UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA “JÚLIO DE MESQUITA FILHO” 

UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS 

PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO 

  

 

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM RELAÇÕES INTERNACIONAIS  

SAN TIAGO DANTAS – UNESP, UNICAMP E PUC-SP 

 

 

 

 

 

ANDRÉ LEITE ARAUJO 

 

 

 

 

DELIBERAÇÃO DE ATOS INTERNACIONAIS PELO CONGRESSO NACIONAL 

BRASILEIRO: A TRAMITAÇÃO DO INGRESSO DA VENEZUELA NO MERCOSUL 

ENTRE 2007 E 2009 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

SÃO PAULO 

2018 



 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ANDRÉ LEITE ARAUJO 

 

 

 

 

DELIBERAÇÃO DE ATOS INTERNACIONAIS PELO CONGRESSO NACIONAL 

BRASILEIRO: A TRAMITAÇÃO DO INGRESSO DA VENEZUELA NO MERCOSUL 

ENTRE 2007 E 2009 

 

 

Dissertação apresentada ao Programa de Pós-

graduação em Relações Internacionais San 

Tiago Dantas da Universidade Estadual 

Paulista “Júlio De Mesquita Filho” (Unesp), 

da Universidade Estadual de Campinas 

(Unicamp) e da Pontifícia Universidade 

Católica de São Paulo (PUC-SP), como 

exigência para obtenção do título de mestre em 

Relações Internacionais, na área de 

concentração “Instituições, Processos e 

Atores”, na linha de pesquisa “Política 

Externa”. 

Orientadora: Professora Doutora Karina Lilia 

Pasquariello Mariano. 

 

SÃO PAULO 

2018 



 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



ANDRÉ LEITE ARAUJO 

 

 

DELIBERAÇÃO DE ATOS INTERNACIONAIS PELO CONGRESSO NACIONAL 

BRASILEIRO: A TRAMITAÇÃO DO INGRESSO DA VENEZUELA NO MERCOSUL 

ENTRE 2007 E 2009 

 

 

 

Dissertação apresentada ao Programa de Pós-

graduação em Relações Internacionais San 

Tiago Dantas da Universidade Estadual 

Paulista “Júlio De Mesquita Filho” (Unesp), 

da Universidade Estadual de Campinas 

(Unicamp) e da Pontifícia Universidade 

Católica de São Paulo (PUC-SP), como 

exigência para obtenção do título de mestre em 

Relações Internacionais, na área de 

concentração “Instituições, Processos e 

Atores”, na linha de pesquisa “Política 

Externa”. 

Orientadora: Professora Doutora Karina Lilia 

Pasquariello Mariano. 

 

BANCA EXAMINADORA 

 

______________________________________________ 

Professora Doutora Karina Lilia Pasquariello Mariano (Universidade Estadual Paulista “Júlio 

de Mesquita Filho”) 

 

______________________________________________ 

Professor Doutor Dawisson Elvécio Belém Lopes (Universidade Federal de Minas Gerais) 

 

______________________________________________ 

Professor Doutor Camilo López Burian (Universidad de la República) 

 

 

 

São Paulo, 28 de março de 2018. 



  

  

 

  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Aos que sempre me apoiaram, à minha família  



AGRADECIMENTOS 

  

Aos meus familiares por acreditarem e pela confiança que depositaram em mim. 

Muito especialmente a Alexandre (pelas eternas risadas e por se mostrar sempre disposto a 

ajudar e fazer as coisas juntos), Carmem (pelo imensurável amor e por ser o melhor exemplo 

de pessoa, de superação e de dedicação que poderia ter em cada dia da minha vida), Milton 

(pelo carinho, pela sabedoria e pela atenção aos detalhes que servem como fontes de 

inspiração), Roberson (por sempre me ajudar de todas as formas possíveis e nunca deixar de 

se preocupar com todos) e Simony (pelas contínuas demonstrações de afeto e gentileza). 

A todos os amigos que me acompanham desde antes do Mestrado. E os mais 

próximos, David, Jean, Julie, Lívia e Marina, sabem o quanto foram inestimáveis por estarem 

comigo nos momentos mais difíceis e me fazerem ver que, apesar dos erros, vale a pena 

recomeçar e não desistir jamais. 

Aos grandes parceiros que conheci no Programa San Tiago Dantas, com os quais 

compartilhei as muitas emoções dos anos de Mestrado. Citar nomes formaria uma lista 

interminável, mas com elas e eles, consegui ter ânimo para continuar e espero haver 

contribuído à altura para suas trajetórias, acadêmica e pessoal. 

À Flavia Loss, cujo apoio e companheirismo me guiou e me ensinou a lidar com as 

condições classistas de ser pós-graduando. Torço por haver retribuído na construção de seu 

caminho. 

À professora Karina Mariano, por aceitar ser minha orientadora, pelas correções, pelos 

desafios e questionamentos colocados que foram estímulos intelectuais, sempre me dando 

autonomia para aprender. Para além dos resultados desta pesquisa, permitiu desenvolver-me 

acadêmica e profissionalmente, mantendo o compromisso com o trabalho e a função social da 

ciência. 

Aos professores Clodoaldo Bueno e Paulo Pereira que, ao me orientarem, conduziram 

o impulso que originou esta pesquisa e auxiliaram a construir as bases do desenvolvimento do 

trabalho. 

Aos professores Camilo Burian, Dawisson Lopes e Flavia Mello por aceitarem 

participar das bancas de qualificação e defesa e que contribuíram imensamente à pesquisa 

com suas atentas observações, permitindo o desenvolvimento final da dissertação. 

À professora Terra Budini, pela valiosa oportunidade de me ensinar a transmitir o 



conhecimento e por poder fazer o estágio-docência na minha universidade de formação. 

Aos professores do San Tiago Dantas, pelos valiosos ensinamentos. Por causa do que 

aprendi, pude ir avançando em cada passo, notar minhas falhas e perceber a trilha que ainda 

há para ser seguida. Através deles, estendo meus agradecimentos a todos os docentes que, ao 

longo da vida, contribuíram para minha formação. 

A todos do Observatório de Regionalismo, pelos debates e pelas pesquisas. 

Ao Flávio Contrera, que me auxiliou a conhecer um novo campo metodológico. 

A Graziela, Giovana, Isabela e Fred que, sempre muito gentis, trabalham para que 

sejam possíveis os estudos e o desempenho do Programa. 

A todos os demais trabalhadores da UNESP, da PUC-SP e de tantas outras instituições 

que, sob uma injusta e sistêmica desigualdade social, mantém a estrutura universitária 

enquanto os pesquisadores usufruem de seus privilégios de raça e classe para pensar sobre os 

problemas mundiais. 

A todas e todos, ao mesmo tempo em que peço desculpas pela minha distância e pelo 

meu silêncio em alguns momentos, pelas minhas reclamações e por quando precisei dizer 

“não” – ocasiões que ainda ecoam em minha consciência –, dirijo meu mais sincero obrigado 

por compreenderem as escolhas que fiz e o caminho que segui nos últimos anos, inclusive os 

erros cometidos. Tudo isso não nos afastou, mas sim nos aproximou ao vivermos juntos mais 

essa etapa. 

  



  

 

  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

A felicidade é a finalidade  

(DOSTOIÉVSKI, 2013, p. 71).  



RESUMO 

  

A presente pesquisa analisa a posição do Congresso Nacional brasileiro no processo decisório 

de política externa, verificando que o Legislativo busca ter maior participação nesse tema, 

como forma de redistribuir os poderes no nível doméstico. Nesse sentido, o eixo central da 

argumentação é de que, em contexto de globalização e de aproximação das esferas 

internacional e doméstica, a principal variável que estimula esse posicionamento é os 

interesses dos atores políticos na arena nacional, isto é, a relação partidária entre governo e 

oposição e entre Executivo e Legislativo. Sendo assim, a dissertação desenvolve um estudo de 

caso sobre o comportamento dos parlamentares e partidos na deliberação do Protocolo de 

Adesão da República Bolivariana da Venezuela ao Mercosul, entre 2007 e 2009. Analisando a 

tramitação em 4 comissões e 2 plenários, da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, 

utiliza-se como fontes primárias os votos, os discursos e os trâmites parlamentares. Como 

explicações complementares, a ideologia política e a relação da Unidade da Federação com a 

Venezuela servem para compreender as exceções ao padrão. Portanto, o posicionamento do 

Legislativo em política internacional é entendido dentro do jogo político doméstico com o 

Executivo. Assim, a apreciação de atos internacionais é uma das oportunidades para que o 

Congresso opine sobre e controle as ações de política externa, além de ser um espaço de 

barganha frente ao Executivo, reivindicando suas funções nas relações exteriores brasileiras. 

 

Palavras-chave: Brasil. Legislativo. Mercosul. Partidos políticos. Política externa. Venezuela.  

 

 



ABSTRACT 

  

This research analyses the Brazilian National Congress position in the foreign policy 

decision-making process, verifying that the Legislative aims to participate more in this issue, 

as a way to redistribute the powers in domestic level. In this sense, the central axis of the 

argumentation is that, in a context of globalisation and closeness of international and domestic 

spheres, the main variable that stimulates this position is the interests of political actors in the 

national arena, i.e., the partisan relationship between government and opposition and between 

the Executive and the Legislative. Therefore, the dissertation develops a case study about the 

parliamentarians and parties behaviour in the deliberation of the Protocol of Adhesion of the 

Bolivarian Republic of Venezuela to Mercosur, from 2007 to 2009. Analysing the proceeding 

in 4 committees and 2 chambers, in the Chamber of Deputies and in the Federal Senate, 

parliamentarian votes, speeches and proceedings are used as primary sources. As 

complementary explanations, political ideology and the relation of the Federative Units with 

Venezuela serve to understand the exceptions to the pattern. Therefore, the Legislative 

positioning in international policy is understood within the domestic political game with the 

Executive. So, the appreciation of international acts is one of the opportunities for the 

Congress opine about and control the actions of foreign policy, besides being a space of 

bargaining with the Executive, claiming its functions in the Brazilian foreign affairs. 

 

Keywords: Brazil. Legislative. Mercosur. Political parties. Foreign policy. Venezuela. 

 

 

  



RESUMEN 

  

La presente investigación analiza la posición del Congreso Nacional brasileño en el proceso 

decisorio de política exterior, verificando que el Legislativo busca tener más participación en 

ese tema, como una manera de redistribuir los poderes en nivel doméstico. En ese sentido, el 

eje central de la argumentación es de que, en un contexto de globalización y de acercamiento 

de las esferas internacional y doméstica, la principal variable que impulsa ese 

posicionamiento es los intereses de los actores políticos en la arena nacional, es decir, la 

relación partidaria entre oficialismo y oposición y entre Ejecutivo y Legislativo. Así, la 

disertación desarrolla un estudio de caso sobre el comportamiento de los parlamentarios y 

partidos en la deliberación del Protocolo de Adhesión de la República Bolivariana al 

Mercosur, entre 2007 y 2009. Analizando la tramitación en 4 comisiones y 2 plenos, de la 

Cámara de Diputados y del Senado Federal, se utiliza como fuentes primarias los votos, los 

discursos y los trámites parlamentarios. Como explicaciones complementarias, la ideología 

política y la relación de la Unidad Federativa con Venezuela sirven para comprender las 

excepciones al patrón. Por lo tanto, el posicionamiento del Legislativo en política 

internacional es entendido dentro del juego político doméstico con el Ejecutivo. Así, la 

apreciación de los actos internacionales es una de las oportunidades para que el Congreso 

opine sobre y controle las acciones de política exterior, más allá de ser un espacio de 

negociación ante el Ejecutivo, reivindicando sus funciones en las relaciones exteriores 

brasileñas. 

 

Palabras clave: Brasil. Legislativo. Mercosur. Partidos políticos. Política exterior. Venezuela. 

