UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA – UNESP 
Faculdade de Ciências Humanas e Sociais – Franca-SP 

 
 
 
 
 
 
 
 
 

ROBSON DE JESUS RIBEIRO 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

GESTÃO DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO ENFRENTAMENTO DA 
CRISE CLIMÁTICA E HUMANITÁRIA: Calamidade pública, riscos e emergência 

socioambiental na cidade de São Paulo 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Franca 
2025  



 

 

ROBSON DE JESUS RIBEIRO 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

GESTÃO DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO ENFRENTAMENTO DA 
CRISE CLIMÁTICA E HUMANITÁRIA: Calamidade pública, riscos e emergência 

socioambiental na cidade de São Paulo 
 
 
 
 
 

 
Tese apresentada à Universidade Estadual 
Paulista (UNESP), Faculdade de Ciências 
Humanas e Sociais, Programa de Pós-
Graduação em Serviço Social, campus de 
Franca/SP, como requisito para a obtenção do 
título de Doutor em Serviço Social. 
 
Área de Concentração: Serviço Social, 
Trabalho e Sociedade.  
 
Orientadora: Profa. Dra. Maria José de Oliveira 
Lima  
 
 
 
 
 
 
 
 

 
 

 
 

 
Franca 
2025  



 

 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

 
Sistema de geração automática de fichas catalográficas da Unesp. Dados fornecidos 
pelo autor(a). 

  

R484g 
Ribeiro, Robson de Jesus 
GESTÃO DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO 
ENFRENTAMENTO DA CRISE CLIMÁTICA E HUMANITÁRIA: 
Calamidade pública, riscos e emergência socioambiental na cidade de São 
Paulo / Robson de Jesus Ribeiro. -- Franca, 2025 

231 p.: il., tabs., fotos, mapas 

 
Tese (doutorado) - Universidade Estadual Paulista (UNESP), Faculdade 

de Ciências Humanas e Sociais, Franca 
Orientadora: Maria José de Oliveira Lima 

1. Política de Assistência Social. 2. Crise Climática. 3. Emergência 
Socioambiental. 4. Gestão de Riscos e Desastres. 5. Justiça 
Socioambiental. I. Título. 



 

 

IMPACTO POTENCIAL DESTA PESQUISA 
 

Esta pesquisa busca promover um impacto significativo na sociedade, oferecendo contribuições 
para a reflexão crítica sobre a gestão de crises, integrando riscos socioambientais com a política 
pública de assistência social. Seu impacto social é relevante, especialmente para as populações 
vulneráveis que vivenciam situações de calamidade. Do ponto de vista econômico, a pesquisa 
pode resultar em uma gestão mais integrada dos custos com emergências, ao otimizar os 
recursos disponíveis e evitar danos maiores por meio de planejamento estratégico antecipado 
das intervenções. Além disso, no campo educacional e cultural, contribui para a formação de 
profissionais mais capacitados e sensíveis às questões climáticas e humanitárias. A pesquisa 
também apresenta potencial de internacionalização, ao propor soluções aplicáveis a outras 
cidades e países que enfrentam desafios semelhantes. No Brasil, pode influenciar políticas 
públicas, promovendo práticas sustentáveis e resilientes, alinhadas às necessidades 
contemporâneas de uma sociedade afetada pela crise climática e humanitária.  

 
 
 

POTENTIAL IMPACT OF THIS RESEARCH 
 

This research aims to generate significant societal impact by offering critical insights into crisis 
management, integrating socio-environmental risks with public social assistance policies. Its 
social impact is especially relevant for vulnerable populations facing calamity situations. 
Economically, the research could lead to more integrated emergency cost management by 
optimizing available resources and preventing greater damage through the strategic planning of 
early interventions. In the educational and cultural fields, it contributes to the training of 
professionals who are more qualified and sensitive to climate and humanitarian issues. The 
research also holds international potential by proposing solutions applicable to other cities and 
countries facing similar challenges. In Brazil, it can influence public policies by promoting 
sustainable and resilient practices, aligned with the contemporary needs of a society affected 
by the climate and humanitarian crises. 

