UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA “JÚLIO DE MESQUITA FILHO” UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM RELAÇÕES INTERNACIONAIS SAN TIAGO DANTAS – UNESP, UNICAMP E PUC-SP MILAGRO MENGANA CASTAÑEDA La política externa cubana hacia América Latina: continuidades y rupturas 1959- 2018 SÃO PAULO 2019 MILAGRO MENGANA CASTAÑEDA La política externa cubana hacia América Latina: continuidades y rupturas 1959- 2018 Tesis presentada al Programa de Pos- graduación en Relaciones Internacionales San Tiago Dantas de la Universidad Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Filho” (Unesp), de la Universidad Estadual de Campinas (Unicamp) y de la Pontifícia Universidad Católica de São Paulo (PUC- SP), como exigencia para la obtención del título de Doctor en Relaciones Internacionales, en el área de concentración “Instituciones, Actores y Procesos”, en la línea de investigación “Política externa”. Orientador: Prof. Dr. Luis Fernando Ayerbe. SÃO PAULO 2019 MILAGRO MENGANA CASTAÑEDA La política externa cubana hacia América Latina: continuidades y rupturas 1959- 2018 Tesis presentada al Programa de Pós- graduación en Relaciones Internacionales San Tiago Dantas de la Universidad Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Filho” (Unesp), de la Universidad Estadual de Campinas (Unicamp) y de la Pontifícia Universidad Católica de São Paulo (PUC- SP), como exigencia para la obtención del título de Doctor en Relaciones Internacionales, en el área de concentración “Instituciones, Actores y Procesos”, en la línea de investigación “Política externa”. Orientador: Prof. Dr. Luis Fernando Ayerbe. BANCA EXAMINADORA _______________________________________________ Prof. Dr. Luis Fernando Ayerbe (Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Fiho”) _______________________________________________ Profa. Dra. Suzeley Kalil Mathias (Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Fiho”) ______________________________________________ Prof. Dr. Roberto Moll (Universidade Federal Fluminense, UFF) ______________________________________________ Profa. Dra. Carolina Silva Pedroso (Universidade de Ribeirão Preto, UNAERP) ______________________________________________ Profa. Dra. Luiza Rodrigues Mateo (Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, PUC-SP) São Paulo, 30 de julio de 2019. A Deus, A mi tía y a mi abuela, A mi familia, . AGRADECIMENTOS Primero y siempre a mi familia agradezco el apoyo incondicional en este proceso de realización del Doctorado. A mis ángeles, por ayudar a llegar a este punto de mi proceso formativo. A mis padres, por facilitar todos mis caminos. A mi hermano, a mi sobrino y a mi cuñada, por todas las palabras de aliento. Agradezco a Suzeley, por acogerme en su familia durante cuatro años y ayudarme a transitar por todos los momentos. A Luis Fernando Ayerbe, mi orientador por la comprensión y la paciencia. A Samuel por todas las preocupaciones constantes y de forma general por cada consejo y crítica. A Isabela, Giovanna, Graziela y Freddy por cada minuto y, sobre todo, porque sin ellos no podría existir el Programa San Tiago Dantas. A los profesores Karina y Marco Aurelio por permitirme ser parte de sus núcleos de pesquisa. A todos los amigos que forman hoy parte de mi familia grande en Brasil, especialmente a Gessica. A la banca examinadora por aceptar la invitación de participar de la misma. Por la existencia ahora y siempre del Programa San Tiago Dantas, contra todos los vientos y las mareas políticas. La tesis fue desarrollada con auxilio de bolsa concedida por la Propg Pro- Reitoria de Pos-Graduação UNESP y a la Asociación Universitaria Iberoamericana de Postgrado (AUIP), agradezco la oportunidad. La Declaración [sic] de Cuba, que me honro en presidir, ha decidido retirarse de la VII Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores. La razón fundamental que la mueve inexorablemente a ello es que, no obstante, todas las declaraciones y protestas que aquí se han formulado en el sentido de que Cuba podía contar con la protección y el apoyo de la Organización de los Estados Americanos, a la cual pertenece, contra los actos de intervención y agresión de otro Estado americano, las pruebas que ha aducido no han tenido eco, ni resonancia, ni acogida alguna. Los Gobiernos latinoamericanos han dejado sola a Cuba. Me voy con mi pueblo, y con mi pueblo se van también de aquí los pueblos de nuestra América (ROA, 2006c, p. 196). RESUMO O objetivo geral da tese foi elucidar os elementos de continuidade e ruptura da política externa cubana em sua dimensão latino-americana entre 1959 e 2018, levando em consideração os métodos de exportação/apoio da Revolução ou de política formal e informal em um contexto de diferença entre Cuba e os Estados Unidos e o objetivo de integração da referida política. Em virtude deste objetivo, foi desenvolvida uma secção introdutória. No segundo capítulo, foram estabelecidos os elementos incidentes da política externa cubana e suas características até 2018, bem como o papel dos Estados Unidos da América e os choques externos nas mudanças dessa política externa. O terceiro capítulo identificou e analisou os agentes de mudança no contexto cubano e o seu papel na determinação ou execução da política externa da ilha, analisando o papel dos Presidentes do Conselho de Estado e do Conselho de Ministros, as inter-relações existentes entre os órgãos executivo e legislativo, a sociedade civil e as Forças Armadas Revolucionárias no sistema político cubano. O último capítulo analisou as relações da Ilha com a região com base nas dinâmicas de Revolução/Formal, Formal/Informal e Isolamento/integração. Desta forma, as rupturas e continuidades da política externa cubana para a América Latina foram estabelecidas entre 1959 e 2018, oferecendo maior ênfase ao nível internacional na sua relação com a política externa cubana. Palabras clave: Cuba. Estados Unidos. América Latina. Política externa. ABSTRACT The general objective of research was to elucidate the elements of continuity and rupture of Cuban foreign policy in its Latin American dimension between 1959 and 2018, taking into consideration the methods of export / support of the Revolution or of Formal and Informal politics in a context of dispute between Cuba and the United States and the objective of Integration. Under this objective an introductory section was developed. In the second chapter, incidental elements were established in the Cuban foreign policy and its features until 2018, the role of the United States of America and the external shocks in the changes of this foreign policy. The third chapter identified and analysed the agents of change in the Cuban context and their role in the determination or execution of the island's foreign policy, analysing the role of the Presidents of the Council of State and the Council of Ministers, the existing interrelations between the executive and legislative bodies, civil society and the Revolutionary Armed Forces within the Cuban political system. The last chapter analyzed the relations of the Island with the region based on the dynamics of Revolution/Formal, Formal/Informal and Isolation/integration. In this way, the ruptures and continuities in Cuban foreign policy towards Latin America were established between 1959-2018, giving greater emphasis to the international level in its relationship with Cuban foreign policy. Keywords: Cuba. United States. Latin America. Foreign Policy. RESUMEN La tesis tuvo como objetivo general dilucidar los elementos de continuidad y ruptura de la política externa cubana en su dimensión latinoamericana entre 1959 a 2018, teniendo en consideración los métodos de exportación/apoyo de la Revolución o de política Formal e Informal en un contexto de diferendo entre Cuba y los Estados Unidos y el objetivo de Integración de la referida política. En virtud de este objetivo se desarrolló un acápite introductorio. En el segundo capítulo, se establecieron los elementos incidentes en la política externa cubana y sus rasgos hasta 2018, el papel de los Estados Unidos de América y los choques externos en las mudanzas de esta política externa. En el tercer capítulo se identificaron y analizaron los agentes de cambios del contexto cubano y su papel en la determinación o ejecución de la política externa de la isla, analizándose el papel de los Presidentes del Consejo de Estado y el Consejo de Ministros, las interrelaciones existentes entre los órganos del poder ejecutivo y legislativo, de la sociedad civil y de las Fuerzas Armadas Revolucionarias dentro del sistema político cubano. En el último capítulo se analizó las relaciones de la isla con la región a partir de las dinámicas Revolución/Formal, Formal/Informal y de Aislamiento/integración. De este modo, se establecieron las rupturas y continuidades en la política exterior cubana hacia América Latina entre 1959-2018, dando mayor énfasis al nivel internacional en su relación con la política externa cubana. Palabras clave: Cuba. Estados Unidos. América Latina. Política externa. LISTA DE ILUSTRACIONES Figura 1 – Dinámicas de la política externa cubana................................................... 18 Figura 2 – Modelo de Hermann aplicado a Cuba……………………………………….25 Gráfico 1 – Estructura del PIB (a precios de 1997)....................................................32 Gráfico 2 – Representación de la SCC en la ANPP……………………………………. 98 Figura 3 – Corporación Gaviota, GAESA. Cuba………………………………………. 115 Figura 4 – Grupos empresariales del MINFAR, Cuba………………………………… 116 Figura 5 – Política externa cubana 1959-2018………………………………………...157 LISTA DE TABLAS Tabla 1 – Evolución del Producto Interno Bruto..........................................................38 Tabla 2 – Presencia de Cuba en Organismos y Organizaciones Internacionales...... 42 Tabla 3 – Cuba comercio con CAME.......................................................................... 59 Tabla 4 – Composición de los CE y CM..................................................................... 81 Tabla 5 – Impacto derrumbe de la URSS sobre las FAR.......................................... 114 Tabla 6 – Porcentaje de militares en el Buró Político 1965-2018............................. 119 Tabla 7 – Promedio de permanencia de miembros en el Buró Político.................... 120 LISTA DE ABREVIATURAS Y SIGLAS ACP-UE Asia/Caribe/Pacífico-Unión Europea ACNU Asociación Cubana para las Naciones Unidas AEC Asociación de Estados del Caribe ALADI Asociación Latinoamericana de Integración ALBA-TCP Alianza Bolivariana para las Américas-Tratado de Cooperación con los Pueblos ALCA Área de Libre Comercio para las Américas ANAP Asociación Nacional de Agricultores Pequeños ANPP Asamblea Nacional del Poder Popular BIRF Banco Internacional para Reconstrucción y Fomento CAME Consejo de Ayuda Mutua Económica CARICOM Comunidad del Caribe CDR Comité de Defensa Revolucionaria CE Consejo de Estado CEEC Centro de Estudios de la Economía Cubana CEDEM Centro de Estudios Demográficos CEHSEU Centro de Estudios Hemisféricos y sobre los Estados Unidos CELAC Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños CEMI Centro de Estudios de Migraciones Internacionales CIA Agencia Central de Inteligencia CIEI Centro de Investigaciones de Economía Internacional CIEM Centro de Estudios de Economía Mundial CIPI Centro de Investigaciones de Política Internacional CITMA Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente CM Consejo de Ministros COPA Confederación Parlamentaria de las Américas CTC Central de Trabajadores Cubanos ELAM Escuela Latinoamericana de Medicina EE.UU Estados Unidos FAR Fuerzas Armadas Revolucionarias FARC Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia FEU Federación Estudiantil Universitaria FMC Federación de Mujeres Cubanas INRA Instituto Nacional de Reforma Agraria ISRI Instituto Superior de Relaciones Internacionales OCDE Organización de Cooperación y de Desarrollo Económico OCLAE Organización Continental Latinoamericana y Caribeña de los Estudiantes OEA Organización de Estados Americanos OLAS Organización de Solidaridad de América Latina ONU Organización de Naciones Unidas MNOAL Movimiento de Países No Alineados MINREX Ministerio de Relaciones Exteriores Parlatino Parlamento Latinoamericano y Caribeño PARL AMÉRICAS Parlamento de las Américas PCC Partido Comunista de Cuba PIB Producto Interno Bruto PIS Programa Integral de Salud RBV República Bolivariana de Venezuela TIAR Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca TLC Tratado Libre de Comercio TPP Acuerdo de Cooperación Transpacífico UE Unión Europea UNASUR Unión De Naciones Suramericanas URSS Unión de las Repúblicas Socialistas Soviéticas SUMARIO 1 INTRODUCCIÓN .............................................................................. 