 

 

 



LISTA DE ILUSTRAÇÕES 

  

Ilustração 1 – Exportações e importações entre Brasil e Venezuela (1989-2017).................. 62 

Ilustração 2 – Exportações das UFs brasileiras para a Venezuela em 2007............................ 65 

Ilustração 3 – Importações das UFs brasileiras para a Venezuela em 2007............................ 66 

Ilustração 4 – Votação na CREDN.......................................................................................... 79 

Ilustração 5 – Votação na CCJC.............................................................................................. 82 

Ilustração 6 – Comparação dos resultados da indicação ao Tribunal de Contas da União e 

da adesão da Venezuela ao Mercosul............................................................... 

 

84 

Ilustração 7 – Votação no Plenário da Câmara........................................................................ 86 

Ilustração 8 – Votação no Plenário da Câmara........................................................................ 88 

Ilustração 9 – Faltas dos deputados federais na apreciação do Protocolo de Adesão em 

2008, organizadas por UFs............................................................................... 

 

90 

Ilustração 10 – Faltas dos deputados federais na apreciação do Protocolo de Adesão em 

2008, organizadas por partidos políticos.......................................................... 

 

92 

Ilustração 11 – Votação na RBPM............................................................................................ 95 

Ilustração 12 – Votação na CRE................................................................................................ 107 

Ilustração 13 – Votação no Plenário do Senado........................................................................ 115 

Ilustração 14 – Votação no Plenário do Senado........................................................................ 115 

Ilustração 15 – Comparação de todas as votações.................................................................... 117 



LISTA DE TABELAS 

  

Tabela 1 – Probabilidade do voto do deputado na Comissão de Constituição e Justiça da 

Câmara ser favorável a entrada da Venezuela no Mercosul.................................. 

 

83 

Tabela 2 – Probabilidade do voto do deputado no Plenário ser favorável a entrada da 

Venezuela no Mercosul.......................................................................................... 

 

89 

 



LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS 

  

ABDI Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial 

AC Acre 

AL Alagoas 

ALALC Associação Latino-Americana de Livre-Comércio 

ALBA Aliança Bolivariana para os Povos da Nossa América 

ALBA-TCP Aliança Bolivariana para os Povos da Nossa América – Tratado de Comércio 

dos Povos 

ALCA Área de Livre Comércio das Américas 

ALCSA Área de Livre Comércio Sul-Americana 

AM Amazonas 

AP Amapá 

BA Bahia 

CAN Comunidade Andina 

CCJC Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania 

CE Ceará 

CELAC Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos 

CNI Confederação Nacional da Indústria 

COP-15 Conferência das Nações Unidas sobre as Mudanças Climáticas 

CRE Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional do Senado Federal 

CREDN Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional da Câmara dos 

Deputados 



DEM Democratas 

DF Distrito Federal 

ES Espírito Santo 

EUA Estados Unidos da América 

FECOMERCIO Federação do Comércio de Bens, Serviços e Turismo do Estado de São 

Paulo 

FIESP Federação das Indústrias do Estado de São Paulo 

FIRJAN Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro 

GO Goiás 

MA Maranhão 

MAS Movimiento al Socialismo 

Mercosul Mercado Comum do Sul 

MG Minas Gerais 

MRE Ministério das Relações Exteriores 

MS Mato Grosso do Sul 

MT Mato Grosso 

NAFTA North American Free Trade Agreement 

OEA Organização dos Estados Americanos 

OTAN Organização do Tratado do Atlântico Norte 

PA Pará 

PAN Partido dos Aposentados da Nação 

Parlasul Parlamento do Mercosul 



PB Paraíba 

PCdoB Partido Comunista do Brasil 

PDT Partido Democrático Trabalhista 

PDVSA Petróleos de Venezuela, S.A. 

PE Pernambuco 

PHS Partido Humanista da Solidariedade 

PI Piauí 

PIB Produto Interno Bruto 

PMDB Partido do Movimento Democrático Brasileiro 

PMN Partido da Mobilização Nacional 

PP Partido Progressista 

PPS Partido Popular Socialista 

PR Paraná 

PR Partido da República 

PRB Partido Republicano Brasileiro 

PRTB Partido Renovador Trabalhista Brasileiro 

PSB Partido Socialista Brasileiro 

PSC Partido Social Cristão 

PSDB Partido da Social Democracia Brasileira 

PSOL Partido Socialismo e Liberdade 

PSUV Partido Socialista Unido de Venezuela 

PT Partido dos Trabalhadores 



PTB Partido Trabalhista Brasileiro 

PTC Partido Trabalhista Cristão 

PTdoB Partido Trabalhista do Brasil 

PV Partido Verde 

RBPM Representação Brasileira no Parlamento do Mercosul 

RCTV Radio Caracas Televisión 

RJ Rio de Janeiro 

RN Rio Grande do Norte 

RO Rondônia 

RR Roraima 

RS Rio Grande do Sul 

SC Santa Catarina 

SE Sergipe 

SP São Paulo 

TCU Tribunal de Contas da União 

TLC Tratado de Livre Comércio 

TO Tocantins 

UE União Europeia 

UERJ Universidade do Estado do Rio de Janeiro 

UF Unidade da Federação 

UNASUL União de Nações Sul-Americanas 

 

  



SUMÁRIO 

  

1 INTRODUÇÃO ..................................................................................................................... 17 
1.1 Adesão da Venezuela ao Mercosul ................................................................................. 23 

2 O LEGISLATIVO NA ANÁLISE DE POLÍTICA EXTERNA ............................................ 29 

2.1 Congresso e Política Externa .......................................................................................... 29 
2.2 Partidos e Política Externa .............................................................................................. 40 
2.3 Atividade internacional dos parlamentos ........................................................................ 45 
2.4 Votações de atos internacionais ...................................................................................... 48 
2.5 Integração Regional ........................................................................................................ 54 

3 RELAÇÕES ENTRE BRASIL E VENEZUELA ................................................................. 59 

3.1 Entrada no Mercosul ....................................................................................................... 59 
3.2 Questões econômicas ...................................................................................................... 61 

3.2.1 Relações entre as Unidades da Federação brasileiras e a Venezuela ....................... 63 
3.3 Questões políticas ........................................................................................................... 69 

4 O PROTOCOLO DE ADESÃO DA VENEZUELA AO MERCOSUL NA CÂMARA DOS 

DEPUTADOS ........................................................................................................................... 72 

4.1 Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional .................................................... 74 
4.2 Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania ....................................................... 80 

4.3 Plenário ........................................................................................................................... 83 
5 O PROTOCOLO DE ADESÃO DA VENEZUELA AO MERCOSUL NO SENADO 

FEDERAL ................................................................................................................................ 93 

5.1 Representação Brasileira no Parlamento do Mercosul ................................................... 93 

5.2 Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional .................................................... 96 
5.3 Plenário ......................................................................................................................... 107 

6 CONSIDERAÇÕES FINAIS .............................................................................................. 120 

REFERÊNCIAS ..................................................................................................................... 126 
APÊNDICE A – BALANÇA COMERCIAL DAS UNIDADES DA FEDERAÇÃO 

BRASILEIRAS COM A VENEZUELA (2005-2009) ........................................................... 135 

APÊNDICE B – POSIÇÃO DA VENEZUELA NO COMÉRCIO EXTERIOR DAS 

UNIDADES DA FEDERAÇÃO BRASILEIRAS (2005-2009) ............................................ 136 
APÊNDICE C – VALORES DE EXPORTAÇÕES E IMPORTAÇÕES ENTRE BRASIL E 

VENEZUELA (1989 A 2017)................................................................................................. 137 
ANEXO – PROTOCOLO DE ADESÃO DA REPÚBLICA BOLIVARIANA DA 

VENEZUELA AO MERCOSUL ........................................................................................... 138 
 
 
 

 



17 

 

1 INTRODUÇÃO 

  

Nesta pesquisa, investigamos o papel do Congresso Nacional em política externa, 

observando os posicionamentos tomados nos processos referentes a atos internacionais na 

instância legislativa. Em primeiro lugar, verificamos se há, no período recente, uma 

redistribuição das forças entre o Executivo e o Legislativo, na qual o Congresso reivindique 

seu papel na deliberação sobre política externa. Assim, para compreender porque os 

parlamentares possam haver se reposicionado, intencionamos definir as variáveis que pautam 

suas decisões nos procedimentos relativos à análise dos acordos internacionais, através das 

votações, dos discursos e dos procedimentos parlamentares. Essa discussão será conduzida 

para responder à questão “o Congresso brasileiro aumentou sua participação no processo 

decisório de política externa?”. 

Desse modo, temos como hipótese central que está em andamento um rearranjo na 

divisão de funções entre os dois poderes, Executivo e Legislativo1, que inclui o tratamento 

dado nas deliberações sobre política externa brasileira. Sugerimos que, nos últimos anos, a 

mudança no meio político vem conferindo mais força ao Congresso, em questões de políticas 

internacionais. Isso posto, como hipótese secundária, para explicar o que motiva essa atuação 

dos legisladores, propomos que são, principalmente, a filiação partidária e a conjuntura do 

jogo político doméstico, que determinam os resultados das deliberações sobre acordos 

internacionais. Portanto, ao ser deliberado por uma instituição nacional, o ato internacional 

estaria sujeito às relações e aos interesses praticados no jogo doméstico. Para Lopes (2017, p. 

147), nos anos 2000 a política externa ganhou maior projeção inclusive nas disputas eleitorais, 

porque os cidadãos passaram a sentir o impacto das relações internacionais em suas vidas e as 

diferenças nos projetos dos principais partidos que disputam a Presidência, PSDB e PT. 

Por questões metodológicas, ainda que a política externa seja considerada mais ampla 

do que os textos formalmente assinados e submetidos à deliberação, a análise enfatiza os atos 

internacionais que são firmados e enviados ao Legislativo, permitindo uma verificação mais 

precisa das atuações parlamentares. Conforme afirma Diniz (2012, p. 172), os atos 

internacionais são instrumentos para a concretização da política externa, assim como outros 

mecanismos legislativos o fazem com as demais políticas públicas. Assim sendo, são 

propostas que buscam ser aprovadas ou obstruídas por diferentes atores políticos, com 

                                                 
1 O debate contemporâneo situa a proeminência do Poder Judiciário, além do Legislativo, no cenário político 

brasileiro. Entretanto, esta pesquisa dedica-se ao estudo sobre o Congresso, devido ao seu papel na validação 

de acordos internacionais, por meio dos debates entre os partidos ali representados. 



18 

 

interesses múltiplos. 

A escolha pela análise do Legislativo se deu pela motivação de analisar a dinâmica 

interna do processo decisório de política externa, buscando compreender os avanços no 

regionalismo sul-americano e a ação internacional do Estado brasileiro e da materialização de 

dita política através dos acordos formais, sob a perspectiva institucionalista. Para tanto, fez-se 

necessário observar a estrutura de deliberação de atos internacionais, que passa centralmente 

pelo Congresso. A investigação sobre o Legislativo adiciona complexidade à Análise de 

Política Externa, ao incorporar outras camadas de atores envolvidos que nem sempre são 

estudados, problematizando a concepção de interesse nacional e a formulação do 

posicionamento que é manifestado e executado pelo Estado no sistema internacional. 

Ademais, esse ramo de pesquisa contribui para identificar distintos projetos de inserção 

internacional que atendem interesses de grupos diversos. Assim, debruçamo-nos sobre o seu 

papel na política externa brasileira e, consequentemente, na integração regional, e as variáveis 

que condicionam seu comportamento. Dessa maneira, cabe ressaltar, conforme Sánchez 

(2010, p. 1) assinala, que os parlamentos validam a ação internacional estatal, democratizam a 

política externa e legitimam as decisões multilaterais.    