 
 
  



 

 

 
 ROBSON DE JESUS RIBEIRO 

 
 

GESTÃO DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO ENFRENTAMENTO DA 
CRISE CLIMÁTICA E HUMANITÁRIA: Calamidade pública, riscos e emergência 
socioambiental na cidade de São Paulo 

 
 
Tese apresentada à Universidade Estadual Paulista (UNESP), Faculdade de Ciências Humanas 
e Sociais, Programa de Pós-Graduação em Serviço Social, Franca-SP, para obtenção do título 
de Doutor em Serviço Social.   
 
Área de Concentração: Serviço Social, Trabalho e Sociedade.  
 
Data da defesa: 08/07/2025 
 
Banca Examinadora: 
 
 
______________________________________ 

 
Orientadora: Profa. Dra. Maria José de Oliveira Lima  
Universidade Estadual Paulista (UNESP) - Faculdade de Ciências Humanas e Sociais  
 
______________________________________ 
Profa. Dra.  Joana Carla Marques Vale Mendes Guerra  
Universidade de Coimbra (UC) – Faculdade de Psicologia e Ciências da Educação 
 
______________________________________ 
Profa. Dra. Jane Cruz Prates  
Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul (PUCRS) – Escola de Humanidades 
 
______________________________________ 
Profa. Dra. Eliana Bolorino Canteiro Martins 
Universidade Estadual Paulista (UNESP) - Faculdade de Ciências Humanas e Sociais  
 
______________________________________ 
Profa. Dra. Cirlene Aparecida Hilário da Silva Oliveira 
Universidade Estadual Paulista (UNESP) - Faculdade de Ciências Humanas e Sociais  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 



 

 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Dedico este trabalho aos meus pais, que nunca 

imaginaram que seu filho se tornaria doutor. 

Às minhas irmãs, Ada, Elaine e ao meu irmão 

Rodrigo.  

À Jamilly, minha primeira sobrinha, que, com 

muito esforço, se tornou a segunda da nossa 

família a conquistar uma vaga na universidade 

pública. Em nome dela, estendo a homenagem 

a todos os meus sobrinhos e sobrinhas, que são 

motivo constante da minha força e persistência. 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

 
 



 

 

 
AGRADECIMENTOS 

 

A música "Fé", de Maria Bethânia, uma cantora que admiro profundamente e que se 

tornou a trilha sonora dessa minha jornada, expressa em seus versos exatamente o que sinto 

neste momento de agradecimento. Com sua poesia, Bethânia traz a força da fé e da esperança, 

dois sentimentos que me acompanharam incessantemente ao longo de todo o processo de 

construção deste trabalho. Assim como na canção, a fé foi o alicerce fundamental que me 

sustentou diante dos momentos difíceis, guiando-me por caminhos desafiadores e iluminando 

a minha trajetória.  

Minha jornada, que começou aqui e se estendeu além-mar, quando fui investigador 

visitante na Universidade de Coimbra, durante o período de doutorado sanduíche foi repleta de 

encontros, amor, aprendizados e suporte de pessoas especiais. Com essa inspiração, venho 

expressar minha mais profunda gratidão a todos que estiveram ao meu lado, apoiando, 

contribuindo e me impulsionando a acreditar que era possível concluir essa etapa.  

 À Profa. Dra. Maria José de Oliveira Lima, minha orientadora, meu eterno 

reconhecimento pelo carinho, paciência e pela presença constante durante todo esse percurso. 

À Profa. Dra. Joana Carla Marques Vale Mendes Guerra, sou grato por me receber na 

Universidade de Coimbra - Portugal, pelo companheirismo e pelas valiosas contribuições na 

minha qualificação e ao longo desta jornada. Estendo também meus agradecimentos à Profa. 

Dra. Adriana Giaqueto Jacinto, que contribuiu significativamente para esta tese.  

Ao Grupo de Estudo e Pesquisa Gestão Socioambiental e a Interface com a Questão 

Social (GESTA), pelas valiosas contribuições teóricas e metodológicas que enriqueceram o 

desenvolvimento desta pesquisa. 

