para a 

estabilização” do sistema de preços (Barros; Goldenstein, 1997, p. 12). Apesar de ter 

falhado no controle da inflação, essa posição de destaque do Governo Collor foi mantida 

durante o Governo de Itamar Franco e durante os dois mandatos de Fernando Henrique 

Cardoso. 

Segundo Hay (1998, p. 1), os objetivos da PI no Brasil, durante o governo FHC, 

eram determinados dentro da “filosofia geral do Plano Real, ou seja, a criação de uma 

economia eficiente e progressista, baseada em mercados livres e numa economia aberta ao 

comércio internacional”. Em outras palavras, o desenho da PI e sua implantação se deram 

de forma acanhada e subjugada aos vieses da política macroeconômica vigente à época. 

Além disso, o autor lista algumas razões pelas quais a PI no Brasil deveria ser pouco 

impetuosa. Dentre elas destaca i) a falta de bons administradores no setor público com 

conhecimento e experiência industrial; ii) a necessidade de que a PI esteja subjugada aos 

limites do regime fiscal do governo; iii) a capacidade que os empresários do setor industrial 

têm de colocar pressão sobre os formuladores de política e, por fim, iv) os acordos de 

comércio multilaterais que o Brasil assinou, tais como o GATT e o Mercosul. 

Em 2003, o primeiro mandato do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva, seria 

marcado, entre outras coisas, pelo surgimento da Política Industrial, Tecnológica e de 

Comércio Exterior (PITCE) lançada em 31 de março de 2004 (Brasil, 2003). A implantação 

desta PI dentro do conjunto de políticas praticadas pelo Governo brasileiro é, por si só, 

digna de nota, por duas razões principais. A primeira delas é indicar certa ruptura dos 

formuladores de política com o receituário ortodoxo, pelo menos no que diz respeito ao 

manejo das PI’s (Suzigan; Furtado, 2006). A eleição de Lula trouxe muita especulação 

sobre qual seria seu modelo de governo. Muitos setores políticos e econômicos temiam uma 

severa ruptura com o padrão de FHC e colocavam em risco, inclusive, a continuidade do 

Plano Real. Como forma de apaziguar os ânimos, Lula manteve, em larga escala, o padrão 

de condução das políticas macroeconômicas do governo anterior, sendo a PITCE uma das 



6 

 

 

exceções1. Em segundo lugar, o retorno da PI recoloca a atividade industrial como central 

na estratégia de desenvolvimento nacional depois de estar preterida há quase duas décadas. 

Consolidada por 57 medidas divididas em 11 programas, a PITCE tinha como 

objetivo reestabelecer, dentro da economia brasileira, um padrão de crescimento industrial 

que fosse, acima de tudo, transversal. Em outras palavras, a PITCE teria como objetivo 

recolocar a indústria no seu antigo papel de dinamizadora da economia via geração de 

progresso técnico para si e para os outros setores. Para tanto, foram elencados três pilares 

(ou linhas de ação horizontal) fundamentais na esquematização desta nova política. 

O primeiro pilar se constituía na modernização industrial, em especial, naquelas 

empresas de menor porte e de setores já tradicionalmente consolidados. Dentro deste 

enfoque seriam trabalhadas as áreas de produção, gestão, tecnologia, design e patentes. 

Alguns exemplos de ação neste front são os programas Modermaq e Moderfrota que 

previam alíquotas menores e taxas fixas em empréstimos do BNDES para modernização de 

maquinário e de frota das empresas (Vermulm, 2004). 

O segundo pilar elencado foi a inovação, que segundo Suzigan e Furtado (2006), é 

muito mais do que simplesmente o desenvolvimento tecnológico. Dentre as medidas 

adotadas estão a estruturação de um Sistema Nacional de Inovação e a maior racionalização 

na aplicação de recursos de Ciência e Tecnologia (C&T) (Vermulm, 2004). Além disso, a 

Lei da Informática (26/09/06 – Decreto 5.906) e a Lei da Biossegurança (Lei 11.105, de 

23/11/05), foram medidas importantes que reforçaram a posição de destaque da inovação no 

desenho da PITCE. Vale dizer que a existência de instituições como o BNDES, o Ministério 

da Ciência e Tecnologia (MCT), o Finep (Financiadora de Estudos e Projetos), bem como a 

ação dos Fundos Setoriais, são de extrema importância para o bom desempenho das 

políticas de inovação no País. Contudo, como sublinham Suzigan e Furtado (2006), a falta 

de articulação entre tais instituições dificulta todo o processo encadeado que se espera de 

uma politica desta sorte. Um exemplo disso foi a criação da ABDI – Agência Brasileira de 

Desenvolvimento Industrial juntamente com o órgão regulador CNDI – Conselho Nacional 

de Desenvolvimento Industrial – em 2005. Ambas as instituições, aparentemente, 

explicitam o interesse do governo em colocar a questão ampla da indústria nacional, e em 

particular da inovação, em primeiro plano nas discussões do Executivo. No entanto não se 

criou, dentro do próprio governo, mecanismos de imposição das pretensões da ABDI que, 

portanto, foram subjugadas por outros interesses, em especial aqueles ligados ao Ministério 

                                                      
1 Sobre o chamado “continuísmo” do Governo Lula, ver Brami-Celentano e Carvalho (2007). 



7 

 

 

da Fazenda e Ministério do Planejamento (Suzigan; Furtado, 2006). 

A terceira linha de ação horizontal era pertinente à inserção externa do Brasil no 

mercado internacional. Esse pilar foi trabalhado via estímulos do governo às exportações, 

principalmente de pequenas e médias empresas. Buscou-se com isso não somente elevar o 

quantum exportado, mas também o valor agregado às exportações. Vale ressaltar que a 

PITCE surge em um período de forte dinamismo da economia global e quaisquer políticas 

industriais teriam que obrigatoriamente incluir incitações ao setor industrial por parte do 

governo. 

Em conjunto a essas três linhas de ação horizontal, a PITCE também deu enfoque às 

chamadas atividades portadoras de futuro, sendo elas a nanotecnologia, a biotecnologia e 

energias renováveis, cujo principal expoente foi a constituição de um setor de biomassa 

relativamente dinâmico. Além disso, a PITCE possuía vertentes de medidas verticalizadas, 

ou seja, ações que buscariam alcançar setores específicos, considerados estratégicos. 

Segundo Salerno e Daher (2006), os critérios básicos para que o setor fosse considerado 

estratégico eram os seguintes: 

a) ser portador de dinamismo crescente e sustentável; 

 
b) ser responsável por parcelas expressivas do investimento internacional 

em Pesquisa e Desenvolvimento (P&D); 

c) ser promotor de novas oportunidades de negócios; 

 
d) estar envolvido diretamente com a inovação de processos, produtos e 

formas de uso; 

e) ser capaz de adensar o tecido produtivo; 

 
f) ser importante para o futuro do país; 

 
g) ter potencial para o desenvolvimento de vantagens comparativas 

dinâmicas. 

 
Quatro atividades econômicas foram escolhidas de acordo com os critérios acima: 

semicondutores, software, fármacos e medicamentos e bens de capital. Com relação a essas 

atividades especificamente Suzigan e Furtado (2006) comentam: 

 

Bens de capital, software e semicondutores são setores transversais, que cortam a 

indústria e a economia como um todo, ao mesmo tempo em que apresentavam (e 

apresentam) elevados déficits comerciais. Eles são tão importantes para a 



8 

 

 

produtividade dos demais setores da indústria quanto o são para os setores 

primário e terciário, assim como para o serviço público. Como já foi mencionado, 

os bens de capital incorporam progresso técnico e oferecem aos demais setores    

possibilidades de transformação e desenvolvimento. O mesmo pode ser dito para 

os semicondutores e os softwares. (Suzigan e Furtado, 2006). 

 
 

De um modo geral, a PITCE trouxe avanços, dada a conjuntura da época, no que diz 

respeito às ações do governo para a criação de uma política industrial mais incisiva. Criou 

novos e fortaleceu os já existentes mecanismos de financiamento para a indústria de 

transformação que foram muito importantes para a geração de capacidade. No entanto, 

apesar da criação de estruturas como a ABDI, CNDI, da mobilização do BNDES e da 

Finep, o consenso geral é de que ainda faltou um conjunto concatenado, encadeado e 

sincronizado de medidas entre os vários órgãos da política em questão. Ademais, a 

consideração de apenas quatro setores priorizados (bens de capital, fármacos e 

medicamentos, software e semicondutores) reflete certa timidez dos formuladores da 

política (Almeida, 2008). Por fim, pode-se dizer que os resultados acanhados da PITCE 

muito devem à falta de interesse mútuo entre a política industrial e o restante das políticas 

macroeconômicas. Sob o regime de metas de inflação, onde os juros altos funcionam como 

ferramenta exclusiva no combate à inflação e onde a busca por resultados primários 

positivos do governo se sobrepõe a quaisquer necessidades de investimento em 

infraestrutura e inovação da indústria, a efetividade de qualquer política industrial foi 

tolhida. 

Depois da PITCE, outras duas PI’s se seguiram, sendo elas a Política de 

Desenvolvimento Produtivo (PDP) de 2008 e o Plano Brasil Maior (PBM) de 2011. A PDP 

teve por objetivo a criação de um ciclo de desenvolvimento de longo prazo que contemplou 

três grupos de programas. O primeiro deles pretendia reforçar aqueles setores nos quais o 

Brasil já estava consolidado e foram denominados programas para consolidar e expandir a 

liderança. Neste grupo, sete setores foram elencados, sendo eles: aeronáutico; petróleo; gás 

e petroquímico; bioetanol; mineração; celulose e papel; siderúrgico e carnes. Nos 

programas para fortalecer a competitividade foram escolhidos, primeiramente 11 áreas: 

complexo automotivo; bens de capital; indústria naval e cabotagem; têxtil e confecções; 

couro, calçados e artefatos; madeira e móveis; agroindústrias; construção civil; complexo 

de serviços; higiene, perfumaria e cosméticos; e plásticos. Mais tarde foram incluídos 

também outros quatro setores: biodiesel; trigo; eletrônicos de consumo e brinquedos. No 

terceiro grupo de programas se encontram os seis programas mobilizadores em áreas 

estratégicas: complexo industrial da saúde; tecnologias de informação e comunicação; 



9 

 

 

energia nuclear; nanotecnologia; biotecnologia e complexo industrial de defesa (Cano e 

Silva, 2010, pp. 12- 13). 