Nesse sentido, a proposta da dissertação para testar as motivações sobre os 

parlamentares é realizar um estudo de caso, através da análise da apreciação do Protocolo de 

Adesão da República Bolivariana da Venezuela ao Mercosul (cujo teor se encontra disponível 

no Anexo). Assinado em julho de 2006, tramitou no Congresso brasileiro entre 2007 e 2009 – 

recorte temporal que utilizamos para verificar os processos nas comissões e nos plenários das 

duas Casas legislativas. Diferentemente dos parlamentos da Argentina, do Uruguai e da 

Venezuela, nos quais a aprovação do Protocolo foi menos polarizada e em tempos mais 

reduzidos por haver grandes coalizões favoráveis ao governo e à ampliação do Mercosul, no 

Brasil a tramitação foi mais longa e com discussões mais contundentes. Por outro lado, o 

Congresso paraguaio não havia aprovado o instrumento até a suspensão de Assunção – que 

permitiu a entrada em vigor do documento e o ingresso de Caracas como Estado-parte2 –, 

porque havia maioria contrária à incorporação venezuelana, que impediu a ratificação da 

matéria pelo Paraguai. Essa tensão factual nos impulsiona a dirigir a pesquisa ao processo 

                                                 
2 O processo de impeachment do Presidente Fernando Lugo (Frente Guazú), em 2012, foi lido pelos demais 

Estados-parte (Argentina, Brasil e Uruguai) como ruptura da ordem democrática e, conforme o Protocolo de 

Ushuaia, o Paraguai foi suspenso até a normalização institucional com as eleições presidenciais em 2013. 

Nesse cenário, foi entendido que não era necessária a aprovação paraguaia do ingresso da Venezuela, por estar 

o Paraguai suspenso das obrigações do Mercosul, e que seriam suficientes as aprovações dos Estados que 

estavam regulares, isto é, Argentina, Brasil e Uruguai. 



19 

 

deliberativo no Brasil e não nos demais parlamentos dos membros do Mercosul.  

Conforme aponta Ruiz (2009, p. 9), no momento em que a Venezuela foi aceita, não 

havia uma normativa que regulasse como se dava o ingresso de um novo membro. Assim, a 

relevância deste estudo de caso também se dá por ser o único ingresso concluído ao bloco 

desde a sua criação, em 1991, pois a incorporação da Bolívia como membro pleno não foi 

concluída. A única etapa faltante para a conclusão da adesão boliviana é a aprovação pelo 

Congresso brasileiro, que recebeu o acordo da Presidência em 2016, no último dia de 

exercício do governo Dilma Rousseff. Considerando esse ponto, entender a dinâmica da 

experiência venezuelana prévia é importante para refletir sobre a realidade presente, porque o 

impeditivo que Legislativo paraguaio colocou à entrada de Caracas até 2012 é – ressalvadas 

as devidas dissimilitudes – equivalente ao que o Brasil coloca ao ingresso de La Paz. 

Ademais, dada a situação atual na qual a Venezuela está suspensa do Mercosul e uma das 

razões alegadas recai sobre as condições de sua entrada3, ganha destaque a necessidade de 

conhecer e problematizar a situação de ingresso para compreender a suspensão, o que pode se 

aplicar aos demais membros. Assim, a análise da formação doméstica da política brasileira 

também contribui ao debate sobre a estrutura intergovernamental do Mercosul. 

Outrossim, esse estudo de caso foi escolhido porque trata-se de um ponto de inflexão 

na politização de temas internacionais no ambiente doméstico, marcando um importante 

significado em relação aos precedentes históricos. Apesar de haver antecedentes da 

participação do Congresso na política externa – como a rejeição ao acordo bilateral com os 

Estados Unidos para o uso da base de lançamentos de Alcântara (MA), em 2001 (NEVES, 

2006) –, no momento da deliberação sobre a Venezuela no Mercosul, o processo de 

reposicionamento do Congresso tornou-se mais evidente, simbolizando uma inflexão de uma 

tendência mais assertiva do Legislativo em política internacional, conforme observado abaixo. 

Em outras palavras, houve um esgotamento do relativo consenso a respeito do paradigma de 

política externa brasileira e, consequentemente, entre os atores políticos e entre as instituições, 

Presidência e Congresso. Desse modo, ao aprofundar as divisões a respeito dos rumos que a 

política externa deveria seguir, as instâncias decisórias aumentaram sua polarização e 

politização em torno do tema. 

Nos anos que se sucederam é possível notar alguns acontecimentos que exemplificam 

                                                 
3 Em 2016, na primeira das duas suspensões do Mercosul que a Venezuela sofreu, o comunicado assinado por 

Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai justificou a medida porque Caracas não havia internalizado toda a 

normativa mercosulina ao seu ordenamento jurídico doméstico, entre 2012 e 2016, conforme previsto no 

Protocolo de Adesão. 



20 

 

esse posicionamento do parlamento, tanto por legisladores governistas quanto por 

oposicionistas, ao longo de governos distintos. Podemos citar:  

a) a condenação ao golpe a Manuel Zelaya, em Honduras em 2009, inclusive com a 

recepção do presidente deposto no Congresso em Brasília, mas também 

questionamentos ao Governo Federal sobre a presença de Zelaya na embaixada 

brasileira (GOMIDE, 2009; HERÁCLITO, 2009); 

b) as colocações a respeito da intermediação brasileira no acordo nuclear entre Irã e 

Turquia (POLÍTICA, 2010); 

c) as divergências a respeito do processo de destituição do presidente Fernando Lugo, no 

Paraguai, em junho de 2012, em menos de 24 horas (CONGRESSO, 2012); 

d) as ponderações sobre o modo como a Venezuela efetivamente entrou no Mercosul, 

após o golpe no Paraguai, isto é, 3 anos depois da aprovação pelo Congresso brasileiro 

(MORAIS, 2012); 

e) os posicionamentos positivos e negativos em relação à implementação do programa 

Mais Médicos, com a vinda de profissionais cubanos para trabalhar no Brasil, a partir 

de 2013 (BRASIL, 2013); 

f) a divisão de opiniões favoráveis e contrárias a respeito do transporte até o Brasil, em 

2013, de Roger Pinto Molino (senador de oposição na Bolívia que estava asilado na 

embaixada brasileira) por um diplomata sem autorização do Itamaraty (OLIVEIRA, P., 

2013); 

g) as manifestações contrárias a respeito do escândalo de espionagem estadunidense 

sobre instituições federais em 2013, que foram acompanhadas de questionamentos 

sobre o adiamento da visita de Estado de Dilma Rousseff a Washington (AGRIPINO, 

2013); 

h) as críticas ao financiamento do porto de Mariel em Cuba, que foram expostas em 

vários anos, mas se intensificaram como conteúdo dos debates eleitorais em 2014. 

Este também foi o ano de uma Proposta de Emenda à Constituição que garantisse que 

os empréstimos a governos estrangeiros fossem autorizados pelo Congresso (PEC, 

2014);  

i) o envio de duas Comissões Parlamentares Externas, compostas por senadores, à 

Caracas para avaliar a situação política venezuelana, em 2015. Ao passo que o 



21 

 

segundo grupo foi composto por senadores da base e apresentou uma imagem mais 

favorável tanto do governo da Venezuela quanto do Brasil, o primeiro foi formado por 

legisladores críticos a ambos os governos e não cumpriu sua agenda, devido aos 

protestos locais. Assim, gerou uma crise tanto entre Brasil e Venezuela quanto entre o 

Legislativo e o Executivo, que foi acusado de não prestar assistência nem garantir a 

segurança senatorial (BARRETO, 2015); 

j) a missão do presidente da Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional (CRE) 

do Senado, Aloysio Nunes, a Washington para discutir a crise política e o 

impeachment da presidente Dilma Rousseff, em 2016, inclusive junto a senadores 

estadunidenses (ALOYSIO, 2016); 

k) seguidamente, as nomeações de dois senadores em exercício ao cargo de ministro das 

Relações Exteriores. Durante o governo de Michel Temer (PMDB), a partir de 2016, 

os dois chanceleres, José Serra e Aloysio Nunes, são senadores do PSDB de São 

Paulo. Ambos são políticos tradicionais, mas chama especial atenção a nomeação de 

Aloysio Nunes, que havia sido presidente da CRE e era líder do governo no Senado. 

Assim, provindo do Legislativo, foi escolhido um nome de relevo no jogo político 

interno e com experiência na área de política externa para conduzir a pasta no 

Executivo. Considerando o período da Nova República, antes de Serra e Nunes, o 

senador Fernando Henrique Cardoso – também do PSDB paulista – havia sido o único 

congressista a deixar o cargo para assumir o Itamaraty, entre 1992 e 1993. Nesses 

casos, os legisladores deixam de ter o papel de ratificadores de acordos internacionais 

e passam a comandar o próprio processo decisório que tradicionalmente não inclui o 

Congresso. Considerando todos os políticos – não apenas senadores em exercício – 

Lopes (2017, p. 171; 173) demonstra que desde 1985 houve, por mais tempo, maior 

número de políticos como chefes do Itamaraty, em comparação aos 21 anos de 

ditadura militar. 

Portanto, percebemos que o Congresso não abdicou de lidar com a política 

internacional, mas vem tendo uma posição mais assertiva, reclamando para si seus poderes. 

Entretanto, não se consolida como um ator central nesse processo, pois há um 

subaproveitamento de suas capacidades de impor vontades na política externa. 

Nas relações internacionais, os estudos legislativos são relevantes, entre outras razões, 

porque contribuem para a reflexão sobre o déficit democrático nos processos de integração 

regional. Conforme Beetham (2006, p. 156) afirma, no contexto de globalização, a maioria 



22 

 

das instituições democráticas está situada no nível doméstico, mas muitas decisões são 

tomadas pelos governos no plano internacional, sem controle direto dos cidadãos ou de órgãos 

estatais. Assim, as decisões políticas se globalizam, mas não na mesma velocidade em que os 

processos políticos, incluindo mecanismos de prestação de contas e de freios e contrapesos, 

como os existentes entre o Executivo e o Legislativo na sociedade doméstica. Nesse sentido, 

Os novos desafios internacionais e a multiplicidade de temas, de um lado, e o 

fortalecimento das instituições democráticas brasileiras, de outro, certamente 

demandarão uma formulação e a condução mais transparente da diplomacia 

nacional. E é na garantia dessa transparência que reside a importância do Congresso 

Nacional e seu papel na formulação e na condução da política exterior do País. Se a 

ingerência das instituições domésticas, como o Poder Legislativo, afeta positiva ou 

negativamente a política externa de um país, aumentando o poder de barganha, 

tornando-a mais crível ou mais complexa, pouco importa. Ao final, assim como 

todas as políticas públicas, a política externa torna-se mais legítima quando há o 

crivo do Congresso Nacional. (NEVES, 2006, p. 386-7) 

 

Ademais, como destaca Lindsay (1994, p. viii), os parlamentos são atores importantes 

no processo de política externa, mas não a controlam, assumindo papel crítico e legitimador. 

Em outros termos, não se desenvolve um modelo que superestime as competências do 

Legislativo, nem se desconsidera o Executivo, pois a proposta é ampliar o escopo da análise, 

incorporando mais atores na investigação sobre política externa. 

Na introdução, além de apresentar nossos tema, objeto e hipóteses, nos dedicamos a 

sistematizar o quadro das demais pesquisas que se dedicaram à análise da adesão 

venezuelana, indicando qual será a contribuição feita por esta investigação. Em seguida, no 

primeiro capítulo, descrevemos o panorama teórico-conceitual que contribui para a análise 

proposta nesta pesquisa. O segundo capítulo apresenta o contexto histórico do objeto. No 

terceiro e quarto capítulos realizamos o estudo de caso na Câmara dos Deputados e no 

Senado, respectivamente.  