15 2 LAS CARACTERÍSTICAS DE LA POLÍTICA EXTERIOR CUBANA: LA INFLUENCIA DE ESTADOS UNIDOS Y LOS CHOQUES EXTERNOS………………………………………………… 30 2.1 Las características de la política exterior cubana posterior a 1959……………………………………………………………………….. 30 2.2 Estados Unidos en la dimensión latinoamericana de la política externa cubana…………………………………………………………. 44 2.3 Choques externos: la desaparición de la URSS y la crisis venezolana…………………………………………………………….. 58 3 LOS AGENTES DE CAMBIO Y LA DIMENSIÓN LATINOAMERICANA DE LA POLÍTICA EXTERNA CUBANA (1959-2014)………………………………………………………….…… 66 3.1 Fidel Castro y Raúl Castro: la dimensión latinoamericana de la política externa cubana………………………………………………... 67 3.2 Orientación burocrática, actores relevantes y la dimensión latinoamericana en la política externa cubana………..…………… 77 3.3 La Sociedad Civil en el sistema político doméstico cubano y la política externa………………………………………………………..... 87 3.3.1 La Sociedad Civil cubana y el largo camino entre su marginalización conceptual e instrumental al debate de la década de los noventa……..…………………………………………………………….. 88 3.3.2 La Sociedad Civil cubana y sus limitaciones prácticas……………... 92 3.3.3 La Sociedad Civil cubana no oficial y la Iglesia en Cuba……….…… 99 3.3.4 La Sociedad Civil cubana y la política externa cubana hacia América Latina……………………………………….…………………………….. 104 3.4 Las Fuerzas Armadas Revolucionarias: de la seguridad nacional a la sobrevivencia económica del gobierno cubano………………………………………………………………..... 109 3.4.1 La evolución de las Fuerzas Armadas Revolucionarias desde 1959…………………………………………………………………..….. 110 3.4.2 Las Fuerzas Armadas Revolucionarias como actor económico de la isla……………………………………………………………………….. 113 3.4.3 Las Fuerzas Armadas Revolucionarias en el sistema político cubano…………………………………………………………………… 117 4 La política externa Cuba en América Latina entre 1959-2018. 125 4.1 Revolución como método de política externa cubana entre 1959 a 1990……………………………………..……………………………… 128 4.2 El método Formal de la política externa cubana hacia América Latina entre 1959 a 2018………………………………………..……… 130 4.2.1 Estrategia de Integración: 1960 a 1980……………………………… 132 4.2.2 Estrategia de Integración: 1980 a 2000……………………………… 134 4.2.3 Estrategia de Integración: 2000 a 2010……………………………… 137 4.2.4 Estrategia de Integración: 2010 a 2018……………………………… 139 4.3 El método Informal de la política externa cubana en su dimensión latinoamericana. ……………………………………….. 151 4.3.1 La Sociedad Civil “socialista” cubana y la política externa hacia América Latina ………………………………..…………………………. 151 4.3.2 La diplomacia de la salud: solidaridad y colaboración médica……… 152 4.3.3 Cuba: la diplomacia cultural y de la información………………….. 153 5 CONSIDERACIONES FINALES....................................................... 157 REFERENCIAS 15 1 INTRODUCCIÓN La política externa cubana a lo largo de 59 años ha estado vinculada a la defensa del modelo político y social erigido tras 1959. En este sentido, del análisis de diversos autores (AYERBE, 2004, PÉREZ, 2009, SUÁREZ SALAZAR, 2016a, 2016b, SILVA y JONHSON, 2013) se constataron tres etapas en la política externa de la isla en función de objetivos prioritarios acorde a las exigencias y dinámicas domésticas e internacionales de cada contexto. La primera de ellas resultó la de consolidación de su sistema político y social (1959-1990); la segunda, definida por la necesidad de sobrevivencia (1990-2000´s) y la tercera, si bien vinculada a continuidad del sistema político y social, enfatizó en la inserción internacional dada condiciones favorables del orden internacional y regional (2000´s-2018). Características domésticas en confluencia con las mudanzas del contexto externo incidieron en el diseño de la política externa cubana en virtud de los objetivos declarados. En primer lugar, las condiciones económicas estructurales de la isla poseyeron una doble repercusión en la política externa cubana. La primera, influyendo en la alternancia de períodos pragmáticos e ideológicos de la proyección internacional y la segunda, derivando en una política de soft power cubano. Para Nye (2002) el entendimiento de la distribución de poder en las relaciones internacionales debe analizarse similar a un tablero de ajedrez tridimensional, en la cual cada uno de los niveles se encuentra conectado y, por tanto, la acción internacional no puede basarse en un recurso o forma de poder –militar, económica o en la esfera de las relaciones internacionales–. Es en este contexto que el hard power y el soft power se complementan, donde este último constituye una forma no coercitiva del poder, donde este es ejercido por seducción y atracción (NYE, 2002, p. 36-37) y el actor puede elaborar una agenda de política externa acorde a sus intereses y principios. Sin embargo, esta primera obra dedicada al poder de Estados Unidos fue complementada en una pretensión explicativa de los conceptos acuñados por el autor en su obra “Soft Power: the means to success in world politics” del año 2004. En esta obra Nye (2004) esclarece los fundamentos del soft power, que sin depender del hard power (p. 9) resulta “algo más que la persuasión o la capacidad de mover a la gente por argumento, aunque esa es una parte importante de él. También es la capacidad 16 de atraer […]” (p. 6, traducción propia), y cuyos recursos “surgen en gran parte de los valores que una organización o un país expresa en su cultura, en los ejemplos que da con sus prácticas internas y políticas, y en la forma en que maneja sus relaciones con los demás” (p. 9, traducción propia). En ese punto, si Cuba carece de los elementos característicos del hard power, tal y como reconocen los autores Silva y Johnson (2014) ha “estado envuelta en conflictos importantes, a lo largo de las últimas cinco décadas” (p. 102 traducción propia), tanto en África como en América Latina. Ello, debido a las capacidades de soft power desarrolladas primero por la imagen revolucionaria proyectada en el ámbito internacional (ídem) y segundo, por los logros en diversos ámbitos sociales. Ambos aspectos, como establecieron los propios autores, han fundamentado sus dinámicas de política externa de exportación de la Revolución y más tarde, la de cooperación multidimensional. En esa perspectiva, y sin una pretensión polémica teórica al respecto de la definición de “política externa”, debe notarse que en el caso cubano existe –si bien no un debate– algunas diferencias sobre el entendimiento conceptual de la misma. La mayoría de los autores emplea indistintamente los términos de “política externa”, “política exterior” o “proyección externa”; particularmente, Suárez Salazar (1994; 2000; 2008; 2016a; 2016b) y Mesa Lago (2013, 2015) se inclinaron sobre el último. Esta diferenciación parte de dos características definitorias de la política externa desde 1959. La primera resulta de la relación “indisoluble, aunque no mecánica ni lineal […] entre los desarrollos [sic] de la situación doméstica cubana […] y los desenvolvimientos de la política exterior tanto estatal como no estatal de la mayor de las Antillas” (SUÁREZ SALAZAR, 1994, p. 307). La segunda fue identificada por Tirado (2011), aunque es de los autores del primer grupo, en cuanto discierne el empleo por el gobierno de la isla de su política exterior para expandir los cambios internos en el proceso revolucionario y convertirse en referente para los movimientos de izquierda en América Latina (p.11). Sobre esta última, puede afirmarse, que no solo respecto al ámbito regional, sino global. Elementos adicionales constituyeron las características físicas (KLEPAK, 2005; ALZUGARAY, 2006) y la posición geopolítica (ALZUGARAY, 2006) de la isla. Especialmente esta última en lo referente a su proximidad a los Estados Unidos de América. Para ALZUGARAY (2006) cualquier definición sobre el interés nacional de 17 Cuba, debe aceptar este hecho como una realidad (p. 49); especialmente a partir del impacto sobre las condiciones económicas y relaciones políticas externas. La posición geopolítica determinó históricamente el diferendo entre ambos países, y en tal sentido, una de las dinámicas tradicionales de la política externa cubana: aislamiento/integración. Resultó, por tanto, esta característica definitoria en la política externa de la Isla, especialmente en su dimensión latinoamericana. En esta perspectiva los autores Suárez Salazar (2008) y Silva y Johnson (2013) definieron dinámicas de la política externa cubana (Figura. 1) en función de la incidencia norteamericana en las relaciones internacionales de la isla. El autor Suárez Salazar (2008) estableció que la dinámica de la política externa cubana en las tres primeras décadas fue definida entre las directrices Revolución e Integración. La propia tesis fue desarrollada con posterioridad por los autores brasileños Silva y Johnson (2013), quienes identificaron dos dinámicas: (1) Revolución y política formal y (2) Aislamiento e Integración (p. 234). La tesis de Suárez Salazar (2008) refirió la política externa cubana en dos vertientes iniciales. En la procura de consolidación del proceso triunfante en 1959 la isla afirmó su apoyo a los movimientos revolucionarios antiimperialistas y orientados a la toma del poder político, fundamentalmente a través del carácter armado. En su segunda vertiente, desarrolló relaciones formales basadas en principios de autodeterminación, respeto mutuo y de solución negociada con actores estatales y no estatales. Esta tesis, si bien explicó la confluencia de los principales rasgos y condicionantes para la definición de la política externa cubana, especialmente en el ámbito regional y la incidencia norteamericana, resultó limitativa temporalmente. El apoyo y/o soporte a los movimientos armados en América Latina u otras latitudes estuvo determinado por la configuración de las relaciones internacionales hasta la década de los 90´s y las capacidades materiales de la isla hasta esa data. En tal sentido, el fin de la Guerra Fría por la desintegración de la URSS y la caída del socialismo en Europa del Este constituyeron un momento determinante en la reestructuración de la política externa de la isla. Por su parte, la tesis de los autores brasileños Silva y Johnson (2013) amplió la temporalidad de la identificada por Suárez Salazar (2008); así como distinguió entre métodos de política externa y contexto sobre la cual esta se desarrolla –esta última no fue diferenciada por el teórico cubano–. Así, retomaron las dos vertientes del 18 primero en cuanto al empleo de los métodos de Revolución y política formal; a la vez que identificaron en la dinámica aislamiento e integración: a) la incidencia del gobierno norteamericano en los relacionamientos internacionales de la isla, ya en su ámbito bilateral, regional o global y b) la actuación de la isla en virtud de sus objetivos de consolidación y sobrevivencia de modelo político erigido tras 1959. No obstante, aún esta ampliación de Silva y Johnson (2013) en el aspecto método exportación/apoyo a la Revolución se limitó temporalmente por idénticas razones expuestas respecto a la tesis de Suárez Salazar (2008). En esta investigación se reflejó que la primera