À Elis, minha companheira de quatro patas, que chegou há dois anos e transformou 

minha vida. Sua presença amorosa e fiel tornou os dias mais leves, a rotina mais doce e meu 

olhar sobre o mundo mais sensível. Nesta jornada, sua companhia foi conforto, inspiração e 

alegria.  À Detinha (in memoriam), minha mãe paulistana, cuja partida precoce deixou saudades 

eternas. Ao João, pelos momentos especiais desde Coimbra. À Kettuly — Cruzamos oceanos 

até que nossos caminhos finalmente se encontrassem. Você foi a principal incentivadora na 

conclusão desta tese. Ao Daniel, por ter compartilhado parte dessa jornada comigo. Às minhas 

amigas Alê, Ana Diz, Andrea, Anna, Amanda, Camille, Carol Castro e família, Helene, Jaci, 

Ketully, Laurita, Mari e Sally pelos momentos de leveza, nos quais pude recarregar minhas 

energias para seguir com minha escrita. Às amigas brasileiras que conheci em Portugal – Cris, 



 

 

Ju e Mércia. Aos amigos Brandon, Daniel, Lucas, Luiz e Matheus. Mesmo que muitas vezes 

vocês não soubessem a importância de uma mensagem, de uma cerveja ou de um simples 

almoço, esses gestos foram fundamentais para que eu me mantivesse firme até aqui.  

Agradeço à banca examinadora, composta pela Profa. Dra. Eliana Bolorino Canteiro 

Martins, Profa. Dra. Jane Cruz Prates, Profa. Dra. Cirlene Aparecida Hilário da Silva Oliveira 

e Profa. Dra. Joana Carla Marques Vale Mendes Guerra, pelos questionamentos instigantes e 

pelo parecer que validou este trabalho. Agradeço pelo compromisso e pela dedicação ao 

processo de defesa. 

Este trabalho não teria sido possível sem o apoio da Coordenação de Aperfeiçoamento 

de Pessoal de Nível Superior – Brasil (CAPES) – Código de Financiamento 001. Processo: Nº. 

88887.915153/2023-00 Vigência do Benefício:  01/09/2023 a 31/05/2024. 

 Ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), pela 

concessão da bolsa de pesquisa que foi fundamental para a finalização deste trabalho. Processo: 

Nº.  141496/2024-0 Vigência do Benefício: 11/07/2024 a 31/05/2025. 

 

Filho do Dono - Flávio José (Versão Adaptada) 

Não sou profeta, tampouco visionário, 
Mas a realidade do mundo é clara. 

Sou um viajante na estrada do destino, 
Mais um fio da tesoura e da navalha. 

Carrego a vida, tiro versos da cartola, 
Chora, viola, neste mundo sem amor. 

Desigualdade rima com hipocrisia, 
Não há verso ou poesia que console o cantador. 

A natureza se mistura à fumaça, 
Morre a criatura, e o planeta sente a dor. 

O desespero no olhar de uma criança, 
A humanidade fecha os olhos pra não ver. 

Televisão de fantasia e violência, 
Aumenta o crime, cresce a fome do poder. 

Boi com sede bebe lama, 
Barriga seca não dá sono. 

Eu não sou dono do mundo, 
Mas tenho culpa, porque sou filho do dono. 

 



 

 

 
 

 
 

 
 

 

“Parei de andar mundo afora, cancelei compromissos. Estou com a minha família na aldeia 
Krenak, no médio rio Doce. Há quase um mês, nossa reserva indígena está isolada. Quem 

estava ausente regressou, e sabemos bem qual é o risco de receber pessoas de fora. Sabemos 
o perigo de ter contato com pessoas assintomáticas. Estamos todos aqui e até agora não 

tivemos nenhuma ocorrência.  

A verdade é que vivemos encurralados e refugiados no nosso próprio território há muito 
tempo, numa reserva de 4 mil hectares — que deveria ser muito maior se a justiça fosse feita 

—, e esse confinamento involuntário nos deu resiliência, nos fez mais resistentes. Como posso 
explicar a uma pessoa que está fechada há um mês num apartamento numa grande metrópole 

o que é o meu isolamento? Desculpem dizer isso, mas hoje já plantei milho, já plantei uma 
árvore…  

Faz algum tempo que nós na aldeia Krenak já estávamos de luto pelo nosso rio Doce. Não 
imaginava que o mundo nos traria esse outro luto. Está todo mundo parado. Quando 

engenheiros me disseram que iriam usar a tecnologia para recuperar o rio Doce, 
perguntaram a minha opinião. Eu respondi: “A minha sugestão é muito difícil de colocar em 

prática. Pois teríamos de parar todas as atividades humanas que incidem sobre o corpo do 
rio, a cem quilômetros nas margens direita e esquerda, até que ele voltasse a ter vida”. Então 

um deles me disse: “Mas isso é impossível”. O mundo não pode parar. E o mundo parou.  