Sendo assim, enfatizamos o papel do Poder Legislativo no processo decisório da 

política externa, especificando o caso brasileiro, sob a luz das teorias e abordagens que 

compõem a Análise de Política Externa e a Integração Regional, dado o objeto de pesquisa 

que é a deliberação congressual de uma ação de política externa para o regionalismo sul-

americano. Dessa maneira, buscamos utilizar os instrumentais teóricos apresentados para 

compreender a atuação dos partidos e dos parlamentares nos debates e nas votações, dentro 

das funções que competem ao Congresso Nacional. Conforme argumentamos, essa instituição 

não deve ser lida isoladamente, mas sim num sistema mais amplo no qual estão presentes 

outros organismos governamentais, os processos eleitorais e atores privados. Apesar da 



23 

 

bibliografia especializada sinalizar que o Executivo possui preponderância no processo 

decisório de política externa, há diversas interpretações sobre as dimensões e as razões para o 

papel do Legislativo nessa área. Acerca das determinantes do comportamento parlamentar em 

política externa, não há consenso sobre uma única causalidade, mas tende-se a recorrer a 

explicações que cubram as múltiplas e complexas dinâmicas do conjunto de congressistas. 

Nesse sentido, dedicamo-nos a situar o estado da arte dos estudos sobre as 

determinantes que influenciam o comportamento dos partidos e dos parlamentares, no 

Congresso brasileiro, ao decidirem sobre matérias de política externa. Além disso, precisamos 

o espaço no qual pretendemos contribuir com nosso trabalho, avançando no campo 

apresentado, ao investigar os componentes domésticos e internacionais que afetam o processo 

decisório do Congresso sobre política externa. Percebemos que os interesses manifestados 

pelos parlamentares podem indicar como o Legislativo decide sobre atos internacionais e o 

papel dos partidos em conduzi-los.  

Considerando os espaços de ação no Congresso, podemos sistematizá-los em 3 grupos: 

os debates realizados entre os parlamentares e com a sociedade civil, com atores estrangeiros 

ou com o Executivo; o uso dos procedimentos institucionais que controlam o andamento do 

processo; e os resultados das votações nas comissões e nos plenários, que finalizam a decisão 

do Legislativo. Sendo assim, objetivamos analisar o processo incluindo essas 3 

categorizações, investigando as variáveis que determinaram os posicionamentos no caso em 

estudo. 

 

1.1 Adesão da Venezuela ao Mercosul 

 

Nos últimos anos, o tópico vem sendo abordado pela área de Análise de Política 

Externa, tanto observando o papel do Congresso quanto pelas relações entre Brasil e 

Venezuela, no âmbito do processo de regionalismo. Dentro desse escopo, destacamos algumas 

pesquisas que se debruçaram especificamente sobre a análise do processo deliberativo do 

Protocolo de Adesão da Venezuela, no Congresso brasileiro, e os incentivos – internacionais 

ou domésticos – para os posicionamentos parlamentares.  

De acordo com Santos e Vilarouca (2011), as diferenças nas tramitações dos 5 

membros permanentes do Mercosul são explicadas pela composição político-partidária das 



24 

 

assembleias nacionais e pelos recursos presidenciais em cada país, além de variáveis externas, 

como a ação internacional de Hugo Chávez, então presidente. Segundo os autores, deve-se 

interpretar o caso do Brasil sob a chave governo-oposição. Em seu texto, interpretam todas as 

etapas da tramitação no Congresso, contribuindo para a pesquisa e acompanhamento 

cronológico dos encaminhamentos dados ao Protocolo e os debates ocorridos entre os 

parlamentares. Sua leitura considera que, ademais da discussão sobre a Venezuela no 

Mercosul, os trâmites foram caracterizados pelas manifestações contrárias acerca do modelo 

de inserção internacional que o Brasil deveria seguir (SANTOS; VILAROUCA, 2011, p. 76). 

Para Santos e Vilarouca (2011), alguns acontecimentos envolvendo Chávez 

influenciaram as decisões acerca do Protocolo. Dessa forma, essa abordagem inclui o 

elemento ideológico, presente nos discursos dos congressistas, como uma variável explicativa 

para a polarização que ocorreu durante o processo deliberativo, ocasionando em maior tempo 

até a confirmação da matéria. Segundo o que foi dito por parlamentares, as discussões 

ocorriam em relação à presidência de Chávez e não à Venezuela. Tal diferenciação foi 

utilizada tanto pelos que eram contrários à entrada de Caracas, argumentando que não seguiria 

as regras e traria instabilidade ao Mercosul, quanto pelos favoráveis à adesão, afirmando que 

as eventuais complicações com o governo de Chávez seriam temporárias e que seriam melhor 

geridas pelas instâncias de monitoramento do bloco.  

Também, Santos e Vilarouca (2007) verificam os trâmites do Protocolo no Congresso 

e identificam aspectos que dificultaram sua aprovação, inclusive os instrumentos da estrutura 

de comissões para controlar o processo. Além disso, investigam os interesses dos setores 

empresariais acerca da liberalização comercial com a Venezuela e detectam uma crise no 

processo deliberativo, por ocasião da não-renovação da concessão à Radio Caracas de 

Televisión, que gerou embates diretos entre Chávez e o Senado brasileiro. Paralelamente, de 

acordo com os autores, essa conjuntura foi utilizada para criticar o governo Lula e a condução 

da política externa pelo Itamaraty. 

Ademais, Matilde de Souza e Bernardo Ramos Bahia (2011) analisam a tramitação do 

Protocolo de Adesão na Comissão de Relações Exteriores do Senado, na qual foi recebido em 

2009. Situam a proposta de ampliação do Mercosul como estratégia de diplomacia 

presidencial – devido ao envolvimento pessoal dos presidentes Fernando Henrique e Lula – e 

agrupam os debates dos senadores na Comissão em 3 categorias: econômica, técnica e 

política. Sendo assim, os argumentos favoráveis e contrários são classificados nessa tipologia, 

abordando as vantagens e desvantagens que o status de Estado-membro à Venezuela traria, 



25 

 

assim como o andamento dos trabalhos referentes à incorporação de normas do Mercosul por 

Caracas. Ademais, a aplicabilidade da cláusula democrática, do Protocolo de Ushuaia, ao 

governo venezuelano foi repetidamente utilizada para indicar que a Venezuela não estaria 

preparada para permanecer no bloco. Paralelamente, outros congressistas afirmavam que o 

instrumento da cláusula democrática seria favorável para constranger o comportamento 

político da presidência de Chávez.  

Ademais, a pesquisa feita por Coelho (2015) também buscou verificar o que 

influenciava o comportamento dos parlamentares – especialmente os com comportamento 

dissidente –, observando diversas variáveis, como alinhamento ao governo, ideologia, origem 

federativa e interesses de lobby, identificados por doações de campanha. Entretanto, conclui 

que os lobistas não determinaram o resultado final nessa ocasião, mas suas ações explicariam 

os votos dissidentes da oposição. 

Díaz (2014) faz uma análise comparativa da tramitação do Protocolo nos parlamentos 

argentino, brasileiro, paraguaio e uruguaio. Em uma generalização, apesar de comportamentos 

distintos em cada caso, variando na duração e na polarização dos processos, nota-se que em 

todos as decisões legislativas podem ser explicadas através da chave situação-oposição, 

resguardadas as devidas exceções de parlamentares específicos. Em outros termos, a 

correlação de forças partidárias influenciou no resultado, sendo mais favorável onde havia 

maioria legislativa de apoio ao Executivo. Entretanto, para precisar a capacidade explicativa 

de cada caso, a conjuntura internacional, as estruturas institucionais e os contextos de cada 

país influenciam para verificar as especificidades das atuações de cada parlamento. 

Na Argentina, onde a coalizão de Néstor Kirchner tinha maioria nas duas Casas do 

Congresso, o Protocolo de Caracas foi aprovado e promulgado em dezembro de 2006, por 

ocasião da visita de Hugo Chávez. Para este caso, ressaltamos o ligeiro tempo em que 

cumpriu todos os trâmites em comissões e plenários nas duas Casas legislativas. Com menor 

oposição partidária e posicionando o projeto como uma prioridade, pode ser aprovado com 

facilidade e rapidez. 

No Paraguai, o Protocolo tramitou 4 vezes no Congresso, sendo que foi retirado pelo 

Executivo em 2007 e 2010, foi arquivado devido à rejeição em 2012 e, finalmente, foi 

aprovado e publicado em 2013. As primeiras ocasiões foram concluídas pela retirada do 

projeto pelo Executivo, percebendo que não havia condições para a aprovação da matéria, 

devido principalmente à oposição da Asociación Nacional Republicana-Partido Colorado e 

do Partido Liberal Radical Auténtico. Em 2012, no período em que o liberal Federico Franco 



26 

 

ocupou a Presidência guarani, o acordo foi enviado ao Congresso para ser rejeitado em menos 

de 1 mês. Isso pode ser entendido como uma forma de o governo do Paraguai – que não 

reconhecia nem sua suspensão do Mercosul nem o ingresso da Venezuela – manifestar que 

Caracas não havia sido aceita por todos os membros, isto é, não era um tema pendente, mas 

resolvido pela negativa. Nesse sentido, invalidaria juridicamente a incorporação venezuelana. 

Entretanto, essa manobra não foi reconhecida pelos demais Estados-parte, devido à suspensão 

aplicada à Assunção. Por fim, durante a presidência de Horacio Cartes (Partido Colorado), 

em 2013, também em menos de 1 mês a matéria foi aprovada, como forma de o Paraguai 

validar a entrada de Caracas, por ocasião do retorno paraguaio ao bloco, e resolver o impasse 

de não haver reconhecido a adesão de 2012. 

Dessa maneira, nota-se que a cooperação entre Executivo e Legislativo, quando 

possuem uma formação partidária alinhada, tanto pode ser pela aprovação quanto pela 

rejeição de um acordo internacional. Com a mudança de governo em 2012, os setores 

parlamentares oposicionistas tornaram-se governistas e puderam aplicar seu posicionamento 

contrário, convergindo com os interesses do Palácio de López. 

Durante o governo de Tabaré Vázquez (Frente Amplio), no Uruguai, primeiro país a 

promulgar a adesão venezuelana, todos os trâmites foram concluídos em 2006, mesmo ano de 

firma do Protocolo de Adesão. Primeiramente, no Senado, esteve por um tempo relativamente 

mais longo, entre 25 de julho e 31 de outubro. Porém, na Câmara de Deputados, foi recebido 

no dia 1 de novembro e sancionado no dia seguinte, passando pela Comissão de Assuntos 

Internacionais e pelo Plenário em um prazo reduzido. Para Díaz, isso se explica pelo 

incremento das relações entre Montevidéu e Caracas, a partir da ascensão do Frente Amplio à 

Presidência, em 2005.  

Sendo assim, diferenciando a dificuldade institucional e política para aprovar a adesão 

da Venezuela, Díaz agrupa os 4 casos em 2 grupos: Argentina e Uruguai; e Brasil e Paraguai. 

Para ele, “Cuando en el mes de julio de 2006 los cuatro países suscribieron en Caracas el 

protocolo de adhesión, no previeron que el tratamiento legislativo en las arenas domésticas 

fuera a ser el factor determinante de bloqueo del juego político” (DÍAZ, 2014). Em 2012, a 

estratégia de suspender Assunção e aceitar a entrada de Caracas foi o meio encontrado para 

superar a resistência parlamentar, que estava ligada não apenas à discussão de regionalismo 

sul-americano, mas também à dinâmica política nacional no Paraguai. Em outros termos, 

apesar da vontade dos Executivos em implementar um acordo rapidamente, não foi possível 

concretizá-lo devido às etapas de ratificação nos âmbitos internos, nos quais mais atores 



27 

 

políticos se envolveram no tema regional. Por isso, é um processo que tardou 6 anos para ser 

finalizado, ou 7, se considerarmos o tempo de ratificação no Paraguai após a incorporação da 

Venezuela. Nesse período, houve mudanças substanciais em cada país do Mercosul, incluindo 

Brasil e Venezuela, na própria condução do Mercosul e no sistema internacional de modo 

mais amplo, o que ocasionou que o resultado final da adesão da Venezuela haja sido distinto 

ao planejado inicialmente. 