dinámica relativa al método empleado por la política externa pasó a ser regida exclusivamente por los principios de autodeterminación, respeto mutuo y de solución negociada en su relacionamiento con actores estatales – formal– y no estatales –informales-, por tanto, este eje de la dinámica a partir de 1990 se definió como Formal/Informal. En este punto, debe señalarse que la estrategia Informal del gobierno cubano se desarrolló desde el propio año 1959. La exportación/apoyo de la Revolución fue una de las vertientes de esa estrategia Informal; sin embargo, se adoptó este método para señalizar el período referido, en cuanto representó un método prioritario del gobierno cubano con significativa trascendencia en el desarrollo de las relaciones bilaterales y regionales de la etapa. Figura 1 – Dinámicas de la política externa cubana Fuente: Elaboración propia con base a Suárez Salazar (2008) y Silva y Johnson (2013) 19 Así, ante las dinámicas dicotómicas de la política externa cubana expresadas ante las condicionantes internas y externas, la necesidad de fortalecer y diversificar los ámbitos de participación de la isla en el ámbito internacional, derivó en una concepción globalista de su entramado de relaciones internacionales como tercera característica de la política externa de la isla. En el diseño de esta política externa, el área latinoamericana ha ocupado un lugar prioritario, ya no como un eje tradicional e histórico, cuyos antecedentes abarcan las luchas independentistas de la región, sino dado los lazos geográficos, culturales, económicos, entre otros. Pero, si la política externa de la isla ha sido condicionada en gran medida por el diferendo con Estados Unidos – y su pretendida estrategia de aislamiento-, también las relaciones con la región han estado influenciadas profundamente por este factor. Así, estas relaciones, en virtud de las dinámicas advertidas, transitaron diversas etapas desde el casi total aislamiento hasta la más reciente participación cubana en la mayoría de los mecanismos sub-regionales y regionales o su “readmisión” en instituciones hemisféricas, como la Organización de Estados Americanos (OEA). En el ámbito latinoamericano las condiciones de aislamiento o de inserción internacional de la isla dependieron por otra parte, de la orientación política e ideológica de los gobiernos, su mayor aproximación o autonomía en relación a los Estados Unidos de América o de la propia dinámica de la izquierda y las fuerzas progresistas. En la década de los 90´s Cuba fomentó la búsqueda y establecimientos de alianzas en el área latinoamericana y caribeña, como contrapeso a la política de Estados Unidos. En la primera década del presente siglo, la cada vez más activa participación regional, aunado al surgimiento y llegada al poder de gobiernos de corte más nacionalista y autónomos en relación a los Estados Unidos, potenciaron las relaciones cubanas en el área, en cuyo contexto tuvo lugar a la transición de liderazgo a Raúl Castro en julio de 2006 y el inicio del proceso de actualización del modelo económico de la isla, iniciado en 2010. En este contexto, diversas cuestiones endógenas significaron la defensa del modelo político cubano, ya no como una prioridad externa, sino también – y fundamentalmente– interna. Por otra parte, la asunción de Donald Trump y el retroceso en el proceso de normalización diplomática tras el restablecimiento de las relaciones en diciembre de 20 2014, así como la reconfiguración política regional y la crisis venezolana, generaron para la isla un escenario de incertezas en su contexto geográfico más próximo, y por sí mismo, uno de los componentes tradicionales de la política externa cubana. Sin embargo, un análisis inicial de la bibliografía al respecto de la política externa cubana desvendó algunas consideraciones para la investigación. En primer lugar, la política externa cubana ha sido analizada por diversos autores (ALZUGARAY, 2004b, 2014, 2017; AYERBE, 2004; DOMÍNGUEZ, 1978, 1989; GONZÁLEZ, 1977; LATELL, 2005; SILVA y JOHNSON, 2013b, 2014; SUÁREZ SALAZAR, 2008, 2016), fundamentalmente en su relacionamiento con los Estados Unidos de América (AYERBE, 1998; FRANKLIN,1997; MESA-LAGO, 2015), en sus relaciones bilaterales con países de la región (BENÍTEZ, 2016; MOLINA y GONZÁLEZ, 2007; OLIVA, 2011; PELLICER, 1968; ROMERO, A., 2015; TIRADO, 2011), en algunas de sus dimensiones o métodos (ALMEYDA, 1967), y en función de los choques externos (KAPCIA, 2008; MEDICC REVIEW, 2015). A pesar de las periodizaciones existentes –mencionadas al inicio de este acápite introductorio–, se carece de una sistematización de las dinámicas, estrategias y métodos de la política externa cubana para el ámbito regional y, en segundo lugar, los análisis sobre ruptura y continuidad de la política externa cubana se han realizado en su dimensión más amplia, sin establecer las particularidades en lo referente a su ámbito regional. Por otra parte, el proceso decisorio cubano ha sido mayoritariamente desconsiderado en los análisis de la política externa de la isla y, en consecuencia, se trata al Estado cubano, en la mayor parte de los análisis como un actor unitario en las relaciones internacionales. Esta cuestión identificada también por el autor Kapcia (2006), quien resumió las causas debido al propio ex mandatario Fidel Castro, a actores a su alrededor o de influencias externas como la Unión Soviética (URSS) (p. 28-29). En este punto, en la perspectiva de Antonio Da Silva y Alfredo Johnson (2013) constituyeron las características del sistema político cubano las justificativas para este tratamiento teórico: En el caso de Cuba, con un gobierno altamente centralizado y marcado por la necesidad de unidad, que se extiende a las diversas organizaciones sociales, el Estado fue y puede ser considerado como un actor preponderante en la integración del país al sistema internacional (SILVA Y JOHNSON, 2013, p. 233, traducción propia) Sobre este tema, tres autores González Edward (1977), Domínguez (1989) y Fernández (1992) abordaron el proceso de tomada de decisiones en la Isla, 21 constituyendo la perspectiva del último autor referido más completa al identificar en este proceso hasta 1990, cuatro (4) pilares: el liderazgo carismático de Fidel Castro, la conexión soviética, el contexto internacional y el sistema político doméstico. Para los autores Domínguez (1989) y Fernández (1992), Fidel Castro constituyó el árbitro del proceso, pero no el único responsable. A pesar de las diferentes clasificaciones refiriendo el primero “two set of players” (p. 248) o de círculos, ambos reconocieron la existencia de un grupo de colaboradores cercanos a Fidel Castro, así como el aparato tecnocrático consistente en algunos Ministerios principales como el Ministerio de las Fuerzas Armadas Revolucionarias (MINFAR), el Ministerio del Interior (MININT) o el Ministerio de Relaciones Exteriores (MINREX). Para Fernández (1992) otras instituciones como el Instituto Cubano de Amistad con los Pueblos (ICAP), Prensa Latina, Ministerio de Salud Pública (MINSAP) o el Ministerio de Comercio Exterior constituyeron el soporte de aquellas otras estructuras “policy-makers”. En consecuencia, el presente trabajo se planteó como objetivo general dilucidar los elementos de continuidad y ruptura de la política externa cubana en su dimensión latinoamericana entre 1959 a 2018, teniendo en consideración los métodos de exportación/apoyo de la Revolución o de política Formal e Informal en un contexto de diferendo entre Cuba y los Estados Unidos y el objetivo de Integración de la referida política. La hipótesis definida durante la investigación visó que los cambios de la política exterior cubana previo a 2014 en relación a América Latina estuvieron determinados por las mudanzas del escenario internacional, las dinámicas de actuación global, regional y bilateral de los Estados Unidos respecto a la isla, así como por los ciclos políticos y económicos regionales e intereses particulares de los países de la región y sus políticas de mayor o menor proximidad y/o autonomía respecto a EEUU. No obstante, en el período de 2014 a 2018, las mudanzas de política externa de la isla para América Latina estuvieron mediadas por las interrelaciones del nivel internacional y la reestructuración del nivel doméstico, sin que esta aún exprese un cambio significativo de la referida política. Para determinar los cambios, se partió de las valoraciones de Hermann (1990) en “Changing course: when governments choose to redirect foreign policy” las cuales permitieron elucidar la magnitud de los cambios necesarios de la política externa cubana y la posibilidad de estos para el alcance de sus fines, de acuerdo a los cuatro 22 niveles descritos por el autor y las motivaciones y fuentes que promovieron estos cambios. El autor Hermann (1990) indicó cuatro niveles de cambios en política externa. El primero de ellos, los cambios de ajustes, referido a mudanzas cuantitativas de la política externa expresadas en el nivel de los esfuerzos o espacio de instrumentos empleados. Los cambios programáticos resultantes de la modificación de los métodos o los medios en virtud de los cuales los problemas/objetivos han sido direccionados. Por su parte, cuando los cambios de problemas u objetivos se producen, las trayectorias de política son alteradas o reemplazadas. Por último, el autor Hermann (1990) identificó como la forma más extrema de cambios en política externa cuando se genera el re-direccionamiento de la orientación de los actores a través de las relaciones mundiales, denominado cambios de orientación internacional. En esta perspectiva, el cambio de liderazgo, la orientación burocrática, la reestructuración doméstica o/y los choques externos son referidos por Hermann (1990) como los cuatro agentes primarios de cambios. En primer lugar, reconoce como el líder de gobierno impone frecuentemente su propia visión del básico re-direccionamiento de la política externa. Seguidamente identifica la actuación de apoyo o resistencia de las organizaciones burocráticas o de sectores relevantes de la sociedad devenidos agentes de cambio. Sobre las primeras Hermann (1990) explicita que “opciones y decisiones” son tomadas por diferentes individuos representantes de diferentes agencias o instituciones gubernamentales, las cuales posteriormente son ejecutadas por los departamentos del gobierno (p. 8). Por otra parte, otro agente de cambio son los eventos dramáticos que se producen en el escenario internacional y los cuales coadyuvan a una modificación de política externa. Para este autor: Choques externos son fuentes de mudanza de Política Externa que resultan de dramáticos eventos internacionales. Presumiblemente, la mayoría de las mudanzas de política Externa resulta de una percepción de líderes de gobierno de alguna mudanza o iniciativa (o la falta de ella) en el ambiente externo. Normalmente esos eventos son difícilmente traumáticos. Típicamente, su alcance es modesto; puede ser ambiguo; su impacto inmediato es limitado. En suma, al menos que sea repetidamente reforzada por oros eventos, la mayor parte de los estímulos externos son fáciles de ser perdidos, mal entendidos, ignorados o tratados rutineramente. En contraste, los choques externos son grandes eventos en términos de visibilidad e impacto inmediato al destinatario. Ellos no pueden ser ignorados y pueden iniciar una gran mudanza de Política Externa. (HERMANN, 1990, p. 11, traducción propia) 23 Para una mayor compresión sobre los tres primeros agentes de cambio identificados el autor, en el trabajo “Who Makes Foreign Policy Decisions and How: An Empirical Inquiry” del año 1989 y en coautoría con Margaret G. Hermann se encuentran mayores explicitaciones sobre los actores que en el ámbito doméstico constituyen policy makers (HERMANN Y HERMANN, 1989). Estos definidos como “un conjunto de autoridades con la capacidad de comprometer los recursos de la sociedad y, con respecto a un particular problema, la autoridad