Vivemos hoje esta experiência de isolamento social, como está sendo definido o 
confinamento, em que todas as pessoas têm de se recolher. Se durante um tempo éramos nós, 
os povos indígenas, que estávamos ameaçados da ruptura ou da extinção do sentido da nossa 

vida, hoje estamos todos diante da iminência de a Terra não suportar a nossa demanda. 
Assistimos a uma tragédia de gente morrendo em diferentes lugares do planeta, a ponto de na 

Itália os corpos serem transportados para a incineração em caminhões.  

Essa dor talvez ajude as pessoas a responder se somos de fato uma humanidade. Nós nos 
acostumamos com essa ideia, que foi naturalizada, mas ninguém mais presta atenção no 

verdadeiro sentido do que é ser humano. É como se tivéssemos várias crianças brincando e, 
por imaginar essa fantasia da infância, continuassem a brincar por tempo indeterminado. Só 

que viramos adultos, estamos devastando o planeta, cavando um fosso gigantesco de 
desigualdades entre povos e sociedades. De modo que há uma subumanidade que vive numa 

grande miséria, sem chance de sair dela — e isso também foi naturalizado.” 

 
O amanhã não está à venda 

 
Ailton Krenak 

(Krenak, 2020, p.11)  



 

 

RESUMO 
 
Esta tese  analisa como a Política Municipal de Assistência Social é planejada e executada 
diante da intensificação de eventos extremos. Tendo como pano de fundo a pandemia da 
COVID-19, a pesquisa parte do reconhecimento de que crises sanitárias e climáticas se 
sobrepõem e aprofundam vulnerabilidades sociais e territoriais. Adotando uma abordagem 
qualitativa, de caráter exploratório, o estudo fundamenta-se no método do materialismo 
histórico-dialético, por meio de análise bibliográfica e documental, com foco em legislações, 
protocolos e planos municipais. Analisa ações como a resposta da Política de Assistência Social 
à pandemia, a Operação Baixas Temperaturas, o Plano Preventivo para Chuvas de Verão e o 
Protocolo Municipal de Enfrentamento ao Calor Extremo. A análise revela que a gestão da 
assistência social em São Paulo enfrenta limitações estruturais, institucionais e financeiras para 
lidar com situações de calamidade pública e emergências socioambientais. Ao mesmo tempo, 
identifica estratégias relevantes adotadas por profissionais e gestores do SUAS, embora muitas 
vezes insuficientes diante da dimensão dos desafios. A tese conclui que a emergência climática 
atua como fator multiplicador das desigualdades e que uma resposta pública efetiva requer uma 
abordagem intersetorial, territorializada e orientada pela justiça social e ambiental. 
 
Palavras-chave: Política de Assistência Social, Crise Climática, Emergência Socioambiental, 
Gestão de Riscos e Desastres, Justiça Socioambiental. 
 
 
 

 
  



 

 

ABSTRACT 
 

This thesis analyzes how the Municipal Social Assistance Policy is planned and implemented 
amid the intensification of extreme events. With the COVID-19 pandemic as a backdrop, the 
research starts from the recognition that health and climate crises overlap and deepen 
preexisting social and territorial vulnerabilities. Adopting a qualitative and exploratory 
approach, the study is based on the method of historical-dialectical materialism through 
bibliographic and documental analysis, focusing on legislation, protocols, and municipal plans. 
It examines actions such as the Social Assistance Policy’s response to the pandemic, the Cold 
Weather Operation, the Summer Rain Preventive Plan, and the Municipal Protocol for Extreme 
Heat Response. The analysis reveals that social assistance management in São Paulo faces 
structural, institutional, and financial limitations in dealing with situations of public calamity 
and socio-environmental emergencies. At the same time, it identifies relevant strategies adopted 
by SUAS professionals and managers, though often insufficient given the magnitude of the 
challenges. The thesis concludes that the climate emergency acts as a multiplier of inequalities 
and that an effective public response requires an intersectoral, territorialized approach guided 
by social and environmental justice. 