Nossa proposta, por meio da análise da tramitação do Protocolo de Adesão da 

Venezuela ao Mercosul, entre 2007 e 2009 nas comissões e nos plenários da Câmara e do 

Senado brasileiros, é contribuir à área com a investigação dos fatores que acreditamos que 

influenciam a formação de preferências dos legisladores. A observação do período permitirá 

identificar diferenças nos padrões ao longo desses anos, assim como entre as Câmaras baixa e 

alta e entre comissões e plenários.  

Para explicar o comportamento das bancadas parlamentares, retomamos a hipótese 

secundária de que a filiação partidária e o pertencimento à base ou a oposição, relação na qual 

a base governista apoia a proposta do Presidente e os partidos contrários votam contra o 

governo, demonstrando satisfação ou insatisfação não apenas como a pauta em deliberação, 

mas com o projeto político em vigor, é a principal chave explicativa. Contudo, como 

explicações complementares para compreender a ação legislativa, adicionamos: a ideologia, 

que motiva os partidos e parlamentares a seguirem seu programa e atenderem os ideais de sua 

base; e a origem dos congressistas, que sofreriam pressões de suas bases eleitorais nas 

Unidades da Federação para votar de determinado modo em algumas matérias, ainda que 

contrariamente à orientação partidária.  

Com uma abordagem multimétodos, incluímos tanto os resultados numéricos das 

votações quanto os conteúdos dos discursos dos congressistas nas sessões analisadas, o que 

nos permite somar dados e alcançar conclusões que não eram claramente identificadas pela 

interpretação exclusiva dos resultados. Assim, desenvolvemos uma perspectiva de processo 

mais ampla, na qual as votações finais são consequências e reflexo das interações 

manifestadas nas etapas anteriores. 

Para tanto, conforme estruturado nos capítulos seguintes verificaremos 3 ações 

parlamentares: as votações; os debates; e os trâmites. Os votos sintetizam as colocações dos 

partidos e dos parlamentares e definem o resultado das instâncias legislativas e autorizam ou 

negam a execução do ato pelo governo, ao passo que os debates realizados apresentam os 

argumentos e os interesses construídos, expondo as motivações aparentes desses atores. Além 



28 

 

disso, as disposições institucionais permitem controlar o processo de tramitação, o que afeta 

as demais fases deliberativas. Desse modo, o uso dos trâmites pode ser considerado 

intencional para influenciar o resultado. Em suma, através desses meios, os congressistas 

intervêm no processo de aprovação da política externa brasileira e manifestam os 

posicionamentos a respeito da pauta. Ou demonstram que não assumem posição 

especificamente em relação ao ato em discussão, mas sim no que se refere às relações 

políticas domésticas. 



29 

 

2 O LEGISLATIVO NA ANÁLISE DE POLÍTICA EXTERNA 

 

Este capítulo foi estruturado em cinco seções que sistematizam o estado da arte da 

bibliografia que baseia a presente pesquisa. Inicialmente, discutimos a relação entre os 

parlamentos e a política externa, seguida pelo debate sobre partidos e política externa. Em 

terceiro lugar, trazemos as interpretações sobre a atuação internacional dos parlamentos. Na 

quarta seção, enfatizamos os entendimentos sobre as motivações das votações de atos 

internacionais. Por fim, é feita uma revisão sobre as abordagens de Integração Regional.  

Diferentemente do modelo de Estado unitário, neste trabalho debruçamo-nos sobre a 

miríade de elementos explicativos que, no plano doméstico, afetam as ações internacionais do 

Estado (ALLISON; ZELIKOW, 1999, p. 143). Portanto, as decisões assumidas junto aos 

demais Estados não seriam resultantes imutáveis de uma coesão nacional em torno da política 

externa, mas sim dinâmicas em curso que manifestam as pressões e os objetivos de diferentes 

atores e instituições que agem sobre o Estado ou mesmo dentro dele, como é o caso do 

Congresso. Incorporando autores nacionais e internacionais, o conjunto da literatura aqui 

exposta dá aportes para compreender as recentes mudanças no papel do parlamento, no Brasil 

e no mundo, e como os especialistas vêm interpretando o processo decisório de política 

externa, envolvendo o Legislativo, e as motivações para o posicionamento dos parlamentares, 

que são aprofundadas posteriormente nesta dissertação. 

 

2.1 Congresso e Política Externa 

 

As abordagens de Análise de Política Externa têm influência majoritariamente vinda 

do Liberalismo estadunidense que, diferentemente do Realismo, destaca o papel de 

indivíduos, ideias, forças sociais e instituições políticas nos efeitos sobre a política externa. 

Assim, de modo geral, questionam o Estado como ator fundamental das relações 

internacionais e que seus objetivos sejam exclusivamente definidos pela via exógena do 

sistema internacional, focando no processo de tomada de decisão e suas possíveis 

divergências (DOYLE, 2008, p. 50). Em outras palavras, verificam tanto os atores quanto as 

estruturas. Deve-se destacar que, no campo acadêmico das Relações Internacionais, não há 

uma teoria geral de política externa, mas abordagens que são classificadas dentro da 

subdisciplina de Análise de Política Externa. Nesse contexto, tanto pode-se considerar que há 



30 

 

pluralismo – devido às opções metodológicas e variáveis de análise – quanto entender que é 

um desarranjo, pelo baixo nível de estruturação da área para sistematizar sua produção 

científica.  

De acordo com o argumento de Smith (1986, p. 26), as teorias centradas no conceito 

de interesse nacional não se atêm a comportamentos que afetam os resultados da política 

externa. Os agentes que a influenciam estão difusos para além de uma elite específica e, 

apesar de não se limitarem aos formuladores estatais, estão concentrados ao redor do Estado 

que, por definição, carrega as instituições legitimadas para exercer essa ação internacional. 

Nesse sentido, é importante lembrar que a formulação, a decisão e a implementação da 

política externa podem estar separadas em instituições diferentes. O Congresso, no Brasil, tem 

atribuições principalmente na etapa decisória, mas pouca atividade na formulação e na 

implementação.  

É importante ressaltar que, usualmente, os modelos analíticos utilizados na 

bibliografia aqui selecionada possuem influências dos estudos desenvolvidos nos Estados 

Unidos. Não obstante, as pesquisas oferecem contribuições para a interpretação em outros 

países, inclusive no Brasil, apesar da transposição de modelos e categorias analíticas nem 

sempre se adequar totalmente às especificidades de cada local e conjuntura, porque os atores e 

as estruturas divergem.  

Nesse cenário, indubitavelmente, o trabalho de Robert Putnam (1988) é proeminente 

entre as referências da literatura internacional desse campo de pesquisas, com um modelo 

sobre os conflitos domésticos para definir o “interesse nacional”. Considerando o Congresso 

como porta-voz da sociedade dos EUA, seu artigo reflete sobre o sistema estadunidense, que é 

marcado por algumas especificidades nas funções congressuais, nas relações entre Executivo 

e Legislativo e no sistema partidário, diferentes da organização institucional no Brasil. 

Entretanto, seu instrumental analítico oferece contribuições para a aplicação ao caso 

brasileiro, porque, em síntese, conduz a investigação para examinar que há estruturas 

exógenas que constrangem o Executivo, quando este negocia nos níveis doméstico e 

internacional, porque age antecipando as possíveis reações do encaminhamento de um ato 

internacional ao Parlamento. Para Lima (2000, p. 276), a contribuição do modelo de Putnam 

integra a relação de causalidade da política doméstica na formação da política externa, ao 

verificar que os problemas de negociações entre Estados estão sobrepostos a suas ordens 

internas poliárquicas. 

Diante dessas considerações, apresentamos alguns aspectos da obra de Putnam (1988), 



31 

 

que elabora o conceito de “jogos de dois níveis”, ou seja, dois níveis nos quais o Estado – 

representado pelo Executivo nacional – age paralelamente, porque organiza as preferências 

domésticas e as representa, com uma posição média, nas negociações internacionais, cujos 

resultados devem ser discutidos internamente para ratificação.  Assim, o governo busca 

atender às pressões domésticas, assim como evitar consequências negativas nas relações 

internacionais. Após a assinatura dos atos, tais instrumentos devem ser submetidos ao 

Congresso para aprovação e, consequentemente, obtenção de validade jurídica. Nesse ponto, 

deve-se sublinhar o pensamento de Putnam, porque entende que o Executivo negocia 

prevendo as reações que os resultados podem sofrer no plano doméstico.  

Em outros termos, sua margem de manobra não é totalmente livre, mas limitada pelas 

possíveis aprovações, junto ao Congresso, e pelos possíveis impactos que poderá obter, com 

outros atores domésticos que pressionam a conduta do Executivo para representar seus 

interesses e esperam resultados positivos. Entretanto, por questões de ordem conjuntural, os 

governos podem aproximar-se ou distanciar-se dos atores domésticos e querer maximizar seus 

interesses no plano internacional. Isso nos leva a crer que, apesar dos esforços analíticos de 

categorizar separadamente, não há divisão rígida entre as esferas do doméstico e do 

internacional, mas sim continuidade entre ambas, porque são mutuamente construídas. 

Dessa maneira, o autor afirma que se deve compreender três aspectos: as preferências 

e coalizões domésticas; as instituições domésticas; e as estratégias dos negociadores 

internacionais (PUTNAM, 1988, p. 442). Os atores internos que se interessam e se 

posicionam podem variar conforme a temática e a politização da agenda. No entanto, os 

negociadores no plano internacional nem sempre conhecem a situação doméstica que 

fortalece ou enfraquece o representante do Estado, as pressões que recebe de grupos internos e 

as capacidades de ratificação dos atos internacionais. Na perspectiva do autor, a investigação 

das determinantes domésticas da política externa, além das instituições e dos funcionários, 

deve verificar a política de partidos, classes, grupos de interesses, legisladores, opinião 

pública e eleições (PUTNAM, 1988, p. 432). Conforme salienta Lopes (2013), dentro da 

sociedade, são os atores com mais recursos que intervém no governo.  

É nessa lógica que convém diferenciar influência e atividade (MARTIN, 2000, p. 8-9), 

pois para compreender a relação entre Legislativo e política externa é necessário observar não 

apenas os resultados do que foi feito, mas também os processos que demonstram a influência 

do parlamento na construção da política externa. Assim, além da decisão pelos votos, há 

outros dispositivos que podem ser usados pelos congressistas em questões de relações 



32 

 

exteriores. Em uma estrutura como a do Brasil, é possível entender que há pouca atividade, 

mas maior influência em política externa, porque as preferências dos membros do Congresso 

são consideradas nas negociações com o Executivo, assim como os legisladores podem 

controlar o processo através de seus mecanismos procedimentais, como os de obstrução da 

pauta.  

De acordo com Diniz (2009, p. 28), além dos elementos observáveis como as 

votações, a influência do Congresso se dá pela antecipação das reações entre Executivo e 

Legislativo. Em outras palavras, ao formular e enviar um ato internacional, o Planalto planeja 

as possíveis respostas do Legislativo e as considera em sua estratégia, assim como o 

Legislativo busca prever as ações do Executivo e inseri-las no jogo de poder doméstico. 

Portanto, o Executivo tende a necessitar do apoio não apenas de suas bancadas, mas também 

dos líderes partidários e das Mesas Diretoras para facilitar a tramitação dos atos 

internacionais. Temos como exemplo, a capacidade da Mesa Diretora estabelecer regimes de 

urgência, de prioridade ou ordinários, quando recebe as mensagens presidenciais, para a 

tramitação nas comissões da Casa. Assim, dependendo da situação, o processo pode ocorrer 

mais rapidamente, diminuindo as possibilidades de oposição parlamentar, geralmente numa 

relação política doméstica de situação e oposição com o Governo Federal (DINIZ; RIBEIRO, 

2008, p. 22). Os atos que passam por diversos temas devem ser analisados por diversas 

comissões, conforme o caso, o que pode acrescentar tempo ao processo, assim como 

oportunidades de rejeição ou de mantê-los tramitando sem votar a favor ou contra. 