para tomar una decisión que no se puede revertir fácilmente” (HERMANN Y HERMANN, 1989, p. 362 traducción propia). Ambas características definen lo que ambos autores denominaron como “la unidad de decisión final” y las cuales clasificaron como: el líder predominante, un grupo común y los múltiples actores autónomos (p. 364). Como en trabajo posterior (HERMANN, 1990) en este artículo se reconoce como el líder predominante puede condicionar la mudanza de política externa en cuanto posee “el poder para tomar la decisión por el gobierno” (HERMANN Y HERMANN, 1989, p. 365, traducción propia). Por su parte se entiende de la definición del grupo común, que su existencia condicionada a la participación en este de todos los individuos necesarios para la tomada de decisión y que esta se logre por un proceso interactivo entre sus miembros (p. 366). Por último, los múltiples actores autónomos constituyen entidades “separadas con estructuras de autoridad independientes, ninguno de los cuales puede comprometer los recursos del régimen sin el acuerdo de todos o algunos de los otros” (p. 368). En tal sentido los autores indicaron elementos necesarios para el análisis de cada uno de estos actores. En el caso del líder predominante debe conocerse su orientación hacia los asuntos exteriores, pues indicaría si es sensible o no a las informaciones o consejos; para el grupo común, si sus miembros comparten una ideología u orientación de régimen común, conjunto común de valores y creencias, si el grupo tiene ciertas características de estructura y proceso, si la información que recibe el grupo proviene de una fuente común, si el grupo es pequeño, si los miembros tienen su lealtad primaria al grupo, y si el poder se distribuye de manera desigual entre los miembros del grupo, todo lo cual permitiría un rápido consenso o no entre estos; y en el caso de los múltiples actores autónomos si la relación entre los múltiples actores autónomos es de suma cero o de suma no cero con respecto al 24 reconocimiento de la legitimidad de cada entidad para buscar y compartir el poder. (p. 365-369). En artículo del libro “When things go wrong: foreign policy decisión making under adverse feedback” del año 2012, el autor Hermann en coautoría con Robert S. Billings retomó la clasificación de estos agentes, si bien de forma similar, bajo denominaciones diferentes en el caso de las últimas: grupos pequeños y coaliciones (BILLINGS Y HERMANN, 2012, p. 11). Los grupos pequeños constituyeron el objeto de análisis de la referida obra y si bien en este libro se detallan el funcionamiento y efectividad de estos en la tomada de decisión en política externa, resultaron los dos primeros trabajos referidos el principal referencial teórico de esta investigación debido debido a las propias características de la estructura y organización del sistema político cubano. La multicausalidad del modelo propuesto por Hermann (1990) permitió el análisis de la política externa de Cuba hacia América Latina en correspondencia con las dinámicas anteriormente expuestas. En el ámbito doméstico se analizaron las interrelaciones en los órganos legislativo y ejecutivo del país; y a su vez, permitió la comprensión de la influencia de actores tradicionales como el Partido Comunista de Cuba (PCC) y las Fuerzas Armadas Revolucionarias (FAR) en la estabilidad o cambio de la política externa cubana, especialmente a partir del cambio de liderazgo en ambos o de la reconfiguración de su papel al interior de la sociedad cubana en el segundo caso. Por otra parte, permitió dilucidar el cometido de la sociedad civil cubana en la política externa de la isla; así como las implicaciones en la misma, dada las reconfiguraciones existentes en la misma tras los años noventa. En este período, el poder político de la isla inició una de sus modificaciones más relevantes en los últimos 50 años: la asunción de Raúl Castro en sustitución de su hermano Fidel Castro, quien ejerció ininterrumpidamente durante cuarenta y siete años (47) como Presidente de los Consejos de Estado (CE) y de Ministros (CM). Asimismo, se produjo en el año 2018, la asunción de Miguel Díaz-Canel en ambos cargos, como parte de una denominada “transición generacional”. Finalmente, permitió la comprensión de la influencia de choques externos en la redefinición de la política externa cubana, teniendo en cuenta la desintegración de la URSS en los años noventa y, la crisis de gobernabilidad existente en la República Bolivariana de Venezuela a partir del fallecimiento de Hugo Chávez Frías en 2013. 25 Para completar el modelo de Hermann (1990) referente a la definición de cuales organizaciones burocráticas inserir en el análisis dentro del sistema político cubano, se complementó el abordaje de los autores Allison y Zelikow (1999). Estos esbozaron tres modelos de tomada de decisión: el del actor racional, el burocrático y el organizacional. El segundo, explica la política exterior de los Estados a partir de las preferencias de los actores subnacionales, los cuales se hayan ordenados jerárquicamente en círculos: el central, el segundo y el tercero; así como un círculo más distante. En esta perspectiva el trabajo de Fernández (1992) “Opening the Blackest of Black Boxes: Theory and Practice of Decision-Making in Cuba’s Foreign Policy” contribuyó a la precisión de aquellos actores a ser abordados. En esta distribución las Fuerzas Armadas Revolucionarias y el Partido Comunista de Cuba se ubicarían en el segundo y tercer circulo, respectivamente. No obstante, dado el carácter monopartidista del sistema político cubano y el propio desempeño de las FAR en la política doméstica y exterior de la isla, así como en la propia composición del Parlamento cubano y los CE y CM, ambas estructuras informan directamente las organizaciones burocráticas y el proceso de toma de decisiones en Cuba. En tal sentido, fueron señalados en la Figura 2 a la par de la tríada Asamblea Nacional del Poder Popular (ANPP), CE y CM. Figura 2 – Modelo de Hermann aplicado a Cuba Fuente: Adaptado de Hermann (1990, p. 13) 26 Si bien, los modelos de Allison y Zelikow (1999) están determinados en el análisis de eventos, particularmente “la crisis de los misiles”, ayudan metodológicamente en la comprensión del funcionamiento e interrelación de los actores, estructuras y procesos en la tomada de decisión de política externa. En primer lugar y como coinciden otros actores (FREIRE y VINHA, 2011; SIQUEIRA, 2011) la burocracia alcanza una dimensión política en cuanto, además de incorporar sus intereses, informan el proceder ante las decisiones de los dirigentes. En su dimensión política, la burocracia puede influir en el curso de los acontecimientos de política externa, influir en las percepciones de los dirigentes políticos, fundamentalmente en la “unidad de decisión política”1. En el caso cubano, como identifican Freire y Vinha (2011) y se argumentará en el tercer capítulo, esta “unidad de decisión política” constituyó el presidente cubano Fidel Castro hasta el año 2006. En esta perspectiva, las interrelaciones de las organizaciones burocráticas en la isla con la denominada “unidad de decisión política” a partir de las limitaciones establecidas normativamente a las primeras permitió comprender la ausencia de constreñimientos al líder, como otro elemento en el cual recae la toma de decisión. Sobre todo, al entenderse como la política refleja los gustos y preferencias de estos; sin embargo, “la mayoría actúa bajo una variedad de limitaciones políticas, psicológicas y circunstancias que limitan aquello que pueden alcanzar o reducen su control sobre los eventos” (FREIRE y VINHA, 2011, p. 31 traducción propia). La multicausalidad del modelo de Hermann (1990) posee otras limitaciones, las cuales en el examen de la política externa cubana resultan relevantes. El autor, si bien introdujo el sistema internacional en su modelo de análisis a partir de los choques externos, en su visión los principales condicionantes de la modelación y ejecución de la política externa se encuentran en el ámbito doméstico. Sin embargo, en este particular, características del modelo político cubano como la centralización del poder político y de su sociedad y la relativa estabilidad de sus estructuras burocráticas, tanto en sus dimensiones organizacionales como individuales durante más de 50 años, 1 Freire y Vinha (2011) indican que la “unidad de decisión política” es aquella capaz de “atribuir los recursos necesarios y producir una decisión investida de autoridad” (p. 26), asumiendo diferentes formatos como la del dirigente dominante (como Castro), un grupo donde los elementos se confronta o en múltiples actores autónomos. 27 requirió de instrumentos de análisis que proveyeran una comprensión más amplia de la influencia del sistema internacional en la definición de la política externa. Al respecto, una retomada de la teoría del “juego de dos niveles” del autor Putnam (1988) insirió en el análisis el nivel internacional en cuanto: A nivel nacional, los grupos nacionales persiguen sus intereses presionando al gobierno para que adopte políticas favorables, y los políticos buscan el poder construyendo coaliciones entre esos grupos. a nivel internacional, los gobiernos nacionales buscan maximizar su propia capacidad para satisfacer las presiones internas, mientras minimizan las consecuencias adversas de los desarrollos extranjeros (p. 434, traducción propia) De este modo, el “juego de dos niveles” permitió complementar el modelo de Hermann (1990) en la comprensión de la interacción de las mudanzas domésticas y del propio contexto internacional en que la política externa de la isla ha debido ser definida y ejecutada. En la investigación el período analizado entre 1959 a 2018 –si bien puede parecer amplio– resultó necesario para la determinación de las rupturas y continuidades de la política externa cubana. Este amplio análisis se debió a la estabilidad de esos agentes de cambios en el contexto doméstico de la isla, a pesar de las variables condiciones en el ámbito internacional y regional durante los últimos cincuenta y nueve (59) años. A pesar de los autores abordar diversos aspectos de la política doméstica como lo económico, político, social, institucional o individual en sus interrelaciones con el nivel internacional, solo algunos autores como Ayerbe (2004), Alzugaray (2015), Alzugaray (2016), Mesa-Lago (2015) y Silva y Johnson (2013) apuntaron reflexiones similares a los objetivos de esta investigación. En esa perspectiva, el invariable objetivo de consolidación y supervivencia del modelo político, económico y social establecido a partir de 1959; así como la estabilidad de los métodos, dimensiones y niveles en la determinación de las opciones o decisiones de política exterior cubana hacia América Latina constituyeron el primer elemento que sustentó el tratamiento tradicional del Estado cubano como un actor unitario. Un segundo elemento plausible para explicar esta percepción y tratamiento del Estado cubano como actor unitario y racional, e incluso de la propia relativa estabilidad la política externa cubana derivó del proceso de centralización política y social en la isla (SILVA y JOHNSON, 2013). 