Tal qual a PITCE, a PDP também se utilizou da estrutura robusta do BNDES para 

financiar boa parte dos programas acima descritos. O montante de recursos desembolsados 

pelo banco ultrapassaria R$ 210 bilhões entre os anos de 2008 e 2010. Soma-se a isso a 

redução do spread básico em 20%, e nos casos de linhas de crédito para bens de capital essa 

redução chegou aos 40%. Além disso, há de se levar em consideração a cessão fiscal por 

parte da União na ordem dos R$ 21,4 bilhões entre 2008 e 2011, dentre os quais se incluem 

reduções na CSLL (Contribuição Social sobre Lucro Líquido), no IOF (Imposto sobre 

Operações Financeiras) e no IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados) (Cano e Silva, 

2010, p. 13). 

Ao se fazer um balanço da PDP pode-se concluir que, em primeiro lugar, a nova 

política foi bem recebida pelo setor industrial brasileiro em seu lançamento em 12 de maio 

de 2008. Isso porque esta avançou em relação à PITCE em alguns quesitos, especialmente 

na institucionalidade da política. Evidências disso são as palavras do documento “Avaliação 

e Perspectivas” da Confederação Nacional da Indústria (CNI, 2009, p. 54): 

A PDP foi bem recebida pela indústria brasileira por (...) constituir um esforço de 

articulação e coordenação institucional que mobiliza e compromete diversas 

esferas da administração pública federal na formulação e implementação de um 

conjunto de medidas e instrumentos de política. 
 

No entanto, ao passo que a PDP avançava na questão institucional, o regime 

macroeconômico vigente baseado na manutenção do “tripé”, impedia, segundo Nakatani e 

Oliveira (2009), que a PDP obtivesse resultados exitosos no contexto macroeconômico 

vigente. Vale lembrar a PDP foi lançada durante um período histórico muito conturbado. 

Segundo Moller e Vital (2013), a crise internacional de 2008 é, consensualmente, de 

proporções equivalentes às da Grande Depressão de 1929. Sendo assim é importante 

verificar quais foram as principais consequências desse choque na economia brasileira e, 

por consequência, na sua indústria. 

Iniciada com graves desequilíbrios no mercado imobiliário estadunidense, e 

aprofundada com a instabilidade do sistema financeiro, inclusive levando à falência grande 

bancos como o Lehman Brothers, a crise se espalhou mundo afora, repercutindo em 

diversos países tal qual um “efeito dominó” devido à grande interdependência dos 

mercados financeiros nacionais. Observando a situação brasileira especificamente, a 

insolvência dos títulos e incerteza de credores internacionais fez com que o mercado 

mergulhasse em uma grave iliquidez, gerando retenção de crédito. O arrefecimento do 



10 

 

 

comércio internacional trouxe consigo queda das exportações e consequente redução da 

produção, do emprego. Deste modo, os impactos da crise foram sentidos em 2009 quando a 

economia brasileira entrou em leve recessão, apresentando crescimento negativo de -0,2% 

do PIB. 

Como resposta à crise, o governo brasileiro adotou uma série de medidas 

expansionistas, tanto no âmbito fiscal como no âmbito monetário. Barbosa (2013, p. 81) 

enumera cinco frentes de combate à crise: 

a) aumento da liquidez e redução na taxa Selic; 

 
b) manutenção da rede de proteção social e dos demais programas de 

investimentos públicos; 

c) desonerações tributárias temporárias e permanentes; 

 
d) aumento da oferta de crédito e redução das taxas de juros por parte dos 

bancos públicos; e 

 
e) aumento do investimento público em habitação. 

 
É neste contexto que o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e a PDP 

foram estratégicos, como orientadores do novo fluxo de recursos que iria imergir na 

economia do país. Deve-se dar destaque também ao aprofundamento do Plano de Ação, 

Ciência e Tecnologia (PACTI), lançado em 2007 pelo Ministério da Ciência e Tecnologia, 

neste rol de medidas anticíclicas do período em questão. 

Em outras palavras, o sucesso desses esforços de política industrial ou política de 

desenvolvimento (PDP e o PAC, respectivamente), se vigorasse um período semelhante ao 

de 2004-2007, seria sustentado pelo ambiente econômico favorável. No caso brasileiro, tal 

fato  foi observado principalmente no aumento das exportações e o preço de commodities 

deste período. Contudo tais políticas vieram justamente em um período de inflexão do 

cenário internacional, após a crise de 2008. A demanda mundial desabou e, por 

consequência, também desabou a demanda por exportações brasileiras. O afluxo de capitais 

valorizou o Real, dificultando as exportações e elevando a concorrência externa 

(especialmente com produtos chineses) dentro do mercado brasileiro, sendo traduzida enfim 

na deterioração do Balanço de Pagamentos. Além disso, a política de estabilização 

inflacionária liderada pelo Banco Central, não comportava redução nas taxas de juros como 

possível política anticíclica. Vale salientar que esse diagnóstico não é unânime. Guttmann 

(2009, p. 61) afirma que, no caso brasileiro, a taxas de juros básicas poderiam cair, e cair 



11 

 

 

mais rapidamente do que na média da economia mundial. Dessa forma, o posicionamento 

do BCB foi no sentido oposto àquele adotado por outros bancos centrais do mundo, 

inclusive por bancos com menor capacidade de manobra em momentos de crise. 

Desse modo, em 2010 a ABDI teve que recalcular várias das metas originais da PDP 

com o intuito de compensar o momento de dificuldades vivido então. Cano e Silva (2010) 

enumeram as mudanças feitas: 

1) ampliar a relação investimento/PIB para 23% (contra os 18,4% esperados para 

2010); 2) elevar a participação da indústria no VA da economia para 20% (contra 

os 18,9% esperados para 2010); 3) elevar a relação dispêndio em P&D 

privado/PIB em relação aos 0,56% esperados para 2010 (meta em processo de 

definição por parte do MCT); 4) ampliar a participação brasileira nas exportações 

mundiais para 1,5% (contra a posição de 1,24% de 2008); 5) elevar a participação 

das MPEs no valor exportado para 7,8% (contra os 6,7% de 2009); 6) aumentar a 

eficiência da indústria, reduzindo o hiato da produtividade brasileira em relação à 

dos EUA para  84% (contra a posição de 85,7% de 2007); 7) aumentar a 

qualificação média dos trabalhadores da indústria, ampliando a participação de 

trabalhadores com ensino médio completo para 60% (contra a posição de 48,57% 

de 2008). (Cano e Silva, 2010, p. 18). 

 
 

Em 02 de agosto de 2011 o governo de Dilma Rousseff lança o PBM. Almeida 

(2011) divide as medidas do PBM em seis categorias, sendo importante mencioná-las uma a 

uma. As medidas de estímulo à inovação e aos investimentos vieram sob a forma de 

desoneração tributária, de financiamento ao investimento do BNDES e de financiamento à 

inovação da Finep e do BNDES. No âmbito tributário, a redução do IPI foi prorrogada por 

12 meses e os prazos de devolução do PIS/COFINS caíram de 12 meses para zero. No 

âmbito dos financiamentos aos investimentos, o BNDES estendeu o PSI (Programa de 

Sustentação do Investimento), ampliou o capital de giro para micro e pequenas empresas, 

relançou o programa Revitaliza, criou o programa BNDES Qualificação e o programa 

Fundo do Clima. Por fim, no âmbito do financiamento e incentivos à inovação, foram 

disponibilizados novos recursos à Finep, com a criação do programa do BNDES de crédito 

pré-aprovado para planos de inovação das empresas, a ampliação dos programas setoriais 

de inovação do BNDES, com linhas de financiamento do BNDES para bens de capital que 

reduzam o efeito estufa, e permissão de contratos com cláusulas de risco tecnológico 

previstas na Lei da Informática e modernização do Inmetro. (Almeida, 2011, p. 4). 

No âmbito do comércio exterior, o PBM focou na defesa comercial, tanto no sentido 

mercadológico como no sentido jurídico. São exemplos de medida a intensificação das 

ações antidumping, o aperfeiçoamento da estrutura tarifária do Imposto de Importação, 

fortalecimento do combate às importações ilegais, etc. Por último, na esfera da defesa da 

indústria e do mercado interno, o PBM instituiu que a margem de preferência dos produtos 



12 

 

 

manufaturados nacionais em licitações fosse de 25%. Além disso, criou-se um regime 

setorial especial para o setor automobilístico, elevando em 30% o IPI de automóveis 

(nacionais e dos Países do Mercosul e do México), desde que os carros não possuíssem, 

pelo menos, 65% de suas peças com origem no Brasil e que as empresas não investissem 

pelo menos 0,5% de seu faturamento em inovação (Almeida, 2011, p. 4). 

No entanto, o ponto de maior destaque, segundo Almeida (2011) é a desoneração da 

folha de pagamento, inicialmente dos setores de confecção, móveis, calçados e softwares. 

Dada a complexidade (e ousadia) do tema, a desoneração se deu sob a forma de um projeto 

piloto em 2012 abarcando somente os setores citados acima. Em 2013, contudo, a 

desoneração foi ampliada para uma extensa lista de 42 setores da economia. 