Keywords: Social Assistance Policy, Climate Crisis, Socio-environmental Emergency, Risk 
and Disaster Management, Socio-environmental Justice. 
 
 
  



 

 

LISTA DE FIGURAS 
 

Figura 1 – Objetivos do Desenvolvimento Sustentável 60 

Figura 2 – ODS Centrais da tese 84 

Figura 3 – Classificação de eventos extremos -PNPDC 133 

Figura 4 – A atuação da assistência social nas diferentes estratégias de atenção em 
articulação aos conceitos da Defesa Civil 

146 

Figura 5 – Panfleto Informativo situação de altas temperaturas 179 

Figura 6 – Reportagem G1 199 

Figura 7 – Reportagem SPTV2 
 
Figura 8 – Reportagem TV GLOBO/G1       
 
Figura 9 – CFESS/15 de maio 
 

200 
 

200 
 

206 

  

 
 
  



 

 

LISTA DE ILUSTRAÇÕES 
 

  

Quadro 1 – Palavras chave da tese 32 

 
Mapa 1 – Covid-19 e idade média ao morrer na cidade de São Paulo  158 

Mapa 2 – Covid-19 e moradia na cidade de São Paulo 158 

 
 
 

Foto 1 – O último respiro  36 

Foto 2 – Vista aérea dos caixões sendo enterrados no cemitério Parque Taruma em 
Manaus  

 
Foto 3 – Crise Humanitária / Minhocão São Paulo      
 
Foto 4 -    Grande enchente atinge moradores da região do Jardim Pantanal em 1995   
 
Foto 5 – Imagens aéreas mostram casas alagadas e ruas submersas pelas águas do rio 

Tietê no Jardim Pantanal em São Paulo 2025                                                          

100 
 
 

150 
 

203 
 

203 

 
 
 
 



 

 

LISTA DE TABELAS 
 

Tabela 1 – Pandemias e Epidemias de Saúde Pública no Mundo 112 

Tabela 2 – Pandemias e Epidemias de Saúde Pública no Brasil  113 

Tabela 3 – Principais Desastres Ambientais no Mundo 115 

Tabela 4 – Principais Desastres Ambientais no Brasil 
 

117 

Tabela 5 – Principais Desastres Ambientais e de Saúde Pública em São Paulo 119 

Tabela 6 – Temporalidade de Atuação em Emergências e Calamidades Públicas 
 
Tabela 7 – Mapa da Desigualdade de São Paulo 2024 
 
Tabela 8 – Número de Solicitação de Acolhimento no Período de Baixas 

Temperaturas 
 
Tabela 9 – Número de Vagas de Acolhimento no Período OBT 
 
Tabela 10 – Planejamento Estratégico para Operação Baixas Temperaturas 2022 
 
Tabela 11 – Motivos de Recusas de Acolhimento no Período OBT 
 
Tabela 12 – Plano Preventivo Chuvas de Verão – PPCV 2024/2025 
 
Tabela 13 – Rede Cozinha Cidadã 
 
Tabela 14 – Assistência Social e os Desafios Frente às Emergências 

133 
 

154 
 

169 
 
 

170 
 

173 
 

174 
 

177 
 

197 
 

215 
 

 
 
  



 

 

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS 
 
Sigla Significado 

AIDS Síndrome da Imunodeficiência Adquirida 
BM Banco Mundial 
CAPES Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior 
CENTRO POP Centro de Referência Especializado para População em Situação de Rua 
CFESS Conselho Federal de Serviço Social 
CGE Centro de Gerenciamento de Emergências 
CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico 
CNS Conselho Nacional de Saúde 
COVID-19 Doença causada pelo coronavírus SARS-CoV-2 
CPAS Coordenação de Pronto Atendimento Social 
CRAS Centro de Referência de Assistência Social 
CREAS Centro de Referência Especializado de Assistência Social 
CRESS Conselho Regional de Serviço Social 
EIRD-ONU Estratégia Internacional para Redução de Desastres das Nações Unidas 
EPI’s Equipamento de Proteção Individual 
FAPESP Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo 
FMI Fundo Monetário Internacional 