28 Sin embargo, perfilar el proceso decisorio cubano constituyó una de las tareas investigativas de mayor dificultad. Las características propias del Estado cubano, y en consecuencia de sus actores institucionales, la hermeticidad relativo a la publicidad de documentos y datos derivaron en la búsqueda alternativa para la realización de análisis pertinentes a esta investigación. En tal sentido, se empleó la hermenéutica jurídica para el análisis normativo y comprensión del real sentido y alcance de la norma en relación al contexto histórico y la política global del Estado cubano, lo cual permitió la comprensión de las interrelaciones de los diferentes actores del poder político en la isla y de otros actores subnacionales participantes en la definición y ejecución de la política externa cubana. Para lo anterior se analizaron la Ley Fundamental de 1959, la Constitución de la República de Cuba de 1976, así como sus reformas en los años 1992 y 2002; así como los Decretos Leyes 67/1983 y 272/2010 correspondientes a la actividad del CM, del CE y de ANPP. Relativo a otros aspectos de la investigación se realizaron análisis de documentos del gobierno de los Estados Unidos, entre ellos diversos Memorándums del gobierno y algunos documentos desclasificados de la Central Intelligence Agency (CIA), así como los Congressional Budget Justification for Foreign Operations, en virtud comprender el papel de los Estados Unidos en la dimensión latinoamericana de la política externa cubana. En lo relativo a las relaciones entre Cuba y América Latina en diversos niveles y dinámicas se recorrió a: a) documentos históricos del proceso cubano, b) análisis históricos y noticias publicadas durante los períodos establecidos, c) documentos elaborados por think tanks cubanos y que constituyen base para la discusión en el ámbito investigativo de la isla y de la formulación de la política externa en el Ministerio de Relaciones Exteriores cubano. Si bien la investigación avanzó en la comprensión de las interrelaciones entre las diferentes estructuras del proceso de toma de decisiones dentro del sistema político cubano, la complejidad de los estudios de política externa Freire y Vinha (2011) implican “múltiples variables relativamente a los niveles de análisis, actores, procesos y resultados” (p. 14, traducción propia). En este sentido, próximas investigaciones sobre la temática deberán profundizar en los análisis referidos a las organizaciones burocráticas y de la sociedad civil. Otra cuestión que derivó en dificultad constituyó el tratamiento de la sociedad civil en Cuba. En este quesito se incorporó un epígrafe relativo a su conceptualización. 29 En el segundo capítulo, se identificaron los elementos que influyen en la configuración de la política externa cubana y su dimensión latinoamericana; así como sus rasgos hasta 2018. Un acápite estuvo dirigido al análisis de la influencia histórica de los Estados Unidos de América en el relacionamiento de Cuba con América Latina. El último epígrafe correspondió a la influencia de los choques externos en los cambios producidos en la referida política externa. En el tercer capítulo se identificaron y analizaron los agentes de cambios del contexto cubano y su papel en la determinación o ejecución de la política externa de la isla. El primero de ellos correspondió al papel de los Presidentes del CE y CM y su influencia en la tomada de decisión de la política externa cubana. El segundo, estableció las interrelaciones existentes entre los órganos del poder ejecutivo y legislativo cubano relativo a la incidencia de estos en el proceso decisorio. En el tercero, se establecieron las interrelaciones de la sociedad civil cubana y el poder político, así como sus reconfiguraciones desde la década de los 90´s en virtud de determinar su influencia y papel en la política y comprender los elementos de continuidad y mudanza, especialmente en su dimensión latinoamericana. El papel de las FAR y su reconfiguración dentro del sistema político cubano se abordaron en el último epígrafe. En el capítulo cuarto se analizó las relaciones de la isla con la región a partir de las dinámicas Revolución/Formal, Formal/Informal y de Aislamiento/Integración (Figura. 1). De este modo, se establecieron las rupturas y continuidades en la política exterior cubana hacia América Latina entre 1959-2018, dando mayor énfasis en al nivel internacional en su relación con la política externa cubana. A través de cada capítulo se establecieron las mudanzas del contexto cubano en el período abordado, tanto en su ámbito doméstico, regional y global; así como la dinámica de la política del gobierno norteamericano y de los agentes del cambio definidos en la pesquisa en virtud de comprender los elementos de continuidad y mudanza en el diseño de la política externa de la isla hacia América Latina. 30 2 LAS CARACTERÍSTICAS DE LA POLÍTICA EXTERIOR CUBANA: LA INFLUENCIA DE ESTADOS UNIDOS Y LOS CHOQUES EXTERNOS El presente capítulo apuntó aquellos elementos geopolíticos y económicos que han incidido en la formulación de las características de la política externa cubana con posterioridad a 1959. En el segundo epígrafe se debruzó en la comprensión de la incidencia de la política externa de los Estados Unidos de América respecto a la Isla y particularmente, en su dimensión latinoamericana. Seguidamente, se analizó el impacto político, financiero y económico de la desaparición de la Unión Soviética y de la crisis de la República Bolivariana de Venezuela, visando establecer posteriormente los elementos de continuidad y ruptura en la política exterior de la isla. 2.1 Las características de la política exterior cubana posterior a 1959 Para Cuba, las interacciones entre la política doméstica y la política externa resultan complejas, debido a sus objetivos internos y a las limitaciones del escenario internacional. En tal sentido diversos condicionantes internos han incidido en el diseño de la política externa cubana. En ocasiones se soslayan las características geográficas al plantearse diferentes análisis sobre la política. Para Klepak (2005), si bien desde una perspectiva de estudios de defensa, “la historia de Cuba […] es por supuesto la historia de una isla” (p. 17, traducción propia). Obras anteriores de autores como Huberman y Sweezy (1961) y Staten (2003) con una perspectiva histórica sobre la Revolución cubana abordaron este elemento como un factor catalizador de este proceso (p. 2), o que condicionó la dependencia de la Isla del comercio internacional (p. 5), respectivamente. Por su parte, el autor cubano Alzugaray (2006) resumió la interrelación existente entre estas y las consecuencias en el ámbito económico y de política externa: Debido a su característica insular, su clima tropical, y sus relativamente pequeña masa geográfica y poblacional, el país no puede desarrollas una economía autosuficiente; y ha debido depender en gran medida de sus relaciones externas en términos de comercio y servicios (ALZUGARAY, 2006, p. 51, traducción propia) La República de Cuba es un archipiélago con una superficie de 109 884,01 km² (ONEI, 2016, p. 5) y una longitud de 1.250 Km (OFICINA DE INFORMACIÓN 31 DIPLOMÁTICA…, 2019), cuya principal isla posee una configuración alargada y estrecha. En un clima tropical, ha sido reconocido el Cambio Climático Global como una vulnerabilidad a la Seguridad Nacional cubana (DEPARTAMENTO DE DEFENSA NACIONAL, 2008) manifestado en “un cierto nivel de elevación de la temperatura promedio, la mayor frecuencia de ocurrencia de los fenómenos climatológicos extremos, y en afectaciones a algunas zonas costeras” (ISRI, 2014, p. 9). Respecto a lo anterior, solo entre los años 1998 y 2008 en la isla se vivenciaron 16 huracanes cuyas pérdidas se cifraron en 20 mil 564 millones (LINEAMIENTOS, 2011, p. 7). Por otra parte, a pesar del argumento sobre la existencia de una “triada” sustentado por la prensa oficial cubana referente a la existencia de recursos naturales, posición geográfica privilegiada y personal cualificado con los cuales el socialismo cubano podría ser sustentable a largo plazo (ORO, 2019a y b)2 , la estructura del Producto Interno Bruto cubano evidenció carencia de grandes recursos naturales minerales e hídricos o limitación de explotación de la Isla relativa a los mismos. En esta perspectiva, la aportación del sector agropecuario y pesca en cifras del año 2017, continuó sin alcanzar el 4% del Producto Interno Bruto (PIB) y la industria aportó en torno al 21% (OFICINA DE INFORMACIÓN DIPLOMÁTICA…, 2019; p. 1), siendo significativo el aporte del sector de servicios. Tendencia consolidada desde la década de los noventa en la Isla, como se constata en el Gráfico no. 1. De ese modo, la evolución negativa de los sectores de la producción material, comprometió “la acumulación y el desarrollo nuevas ventajas competitivas” (TORRES PÉREZ, 2013, p. 12) Esta característica estructural de la economía de la Isla, unida a otros factores históricos, económicos, políticos y sociales condicionaron una economía abierta y, en consecuencia, la necesidad de la diversificación de alianzas económicas, políticas y militares como uno de los ejes centrales de la política externa cubana con posterioridad a 1959. De ese modo, se convirtió en una directriz “evitar una 2 Desde una perspectiva crítica de la protección ambiental en el socialismo, los autores Díaz-Briquets y Pérez-López (2000) describieron las condiciones físicas de la República de Cuba. Esta descripción resultó coincidente con la visión “oficial” del gobierno cubano referente a la existencia de recursos con “valor económico” y en “cuantidades comerciales” (p. 28) establecida por Oro, J (2019 a, b). 32 exclusiva dependencia de un único socio o pequeños grupos de socios” (ALZUGARAY, 2006, p. 51) Gráfico 1 – Estructura del PIB (a precios de 1997) Fuente: Torres Pérez, (2013, p. 12) En un rápido análisis histórico se evidenció la vinculación de la política externa cubana con posterioridad a 1959 con la estructura económica y su desarrollo durante casi cinco siglos de dependencia anteriores. Como colonia española hasta 1898, la isla desarrolló una estructura monoproductora y monoexportadora dependiente del azúcar. Más tarde, profundizó su dependencia al mercado de Estados Unidos hasta 1959, el cual adquiría el 80% de la producción azucarera cubana (SANTAMARÍA, 2014, p. 694). Por demás, el incremento de la presencia norteamericana desde el siglo XIX se consolidó a partir de la década de los ´30s. En este particular, se produjo la presencia casi absoluta en el suministro de tecnología, maquinarias y componentes, el control del suministro de combustible y de su procesamiento en el país, la producción de energía eléctrica y de los sistemas de comunicaciones. En tal sentido “el 65% de las exportaciones totales y el 74% de todas las importaciones tenía como destino y origen, respectivamente, a los Estados Unidos” (CASTRO y FERNÁNDEZ, 1992 cit. por TRIANA, 1997). Como constató (PÉREZ, 2009): Las tareas económicas del gobierno cubano a partir de 1959 se concentraron en transformar la herencia recibida que incluía la dependencia de los Estados 33 Unidos, una estructura económica predominantemente agrícola y extensiva, con carácter muy abierto, el desempleo y subempleo permanentes, y, en fin, todas las características de un país monoproductor y monoexportador” (PÉREZ, 2009, p. 1). La autonomía del gobierno cubano posterior a esta última data se vio amenazada por las medidas adoptadas por Estados Unidos en relación a su comercio con la isla; además de aquellas en virtud de su política aislacionista, tanto en el ámbito regional y global. Por otra parte, en la isla persistieron dos problemas tradicionales aunados a la deficiencia de la estructura productiva: la escasa financiación externa y la dependencia de importación de combustibles (SANTAMARÍA, 2014). El gobierno cubano se enfrentó a la necesidad de reorientación de su mercado y economía interna en virtud de la consolidación del proceso revolucionario y las mudanzas sociales iniciales en 1959. Para ello, en el ámbito económico a partir de 1961 priorizó una Estrategia de Desarrollo basada en el impulso de la industria pesada, la diversificación de la agricultura y la sustitución creciente de importaciones por producciones nacionales, mientras en 1962 se planteó el alcance un país agroindustrial en corto tiempo (PÉREZ, 2009). Sin embargo, la reorientación de las relaciones económicas internacionales de la isla –ahora hacia la URSS– incidió en la modificación de la referida Estrategia orientada a la agricultura, y en ella, el sector azucarero, al cual quedó vinculado nuevamente el sector externo. Para el economista cubano Pérez (2009) este proceso y en particular, la zafra de los 70´s, desarticuló