De um modo geral, o PBM é visto como a consolidação de uma sequencia 

progressiva de Políticas Industriais no Brasil (PITCE, PDP e PBM). Essa sequência 

evidencia a vontade política de (re)instauração das políticas industriais como, se não 

prioritárias, ações relevantes do governo. 

Depois de apurar a trajetória político-econômica recente, pode-se inferir que existe 

certa polarização entre duas correntes de pensamento sobre o tema no Brasil, desde 1994. 

Uma ortodoxa, claramente enraizada nos governos Collor e FHC, e crítica das mudanças 

trazidas pela era petista no governo brasileiro. Outra heterodoxa que, embora fragilizada 

desde o início dos anos 1990, ainda permeia elementos da classe política e teve maior 

influência nos governos petistas. Para ambas as correntes, a literatura que trata da análise 

dos resultados das três políticas em questão é extensa2. No entanto, um grave problema é 

comum na vasta maioria dos trabalhos que tratam desse tema: a escassez de especificação 

de metas e prazos nas políticas. Dessa forma, tais análises têm dificuldades em conseguir 

investigar a eficiência real das PI’s. Um exemplo claro desse contratempo pode ser 

averiguado no documento denominado “Diretrizes para a Política Tecnológica, Industrial e 

de Comércio Exterior”, lançado em 26 de novembro de 2003. Nele, são lançadas as bases 

para a PITCE, as justificativas teóricas, os principais setores estratégicos e, no entanto, não 

existe sequer uma meta estabelecida. 

Dito isso, o objetivo desse trabalho passa ao largo da análise de resultados. De fato, 

o objetivo central aqui é examinar as características do desenho original das PI’s. A razão 

para essa abordagem é a noção de que, por detrás da determinação (ou ausência) de metas e 

                                                      
2 Salerno e Daher (2006); Suzigan e Furtado (2006); Almeida (2009); Cano e Silva (2010); Almeida (2011); 

Guerriero (2012); Bacha e De Bolle (2013) são alguns bons exemplos de trabalhos analíticos sobre as três 

políticas industriais 



13 

 

 

instrumentos de cada uma dessas políticas estão subentendidas as raízes teóricas que as 

definiram. Sabe-se que cada política, em seu conjunto de instrumentos, metas e objetivos, 

se apoia em um determinado referencial teórico. As diferenças entre os vários referenciais 

teóricos produzem uma gama variada de estilos de política, como será possível ver adiante. 

Para tanto é preciso concluir um processo em duas etapas. A primeira delas é identificar 

quais as correntes teóricas que trabalham com a ideia de PI e como essas correntes definem 

o conceito de PI. Em seguida, é preciso tipificar os diferentes atributos das PI’s. 

  



14 

 

 

1 A Teoria da Política Industrial: definição, objetivos e instrumentos 

 

 

O desenvolvimento do sistema capitalista exibe um forte entrelaçamento com o 

desenvolvimento da indústria, desde a I Revolução Industrial. Adam Smith (1776) deu o 

pontapé inicial da Ciência Econômica moderna justamente ao voltar os olhares da 

comunidade acadêmica para as revoluções que aos poucos iam se introduzindo no cotidiano 

da economia britânica do seu tempo. Nas palavras do historiador Eric Hobsbawm, a I 

Revolução Industrial, posta em marcha no Reino Unido do último quarto do século XVIII, 

foi, provavelmente, o “evento mais importante da história do mundo”, desde o surgimento 

da agricultura e das cidades (Hobsbawm, 1996, p. 23). Este evento transformaria completa e 

irreversivelmente os rumos da humanidade, ao introduzir uma nova realidade: dado certo 

nível de capacidade tecnológica (ou maturidade industrial), seria possível atender a maior 

parte das demandas materiais de uma sociedade em evolução. A relevância da indústria na 

conformação do sistema capitalista e para a sua dinamização tecnológica fez com que este 

setor se tornasse um foco importante e estratégico para os Estados que visavam se 

industrializar. Argumentos em favor da intervenção do setor público em benefício da 

industrialização, através de uma política industrial (doravante, PI), remetem ao início do 

século XIX, com contribuições de figuras como o norte-americano Alexander Hamilton e o 

alemão Friedrich List. 

Até hoje, o uso de PI’s por parte do Estado é controverso e objeto de debate nos 

meios políticos e acadêmicos no mundo todo. Parte significativa de tais discussões se dá em 

função da existência de diferentes concepções para o termo PI. Dessa forma, justifica-se 

aqui uma avaliação das diferentes interpretações deste conceito. 

 

1.1 Definições para o Conceito de Política Industrial 

 

 

O que é PI? Embora aparentemente simples, a pergunta não encontra resposta 

unânime na literatura econômica. Pelo contrário, as definições do conceito são diversas e, 

assim sendo, são diversos também os posicionamentos de estudiosos do tema, de agentes 

públicos, de gestores de política, e de empresários do ramo industrial. Essa diversidade 

implica em desencontros teóricos fundamentais que, por vezes, impedem um debate mais 

claro sobre a PI e sua importância para o desenvolvimento econômico nacional. Dessa 

forma, cabe aqui um esforço em classificar as diferentes concepções de PI encontradas na 

literatura e extrair as atribuições que a PI deve possuir em cada uma delas. De um modo 



15 

 

 

geral, é possível interpretar o conceito de PI sob duas óticas distintas. Na primeira delas, 

diferenciam-se as PI’s pelo seu propósito, já na segunda, essa diferenciação se dá pelo seu 

caráter setorial de atuação. 

O critério de diferenciação baseado no propósito da PI faz surgir dois tipos básicos 

de política. O primeiro tipo é um conjunto de medidas cujo objetivo é, exclusivamente, 

corrigir possíveis falhas de mercado (Adams; Bolino, 1983; Krugman, 1983). As falhas de 

mercado ocorrem, quando os dispositivos do livre mercado e seus mecanismos de 

precificação geram um resultado insatisfatório do ponto de vista do bem-estar social. São 

exemplos de falhas de mercado a presença de externalidades, certos tipos de monopólio e 

oligopólio, economias de escala e escopo, informação assimétrica, entre outros. 

O segundo tipo, que se contrapõe à interpretação anterior, é posto por autores que 

definem a PI como algo mais amplo do que uma retificação de falhas de mercado. Para esse 

grupo, a PI é compreendida como sendo um conjunto de medidas que visam afetar a 

performance industrial, via incrementos de produtividade, competitividade e crescimento 

do setor industrial. (Suzigan; Villela, 1997). Esse tipo de PI, dadas as suas características, 

possui um caráter intervencionista mais evidenciado do que a discutida anteriormente. Fica 

claro para esse segundo grupo de autores que, independentemente da existência de falhas de 

mercado, o uso das PI’s deve servir como um dinamizador da competitividade e da 

inovação no setor industrial. 

A outra distinção essencial do conceito de PI, muito difundida na literatura, é aquela 

que diferencia a política pelo seu caráter setorial. Segundo esse critério, pode-se dividir PI 

em vertical ou horizontal. A PI horizontal remete à ideia de que o objetivo principal da 

política industrial deva ser criar um ambiente adequado para que as empresas se 

desenvolvam por si só. (Stiglitz; Lin; Monga, 2013). Sob essa ótica, o desenvolvimento 

industrial depende da formação de um ambiente favorável, e este, por sua vez, depende da 

construção de instituições políticas e econômicas modernas e fortes, como, por exemplo, 

sistema monetário estável, mercado financeiro sólido, sistema educacional de qualidade, 

regras e burocracia tributárias claras, entre outros. Nas PI’s horizontais não há, portanto, 

seleção e favorecimento de setores e empresas industriais específicas. 

Já a PI vertical é aquela que seleciona um setor, alguns setores, ou até mesmo 

algumas empresas industriais específicas, como foco de desenvolvimento. Esse tipo de PI 

verticalizada pode servir como forma de proteção da concorrência internacional, como 

indutora da produtividade e competitividade, para estimular o progresso técnico, entre 

outras funções. São variadas as razões para que o Estado priorize um setor, ou grupo de 



16 

 

 

setores, em detrimento do restante. Dentre elas, as ideias de que no setor escolhido reside 

um maior potencial de dinamização econômica, geração e difusão de tecnologia, criação de 

empregos com níveis de ocupação e salários diferenciados e maior agregação de valor ao 

produto final. Dessa forma, o desenvolvimento do setor escolhido teria efeito positivo sobre 

outros setores menos  dinâmicos do parque industrial de um determinado país. 

 

 

Tabela 1 – 4 Tipos de Política Industrial 
 

 
Orientação da PI 

Horizontal Vertical 

 

P
ro

p
ó
si

to
 d

a
 P

I  
Falhas de mercado 

 
Tipo 1 

 
Tipo 2 

 
Performance Industrial 

 
Tipo 3 

 
Tipo 4 

 

Elaboração própria. 

 

 

De acordo com o que foi visto até agora, pode-se sumarizar os quatro diferentes 

tipos de PI resultantes, segundo seu propósito e sua orientação, como na tabela 1. As 

políticas do Tipo 1 são aquelas que buscam corrigir as falhas de mercado sem eleger 

setores específicos sobre os quais atuará. As políticas do Tipo 2 são aquelas que buscam 

corrigir as falhas de mercado em setores específicos. As políticas do Tipo 3 são aquelas que 

visam melhorar o desempenho industrial sem priorizar setores e/ou firmas específicas e, 

por fim, as PI’s do Tipo 4 são aquelas cuja função é elevar a performance industrial 

designando os setores-chave que serão favorecidos. A distribuição desses quatro tipos de PI 

na literatura não ocorre de forma balanceada, uma vez que políticas dos Tipos 1 e 4 são as 

mencionadas com mais frequência. No entanto, a literatura mostra que existem autores que 

argumentam a favor de PI’s do Tipo 2 e do Tipo 3. A sustentação teórica de cada um desses 

tipos de PI será feita a seguir. 