Também para Lisa Martin (2000, p. 43), um dos mecanismos de influência 

parlamentar, a antecipação de reações legislativas pelo Executivo, influencia dois aspectos: os 

acordos que serão alcançados após as negociações e a percepção dos benefícios de cooperação 

internacional, o que facilitaria a aprovação dos atos atendendo tanto interesses do Executivo 

quanto do Legislativo e dando mais credibilidade às relações exteriores, o que é uma 

preocupação da autora em seu livro. 

De acordo com Krasner (1978, p. 63-4), o Congresso pode representar um problema 

para a Presidência, porque possui interesses diferentes e está fragmentado entre diversos 

atores. Ao representar localidades, atendem demandas mais específicas do que o governo que 

lida com o país de modo mais amplo. São essas bases que não apenas os influenciam durante 

o mandato, mas que também os elegem, local ou nacionalmente. Ademais, ao não ser coeso e 

centralizado como é o Executivo, o Legislativo demanda ao governo uma série de 

negociações em cada uma de suas instâncias, como as comissões e os partidos componentes. 



33 

 

Para Ferreira (2005), apesar do Congresso buscar participar mais do processo de política 

externa, a estrutura centralizada dificulta a atuação independente dos legisladores, em relação 

ao Executivo. 

No Brasil, desde a redemocratização e, principalmente, nos anos 2000, foram 

realizados mais trabalhos sobre a relação entre o Congresso e política externa, revisando as 

teses de que o Parlamento abdicaria de suas funções ou as delegaria ao Executivo, no tocante 

à política internacional. Dessa maneira, nota-se uma ampliação na Análise de Política Externa 

Brasileira ao dedicar investigações para outros atores do Estado, ou seja, além dos que 

compõem o Executivo, como a Presidência e os Ministérios de Relações Exteriores e de 

Defesa. Assim, o Legislativo é situado como parte do processo decisório e composto tanto por 

sua estrutura interna (Casas legislativas, comissões, partidos e parlamentares) quanto por sua 

relação com demais instituições do Estado e da sociedade civil.  

Esse movimento é importante para debater o argumento de que o Legislativo, após o 

processo constituinte na década de 1980, decidiu abdicar suas competências em política 

externa ou delegá-las ao Executivo. Segundo Lopes (2013), a democratização do Brasil e da 

política externa brasileira distribui competências entre os 3 poderes, cabendo ao Legislativo 

ratificar o que é assinado pelo Executivo, ao passo que o Judiciário verifica sua 

constitucionalidade, em um sistema de freios e contrapesos que mantém a institucionalidade 

da produção de política externa.  

Para Lima (2003), a delegação do Legislativo ao Executivo ocorre porque há 

concordância de objetivos entre as duas instituições, mas que o Congresso não abdica de seus 

poderes, podendo ter incentivos para retomá-los se houver discordâncias entre os dois 

Poderes, principalmente quando o tema se torna mais politizado, afetando o conjunto da 

sociedade ou setores específicos da mesma. Em sua análise, isso pode ocorrer por duas 

maneiras: devido a custos e benefícios que atinjam diretamente grupos de interesse ou 

parcelas do eleitorado que influenciarão os parlamentares; ou pelo custo simbólico da 

soberania nacional que mobilize o eleitorado. Também de acordo com Lima (2003), a 

ratificação interna do que é negociado externamente confere credibilidade às relações 

exteriores de um Estado e, em seu argumento, é o elemento da credibilidade que vincula a 

política externa ao Legislativo, assegurando que o Executivo possa implementar o que assinou 

no nível internacional.  

Já Ribeiro (2016) entende que, dentro das atribuições que lhe competem, o Legislativo 

tem atuação e debate sobre política externa, com posições favoráveis ou desfavoráveis ao 



34 

 

governo estabelecido no Executivo, demonstrando o interesse na participação desse processo 

decisório. Pinheiro (2003) afirma que as preferências dos eleitores deveriam ser formalizadas 

pelos congressistas, porém no Brasil isso não ocorre com política externa. Logo, não há 

construção de consensos antes da efetivação dos atos internacionais, mas sim posteriormente.   

Aqui, convém ressaltar que, antes de submeter ao Legislativo, o que é decidido pelo 

Executivo nas negociações internacionais não é resultado de unanimidade, mas envolve 

disputas dentro dos grupos do governo para decidir as prioridades da política do Estado. No 

caso brasileiro, a diplomacia é preponderante na tomada de decisão, mas necessita lidar com  

a complexidade da articulação com os demais órgãos da administração federal (VIGEVANI; 

MARIANO, 1997). 

Nesse sentido, detemo-nos sobre o marco jurídico que regula a aprovação dos atos 

internacionais e a interação entre os Poderes neste aspecto, estabelecendo o grau de delegação 

de funções entre as partes. Ressaltamos o texto constitucional de 1988 que estabelece as 

atribuições dos Poderes Executivo e Legislativo referentes à política externa. Para o primeiro, 

mais especificamente para o Presidente, determina, no artigo 84, que é de sua competência 

“manter relações com Estados estrangeiros” e “celebrar tratados, convenções e atos 

internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional” (BRASIL, 2012, p. 106). Já pelo 

artigo 49, ao Congresso compete “resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos 

internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional” 

(BRASIL, 2012, p. 81). Dessa maneira, conforme Coelho (2015, p. 12) afirma, o Legislativo 

tem o poder de vetar definitivamente um acordo, não sendo possível o Executivo revogar o 

veto. Entretanto, a ratificação para validar um ato internacional não se encerra com a 

aprovação congressual, pois necessita da sanção da Presidência. 

Sendo assim, com poucas modificações em relação à Constituição da ditadura militar 

– no que se refere à produção de política externa4 –, nota-se que o Executivo brasileiro é 

responsável direto pela formulação e pela execução da política externa, representando o 

Estado no exterior, mantendo relações com os atores estrangeiros, escrevendo e assinando os 

atos internacionais5. Lopes e Valente (2016) assinalam que, ao especificar orientações 

temáticas à política externa na Constituição de 1988, redistribuiu-se as capacidades entre os 

                                                 
4 Por outro lado, houve inovação no artigo 4º da Constituição de 1988, que orienta os princípios das relações 

exteriores brasileiras, principalmente ao especificar a integração latino-americana como um objetivo. A 

interpretação a respeito desse artigo conforme os diferentes governos demonstra um campo de disputas a 

respeito das relações internacionais que se vincula ao cenário político doméstico. 
5 Para mais informações sobre as continuidades e descontinuidades na política externa na transição da ditadura à 

democracia, sugere-se ver Lopes (2017) e Ferreira (2005). 



35 

 

Poderes, pois o Legislativo e o Judiciário passaram a poder controlar se a condução da 

política externa pelo Executivo atende os princípios constitucionais. 

No entanto, os atos assinados pelo Executivo não são incorporados automaticamente 

ao ordenamento jurídico doméstico, porque necessitam da aprovação das duas Casas do 

Congresso – tendo a Presidência a faculdade de decidir o momento do encaminhamento do 

Executivo ao Legislativo. Portanto, apesar de não estar envolvido na construção dessa agenda, 

o Legislativo tem a função de, numa segunda etapa do processo e seguindo sua velocidade, 

decidir sobre a validade dos protocolos assinados pelo Executivo, contudo sem poder de 

alteração do texto, isto é, age após a firma do ato. Logo, a ação inicial do Executivo na 

política externa e os encaminhamentos dados podem ser constrangidos pelas facilidades ou 

dificuldades de obter resultados positivos do Legislativo que controla o processo referente à 

incorporação das normas. No entanto, as matérias aprovadas no parlamento, publicadas como 

Decretos Legislativos, devem ser sancionadas ou vetadas pela Presidência. Assim, apesar da 

Constituição especificar que o Congresso resolve “definitivamente” sobre esses acordos, caso 

haja uma deliberação favorável, a última etapa do processo de ratificação é dada pela 

Presidência.  

Em síntese, as decisões iniciais e finais dos atos para sua validação são prerrogativas 

do Executivo. Segundo Rezek (2011, p. 88), deve haver interação entre os dois Poderes para 

que haja consentimento institucional a respeito dos atos internacionais, porque os 

procedimentos de ambos são necessários, mas, individualmente, não são suficientes para que 

sejam ratificados. Nesse sentido, a cooperação e a negociação entre as duas partes – e seus 

respectivos grupos componentes – formam parte dos instrumentos para conseguir a 

aprovação. Em outras palavras, a formulação, a decisão e a implementação da política externa 

podem ocorrer em instituições diferentes, cabendo ao Congresso funções sobretudo na fase 

decisória, com pouca atividade na formulação e na implementação. Sendo assim, o que é 

aprovado pelo Legislativo pode ou não ser efetivamente executado pela Presidência.  

Apesar de não se deterem nas unicidades da política externa, algumas pesquisas da 

área da Ciência Política contribuem à compreensão do papel do Congresso como ator no 

processo aqui analisado, diante da relativa escassez de trabalhos no Brasil que se detenham 

especificamente na relação entre política externa, Congresso e partidos políticos. 

Considerando que parte das obras deste tema investigam o cenário estadunidense que possui 

características distintas das brasileiras, destacamos alguns aspectos a seguir. Com um sistema 



36 

 

virtualmente bipartidário6, a Casa Branca é apoiada pelo partido do Presidente e não por uma 

coalizão multipartidária e multideológica, como é o caso do Planalto e outros países 

presidencialistas. Diante disso, para entender o texto constitucional brasileiro apresentado 

acima, ressalta-se a conceituação desenvolvida por Cheibub e Elkins (2009) que entende a 

Constituição de 1988 como híbrida. Em outras palavras, apresenta tanto elementos 

presidencialistas quanto parlamentaristas. Assim, os dispositivos brasileiros de interação entre 

Legislativo e Executivo não se enquadram nos modelos para presidencialismo ou 

parlamentarismo, mas apresentam características específicas nessa Constituição. Segundo os 

autores, a principal diferença entre os dois sistemas baseia-se na necessidade de o Planalto 

depender, ou não, de maioria parlamentar para sobreviver. No entanto, outras características, 

analisadas por Cheibub e Elkins (2009), demonstram a constituição brasileira como não sendo 

exclusivamente presidencialista, no seu desenho de relações entre os dois Poderes. Dessa 

maneira, nota-se um importante papel do Congresso para aprovar as pautas de interesse do 

Executivo, assim como para este formular suas políticas. 

Esse quadro deve ser lido diante da característica brasileira do presidencialismo de 

coalizão, porque a “agenda da maioria” (LIMONGI; FIGUEIREDO, 2009) é composta por 

preferências de diversos partidos e dos atores que os compõem. Logo, há esforços para ter 

sucesso com grande número de partidos na coalizão, devido à possível falta de concordância 

de interesses entre eles. Dessa forma, observa-se chaves explicativas que auxiliam a 

interpretar o tratamento da política externa no Congresso e seus resultados, conforme a 

composição partidária de cada legislatura e governo, a partir dos resultados eleitorais. 

Portanto, apesar do poder de agenda que o Executivo possui, necessita do apoio da maioria 

para a aprovação dos atos, não conseguindo governar contra a maioria.  

Ademais, Limongi e Figueiredo (2009) investigam o poder de agenda do Executivo 

sobre o Legislativo e a capacidade de aprovação das pautas que envia ao Congresso que 

consideram altas, devido à formação de bases partidárias de apoio. No entanto, realçam o 

aspecto de que o Executivo busca antecipar as reações do Legislativo, selecionando como, 

quando e quais propostas serão submetidas aos trâmites parlamentares. Logo, enviam as que 

tem maior chance de aprovação, como podemos verificar no tempo de encaminhamento do 

Protocolo de Adesão ao Congresso. Apesar de assinado em julho de 2006, foi apresentado 

pelo Executivo à Câmara dos Deputados em fevereiro de 2007.  Dessa maneira, o período em 

que o documento ficou retido na Presidência pode ser lido como uma estratégia para enviá-lo 

                                                 
6 Utilizando o conceito de partidos relevantes de Sartori (1982). 



37 

 

em condições nas quais tivesse mais chances de aprovação, diminuindo o risco de ser 

rejeitado e/ou de criar debates intensos que afetassem seus interesses no jogo político 

doméstico. Isso porque, entre julho de 2006 e fevereiro de 2007 devem ser destacadas as 

eleições, nas quais houve a reeleição de Lula e a renovação de mandatos dos deputados 

federais e de 1/3 dos senadores. 