la economía (p. 8). Muestra de ello resultaron las inversiones del quinquenio 1965-1970 de alrededor de unos “5 249 millones de pesos, de ellas 4 427,9 millones (84,3% del total) fueron inversiones productivas y el sector agropecuario absorbió 2 101,7 millones (para un 40% del total)” (PÉREZ, 2009, p. 8) La incorporación de Cuba al CAME, si bien garantizó el proceso de consolidación del sistema político y en particular, el de la institucionalización culminada en 1975 dio continuidad a la Estrategia de Desarrollo concentrada en la agricultura y el azúcar. Además, la Unión Soviética se convirtió en el principal proveedor de combustible a la isla, sustituyendo a Estados Unidos. Aunque Cuba no abandonó su estrategia de industrialización y para el quinquenio de 1976-1980 – las inversiones en esta pasaron a representar un 35% del total–, la deuda externa se incrementó de 291 millones de pesos en 1969 a 2 913,8 millones en junio de 1982” (PÉREZ, 2009, p. 13). Por otra parte: 34 se acumularon serios problemas en la economía, tales como la planificación deficiente (metodología y procedimientos obsoletos, desatención a las categorías financieras, falta de integridad y consistencia), la generalización de los estímulos positivos, la proliferación del burocratismo, los precios ajenos a la oferta y la demanda, deficiencias en la normación de la producción y, sobre todo, la incapacidad de generar mayores exportaciones (en términos de cantidad y diversidad). Estos problemas se unieron a otros exógenos, tales como el aumento de las tasas de interés que se debían pagar por la creciente deuda cubana, la baja posterior de los precios del azúcar, y los efectos de la crisis económica internacional de principios de los años ochenta en una economía tan abierta al exterior como la cubana. Ya en 1982 el país afrontó serios problemas de liquidez, que obligaron a renegociar el pago de la deuda externa. (PÉREZ, 2009, p. 15) Estos fenómenos de ineficiencia interna de la economía y los desequilibrios externos, se sumaron al estancamiento de la economía en este período y en 1986 inició la aplicación del Proceso de Rectificación de Errores y Tendencias Negativas (PRE), dada la cual se procuró la minimización de los problemas indicados. Tras el primer choque externo la isla inició un proceso de reestructuración económica que incorporó la inversión extranjera, la priorización de sectores generadores de divisas como el turismo y la biotecnología, la creación de un sector emergente, entre otras medidas. Sin embargo, estas medidas si bien incorporaron mecanismos de mercado, no renunciaron al socialismo cubano, ni condujeron a modificaciones esenciales en el ámbito institucional o de las relaciones entre ellos. En los años 2000´s, la recuperación cubana evidenció un crecimiento promedio anual del 7,5% del PIB a precios constantes de 1997, a la vez que se produjo un desplazamiento de la economía al sector de los servicios, los cuales pasaron a representar el 76% del PIB –Gráfico no. 1– (PÉREZ, 2009, p. 25). Sin embargo, desde el 2005 se manifestaron “las limitaciones de la economía para enfrentar el déficit de la cuenta financiera de la balanza de pagos, las retenciones bancarias de transferencias al exterior y el elevado monto de los vencimientos de la deuda” (LINEAMIENTOS, 2011) que aunado al contexto internacional generó un proceso de actualización del modelo económico cubano reflejado en los Lineamientos de la política económica y social del país. A diferencia de períodos anteriores, en el contexto doméstico se produjeron trasformaciones en la conceptualización económica y social de la isla, las cuales derivaron en un proyecto Constitucional modificativo del sistema político en el año 2018. 35 La variable económica continuó percibiéndose como la principal fuente de tensiones políticas y sociales – con incidencia en la gobernabilidad y estabilidad del sistema político, económico y social– durante la década de 2010´s. Los últimos y principales esfuerzos del último gobierno de la generación histórica de la Revolución cubana se encaminaron a la definición y ordenación del modelo económico cubano (LINEAMENTOS, 2011; DEPARTAMENTO DE DEFENSA NACIONAL, 2008) y en este sentido, el impacto de las restricciones externas y las transformaciones introducidas por el proceso de reorganización económica domésticas, como resumió Triana (2014) no estuvieron asociadas “solamente a una forma de funcionamiento económico”, sino que también estuvieron “relacionadas también con la superestructura política e ideológica que debe promoverlas y legitimarlas” (p. 13). Una realidad internacional, global y regional cualitativamente diferentes; así como un contexto doméstico en transición –todos estos factores analizados en epígrafes posteriores–, condicionaron una reformulación política y social, que partió de la propia reformulación económica en pos de la inserción de la isla y de la adaptación del socialismo cubano a este nuevo contexto en aras de su mantención (TRIANA, 2014). Como especificó Triana (2014) se produjo una inversión en la relación entre desarrollo y socialismo entendida por el gobierno cubano. En tal perspectiva de la idea de que “sin socialismo no es posible el desarrollo” se transitó a la concepción relativa de “sin desarrollo no es posible el socialismo” (p. 15). La variable económica como condicionante de esta reformulación del sistema político a partir de 2017, si bien tiene su génesis en la década de los noventa, se perfiló con mayor claridad a partir del año 2005, cuando es reconocida desde el ámbito institucional. En este sentido, la dirección del Partido Comunista de Cuba reflejó en los Lineamentos (2011): Desde el año 2005 se evidenciaron las limitaciones de la economía para enfrentar el déficit de la cuenta financiera de la balanza de pagos, economía para enfrentar el déficit de la cuenta financiera de la balanza de pagos, las retenciones bancarias de transferencias al exterior y el elevado monto de los vencimientos de la deuda; todo lo que significó una gran tensión en el manejo de la economía (LINEAMENTOS, 2011, P. 7) Para Triana (2014) lo diferente en este proceso iniciado en 2007 y confirmado en 2011 con periodos anteriores resultaron en primer lugar, la asimilación política e ideológica de la necesidad del cambio como aspecto clave de la continuidad del 36 socialismo cubano y en la relativamente abierta disposición a examinar todas aquellas variantes que permitan sostener ese socialismo (aún por definir en sus detalles); y en segundo lugar, el proceso fue acompañado por la transformación de organismos y entidades estatales (ministerios globales y ramales, y otras instituciones) y de los sistemas de relaciones entre ellos (p. 15). Durante el año 2017, reviviendo similar proceso en el año 2010 –año en que se aprobaron los “Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución” durante el VI Congreso del PCC– y tras el VII Congreso del Partido (16 – 19 de abril de 2016), la dirección del país profundizó la discusión de los documentos Conceptualización del Modelo Económico y social cubano de desarrollo socialista (CONCEPTUALIZACIÓN…, 2017) y el Plan nacional de desarrollo económico y social hasta 2030: propuesta de visión de nación, ejes y sectores estratégicos (PLAN NACIONAL …, 2017). En aras de su discusión y aprobación por el Parlamento antes de la convocatoria al período electoral de finales de 2017, fue convocada una sesión extraordinaria de ese órgano el pasado 1ero de junio de 2017, siendo aprobados por unanimidad por los diputados. En estos el gobierno reconoció la situación de vulnerabilidad económica debido a la conjunción de disímiles dificultades internas y externas, las cuales restringen su crecimiento y obstaculizan la sostenibilidad de los logros sociales. De ese modo, profundizó el proceso de transformaciones desde el ámbito económico iniciado desde 1990, partiendo de la conceptualización del modelo económico y social, “teniendo en cuenta las condiciones de la actual etapa de la construcción del socialismo” (CONCEPTUALIZACIÓN…, 2017, p. 3). En tal sentido, los dos primeros capítulos de los Lineamentos (2011) refirieron las pautas del Modelo de gestión económica, las políticas macroeconómicas, la política económica externa y la de inversión extranjera; mientras el Proyecto de conceptualización del modelo económico y social redefinió en cuatro (4) capítulos los principios que sustentan el modelo y sus principales transformaciones, la propiedad sobre los medios de producción, la dirección planificada de la economía y la política social (CONCEPTUALIZACIÓN…, 2017, p. 3) La mudanza más significativa al modelo económico constituyó la redefinición de las formas de propiedad y las formas de gestión. En la Constitución de 1976 se planteó la propiedad socialista sobre los medios de producción (CUBA, 2003, art. 14), la propiedad de los agricultores pequeños 37 (CUBA, 2003, art. 20.1), la propiedad de las organizaciones sociales y de masas (CUBA, 2003, art. 23) y la propiedad personal (CUBA, 2003, art. 22.1). Las modificaciones de 1992 introdujeron la propiedad de las empresas mixtas, sociedades y asociaciones económicas que se constituyen conforme a la ley (art. 23); mientras el proyecto constitucional de 2018, estipuló la propiedad privada (ANPP, 2018) Por otra parte, los Lineamentos en el año 2011, plantearon la armonización “con mayor autonomía de las empresas estatales y el desarrollo de otras formas de gestión” (p. 5). De tal modo, se promovería en además de las empresas estatales otras “modalidades de la inversión extranjera, las cooperativas, los agricultores pequeños, los usufructuarios, los arrendatarios, los trabajadores por cuenta propia” (p. 5). De ese modo, el gobierno aceptó fórmulas de gestión capitalistas occidentales; así como las diferencias sociales devenidas entre la población como consecuencias de las mismas. Sobre este aspecto, el propio documento definió “el concepto de que el socialismo significa igualdad de derechos y de oportunidades para todos los ciudadanos, no igualitarismo” (p. 6). En el escenario descrito, el gobierno mantuvo su estrategia de diversificación en materia de comercio, inversiones, cooperación y turismo, en virtud de superar la dependencia estructural tradicional de su economía y revertir las limitaciones del financiamiento externo. El país amplió las oportunidades a 326 proyectos en 2015, con un monto ascendente a 8 mil millones de dólares (MINISTERIO DE INDUSTRIAS DE CUBA, 2017), siendo privilegiados doce (12) sectores de la economía. En este sentido, se inició el proceso de perfeccionamiento jurídico como parte del fortalecimiento de la institucionalización y garantizar el respaldo institucional a estas modificaciones – ejemplo de ello, resultó la promulgación de la Ley no. 118 Ley de Inversión Extranjera–. Por otra parte, en el ámbito bilateral Cuba renegoció la deuda externa, especialmente con el Club de París. De acuerdo a especificidades ofrecidas por Triana (2016) sobre las negociaciones con el Club de París, la deuda tiene intereses perdonados hasta 2020 y tendrá intereses del 1,5% de la deuda total pendiente a partir de ese momento. Sin embargo, cualquier atraso será gravado con un interés del 9% hasta el pago, el cual fue reestructurado a lo largo de dieciocho (18) años. En este sentido, el gobierno insistió permanentemente en el cumplimiento de estas obligaciones en cualquiera de las condiciones financieras de la isla. No obstante, condiciones económicas como falta de liquidez –en divisas extranjeras– ocasionaron 38 el atraso de otros compromisos con acreedores particulares, influyendo en la confiabilidad y el acceso a nuevas líneas de crédito. Sin embargo, las cifras de la economía cubana permanecieron discretas en la última década y a pesar de los esfuerzos el gobierno de Raúl Castro, el presidente del CE y CM Miguel Diaz Canel heredó cifras económicas discretas. A pesar del crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) de 