  



17 

 

 

2 A Sustentação Teórica das Classificações de Política Industrial 

 

 

Pode-se perceber, de acordo com a Tabela 1, que existem quatro combinações 

possíveis para classificar as PI’s: aquelas com o propósito de corrigir falhas de mercado 

horizontais e verticais, e aquelas com o propósito de influenciar a performance industrial 

horizontais e verticais. Para cada uma dessas quatro categorias é possível associar um grupo 

de autores que as sustente teoricamente. O contraste entre esses referenciais distintos 

ajudará a entender melhor a razão das diferenças elementares nos desenhos das PI’s. 

 

2.1 Falhas de Mercado 

 

 

2.1.1 A Contraposição entre Falhas de Mercado e Falhas de Governo 

 

 

As PI’s dos Tipos 1 e 2 são aquelas que visam reparar o efeitos negativos de 

eventuais falhas de mercado e sua sustentação teórica está intimamente ligada ao 

referencial  neoclássico. No entanto, como já é sabido, dos referenciais existentes, o 

neoclássico é o mais adverso quando o assunto é intervenção do governo na “ordem 

natural” de funcionamento da economia. Desse modo a PI, se aventada, deve ser formulada 

de um modo tal que preserve, ao máximo, a integridade original dos mercados (Pinder; 

Hosomi; Diebold, 1979). Grossman (1990, p. 117-118) elucida a ótica mainstream3, com a 

seguinte interpretação: 

Economistas sofisticados reconhecem que os mercados dão aos agentes 

incentivos a investir no futuro, e, portanto, a mera possibilidade de crescimento 

futuro não é  razão em si mesma para que os governos intervenham no processo 

de alocação dos recursos. Tais analistas têm procurado, alternativamente, 

identificar potenciais falhas dos mecanismos de mercado para a alocação dos 

recursos em novas atividades, e prescrever soluções para estas falhas. 

 

Note que se a atribuição essencial da PI é corrigir eventuais falhas de mercado, é 

evidente que nenhum esforço por parte do Estado é necessário caso tais falhas não estejam 

presentes. Assim, pode-se dizer que as PI’s desse tipo visam restringir a atuação e a 

intervenção do setor público no mercado ao mínimo necessário. Para alguns economistas, 

inclusive, mesmo em um cenário onde haja evidências de falhas de mercado, a intervenção 

do setor público, neste caso específico através de PI’s, não é recomendável por duas razões 

principais. A primeira é a “natureza auto corretora de algumas falhas de mercado, o que 

                                                      
3 Mainstream¸ termo que, se traduzido livremente, significa corrente principal, amplamente utilizado para 

referenciar a escola neoclássica de pensamento na ciência econômica. 



18 

 

 

tornaria desnecessária a intervenção do governo” (Winston, 2006, p. 4). A segunda é a 

inaptidão inerente do Estado para formular políticas de intervenção. Essa imperícia pode se 

manifestar de várias formas e seu conjunto é mais conhecido na literatura como falhas de 

governo4. Dentre as principais falhas de governo estão a morosidade e inflexibilidade com 

que políticas são desenhadas e postas em prática (Karp; Perloff, 1993), e a relação 

conflitante  entre as agências governamentais e as forças políticas que permitem que 

interesses privados consigam  capturar e  influenciar  as autoridades eleitas e não  eleitas 

para pôr em prática e manter políticas ineficientes (Winston, 2006; Krueger, 1990)5. Nas 

palavras de Winston (2006, p. 2-3), tais falhas de governos têm origem: 

(...) quando o governo cria ineficiências, ou porque não deveria ter intervindo, ou 

porque poderia ter resolvido um determinado problema ou conjunto de problemas 

de forma mais eficiente, ou seja, gerando maiores benefícios sociais  líquidos.  

Em outras palavras, o marco teórico da otimização de Pareto deve ser usado para 

avaliar o desempenho do governo da mesma forma como é usado para avaliar o  

desempenho do mercado. 

 
 

Grossman (1990) apresenta algumas das principais razões que dificultariam a 

implantação de PI’s, entre elas a ideia de que subsídios à produção e à exportação não são 

os mais eficazes para corrigir imperfeições de mercado. Nas palavras do próprio autor “A 

correção de falhas de mercado por parte do governo deve ser direcionada apenas às 

atividades específicas que geram spillovers positivos e não deve simplesmente encorajar as 

empresas a elevar a produção” (Grossman, 1990, p. 118). Políticas que demandam receita 

pública devem ser introduzidas somente quando seus potenciais ganhos de eficiência 

superam os custos de oportunidade. Além disso, quando o crescimento de uma atividade é 

muito lento, seja medindo-se por quantum produzido ou por quantum exportado, 

normalmente, ele o é para todos os países. Para Pinder, Hosomi e Diebold (1979, p. 4), 

além das dificuldades citadas, a internacionalização da economia moderna dificulta a 

elaboração de PI’s uma vez que os movimentos de mercadorias e de capitais podem minar a 

eficácia da política de cunho nacionalista. 

Ademais, outro problema grave na formulação de PI’s é a fragilidade e escassez de 

conhecimento por parte dos formuladores de política. Pack e Saggi (1996, p. 21) montaram 

uma longa lista com todas as informações que, em tese, seriam necessárias aos 

formuladores para o desenho de uma política industrial, sendo elas: quais empresas e 

indústrias geram spillovers de conhecimento; quais empresas e indústrias se beneficiam de 

                                                      
4 Para maior detalhamento das falhas de governo, ver Winston (2006). 
5 Tradução nossa. Todas as eventuais traduções de textos escritos em língua estrangeira foram feitas pelo autor. 



19 

 

 

economias de escala dinâmicas (ou seja, qual é a curva de aprendizagem e a magnitude da 

desvantagem em custos em cada fase de aprendizagem); quais os setores que possuem 

vantagens comparativas no longo prazo; saber o tamanho das economias de escala de 

diferentes firmas e setores para facilitar a coordenação dos investimentos; possuir uma 

capacidade superior à das próprias empresas individuais para conhecer sua própria 

competitividade potencial; conhecer precisamente a natureza e extensão das falhas do 

mercado de capitais; conhecer precisamente a magnitude e a direção dos spillovers 

interindustriais; conhecer a quantidade relativa de conhecimento que as firmas individuais 

adquirem por conta própria e por outras empresas; saber até que ponto os primeiros 

participantes geram benefícios para os futuros participantes; saber a extensão da 

heterogeneidade das capacidades de aprendizagem das empresas; saber se os consumidores 

assimilam a qualidade de um bem apenas depois de consumir; saber se as empresas que 

tentam reduzir os custos de produção também iniciam um esforço para melhorar a 

qualidade dos seus produtos para obter uma melhor reputação; conhecer os efeitos  

potenciais do IDE ou do comércio internacional na resolução de alguns problemas de 

coordenação, incluindo um conhecimento detalhado das dezenas de milhares de  

intermediários non tradables; ter uma previsão de quais empresas podem criar novos 

conhecimentos e novos métodos de produção; conhecer os efeitos indiretos do IDE, bem  

como a intensidade provável da sua compra de intermediários domésticos (Pack; Saggi, 

2006, p. 21-22). 

Outros trabalhos empíricos, como, por exemplo, Kruger e Tuncer (1982), Jong-Wha 

Lee (1995) corroboram a ideia de que políticas industriais e alguns de seus instrumentos 

tradicionais tendem a ter um custo-benefício não atrativo no longo prazo, muito em função 

da falta de informações, citada anteriormente. Como exemplos disso, pode-se elencar o 

argumento da proteção à indústria infante, utilizado em muitos países. Para Kruger e Tuncer 

(1982), o argumento da indústria infante defende que empresas nacionais que ingressam em 

setores novos do ponto de vista da economia doméstica via de regra possuem custos 

superiores em relação às empresas internacionais mais maduras, e isso faz com que as 

empresas nacionais tomem tempo para se tornarem competitivas. As indústrias infantes não 

dariam retorno ao empresário se deixadas às regras de livre mercado. No entanto, se 

desenvolvida, essa indústria permitiria a aferição de retornos que cubririam as perdas 

iniciais. Dessa forma, justifica-se o período de proteção ou assistência governamental, no 

qual os custos cairiam o suficiente permitindo assim que as empresas desse setor se 

tornassem competitivas internacionalmente sem nenhuma assistência (Krueger; Tuncer, 



20 

 

 

1982). Além do argumento de indústria infante, as barreiras tarifárias e não tarifárias e a 

política de subsídios também são criticadas pelos autores. Vale acrescentar que a premissa 

utilizada nos trabalhos anteriormente descritos é a de que os possíveis ganhos advindos da 

PI devem ser monetariamente superiores aos custos de implementação de tais políticas. 

Esse atributo dá um caráter contábil à questão, distorcendo, por vezes, os efeitos não 

monetários aferidos. Dentre os efeitos não monetários estão a elevação do padrão 

tecnológico do país, o efeito learning- by-doing que difunde conhecimento e capacitação 

tecnológica de um setor para outro, a possibilidade de uma inserção mais ativa do país no 

mercado internacional de bens industriais de maior valor agregado, entre outros. 

Mesmo ao levar em consideração os efeitos das eventuais falhas de governo, a PI 

corretora de falhas de mercado pode se mostrar relevante, inclusive para os neoclássicos. A 

decisão de formular e implantar tais políticas deve ser tomada nas seguintes bases: os países 

devem confrontar os benefícios gerados pela adoção da PI em relação aos benefícios 

gerados pelo uso dos mesmos recursos em outras atividades ou programas e não um 

paradigma inatingível de eficiência microeconômica que nada tem a ver com o 

funcionamento real dos mercados – um argumento formulado há muito por McNulty 

(1968). 