Dessa maneira, o Parlamento assume um papel importante por controlar o que é 

incorporado ao ordenamento jurídico interno, mesmo que as propostas sejam assinadas pelo 

Executivo. Em suma, reitera-se o argumento de que o Estado não é ator unitário, nem possui 

interesse nacional consensual, mas apresenta uma multiplicidade de agentes domésticos que 

afetam a condução da política externa. Apesar de o Executivo ter o papel de representação e 

negociação no plano externo, os atos consequentes dependem das dinâmicas de tramitação e 

aprovação legislativa. Ainda que se considere apenas o Executivo, tampouco é uma estrutura 

unificada. Seus dirigentes destacam-se na intermediação das demandas das esferas interna e 

externa, porque estão expostos a ambas e negociando nas duas frentes, isto é, não estão 

isolados das pressões nem tem uma perspectiva homogênea (PUTNAM, 1988, p. 432-3). 

Portanto, as coalizões políticas de apoio ou oposição estão mescladas nessas fases do processo 

de política externa. Sendo assim, as regras e os procedimentos legais domésticos são fatores 

que afetam o processo decisório, ao decidirem se as ações de política externa podem ou não 

ser implementadas no país. 

Simone Diniz (2009), ao verificar o status de todas as matérias internacionais 

tramitadas no Legislativo a partir da redemocratização, conclui que o Congresso, além de 

aprovar ou rejeitar, tem o poder de “não-aprovar”. Utilizando a Câmara dos Deputados como 

estudo de caso para o Congresso, trabalha com 3 hipóteses para explicar as proposições não-

aprovadas: o Legislativo seria um ator de veto ao Executivo; as matérias não seriam 

prioritárias para a agenda do Executivo; os prazos seriam normais para os padrões 

legislativos. A autora elimina a hipótese de que haja um sistemático veto institucional ao 

Executivo e apresenta uma série de variáveis que explicam as não-aprovações. São elas: a 

revisão da posição do governo em relação à matéria; priorização de outros projetos pelo 

Executivo; estrutura da agenda legislativa que diminui a prioridade da apreciação de atos 

internacionais; tramitação regular dos trabalhos parlamentares, sem que o Executivo demande 

que sua base de apoio acelere os processos; e oposições dos congressistas, em poucas 

ocasiões. 

Na sua análise sobre as leis deliberadas durante os mandatos dos presidentes Sarney, 



38 

 

Collor, Itamar, Cardoso e Lula7, Diniz (2009) indica que, apesar da média geral de aprovação 

ser de 89%, no governo Lula apenas 58% dos atos foram aprovados, isto é, do total de 189 

nesse período, 128 foram aprovados e 61, não-aprovados, diferenciando esse período dos 

demais que possuem taxas de 90% ou mais de aprovação dos atos internacionais enviados. 

Esses dados incluem mensagens encaminhadas por gestões anteriores, mas com decisões na 

legislatura deste período. Ao investigar quais foram aprovados no mesmo mandato em que 

foram enviados, nota-se que o governo Lula teve a maior taxa de sucesso, com 78%. Frente ao 

exposto, a autora demonstra que os resultados das deliberações estão vinculados às relações 

entre o governo e sua base de apoio congressual. 

Nesse sentido, Diniz (2009) entende que, por meio dos procedimentos à disposição, os 

parlamentares podem controlar a velocidade da tramitação das matérias, conforme as 

barganhas feitas entre Legislativo e Palácio do Planalto e entre oposição e governo. Dessa 

maneira, considera-se como uma estratégia intencional a indefinição sobre a legislação, sem 

aprovar nem rejeitar. Na interpretação de Ferrari (2011, p. 89), também deve ser feita uma 

análise qualitativa dos acordos deliberados no Congresso, pois a maioria que foi aprovada 

podia ser de temas no quais não houvesse interesse dos legisladores ou conflito entre suas 

opiniões, que se manifesta na porção minoritária que enfrenta maior dificuldade para 

aprovação. 

Outro modo de mensurar a atuação congressual em política externa é oferecido por 

Lemos (2010), indicando que a aprovação de embaixadores pelo Senado é mais demorada (75 

dias, em média) do que a de ministros do Supremo Tribunal Federal (19 dias) e presidentes e 

diretores do Banco Central (16 dias). Esse dado tanto pode ser interpretado como indiferença 

do Legislativo à nomeação de embaixadores, tendo autoridades domésticas como maior 

preocupação, quanto como uma preocupação para validar os indicados, construir consensos 

para sua aprovação e sinalizar ao Executivo que há uma relação de dependência entre os dois 

poderes e que o parlamento pode rejeitar os nomes a embaixadores. Lemos também aponta 

que o número de audiências públicas sobre relações exteriores é alto, em comparação aos 

temas domésticos, o que significa uma dedicação do trabalho do Congresso a essa agenda. Em 

sua pesquisa, detectou também que esses assuntos não são exclusivos das Comissões de 

Relações Exteriores e Defesa Nacional da Câmara e do Senado, mas passam por outras 

instâncias, em um sinal de descentralização do debate que inclui mais legisladores além dos 

                                                 
7 No levantamento de dados feito por Simone Diniz, apenas o primeiro mandato de Lula (2003-2007) é 

coletado. 



39 

 

que estariam primariamente interessados na pauta internacional.  

Herculano (2016), analisa as faces jurídica e política das Comissões de Relações 

Exteriores e Defesa Nacional da Câmara dos Deputados e do Senado, durante as legislaturas 

entre 2003 e 2010. A autora sintetiza que o Congresso atua apenas na aprovação ou rejeição 

após a assinatura do texto, sem agir nas demais fases referentes aos tratados, que cabem ao 

Executivo. Seu trabalho conclui que essas comissões possuem autonomia ao lidar com temas 

da pauta internacional, o que não significa concordar automaticamente com o Planalto ou com 

o Itamaraty. Em outros termos, as comissões parlamentares assumem protagonismo na tomada 

de decisões sobre a política externa, podendo convergir ou divergir com os atores do 

Executivo. Para Herculano, ambas as comissões representaram os embates com o Planalto, no 

período pesquisado, principalmente no âmbito do Senado, onde a oposição esteve mais 

representada. Sendo assim, essa perspectiva pluralista entende que as relações internacionais 

se definem não apenas pelas interações entre os Estados, mas também pelas condicionantes 

internas.  

A pesquisa de Herculano (2016) aponta que a maior parte das propostas analisadas 

pela CREDN, na Câmara, é constituída por Mensagens do Executivo, grupo no qual se insere 

o Protocolo de Caracas. Para a autora, esse dado não ressalta o poder de agenda do Executivo, 

mas é um fator dentro da normalidade, pois o Executivo detém a representação estatal para a 

assinatura dos atos internacionais, que são encaminhados ao Congresso como Mensagens. Em 

seu levantamento, detectou também que a quantidade de questões referentes ao Mercosul 

assumiu a maior parcela das agendas da CREDN e da CRE. 

O estudo de caso que nos propomos a fazer enfatiza a deliberação em relação ao 

Protocolo de Caracas. Este ato internacional foi enviado ao Congresso para aprovação que lhe 

conferiu validade jurídica, incorporando-o ao ordenamento jurídico interno e permitindo sua 

execução externa, no Mercosul. Portanto, é uma ação da política externa brasileira voltada à 

integração regional sul-americana. Nesse contexto, cabe destacar que Alcântara (2001) 

argumenta que os atos internacionais provenientes dos processos de regionalismo são distintos 

dos demais atos de política externa deliberados nacionalmente, por terem maior peso do 

Executivo na decisão de aprovação e por proverem de um acordo previamente existente – no 

caso, o Tratado de Assunção, de 1991 – que estimula a aprovação dos atos.  

Conforme Mariano e Ramanzini Júnior (2012, p. 33), o Mercosul apresenta uma 

“inclusão limitada de novos atores domésticos”, concentrando a condução do bloco nos 

presidentes e nos diplomatas, sem envolvimento de outros atores domésticos. Além disso, 



40 

 

Vigevani, Mariano e Oliveira (2001) sustentam que apesar do Legislativo ter participação 

formal no Mercosul desde o seu início, através da Comissão Parlamentar Conjunta, não 

conseguiu influenciar os resultados da integração, nem representar os interesses políticos e 

sociais – o que levou à criação do Foro Consultivo Econômico-Social. Para os autores, os 

partidos e os congressistas não participaram ativamente no processo de integração, porque se 

envolviam com a agenda doméstica no contexto da redemocratização e não viam resultados 

eleitorais com o envolvimento no Mercosul, dando autonomia aos negociadores do Executivo. 

Um dos resultados do artigo é que “nenhum fato ou decisão relevante ocorrido no Mercosul 

na década de noventa contou com a participação dos representantes do legislativo” 

(VIGEVANI; MARIANO; OLIVEIRA, 2001, p. 207). Ao atualizar a discussão para um 

período mais recente, percebemos que houve uma mudança nesse espaço de tempo e o 

Congresso conseguiu mais espaço de atuação no Mercosul, assumindo uma posição mais 

ativa, como é visto pelo caso em estudo, no qual um dos episódios mais importantes da 

história do Mercosul teve um papel decisivo dos parlamentos. 

Assinalamos também que o parlamento, na perspectiva do quadro institucional 

republicano, é a representação política e conciliação de interesses de diversos setores do 

território e também é o espaço de debates entre os parlamentares eleitos e estruturados em 

partidos. Sendo assim, destacamos abordagens da bibliografia que aprofundam as 

divergências que podem haver dentro do Poder Legislativo. Logo, é possível analisar as 

divergências e as convergências entre os partidos que, nas democracias representativas, são 

organizados com o monopólio da representação política e ocupam as cadeiras eleitas para o 

Congresso. 

 

2.2 Partidos e Política Externa 

 

Dentro do órgão parlamentar, nota-se a competição de projetos de inserção 

internacional, de modelos econômicos e posicionamentos políticos dos congressistas e dos 

partidos que podem ser vistos nas manifestações sobre a ampliação do Mercosul. Nesta seção, 

discutimos a literatura que analisa o tema da política externa dentro do Congresso, verificando 

o papel dos partidos, dos parlamentares e da estrutura institucional do Legislativo, em 

interação com atores econômicos, sociedade civil, eleitorado e Poder Executivo.  

Em sua obra pioneira, Marcel Merle (1978) afirma que a prática partidária privilegia a 



41 

 

política doméstica, em detrimento da externa. Considerando a pequena quantidade de debates 

e ações envolvendo o internacional, com exceção das provindas de alguns filiados que se 

especializam no tema, o autor destaca a importância de analisar qualitativamente, e não 

quantitativamente, o papel dos partidos em política externa. Logo, para o autor, 

independentemente dos posicionamentos ideológicos, os assuntos internacionais se inserem 

na estratégia dos partidos, visando a disputa por poder na arena doméstica com os opositores 

ou apoiadores, apesar de não ser um interesse divulgado abertamente à sociedade (MERLE, 

1978, p. 84). Segundo Merle, as exceções a esse padrão ocorrem quando algum fenômeno 

internacional converge maior interesse da população. Assim, os partidos podem apresentar o 

cenário internacional e os Estados tidos como modelos a serem seguidos ou a serem 

repudiados para criticar o governo ou propor soluções que fariam no poder. Isso posto, 

denota-se que a atuação da política internacional tem faces interna e externa.  