4,4% de la isla en 2015, ya en el año 2014 se percibió los efectos económicos de la contracción de las principales economías regionales –entre ellas Venezuela- y la disminución de los precios de las commodities. Para el año 2016 se preveía un crecimiento del 2%; sin embargo, Rodríguez (2017) confirmó –por datos de la Asamblea Nacional del Poder Popular– un decrecimiento del PIB de -0,9%, mientras Mesa-Lago (2018) situó el crecimiento del PIB en 2018 en 1.63. Mientras, de acuerdo a datos del Banco Mundial (2016) en el período de 2010 a 2015, la inflación creció en el país de 1,2% a 3,4%. Tabla 1 – Evolución del Producto Interno Bruto Año 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Producto Interno Bruto a precios constantes 3.0 2.7 1.0 4.4 - 0.9 1.6 Fuente: Elaboración propia con base a Oficina Nacional de Estadísticas e Información, Cuba (2016, p. 137), Rodríguez (2017) y Mesa Lago (2018)4 En tal contexto, la isla en los últimos dos años enfrentó diversos factores adversos, algunos de los cuales han sido sistemáticos como los fenómenos climatológicos, las políticas de gobiernos norteamericanos y las restricciones del crédito externo. El autor Mesa-Lago (2018) resumió estos factores para el segundo semestre del año 2017 –momento en el cual la isla se encontraba en el proceso eleccionario del cual se confirmaría la transición generacional– como sigue: […] en el segundo semestre Cuba enfrentó varios factores adversos: a) una fuerte sequía seguida del huracán Irma, que produjo daños equivalentes a 9 por ciento del PIB; b) las medidas negativas de Trump contra el turismo; c) un descenso en la producción de petróleo y gas; d) la continuada reducción del 3 Hasta la fecha que se realiza este trabajo investigativo, la pesquisadora no encontró datos económi- cos recientes sistematizados sobre Cuba. Las fuentes consultadas fueron: la Oficina Nacional de Es- tadísticas de Cuba, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Sistema de Informaciones de Comercio Exterior (Sicoex) y el Banco Mundial (BB). 4 El autor en el trabajo referido cuestiona las incongruencias existentes entre las cifras dadas por el gobierno cubano y las diferentes instituciones internacionales, como la CEPAL. Ver Mesa-Lago (2018). 39 suministro de petróleo, comercio y compra de servicios profesionales cubanos por Venezuela (la merma en el suministro petrolero— interno y externo— obligó a comprar US$100 millones en el exterior, lo cual fue insuficiente para cubrir el déficit); e) el declive en los precios mundiales del azúcar y el níquel, y el aumento del precio mundial del petróleo; f) la paralización, y en algunos casos reversión, de las reformas económicas (posposición de la unificación monetaria); y g) las persistentes restricciones al crédito externo agravadas por el incumplimiento de los pagos de cartas de créditos vencidas (MESA-LAGO, 2018, p. 3) El año 2018 calificado por el economista Vidal (2018) como “otro año sin colapso ni progreso”, para el autor Mesa-Lago fue un periodo de profundización de los factores perjudiciales para el desempeño económico. Nuevamente, la variación negativa del precio de las commodities influyó en algunos rubros como el azúcar –la cosecha solo fue suficiente para cubrir “la demanda interna y el compromiso de exportación con China” (MESA-LAGO, 2018) – o del níquel. Así mismo, decayó la compra de servicios profesionales cubanos y el suministro de petróleo por Venezuela, mientras se produjeron fenómenos meteorológicos en septiembre de 2017 como el huracán Irma y las intensas lluvias en mayo, los cuales afectaron las cosechas (MESA-LAGO, 2018, p. 4). Por otra parte, tendencias demográficas a perceptibles en 2015 revelaron tensiones futuras en relación a la economía de la isla. La población residente5 de 11 239 004 de habitantes, alcanzando en 2015 un crecimiento de 0.1 %, mientras las proyecciones hacia 2020, 2025, 2030 ofrecieron indicadores negativos, siendo – 5,5, -3,9 y -5,0 respectivamente (ONEI, 2016). La población en edad laboral asciende a 7 488 724, mientras la cifra de personas aposentadas resulta en más de 2 millones de habitantes (ídem). En este aspecto, la esperanza de vida al nacer alcanza los 79 años, existiendo una población creciente –aunque aún poco significativa– de personas mayores de 100 años (CUBA TIENE…, 2017). A pesar de un mayor número de mujeres en la población, la tasa de fertilidad6 se ha mantenido constantes en el período 2000-2015 con un 1,6%. Por otra parte, los datos de la CEPAL identificaron tendencias de indicadores negativos para el período 2015-2020 en el saldo migratorio, con una cifra de -1,9% (2016, p. 13). La migración en Cuba, compuesta por los sectores productivos de la población, si bien responde a problemas estructurales de 5 Esta especificación obedece a que ciudadanos cubanos pueden salir del país, regresar cada dos años sin perder su residencia en la isla. 6 Nacimiento por mujer. 40 la economía –la cual no puede absorber el desarrollo de un alto capital humano y resolver las necesidades y expectativas de los sectores profesionales 7 –, tendrá efectos negativos a largo plazo en la misma, combinando con el resto de las tendencias descritas. Resumidamente, a las tendencias globales económicas, financieras, comerciales se adicionaron a las propias dificultades objetivas y subjetivas internas del país. Entre estas últimas pueden enumerarse: los desequilibrios entre la disponibilidad y las necesidades de divisas, la oferta y demanda de productos y servicios, la obsolescencia tecnológica, la subutilización e ineficiencias de la base productiva, la infraestructura y del proceso inversionista, crecientes riesgos y daños medioambientales, así como falta de organización, disciplina, exigencia y control. A lo anterior se adicionó el impacto de la dualidad monetaria y cambiaria sobre el poder adquisitivo, el incremento de las diferencias económicas y sociales, la deficiente retribución del trabajo, lo cual ha generado el éxodo de trabajadores hacia actividades de menor calificación y al exterior. Desde el punto de vista geopolítico, como la describió GUERRA (1923) “no se encuentra aislada ni es poderosa” (p. 7). La isla se caracteriza por sus numerosos puertos naturales –tanto en el litoral norte como en el litoral sur– y la posición geográfica cubana resultan estratégicos en el Mar Caribe. Constituye la segunda isla más próxima a Europa – la primera es Santo Domingo– y a Asia – excepto por las repúblicas centroamericanas–; así como la más próxima a los centros de consumo y producción de Estados Unidos. El autor Klepak (2005) resumió las complicaciones de la Isla desde fechas tempranas debido a su importancia geopolítica. Inicialmente –según el propio autor– España necesitó a Cuba por su “posición geográfica, sus super puertos y la utilidad como base para la expansión” y más tarde, “como soporte de sus operaciones para la defensa del imperio” (p. 2, traducción propia). Con posterioridad, este posicionamiento condicionó el interés y la política norteamericana hacia la isla desde inicios del siglo XIX. Para Klepak (2005) el factor geopolítico entre otros, resulta un factor de consideración en análisis de defensa y seguridad cubana (p. 2); pudiendo entenderse, 7 Sobre la estructura, composición y tendencias migratoria de la Isla, puede consultarse el análisis de los autores Aja, Albizu-Campos, Rodríguez y Orosa (2017). 41 que este factor se hace extensivo a los análisis de política externa que sobre la Isla se realicen. En el caso cubano, el reconocimiento temprano de la posición geopolítica cubana y sumado a las limitaciones geográficas y económicas referidas conllevó al delineamiento de las estrategias de la política externa de la isla por la intelectualidad de la isla durante el período republicano de 1902 a 1959. Para Guerra (1923): Un pueblo en las condiciones que acaban de bosquejarse, no puede fiar sus destinos al azar, sin exponerse a los más grandes desastres. […] Envuelta por inquebrantables lazos al tumulto de la inestable vida contemporánea, […] desprovista de algunos elementos poderosos de acción y resistencia, solo puede sortear victoriosamente los peligros que la rodean poniendo a contribución todas sus fuerzas intelectuales para prevenir los choques demasiado violentos, utilizar el máximo de medios disponibles para resistirlos cuando sean inevitables, sumar a sus propias fuerzas en torno de un problema las de otros pueblos con intereses similares, emplear la extrema prudencia o la decisión más audaz según el momento. (GUERRA, 1923, p. 10, resaltado propio) Perspectiva mantenida a lo largo de los 50 años de gobierno cubano con posterioridad a 1959. Respecto a lo anterior, debido a la carencia de aquellas características propias de un hard power la isla desarrolló una diplomacia soft power relacionada a la imagen revolucionaria proyectada desde 1959 (SILVA, JOHNSON, y MEDEIRO, 2014). En tal sentido, la particularidad del sistema político cubano y su afiliación socialista en 1962, aunado a las cuestiones anteriores determinaron la definición de una política externa basada en principios que permitiese alcanzar la capacidad de atraer otros actores y visar su cooperación en torno a la agenda internacional de la Isla. La Constitución de la República de Cuba incorporó en su articulado los principios de la política exterior del Estado, configurando las relaciones con otros actores estatales independientemente de sistema político u opción ideológica. En ellos se parte del reconocimiento de la igualdad de los pueblos y se refleja el respeto a la independencia, la soberanía, la integridad territorial de los Estados, la libre determinación de los pueblos y a los principios proclamados por la Carta de las Naciones Unidas y demás tratados internacionales de los cuales haga parte. Así mismo, reflejó la voluntad internacionalista, de cooperación internacional y al arreglo pacífico de las controversias (ídem). En los propios preceptos se manifestó su identidad tercermundista y esencialmente, latinoamericano y caribeño, como espacio de integración política y económica como contrapeso a los poderes hegemónicos mundiales, basados en un 42 ideario de solidaridad, antiimperialista y anti-neocolonial. En este sentido, el artículo 12 de la Constitución cubana reflejó: c) reafirma su voluntad de integración y colaboración con los países de América Latina y del Caribe, cuya identidad común y necesidad histórica de avanzar juntos hacia la integración económica y política para lograr la verdadera independencia, nos permitiría alcanzar el lugar que nos corresponde en el mundo; (CUBA, 2003, art. 12) Por otra parte, en su singular contexto geopolítico, económico y social Cuba se vio abocada desde 1959 a ampliar su participación en las organizaciones internacionales (Tabla no. 2). Tabla 2 – Presencia de Cuba en Organismos y Organizaciones Internacionales 1945 Organización de Naciones Unidas (miembro fundador) Presencia de Cuba en órganos y agencias especializadas de la misma: Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI) Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI) Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Organización Marítima Internacional (OMI) Centro de Comercio Internacional UNCTAD/OMC (CCI). América Latina y el Caribe Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) Asociación de Estados del Caribe (AEC) Sistema Económico Latinoamericano (SELA) Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) Alternativa Bolivariana para la América (ALBA) Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) Comunidad del Caribe (CARICOM) Países en desarrollo Movimiento de Países No Alineados (NOAL) Grupo de los 77 Grupo de países de África, Caribe y Pacífico (ACP) Sector comercial Organización Mundial del Comercio (OMC) Organización Mundial de Aduanas Organización Internacional de Normalización (ISO) Organización Internacional del Azúcar (OIA) Organización Internacional del Café (OIC) Consejo