 

2.1.2 Políticas Industriais do Tipo 1 

 

 

Pinder, Hosomi e Diebold (1979), Ishihara (2004) e Shapiro (2007) são exemplos 

neoclássicos da defesa de PI horizontais, corretoras de falhas de mercado. Shapiro (2007, p. 

26) explica que: 

A recomendação padrão de política ainda é o mercado. A ênfase se dá em 

reformulações instituicionais que permitirão que o mercado tenha um 

desempenho mais eficiente. No entanto, dado o enfraquecimento de fundamentos 

teóricos e empíricos para soluções baseadas exclusivamente no mercado, o 

pressuposto de que as falhas de governo são sempre piores do que as falhas de 

mercado precisa ser reconsiderado. 

 
Pinder, Hosomi e Diebold (1979, p. 10-11) afirmam que um dos principais 

equívocos quando se discute PI é a pressuposição de que esse tipo de política substitua as 

forças de mercado. A maior parte das políticas industriais boas serve como suporte para as 

forças de mercado, dado que, no longo prazo, o sucesso da política depende dos efeitos de 

eficiência (alocativa e de custos) providos pela competição. Na verdade, para esse grupo de 

autores, a PI se confunde por vezes com o que se chama de política de competitividade. 



21 

 

 

Ishihara (2004, p. 2), ao elaborar sua crítica ao modelo de industrialização e de PI adotados 

pelo Japão no pós-guerra, chega à conclusão de que a principal falha de mercado e, 

portanto, a principal razão para adoção de uma PI, é a falta de competição entre as firmas. 

Segundo o autor: 

(...) nas PI’s no Japão do pós-guerra, o argumento de que a "competição 

infrutífera" ou a "competição excessivamente intensa" deveria ser eliminada é 

evidente tanto nas políticas de promoção industrial quanto nas políticas de 

reajuste para setores industriais em crise. Ou seja, venceu a ideia de que a 

concorrência entre muitas empresas ou empresas de pequeno porte tende a 

resultar em pior desempenho econômico, uma vez que eles não podem desfrutar 

das economias de escala. (...) Entretanto, existem vários problemas em aplicar 

essa lógica à efetiva aplicação da política. Em primeiro lugar, é duvidoso supor 

que o governo poderia saber o número ideal de empresas em um determinado 

mercado. Em segundo lugar, num setor onde existe diferenciação de produto ou 

quando há inovação tecnológica, a restrição à entrada possivelmente teria efeitos 

prejudiciais à diversidade, restringindo a própria atividade inovativa. Terceiro, a 

restrição de entrada reduziria ou eliminaria a ameaça de nova entrada, e 

diminuiria, por essa via, o incentivo para incrementar a eficiência das empresas 

existentes. (Ishihara, p. 10). 

 
 

Dessa forma, os objetivos centrais da PI do Tipo 1 estão intimamente ligados ao 

aumento da eficiência, incluindo eficiência de longo prazo na forma de uma economia 

dinâmica. Além disso, faz parte do receituário neoclássico de PI limitar a regulação e a 

burocracia no interesse da liberdade e saúde do sistema de mercado (Pinder; Hosomi;  

Diebold, 1979, p. 67-68). 

 

2.1.3 Políticas Industriais do Tipo 2 

 

 

Rodrik (2004, 2008) e Warwick (2013) chamam a atenção para o desenvolvimento 

de uma política que corrija falhas de mercado em setores específicos, ou seja, verticalizada. 

Esse tipo de PI, também chamada de política seletiva, se apresenta como um caso mais 

singular.  De acordo com Warwick (2013, p. 47), 

as políticas seletivas podem ser projetadas para se concentrar em certos setores, 

tecnologias, "tarefas" (estágios da cadeia de valor) ou alguma combinação dos 

três. (...) Tais políticas têm maior probabilidade de serem bem sucedidas se 

houver evidência robusta de falha de mercado e uma clara estratégia de saída. As 

abordagens mais estratégicas da política industrial podem ser caracterizadas pela 

existência ou não de vantagens comparativas. 

 
 

Para Rodrik (2004), o exemplo mais claro da função de uma política seletiva é a 

redução dos riscos de entrada em determinado setor. O empresário industrial que deseja 

empreender carrega consigo uma atribuição cujo ônus é privado, mas o bônus é social. Essa 



22 

 

 

atribuição o autor denominou de cost discovery6. 

A cost discovery é a tentativa de descoberta, ex ante, de todos os custos envolvidos 

no novo empreendimento. Estão implícitos aqui os custos de produção diretos e indiretos, 

custos de oportunidade do capital investido, custos de financiamento em mercados de 

crédito interno e externo, entre outros. O empresário que falha ao prever todos esses custos, 

arca com o ônus de seu equívoco de maneira privada. Já aquele empresário que logra êxito, 

além de colher os frutos privadamente, também auxilia no momento em que outros 

empreendedores quiserem investir, uma vez que parte da cost discovery já foi feita 

(RODRIK, 2004). 

Assim, devem ser considerados setores pouco explorados da indústria, onde as taxas 

de retorno esperadas podem ser consideravelmente maiores, do ponto de vista privado, e 

onde exista a possibilidade de alavancagem das estruturas técnico-científicas nacionais, do 

ponto de vista público. Tais setores justificariam, do ponto de vista de Rodrik (2004), serem 

contemplados pela PI vertical se o governo conseguir retirar o ônus privado do empresário 

empreendedor no momento do cost discovery, facilitando a entrada dele e de outros em  

setores estratégicos. Nas palavras de Rodrik (2004, p. 37) o governo não pode escolher os 

setores vencedores sem incorrer em erros, no entanto a 

(...) política industrial eficaz é caracterizada menos por sua capacidade de 

escolher  os vencedores do que por sua capacidade de reduzir as perdas, uma vez 

que os erros já tenham ocorrido. Na verdade, cometer erros ("escolher indústrias 

erradas") é parte essencial de uma boa política industrial, uma vez que a cost 

discovery está em pauta. 

 
 

2.2 Promoção da Performance Industrial 

 

 

Do outro lado do debate estão aqueles que defendem a PI, com base essencialmente 

estruturalista, ou neoestruturalista. De acordo com essa corrente, as mudanças estruturais do 

setor industrial, como um todo, são essenciais na determinação do futuro da economia. 

Essas seriam as políticas industriais do Tipo 3. Dentro deste grupo, existem duas 

subdivisões claras de montagem de PI, onde se aplicam distinções para o caso de países em 

desenvolvimento e países já industrializados enfrentando os efeitos da desindustrialização. 

 

2.2.1 Políticas Industriais do Tipo 3 

 

 

Para Haque (2007), a questão central a ser enfrentada por PI’s, em especial no caso 

                                                      
6 Em tradução livre, descoberta dos custos 



23 

 

 

de países de industrialização atrasada, é a inserção do setor industrial no comércio 

internacional. Segundo o autor, o processo de globalização culminou em uma predileção 

por políticas comerciais  mais  abertas,  com  a  queda  de  barreiras  ao  comércio  e  

profusão  de   acordos multilaterais. Neste cenário, é fundamental que as firmas industriais 

dos latecomers7 
criem mecanismos de proteção contra as firmas dos países mais avançados. 

De acordo com o Haque (2007, p. 10): 

(...) a política de competitividade deve ser considerada como um complemento 

essencial da política industrial nos países em desenvolvimento. Além de regular a 

concorrência entre as empresas nacionais em estágios iniciais de desenvolvimento 

industrial, países de industrialização atrasada precisam proteger suas empresas 

contra invasões desleais de empresas estrangeiras, em seus mercados. No entanto, 

é geralmente difícil para os governos em economias relativamente pequenas 

agirem sozinhos, em função do risco de perder o capital estrangeiro. 

 

Neste aspecto, quando analisado o caso dos países latino-americanos (inclusive o do 

Brasil) após o processo de liberalização dos anos 1990, Shafaeddin (2005, p. 20) afirma que 

o 

baixo crescimento das exportações e a desindustrialização também têm sido 

acompanhados por aumento da vulnerabilidade da economia, particularmente da 

manufatura, aos fatores externos. A confiança deste setor em produtos importados 

tem aumentado especialmente em função da elevação da intensidade de 

importações para a produção e consumo particularmente nos casos onde não 

houve elevação das exportações. De fato, na América Latina, a expansão das 

exportações ocorreu principalmente em indústrias de insumos básicos, e nos 

estágios de produção intensivos em trabalho, ou seja, operações de montagem e, 

em alguns poucos casos, na indústria automobilística. Várias indústrias que 

haviam sido dinâmicas durante a era da substituição de importações continuam a 

ser dinâmicas em termos de produção, exportação e investimento. 

Aparentemente, as indústrias que se encontravam próximas à maturidade, na 

ocasião da reforma, como a aeroespacial no Brasil, se beneficiaram da 

liberalização, uma vez que a pressão competitiva que dela emergiu tornou-as 

mais eficientes. Por outro lado, as ineficientes, ou aquelas que em estágio infante, 

não sobreviveram bem. Defrontadas com a severa competição dos importados, 

algumas indústrias, inclusive as intensivas em trabalho em  vários  países, 

sofreram. (Shafaeddin, 2005, p. 20). 

 
 

Uma questão relacionada, mas distinta, é a da desindustrialização. Do ponto de vista 

dos países já desenvolvidos, a chamada “visão de Cambridge” estrutura uma das 

interpretações mais fortes para explicar o processo de desindustrialização nas economias 

industrializadas europeias, dando especial atenção ao caso inglês. Para esse grupo, a ideia 

de que a desindustrialização deve ser vista como queda relativa do emprego industrial não 

procede, uma vez que a referida queda pode ser algo bem vindo, se for seguida por 

incrementos de produtividade suficientes para que a produção industrial se eleve 

                                                      
7 Latecomer, além de denotar países de industrialização tardia (fim do século XIX ou início do XX) também 

conota países com dificuldades de inserção no bloco das nações mais desenvolvidas. 