Em síntese, o argumento de Merle versa que os temas de política externa são tratados 

pelos partidos dentro da lógica de política doméstica, nas relações estratégicas com os demais 

partidos, com o eleitorado e com a oposição ou situação. Isso decorre da atuação 

essencialmente focada no jogo político interno, sem poder de ação direta nos acontecimentos 

além das fronteiras dos Estados. Ao considerar que os cidadãos se preocupam mais com a 

situação doméstica, mesmo que tenha raízes externas, os partidos agem no âmbito no qual 

podem responder a tais pressões. Portanto, a política externa é utilizada como instrumento da 

política interna (MERLE, 1976, p. 417). 

Ademais, o artigo de Paulo Roberto de Almeida (1986) é uma das primeiras 

sistematizações brasileiras sobre partidos e política externa. Almeida afirmou que os temas de 

política externa estavam em crescente importância nas estratégias dos partidos brasileiros, 

ainda que se mantivessem e se mantenham como temas de importância secundária nos seus 

programas. Sua exposição, escrita na década de 1980, oferece um panorama da política 

externa dentro dos partidos, tendo como base os estudos europeus existentes à época, e 

analisando os partidos da República de 46, da ditadura militar e do sistema partidário que 

começou a ser desenhado no final do regime. Um dos aspectos que destaca é o da 

redemocratização permitir maior participação dos partidos nos assuntos internacionais, 

permeando a estrutura organizacional controlada pela ditadura. 

Para compreender a atuação dos agrupamentos partidários, que agem através dos 

representantes eleitos para o Legislativo e para o Executivo, em relação à política externa, 

destacamos a investigação de Mesquita (2012) que propõe explicações para o comportamento 



42 

 

dos partidos políticos em relação à política externa, no período pós-redemocratização, 

partindo do pressuposto que nesse recorte temporal os partidos deram maior importância aos 

temas de política externa no Brasil. Assim, entende que na transição da ditadura militar para a 

Nova República, mais atores domésticos puderam participar da formulação e da decisão da 

política externa.  

Seu artigo apresenta quatro hipóteses para a mudança nessas décadas. De acordo com 

o autor, a primeira passa pelo processo de politização da política externa, devido à 

redemocratização que permitiu a participação dos partidos como atores nas instâncias 

referentes a essa política. Mesquita destaca, principalmente, o relativo desencapsulamento do 

Itamaraty. A segunda hipótese refere-se à dinâmica sistêmica e à inserção internacional 

brasileira como catalisadora do interesse partidário pela agenda externa, porque as esferas 

doméstica e internacional estariam mais interligadas, afetando as estratégias dos atores 

políticos. A terceira hipótese propõe que a participação de alguns partidos na política externa 

impulsionou que outros agrupamentos competissem para agir nessa arena. Por fim, a quarta 

aborda a estrutura interna dos partidos que haveria incentivado o desenvolvimento da reflexão 

e da ação sobre política externa. No artigo, debruça-se sobre as alterações ocorridas dentro do 

PSDB que passou a dedicar-se à temática recentemente, diferentemente do PT que possui uma 

tradição internacionalista desde sua fundação.  

Essas quatro explicações não são excludentes entre si, mas se cruzam, para apresentar 

um quadro analítico que permite compreender a atuação dos partidos especificamente em 

política externa. Contudo, isso tampouco significa que os partidos sejam, isoladamente, atores 

com poderes para conduzir essa política. Logo, devem ser lidos na dinâmica mais ampla da 

estrutura de governo. 

Oliveira e Onuki (2010) abordam a polarização partidária existente em política externa 

e sua influência, direta e indireta, destacando o papel específico dos partidos, sem 

desconsiderar a variável da composição de coalizões governamentais entre Executivo e 

Legislativo. Uma de suas propostas é discutir se a coesão ideológica (relação entre os valores 

do ator e o expressado no Congresso) e a disciplina partidária (baixa dissidências nas 

votações, controlada por benefícios ou sanções) são diferentes em matérias de política 

externa, comparando-as com as domésticas. Considerando que a política externa não é um 

tema com grande impacto eleitoral, as lideranças partidárias teriam menor interesse em 

controlar os votos dos parlamentares de suas bancadas, permitindo que expressassem suas 

opiniões sem constrangimentos, evidenciando a polarização ao redor do tema. No entanto, 



43 

 

temas considerados críticos podem despertar outros comportamentos.  

Além disso, Oliveira e Onuki analisam os programas da maioria dos partidos (com 

maior ênfase em PMDB, PPS, PSDB e PT), para identificar as alterações nos conteúdos das 

diretrizes para a política externa. Para os autores, esses posicionamentos podem ser agrupados 

em três conjuntos: os que divergem numa base esquerda-direita (como a importância dada às 

relações Sul-Sul e Norte-Sul e a integração regional com o Mercosul); os que tem conteúdos 

comuns, independentemente da ideologia partidária (participação em organismos 

multilaterais, por exemplo); e os que tem prioridades específicas que não são compartilhadas 

com outros partidos. Nesse sentido, nota-se que há polarização ao redor da Política Externa 

Brasileira, articulada pelos principais partidos – sobretudo, PT e PSDB –, mas também que 

grande número de partidos se posiciona genericamente sobre o tema, como o DEM, sem 

aprofundar um posicionamento claro em seus programas político-ideológicos. Dessa maneira, 

o tópico é conduzido conforme a conjuntura desenvolvida durante os governos. De acordo 

com os autores, nas últimas duas décadas, os posicionamentos partidários a respeito do 

Mercosul se polarizaram, culminando no auge da discussão sobre a entrada da Venezuela no 

arranjo regional.  

Esse entendimento também é seguido por Velasco e Cruz que afirma que “Para a 

oposição a política externa surge como uma área privilegiada porque nela o ataque direto ao 

governo pode ser conduzido a um custo mínimo, dada a indiferença da grande maioria da 

população a questões internacionais” (CRUZ, 2010, p. 114). Em sua obra, também destaca a 

incorporação da Venezuela como um episódio de maior relevo dentro da ação do Congresso 

de tramitações de política externa.  

A partir das discussões sobre o impacto da redemocratização, o trabalho de Lima 

(2000), sobre a compatibilidade entre instituições democráticas e política externa, ressalta 

convergências entre as políticas doméstica e externa, quando os governantes democráticos 

ambicionam aprovação da opinião pública, para continuarem a ser eleitos. Para Lima, o 

processo de aprovação congressual pode ser lido como um mecanismo de prestação de contas 

que limita os excessos do Executivo. Ademais, de acordo com a autora, deve-se diferenciar 

Estado e governo, permitindo a ênfase nos governantes e assumindo que não há consenso 

interno em torno do interesse nacional. Em seu argumento, com a reforma institucional a 

partir da redemocratização e da abertura econômica liberalizante, os setores envolvidos 

procuraram ter mais representação na política externa, permeando mais seus processos 

decisórios, assim como os das demais políticas que implicam em distribuições. Desse modo, 



44 

 

entende-se que a conjuntura doméstica, em suas facetas política e econômica, e questões de 

ordem sistêmica, como o fim da Guerra Fria e o redesenho da distribuição de poder mundial, 

afetaram a interação dos grupos de interesse com a política externa, pressionando tanto o 

Executivo quanto o Legislativo. 

 Por outro lado, Pedro Feliú Ribeiro e Flávio Pinheiro (2016) debatem a problemática 

do apoio legislativo às iniciativas de política externa, questionando se há diferenças nos níveis 

dados às políticas doméstica e externa e examinando os fatores determinantes em diferentes 

governos latino-americanos. Seus dados passam por 22 presidentes, em 8 países, entre 1994 e 

2014. Mais especificamente, observam o Brasil entre 1995 e 2011, isto é, sob os mandatos de 

Fernando Henrique e Lula. Uma das conclusões dos autores é que as ideologias partidárias, o 

tamanho das coalizões governantes e o número efetivo de partidos são as principais variáveis 

para determinar o apoio à política externa da Presidência (RIBEIRO; PINHEIRO, 2016, p. 

469). Outros dois elementos que acrescentam a essa explicação são o bicameralismo e o 

“período de lua-de-mel”. Este refere-se ao momento imediatamente posterior à posse, no qual 

há maior facilidade para aprovação de projetos, porque os atores políticos buscam compor o 

governo. 

O estudo desenvolvido pelos autores indica que a taxa de aprovação das propostas 

presidenciais de política externa é alta em todos os países analisados. Os resultados de suas 

análises apontam que coalizões maiores não significam maiores polarizações nos debates de 

iniciativas de ordem internacional. Segundo os autores, a explicação para esse padrão se dá 

porque os parlamentares têm menores custos para se expressar contrariamente nesses casos. 

Em outras palavras, desenham uma estratégia para que se apresentem como alternativas 

eleitorais e políticas ao projeto internacional que é conduzido pelo governo. Nesse contexto, 

os dados coletados reforçam a premissa de que a divisão entre situação e oposição importa 

para o padrão de votação parlamentar nas matérias de política externa. Os membros da 

oposição votariam contra o governo para manifestar sua oposição à Presidência e não sua 

opinião específica contra a proposta (RIBEIRO; PINHEIRO, 2016, p. 484). Ademais, Ribeiro 

e Pinheiro utilizam a votação do ingresso venezuelano ao Mercosul como estudo de caso. Para 

o episódio do Mercosul, verificam que os comportamentos dos congressistas acompanharam a 

relação entre governo e oposição, além da variável regional, isto é, representantes de áreas 

economicamente mais vinculadas com a Venezuela tiveram mais incentivos para votar a favor 

da adesão, apesar de serem oposicionistas ao governo do PT. 

Vale ressaltar o argumento que, na América Latina, com grandes coalizões de governo, 



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os partidos de oposição acreditam que tem poucas chances de efetivarem suas alternativas e, 

portanto, utilizam o processo legislativo para discursarem contra, mas prevendo que as 

matérias serão aprovadas pela situação a favor da Presidência. Sendo assim, considerando que 

os presidentes são eleitos sem maioria de seus partidos no Congresso e que o Legislativo 

possui condições para bloquear a agenda presidencial, os partidos são estratégicos para a 

definição das políticas (INÁCIO, 2011, p. 168).  

De acordo com Power e Zucco Jr. (2011a, p. 306), dentro de um presidencialismo de 

coalizão como é o caso do Brasil, a clivagem entre governo e oposição é uma das principais 

explicações acerca das estratégias que condicionam o comportamento dos parlamentares. 

Portanto, somando à concepção de Diniz (2012, p. 175), pode-se entender que uma alta taxa 

de aprovação dos atos internacionais submetidos ao Congresso decorre da associação entre o 

Executivo e sua base parlamentar, ao mesmo tempo em que demonstra que há oposição e 

propostas distintas de relações exteriores pelos legisladores. 

Em síntese, não há consenso sobre o que determina os posicionamentos tomados pelos 

legisladores em temas internacionais e, logo, podemos entender que não há uma única 

explicação, mas sim uma multiplicidade de causas que interagem na dinâmica do jogo 

político. Acreditamos, assim como parte da literatura interpreta, que tais posicionamentos são 

definidos nas relações entre Executivo e Legislativo e, mais especificamente, entre situação e 

oposição. Dessa maneira, a filiação partidária importa para orientar como votam os deputados 

federais e senadores, porque os situam no contexto político doméstico. As exceções a esse 

padrão podem ser explicadas por outros fatores, como o projeto ideológico ou a origem 

federativa do parlamentar que, por razões eleitorais, buscaria atender interesses locais de sua 

base de apoio pessoal. Sendo assim, a proposta da investigação é avançar no debate sobre as 

razões que determinam os comportamentos das bancadas parlamentares, especificando os 

aspectos que não foram aprofundados pela literatura. 

 

2.3 Atividade internacional dos parlamentos 

 

Conforme visto anteriormente, uma das mudanças no ambiente do sistema político 

brasileiro nos últimos anos é a redistribuição de forças na tripartição dos poderes da 

República, com o Legislativo reivindicando maior papel, inclusive no espaço de deliberação 

da política externa. No contexto de globalização, as questões internacionais – como a pauta de 



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integração regional – foram incorporadas à agenda doméstica, em um cenário no qual os 

parlamentos nacionais interagem com os dois níveis. Diante dessa leitura, co