Internacional de Cereales (CIC) Grupo Internacional de Estudios sobre el Níquel (GIEN) Fondo Común para los Productos Básicos (FCPB) Fuente: Ministerio de Relaciones Exteriores (2019) La tradición internacionalista y solidaria cubana hacia las diferentes latitudes del Tercer Mundo – dígase países asiáticos, africanos y del Medio Oriente–, la promoción de la colaboración sur-sur en materia de salud pública, educación, cultura, 43 deporte, empleo y seguridad social, así como la admiración hacia la Revolución cubana constituyeron importantes rubros de la política externa de la isla. En ello, también ha incidido el impacto negativo – multidimensional y de carácter extraterritorial – de las medidas norteamericanas durante 50 años. Si bien puede referirse un profundo contenido ideológico de la política exterior cubana basada en tradiciones de solidaridad, internacionalismo y antimperialismo y los principios ya referidos, como indicó la autora Díaz (2012) ha existido una “alta dosis de realismo político y flexibilidad a corto, mediano y largo plazo” (p. 95). En tal sentido, como se explicará en el último capítulo, se cita el método de exportación/apoyo de la Revolución como método de la política externa cubana para la región. Finalmente, la necesidad de diversificación de alianzas económicas, políticas y militares como uno de los ejes centrales de la política externa cubana delinearon una concepción globalista, configurada como una característica tradicional de la referida política de la isla. En tal sentido, y a pesar que el autor (OLIVA, 2011, p. 72) identificó esta característica en su análisis del relacionamiento de Cuba con el ámbito regional, la isla promovió durante más de 50 años y en todas las latitudes, intercambios con otros actores estatales y no estatales (SUÁREZ SALAZAR, 2008). Así, desarrolló una política exterior activa y multidimensional y la cual derivó en un amplio prestigio internacionalmente, –cuestión que representó una moneda de negociación en organismos internacionales o el establecimiento de sus relaciones con los actores estatales o los propios gobiernos–. Política además caracterizada por la aplicación de “los llamados resortes del poder blando en las relaciones internacionales”, en palabras de la autora Díaz (2012, p. 90). Algunas de estas estrategias: 1. Denunciar las dificultades y problemas de la política agresiva del gobierno de Washington, así como lograr la condena de la comunidad internacional respecto al embargo de EEUU contra Cuba. 2. Promover la reinserción de Cuba en la economía mundial, superar la crisis económica y continuar el proceso de desarrollo sostenible. 3. Promover la democratización del sistema de Naciones Unidas y particularmente, la del Consejo de Seguridad de la ONU. 4. Promover la paz y solución negociada y pacífica de los conflictos de todo tipo. 5. Ampliar y consolidar la solidaridad mutua, la colaboración y las acciones conjuntas con todos los países del Tercer Mundo, en especial del MNOAL, el sistema de Naciones Unidas y el ámbito bilateral. 6. Desarrollar y ampliar las relaciones diplomáticas económicas, comerciales, culturales y de todo tipo con los países desarrollados, sobre la base de la igualdad y el respeto entre las partes y los intereses en ella. 44 7. Propiciar la amistad, la colaboración y la solidaridad entre el pueblo cubano y todos los pueblos del mundo entre la sociedad y las organizaciones no gubernamentales de Cuba y del resto de las naciones, en todos los terrenos, categorías y expresiones de la vida humana. (DÍAZ, 2012, p. 99- 102) Igualmente, la diplomacia cubana tuvo suceso en promover la política externa cubana frente al contexto peculiar de la Isla ante los Estados Unidos (ALZUGARAY, 2006). Por otra parte, para la autora Díaz (2012) el desempeño diplomático se sustenta en “la unidad, el alto grado de nivel técnico y profesional y la cultura política de la gran mayoría de la población de la isla, la comunidad de intereses, de problemas y de objetivos entre los cubanos y los demás pueblos de América Latina y el Caribe” (p. 97), resultando una fortaleza en la práctica de la política exterior cubana. La profesionalidad y experiencia del servicio diplomático confluye con el alto grado de centralización del Estado cubano, y en consecuencia de una estabilidad en el diseño, instrumentación y aplicación de los ejes, prioridades y objetivos de la política externa cubana. Finalmente, en la promoción de la política externa cubana ha ocupado un significativo papel el liderazgo de los Jefes de Gobierno de la Revolución cubana Fidel Castro Ruz (1959-2006) y Raúl Castro Ruz (2006-2018) – si bien desde dos perspectivas determinadas por las diferencias en el accionar de ambos, lo cual será abordado en el próximo capítulo–. 2.2 Estados Unidos en la dimensión latinoamericana de la política externa cubana En la presente investigación sobre la política externa cubana hacia América Latina y el Caribe, se hizo necesario comprender la incidencia de la relación entre Cuba y los Estados Unidos en dicho relacionamiento regional. La coexistencia con los Estados Unidos de América ha constituido una particularidad significativa al entramado de relaciones en el continente americano, y especialmente para Cuba. Las pretensiones de dominación norteamericanas esbozadas desde el siglo XIX y materializadas durante la primera mitad de la centuria posterior determinaron la confrontación existente entre ambos países desde 1959 y las políticas de aislamiento regional y global de los sucesivos gobiernos estadounidenses hacia la isla. Esta confrontación influenció las relaciones entre Cuba 45 y América Latina, dificultando el desarrollo de la política externa de la Isla en una de sus principales dimensiones. El posicionamiento geopolítico de la isla como expresado en el capítulo introductorio generó las pretensiones norteamericanas. Las desavenencias entre España e Inglaterra8 mostraron la importancia de la localización de Cuba, sobre todo en el ámbito comercial 9 . Así, ante la expansión de las colonias americanas, la profundización paulatina de la debilidad española e incapacidad de administración colonial, tanto como el peligro permanente de expansión del poderío naval inglés – y la posibilidad de colonizar Cuba–, el presidente de otrora Thomas Jefferson (1801- 1809) afirmó en 1809: Confieso francamente que siempre miré a Cuba como la adición más interesante que pueda nunca hacerse a nuestro sistema de Estados. La dominación que esta isla, en unión de la Punta de Florida, podría darnos sobre el golfo de Méjico y los países y el istmo bañados por sus aguas, llenaría la medida de nuestro bienestar político (FRANKLIN, 1997, p. 2) En este sentido, la política norteamericana respecto a Cuba constituyó la manutención de Cuba como colonia española, en tanto careciese de capacidades para el enfrentamiento a España y evitar su transferencia a otra potencia europea. En correspondencia con la noción de Destino Manifiesto, durante el sexto discurso al Congreso sobre el Estado de la Unión, el otrora presidente James Monroe (1817-1825) presentó la doctrina homónima10, por la cual se reservaba para Estados Unidos el hemisferio americano. En relación a la isla, en el propio año 1823 el Secretario de Estado John Quincy Adams (1817-1825)11 esbozó la doctrina de la Fruta Madura, por la cual y debido a “leyes de gravitación política” Cuba separada de España caería en el seno de la Unión y en consecuencia, sería aceptada por esta (FRANKLIN, 1997. p.3). Al amparo de estas doctrinas se desarrolló subsiguientemente toda una actividad diplomática que se extendió hasta 1898, momento de intervención 8 Durante los años 1762 a 1763, Inglaterra ocupó La Habana durante once (11) meses. 9 Las colonias norteamericanas en su expansión, compraron la Louisiana francesa, expandiéndose de este modo al Mississipi, sobre el cual requerían control pleno en virtud de garantizar su salida al Golfo de México, y una vez en este, requerían –mediante la posesión de la isla– la libertad de salida del Golfo de México al Océano Atlántico. 10 La Doctrina Monroe planteaba la intervención de Estados Unidos ante cualquier intervención europea en América, siendo considerada como un acto de agresión (DOCTRINA MONROE …, 2012). 11 Más tarde Presidente de los EEUU en el periodo de 1925 a 1929. 46 norteamericana en la Guerra entre Cuba y España iniciada en 1895. Sucesivos intentos de compra de la isla a la metrópoli (HUBERMAN y SWEEZY, 1961, p. 11-12), ofrecimiento de garantías al país ibérico de ejercicio soberano sobre su posesión caribeña, gestiones para la independencia cubana durante la Guerra de los Diez Años –abandonadas con posterioridad– y las negativas de apoyo al movimiento anexionista cubano cuentan entre las actividades diplomáticas más relevantes. Durante la gesta de independencia iniciada en 1868, a pesar del presidente Ulysses Grant (1869-1877) y su Secretario de Estado Hamilton Fish recibir al representante de la República en Armas José Morales Lemus y anunciar su apoyo a la causa cubana (GUERRA, 2008, p. 235), los intereses norteamericanos mantuvieron la mediación ante España y las tentativas del reconocimiento de la independencia mediante pagamento12. Ante la segunda guerra de independencia (1895-1898) y las mejores condiciones norteamericanas para el enfrentamiento a España, esta inicialmente recibió la advertencia del presidente Grover Clevenland (1885-1889) sobre las consecuencias ante la pérdida de Cuba –debido al capital inmovilizado en la isla- y más tarde, ante el avance cubano y la inminencia de su independencia. Sin embargo, la explosión del acorazado Maine en febrero de 1898 – ocasionando la muerte de marineros norteamericanos a bordo– propició la intervención norteamericana en el conflicto, el cual culminaría con la firma del Tratado de París entre los gobiernos de Estados Unidos y España, sin la participación cubana. Las condiciones políticas de Cuba tras la guerra norteamericana-hispano- cubana, con la intrusión de EU y la imposición de la Enmienda Platt y con posterioridad el Tratado Permanente, restringieron la independencia de la isla “garantizada” en los mismos. El gobierno norteamericano mediante estos Tratados continuó a impedir el establecimiento de una “potencia rival fuerte” extra regional en la isla. Por otro lado, en el ámbito internacional esta condición de la Isla respecto a Estados Unidos planteó dos directrices para el desarrollo de la política externa cubana en aras de reafirmación de la “independencia” nacional: “participar 12 En un inicio este Plan intentó desarrollarse directamente con el regente de España, general Prim, La concepción era comprar Cuba para los cubanos, con dinero adelantado de una compañía de especu- ladores que luego sería retribuido mediante las rentas de aduana de Cuba. Luego se convirtió en un proceso oficial de mediación (GUERRA, 2008, p. 239). 47 activamente en el mayor número de actos posibles de la vida internacional, […] multiplicar y extender nuestro servicio diplomático y nuestras relaciones internacionales” (GUERRA, 1923, p. 14). Al triunfo de la Revolución hubo un posicionamiento diferente del ejecutivo norteamericano respecto al nuevo gobierno cubano. En relación al reconocimiento del gobierno provisional, el Secretario de Estado de Estados Unidos del presidente Dwight D. Eisenhower (1953-1961) en los años de 1953 a 1959 John Foster Dulles indicó la necesidad de su reconocimiento sin demora, lo cual aconteció el 7 de enero de 1959 (BELL, J., CARAM, T., LOPEZ, D.J.: 2006, p. 316). Por otra parte, diferentes Memorandos al presidente presentados por el Secretario de Estado Herter establecieron la necesidad de implementación de estrategias de desestabilización interna (MORLEY, 1987, p. 2-3). No obstante, las sucesivas acciones de ambos gobiernos, cubano y estadounidense colocaron a Cuba como un eje de la Guerra Fría en el continente americano. Si antes España, en 1959 el peligro extra-regional soviético y de