24 

 

 

concomitantemente. Dessa forma, a desindustrialização é entendida como a incapacidade 

de um país saldar os seus déficits comerciais com as exportações do setor manufatureiro, 

que perde sua parcela no emprego total, e também no produto agregado. (Morceiro, 2012). 

Essa ótica está bem alinhada com a experiência da indústria inglesa na década de 1970, 

quando esta perdia competitividade no mercado internacional. 

Segundo Morceiro (2012, p. 32), existem três meios de impacto do comércio 

internacional sobre o desempenho industrial de um país. O primeiro, e mais intuitivo, é 

através da queda de demanda, via elevação da concorrência externa e consequentemente 

redução do lucro no setor industrial. Portanto, o país que deixa sua manufatura exposta ao 

ataque externo pode estar comprometendo a própria existência dessa atividade no longo  

prazo. 

Em segundo lugar, a concorrência externa pode, de certa forma, deslocar o país de 

mercados em que ele apresenta níveis avançados de tecnologia e, consequentemente, 

maiores oportunidades de elevar sua produtividade. Em outras palavras, no ambiente 

competitivo aquele país que possui vantagens tecnológicas pode sair perdendo para aqueles 

que possuam outras vantagens, como por exemplo, maiores economias de escala, ou 

tecnologias mais avançadas. 

Por fim, como resultado de uma das (ou de ambas as) manifestações acima, existe 

também a redução dos investimentos do setor industrial em seu próprio parque produtivo. 

As decisões de investimento podem ser negativamente influenciadas por uma redução da  

demanda e, consequentemente, por uma redução do lucro industrial. Além disso, as 

expectativas de lucros futuros mais baixos também reduzem os investimentos na indústria. 

E, por fim, além de reduzir os investimentos, os agentes podem realocá-los naquelas 

economias que apresentem resultados esperados mais positivos, provocando um dano duplo 

à indústria nacional ao fomentar a concorrência externa e ao prejudicar o resultado do 

balanço de pagamentos (Singh, 1989). 

 

2.2.2 Políticas Industriais do Tipo 4 

 

 

Ao contrapor os casos de desenvolvimento industrial entre países latino-americanos 

e do sudeste asiático, Dasgupta e Singh (2006) verificaram que o processo de globalização, 

em especial durante a década de 1990 com o chamado Consenso de Washington, resultou 

não somente em um rearranjo das políticas comerciais, mas também na queda das próprias 



25 

 

 

PI’s. Nas palavras dos autores, os países latino-americanos abandonaram as PI’s 

(...) sob o Consenso de Washington. (...) A desindustrialização nesses países tem 

todas as características de ser de um tipo patológico, visto que as perspectivas de 

longo prazo para a criação de uma manufatura ou de um setor de serviços 

modernos pioraram. Esses países precisam reavaliar sua abordagem para as 

políticas  industriais. Em vez de laissez-faire e tratar políticas industriais como 

uma relíquia do passado, muitos destes países têm de adotar uma abordagem mais 

criativa e enérgica, muito embora diferente das políticas industriais que tinham 

feito antes (Dasgupta e Singh, 2006, p. 17). 

 

A criatividade e energia da PI citadas por Dasgupta e Singh (2006), passam, neste  

caso, pela escolha dos setores mais dinâmicos como foco central da política. Segundo os 

autores: “é interessante, neste contexto geral, notar que a renovação institucional da PI no 

Leste Asiático é muito adiantada com relação ao seu o foco no apoio científico e 

tecnológico do governo às indústrias e serviços baseados no conhecimento” (Dasgupta e 

Singh, 2007, p. 17). Sendo assim, a PI além do foco na performance industrial, ganha um 

caráter verticalizado. 

Pode-se dizer que é abundante, na literatura, a defesa das PI’s verticais. Amsden 

(1987), Chang (1999 e 2009), Khan e Blankenburg (2006), Aghion et al. (2012), Stiglitz, 

Lin e Monga (2013) e Mazzucatto (2014) são alguns exemplos de autores que advogam em 

favor de PI’s geradoras de dinamismo industrial (e macroeconômico), com orientação 

verticalizada, de defesa à inovação. A definição dada por Chang (2009) ajuda a delimitar 

esse tipo de PI: 

(…) quando falamos em “política industrial”, a maioria de nós não se refere a 

qualquer tipo de política que afete todo o setor industrial, mas sim a um tipo 

muito particular de política que afeta indústrias. Isso é comumente conhecido 

como “política industrial seletiva” ou targeting – isto é, uma política que favoreça 

deliberadamente algumas indústrias em detrimento de outras, indo de encontro 

aos sinais de mercado, normalmente (mas não necessariamente) para elevar a 

eficiência  e promover crescimento da produtividade (Chang, 2009, p. 3). 

 
 

Nesse tipo de PI, são dois os principais objetivos: ampliar a capacidade inovativa e, 

como consequência, elevar a produtividade de setores chave para o desenvolvimento. 

Amsden (1987) exemplifica como o uso desse tipo de PI pode afetar a competitividade do 

setor industrial. Segundo a autora, o principal critério de avaliação do processo de 

industrialização de uma determinada economia é a capacidade que a sua indústria tem de 

gerar inovações. Ainda, de acordo com ela, as inovações ocorrem em ambientes nos quais 

há estímulo à competição entre as firmas oligopolizadas. No entanto, nos países de 

industrialização atrasada, o mercado não é capaz de criar, ele próprio 

(...) um mecanismo que direcione as firmas à competição, uma vez que o 

crescimento não ocorre automaticamente. Nos países de industrialização atrasada, 



26 

 

 

o crescimento depende da intervenção do governo para elevar a oferta e a 

demanda. (Amsden, 1987, p 149). 

 
 

Sendo assim, a atuação do setor público por meio de vários tipos de instrumentos de 

PI se mostra necessária. Isso é especialmente verdadeiro quando o setor em questão é 

considerado tecnologicamente avançado. Nesse caso, a defesa padrão para a intervenção do 

setor público no mercado, por meio de uma PI promotora e vertical, como são as do Tipo 4, 

é feita por Mazzucato (2014), ao expor que os investimentos nesses setores, devido ao 

elevado grau de 

investimento financeiro, alto nível tecnológico e grande risco mercadológico,  

tendem a ser evitadas pelo setor privado e têm exigido grandes montantes de 

financiamento (de diferentes tipos) do setor público, assim como a visão e o 

espírito de liderança do setor público para decolar. O Estado está por trás da 

maioria das revoluções tecnológicas e longos períodos de crescimento. É por isso 

que um  “Estado Empreendedor” é necessário para assumir o risco e a criação de 

uma nova visão, em vez de apenas corrigir falhas de mercado (Mazzucato, 2014, 

p. 54). 

 
 

Os setores visados pela política vertical variam de acordo com os recortes 

geográfico e temporal que o analista faz. Fajnzylber (1987) apontava que os países 

desenvolvidos se utilizaram de PI’s verticais, com um conjunto farto de instrumentos, no 

seu devido tempo, como forma de ampliar a competitividade da indústria. Esse conjunto de 

instrumentos, invariavelmente, focava nos setores de produção de bens e serviços de alta 

tecnologia e que, a partir de seus elos na cadeia produtiva, possibilitassem espalhar para o 

restante dos setores da economia os efeitos benéficos dessa política. O autor vai além e 

afirma que a PI faz parte de um dentre vários “elementos de uma política de “gestão” 

econômica, embora em um processo permanente de transformações marginais causadas por 

mudanças na demanda, inovação tecnológica e concorrência internacional” (Fajnzylber, 

1987, p. 8). 

Para Aghion et al. (2012), os benefícios em questão serão ainda maiores quando 

estão associados a setores ou empresas mais competitivas. No entanto, os autores levantam 

o alerta: “como minimizar os interesses setoriais quando se pretende aplicar uma política 

setorial de auxílios estatais”? (Aghion et al., 2012, p. 31). A captura dos recursos da PI por 

interesses privados que não se justificam do ponto de vista social é uma das maiores 

preocupações quando o assunto é PI vertical, como já discutido anteriormente. Tais riscos 

se reduzem se forem criados parâmetros de referência que distingam claramente critérios 

para o sucesso e para o fracasso da PI. Tais critérios “devem depender da produtividade e, 

em determinados casos, das exportações. Se as metas não forem atingidas pelos critérios 



27 

 

 

preestabelecidos de política, as subvenções devem terminar” (Aiginger, 2014, p. 10-11). 

É pertinente uma observação a respeito dos setores-alvo da PI do Tipo 4. 

Atualmente, nos países já desenvolvidos e em alguns países em desenvolvimento, os 

setores-chaves escolhidos pelas políticas do Tipo 4, são, via de regra, aqueles ligados à 

produção e desenvolvimento de bens e serviços verdes (Altenburg, 2011; Schwartzer, 2013; 

Aiginger, 2014). O próximo capítulo irá tratar com maior detalhamento a formulação e a 

sustentação teórica das chamadas Políticas Industriais Verdes. 

Um ponto deve ser destacado na comparação entre as distintas definições de PI. 

Aqueles que defendem a adoção de PI’s horizontais, cujo impacto se dê de forma isonômica 

sobre todos, ou quase todos, os setores da economia, automaticamente rechaçam a 

formulação de políticas com foco setorial. No entanto, aqueles que defendem a implantação 

de PI’s setoriais o fazem sobre a pressuposição de que a mesma contenha traços horizontais 

fundamentais. Em outras palavras, para que uma PI vertical funcione, é necessário que 

alguns aspectos horizontais também estejam contidos na formulação dessa política (Reiner; 

Staritz, 2013). Cimoli et al. (2009) afirmam que o êxito das PI’s verticais está diretamente  

relacionado a medidas macroeconômicas como, por exemplo, ajuste das taxas de câmbio, 

tributação, política fiscal, investimento público, governança sobre o mercado de trabalho e 

distribuição de renda. Dessa forma, deve-se compreender as PI’s verticais como se elas 

estivessem “um passo adiante” em relação às políticas horizontais, onde o sucesso da 

primeira é dependente dos efeitos da segunda. 

As razões para essa dependência se tornam claras quando se toma o exemplo  

brasileiro. O retorno da PI brasileira, como a PITCE em 2003, ocorreu em concomitância 

com um ajuste ortodoxo do gasto público, elevação da taxa básica de juros e valorização 

cambial. Do ponto de vista dos defensores do ajuste, a PITCE pesava sobre o orçamento 

público e deveria entrar em pauta apenas quando os problemas fiscais e cambiais estivesse 

resolvidos.  Já na perspectiva dos defensores da PITCE, a formulação da política econômica 

(fiscal, monetária e cambial) foi um obstáculo ao bom desempenho da PI. 

Essa não é a única divergência que a literatura brasileira tem acerca das PI’s e seus 

diversos estilos. Na seção seguinte, é feito um debate mais aprofundado a respeito do que se 

entende por PI no Brasil. 

 

2.3 Algumas abordagens da política industrial na literatura brasileira 

 

 



28 

 

 

Toda a discussão anterior também reverbera na academia e na política brasileiras. 

Na verdade, pode-se dizer mais que isso. Em função do histórico de latecomer do processo 

de industrialização e também do gigantesco esforço nacional promovido durante as cinco 

décadas desenvolvimentistas (1930-80) para a criação e diversificação do parque industrial, 

é natural que o tema da política industrial esteja recorrentemente na ordem do dia. Sabe-se, 

contudo, que no Brasil os argumentos seguem o mesmo padrão de embate dicotômico 

encontrado na literatura internacional, principalmente contrapondo os arranjos de política 

industrial verticais aos horizontais. 

A ortodoxia, adepta da perspectiva mainstream de defesa de políticas horizontais, 

ataca o problema de duas formas. A primeira é observar as experiências internacionais com 

PI e destacar o papel importante que as políticas horizontais tiveram em seu processo de 

desenvolvimento. A segunda é destacar as desvantagens que as políticas verticais trouxeram 

à economia brasileira. 

Com relação ao destaque dado às políticas horizontais, Canêdo-Pinheiro et al. (2007, 

p. 32), abrem o questionamento: 

(...) se diversos países do Leste Asiático usaram política industrial, mas também 

mantiveram a inflação controlada, as contas públicas saneadas e investiram 

pesadamente em educação e infraestrutura, porque creditar o desempenho destes 

países às intervenções setoriais e não às políticas horizontais? Porque a solução 

para incrementar o crescimento econômico do Brasil deve passar pelo uso de 

políticas verticais – cuja eficácia não é confirmada pela evidência empírica sequer 

para países apontados como exemplos de sucesso no uso de PI – quando a 

experiência de outros países suporta o uso de políticas horizontais? 

 

Outro argumento ortodoxo favorável à adoção de PI’s horizontais destaca a 

relevância que as commodities agrícolas e minerais possuem na estrutura econômica 

brasileira e as diferenças de produtividade existentes entre os setores citados e a indústria. O 

principal âmbito de embate entre os interesses do setor industrial e do setor exportador de 

commodities estaria na formulação da política cambial. Para exemplificar melhor esse 

problema, vale examinar o caso do boom brasileiro de exportações de commodities, entre 

2003 e 2012. Tendo em vista que a vasta maioria das PI’s verticais legitima o uso da 

desvalorização cambial como a) instrumento de proteção contra a concorrência externa e b) 

instrumento de dinamização da competitividade externa dos produtos nacionais, a 

valorização cambial proveniente da chamada Bonança Externa prejudicou o desempenho da 

indústria nacional tanto no mercado interno como no externo. 

Para a corrente ortodoxa, além das vantagens das políticas horizontais, vale também 

destacar as desvantagens das verticais. Um dos principais problemas da preferência por 



29 

 

 

setores, e/ou empresas específicas, dentro da PI, envolve a transferências de custos privados 

para a sociedade. Almeida (2013, p. 311) afirma que essa transferência se dá via formação 

de preços por parte das empresas beneficiadas com a política, empresas essas que quase 

sempre possuem custos de produção altos quando comparadas a suas concorrentes 

internacionais. Segundo o autor, a concorrência é prejudicada quando uma empresa 

industrial com custos altos de produção é agraciada com alguma forma de subsídio, por 

exemplo. Isso porque a consequência de sua manutenção no mercado é o aumento de preços 

ao consumidor final. Ademais, nas palavras de Almeida (2013, p. 311): 

Em termos de bem-estar, a perda imposta aos consumidores pelo aumento de 

preços será maior que os ganhos das empresas. Adicionalmente, argumentamos 

que a teoria sugere que a proteção/manutenção de empresas com custo de 

produção alto possa induzir efeitos coordenados indesejáveis, isto é, conluio. 

 
 

O posicionamento ortodoxo deixa claro que as políticas verticais são inerentemente 

contrárias aos conceitos de eficiência que sustentam sua teoria. Entretanto, qual é a 

eficiência com que os economistas ortodoxos se preocupam? Possas (1996) apresenta três 

tipos de eficiência distintos. O receituário neoclássico preocupa-se com a manutenção da 

chamada eficiência alocativa. Esse primeiro tipo de eficiência, derivada da noção smithiana 

de Mão Invisível, expressa a ideia de que o equilíbrio geral dos mercados, dadas as 

preferências individuais dos agentes e tecnologia dada, gera um resultado ótimo no que diz 

respeito à distribuição dos recursos escassos da economia. 

Além da eficiência alocativa, também conhecida como eficiência de Pareto, o autor 

menciona a existência da eficiência produtiva, que expressa a maneira como as empresas se 

conformam sob o ponto de vista administrativo e tecnológico. Em outras palavras, a 

eficiência produtiva é resultado da maneira com que as firmas (re)alocam seus recursos. No 

entanto, o terceiro tipo de eficiência e, o mais importante deles na visão do autor, é a 

chamada eficiência seletiva. Nela, o mercado funciona como ambiente de seleção que tem 

como única função ser o “locus da concorrência”. Sobre este tipo, Possas (1996, p. 79) 

elege: 

(...) a seleção de inovações, no sentido amplo schumpeteriano (novos produtos e 

processos, respectivos aperfeiçoamentos, diferenciação; novas fontes de insumos; 

novas formas de organização industrial; novos mercados), como a mais 

importante função socioeconômica dos mercados, a contrapartida normativa  ou 

avaliativa  de sua eficiência deve remeter, logicamente, a sua capacidade de 

cumpri-la adequadamente. 

Sob este ponto de vista abertamente neoschumpteriano, a característica fundamental 

sobre a qual a PI deve ser baseada é a defesa da concorrência. Por concorrência, o autor 

refere-se ao “processo de criação constante, ainda que descontínuo (via inovações), de 



30 

 

 

assimetrias competitivas entre os agentes – no caso mais relevante, empresas capitalistas” 

(Possas, 1996, p. 76). O ambiente competitivo promove inovações e, consequentemente, 

altera as estruturas produtivas, criando um grupo de firmas e indústrias eficientemente 

selecionadas. Note que a distinção entre o defendido por Possas (1996) e por aqueles de 

corrente neoclássica é muito relevante. Enquanto os neoclássicos defendem a ausência de 

PI verticais uma vez que ela instabiliza um frágil paradigma de equilíbrio geral dos 

mercados, Possas (1996), seguindo tradições evolucionistas, em especial de Nelson e 

Winter (1982), afirma que o mercado deve conter – levando em conta os resultados das 

políticas industriais como política de inovação – a atribuição de selecionar empresas, sem 

quaisquer obrigações de equilibrar a alocação dos recursos. Em outras palavras, se 

observado o ajuste do padrão concorrencial, as empresas mais aptas serão selecionadas e 

essas empresas são exatamente aquelas que promovem inovações8. 

Em alinhamento com esse referencial, Suzigan (1989) afirma que no Brasil e na 

América Latina como um todo, desde o pós-guerra, foram praticadas políticas de 

industrialização ao invés de PI. Tais políticas de industrialização foram predominantemente 

defensivas, e se caracterizaram por um protecionismo exagerado e indiscriminado, em 

conjunto com políticas cambiais favoráveis. Isso criou um ambiente que deu preferência ao 

mercado interno (ou anti-exportação). Como resultado, criou-se no Brasil uma indústria 

pouco eficiente, não-competitiva interna e externamente e pouco criativa. Isso se deve ao 

fato de que as políticas brasileiras visavam majoritariamente substituir importações, dando 

pouca ou nenhuma relevância ao desenvolvimento científico e tecnológico, e fechando a 

economia inclusive para empresas estrangeiras. Os impactos desse tipo de proteção sobre a 

capacidade inovativa das empresas brasileiras foram flagrantes. 

A discussão sobre eficiência e estímulo à inovação contidos na PI é foco, também, 

de Coutinho e Sarti (2003). Os autores defendem a imprescindibilidade da PI em três 

momentos fundamentais: a) quando as ações individuais dos produtores são ineficazes e há 

necessidade de coordenação por parte do governo central, b) quando os objetivos de curto 

prazo das ações individuais obstaculizam a implementação de iniciativas cujos resultados 

favoráveis só podem ser alcançados num prazo maior e c) quando os empreendedores 

privados se retraem diante de riscos elevados (de natureza financeira ou tecnológica). 

                                                      
8 Sem qualquer compromisso com a optimalidade ou “perfeição” da seleção feita pelo mercado. Ver a respeito 

de seleções ditadas pela dependência da trajetória e pelo “aprisionamento” (lock in) a uma dada tecnologia, 

David (1985) e Arthur (1988). 
 



31 

 

 

Segundo os autores, são justamente essas as características de países em desenvolvimento, 

inclusive e, especialmente, no caso brasileiro. Os dois primeiros momentos estão 

vinculados à ineficiência inerente dos mercados. Neste caso, a PI deve servir para a 

regulação da ação das empresas individuais bem como de instrumento de convergência das 

expectativas dos agentes. O último momento retrata outra função da PI, a de redutora de 

riscos, principalmente os relacionados às atividades inovativas. 

Em suma, o levantamento feito aqui sustenta a importância que a PI deve ter no 

conjunto de atribuições do Estado, mas, sobretudo, serve para apontar as variadas formas 

que essa política pode adotar no momento de sua montagem.   



32 

 

 

ARTIGO 2: Políticas Industriais Verdes: a interpretação 

internacional e a inserção brasileira dentro do novo contexto de 

formulação de políticas 

 

 
Resumo: 

O presente artigo tem como objetivo fundamental o de mapear o debate atual a respeito do que se entende por 

política industrial verde. Para tanto, uma revisão da literatura internacional sobre o tema foi feita com vistas a 

1) enquadrar teoricamente os principais conceitos tratados quando se discute políticas industriais verdes e 2) a 

partir da literatura examinada, lançar luz sobre a recente experiência brasileira no desenho de políticas 

industriais, mais especificamente com relação à PITCE, à PDP e ao PBM. 

 
 

Abstract: 

This article’s main objective is to map the current debate as to what is meant by green industrial policy. To 

this end, a review of international literature on the subject was made in order to 1) theoretically frame the 

main concepts covered when discussing green industrial policies and 2) from the examined literature shed 

light on recent Brazilian experience in the making of industrial policies more specifically in relation to PITCE, 

the PDP and the PBM. 

 

 

 

JEL.: L52; Q00; Q01  



33 

 

 

Introdução: economia ambiental, economia ecológica e economia verde 

 

O pensamento sobre o desenvolvimento econômico das é constantemente renovado 

na medida em que a realidade apresenta novos desafios. Nesse sentido, uma das principais 

temáticas que vêm dando a tônica do debate nas últimas quatro décadas é, sem dúvida, a 

questão do desenvolvimento sustentável. De acordo com o relatório da Comissão Mundial 

sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento da Organização das Nações Unidas, Our 

Common Future9:  

A humanidade tem a capacidade de fazer com que o desenvolvimento seja 

sustentável de modo a assegurar que ele atenda às necessidades da geração 

presente sem comprometer a capacidade das gerações futuras em atender às suas 

próprias necessidades. O conceito de desenvolvimento sustentável implica sim em 

limitações – não absolutas, mas limitações impostas pelo estado atual da tecnologia 

e da organização social sobre os recursos ambientais e pela habilidade da biosfera 

em absorver os efeitos das atividades humanas. (ONU, 1987, p. 16). 

O conceito de desenvolvimento sustentável está vinculado, indissociavelmente, a 

três esferas: econômica, social e ambiental. Isso implica que, não é possível pensar o 

desenvolvimento econômico e social sem levar em considerações os impactos e limitações 

ambientais que esse desenvolvimento traz. Dito isso, não deve causar estranheza o fato de 

que as questões ambientais estão entre os principais temas de pesquisa e formulação de 

política no mundo todo, desde o final do século passado. De um lado, as pressões sobre o 

meio ambiente se manifestam de inúmeras formas. A poluição de solo, ar e água, o 

aquecimento global, a exploração cada vez mais rápida dos recursos naturais, aumentaram 

muito nos últimos séculos, em função do ritmo acelerado de crescimento da economia 

internacional. Por outro, a pressão na cobrança de atitudes que visem à preservação 

ambiental também se elevou drasticamente.  

A conscientização da população e das empresas sobre temas ligados à preservação, 

sustentabilidade e correlatos cresce dia-a-dia e se aprofunda com o desenvolvimento 

científico, com a modernização dos processos produtivos e, também, com a globalização, 

em especial nos países membros da OCDE (OCDE, 2014).  

Na ciência econômica existem duas correntes de pensamento que se destacam ao 

contrapor ideias a respeito do tema, de um lado a economia ambiental e, de outro, a 

economia ecológica. Em linhas gerais, a economia ambiental é herdeira dos preceitos 

daquilo que é conhecido na teoria econômica como “corrente principal” ou de tradição 

                                                      
9 Nosso Futuro Comum, em tradução livre. 



34 

 

 

ortodoxa. Um de seus argumentos mais fortes, sugerido por Solow (1974), é o de que o 

limite para o crescimento da economia não está na disponibilidade de recursos naturais 

escassos, mas sim na capacidade de substituí-los trazida pelo desenvolvimento tecnológico. 

Em outras palavras, quanto mais tecnologicamente avançada for uma economia, mais ela 

será capaz de tornar a produção mais eficiente em termos do uso de recursos e gasto de 

energia, a ponto de que a escassez dos recursos não se configure um empecilho para o 

processo de crescimento. Vale ressaltar que, ao indicar essa relação entre desenvolvimento 

tecnológico e estoque de recursos naturais, Solow (1974) considera que o valor de tais 

recursos não difere daqueles produzidos pelo homem, e, dessa forma, ambos podem ser 

valorados no mesmo sistema de preços de mercado. Dito isso, na visão de Solow (1974), 

existe um ponto “ótimo” de utilização e esse ponto é justamente aquele que representa a 

taxa de crescimento tecnológico. O maior erro, apontado por Solow (1974), é o engano em 

trabalhar com um ponto ótimo que inclui um estoque do recurso, quando o correto seria 

visualizar um ponto ótimo que inclui exaurir os recursos. Outra concepção importante da 

economia ambiental, ligada à proposta por Solow (1974) é a curva de Kuznets ambiental 

(CKA), defendida por Grossman e Krueger (1995). 

Figura 1 – Curva de Kuznets Ambiental 

Elaboração própria a partir de informações contidas em Grossman e Kruger (1995). 

 

 



35 

 

 

Esta curva, inspirada na curva de Kuznets original10, relaciona a degradação 

ambiental e o aumento de renda per capita. De acordo com essa construção, países de 

renda baixa tendem a degradar muito o meio ambiente. No entanto, conforme esses 

países se desenvolvem, passam a degradar cada vez menos. Isso é justificado por supor 

que as questões ambientais devam ganhar espaço às expensas do crescimento 

econômico, haja visto que depois de um pico de degradação ambiental (o turning 

point), o aumento de renda viria acompanhado do decrescimento da degradação. 

A economia ecológica, vertente considerada heterodoxa, parte do conceito 

fundamental de que os recursos presentes no ambiente são finitos. A partir disso, a ideia 

central é compreender, através de uma abordagem multidisciplinar que mistura 

elementos e estudos de outras áreas científicas, os reais mecanismos e impactos da 

degradação ambiental. Um exemplo claro dessa multidisciplinaridade é a introdução, 

feita por Georgescu-Roegen (1973), do conceito de entropia na ciência econômica. Para 

o autor, os processos produtivos, ao transformarem a matéria prima (baixa entropia) em 

produto final (alta entropia), alteram seu estado energético. Essa desorganização que 

tem o ser humano como elemento catalizador, faz com que haja um desequilíbrio 

inerente ao sistema produtivo fechado, cuja fonte de energia é finita. Além disso, a 

economia ecológica questiona a capacidade tecnológica de substituir os recursos 

naturais. Ao usar o exemplo da indústria mineradora, Georgescu- Roegen (1973) aponta 

que o progresso tecnológico desse setor veio seguido de uma expansão na exploração 

de minério, ao baratear seu processo produtivo. Esse argumento vai de encontro ao 

sugerido pela economia ambiental. 

Por fim, é importante ressaltar a Iniciativa Economia Verde, que se situa como 

vertente alternativa às duas anteriores. O relatório do Programa das Nações Unidas para o 

Meio Ambiente (UNEP, 2011), que define a Economia Verde como uma transição para 

economia de baixo carbono, discute a temática do desenvolvimento sustentável e fim da 

pobreza. O desenvolvimento de tecnologias inovadoras que diminuam o impacto ambiental 

é outro fator destacado pelo relatório UNEP (2011). D’Avignon e Caruso (2011) apontam 

algumas dificuldades que residem no desenvolvimento tecnológico dessas inovações, 

tornando-as muito complexas e demandando esforços de diversas áreas e interação entre 

diversos setores para alcançar o objetivo. Além disso, para Almeida (2012), o contraste 

entre países desenvolvidos e em desenvolvimento poderia ser potencializado em função das 

                                                      
10 Desenvolvida por Simon Kuznets em 1955, a curva em formato de U invertida relaciona a concentração de 

renda e o crescimento econômico. 



36 

 

 

diferenças existentes no que diz respeito à capacidade tecnológica de ambos os grupos. 

Tecnologias ambientais limpas, por isso, serviriam apenas para ampliar o gap tecnológico 

entre tais conjuntos de países. Dessa forma, o grande questionamento é como conciliar os 

interesses de países desenvolvidos e em desenvolvimento sobre esse tema. O relatório da 

UNEP (2011) também propõe o investimento em áreas estratégicas: agricultura, construção 

civil, setor energético, pesca, silvicultura, indústria, turismo, transportes, gestão de resíduos 

e água. Tais investimentos resultariam na criação de novos empregos ou melhora dos 

empregos existentes nas áreas citadas. 

O presente artigo pretende discutir uma das áreas