GESTA Grupo de Estudos e Pesquisa Gestão Socioambiental e a Interface com a Questão 
Social 

GRD Gestão de Riscos de Desastres 
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística 

LGBTQIAPNT+ Lésbicas, Gays, Bissexuais, Transgêneros, Queer, Intersexuais, Assexuais, Pansexuais, 
Não-binários e Transvestigêneres 

LOAS Lei Orgânica da Assistência Social 
OBT Operações Baixas Temperaturas 
OCHA Escritório da ONU para a Coordenação de Assuntos Humanitários 
ODS Objetivos de Desenvolvimento Sustentável 
ODM Objetivos de Desenvolvimento do Milênio 
OMC Organização Mundial do Comércio 
OMM Organização Meteorológica Mundial 
OMS Organização Mundial da Saúde 
ONU Organização das Nações Unidas 
OPAS Organização Pan-Americana da Saúde 
PAEFI Proteção e Atendimento Especializado a Famílias e Indivíduos 
PAIF Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família 
PIB Produto Interno Bruto 
PMSP Prefeitura Municipal de São Paulo 
PPCV Plano Preventivo Chuvas de Verão 
PNAS Política Nacional de Assistência Social 



 

 

Sigla Significado 
PNUD Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento 
PNUMA Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente 
RIO 92 Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (ECO-92) 
SEAS Serviço Especializado de Abordagem Social 
SINPDEC Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil 
SMADS Secretaria Municipal de Assistência e Desenvolvimento Social 
SMDHC Secretaria Municipal de Direitos Humanos e Cidadania 
SPTrans São Paulo Transporte S/A 
SUAS Sistema Único de Assistência Social 
UNCLOS Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar 
UNESP Universidade Estadual Paulista Júlio de Mesquita Filho 
UNFCCC Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima 

 
 
 
 
 
  
  



 

 

SUMÁRIO 
 

INTRODUÇÃO ........................................................................................................... 15	

CAMINHOS METODOLÓGICOS .............................................................................. 27	

1.	CAPÍTULO 1 – “NÓS MESMOS SOMOS TERRA”: CONSIDERAÇÕES SOBRE 

EMERGÊNCIAS SOCIOAMBIENTAIS, CRISE CLIMÁTICA E PANDEMIA DA COVID-

19 ...............................................................................................................................37	

1.1	 O PARADIGMA DA SUSTENTABILIDADE EM DEBATE E OS FUNDAMENTOS 

DA QUESTÃO AMBIENTAL ................................................................................................ 41	

1.2	 O QUE É SUSTENTABILIDADE? ................................................................... 45	

1.3	 DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL: O PROCESSO HISTÓRICO DE UMA 

AGENDA GLOBAL .................................................................................................... 54	

1.3.1	Os Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (ODS) — O CANTO DA SEREIA ..... 59	

1.3.2	Crítica aos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS): Revelando o Canto da 

Sereia........................................................................................................................................79	

1.3.3	Os 7 ODS centrais dessa tese: uma análise crítica .......................................................... 84	

2	 CAPÍTULO 2 EMERGÊNCIAS SOCIOAMBIENTAIS, CRISE CLIMÁTICA E 

PANDEMIA: DESAFIOS DAS POLÍTICAS PÚBLICAS NA CONTINGÊNCIA DE 

EVENTOS EXTREMOS ........................................................................................... 101	

2.1 VULNERABILIDADE SOCIAL, QUESTÃO AMBIENTAL E A PRODUÇÃO DOS 

RISCOS...................................................................................................................104	

2.2	 CRONOLOGIA DAS CRISES SOCIOAMBIENTAIS: EMERGÊNCIAS E 

CATÁSTROFES AO LONGO DA HISTÓRIA .......................................................... 111	

2.3	 EMERGÊNCIAS E RISCOS SOCIOAMBIENTAIS, CRISE SANITÁRIA E 

MUDANÇAS CLIMÁTICAS: INTRODUÇÃO AO DEBATE DA SAÚDE GLOBAL ... 123	

2.4	 EMERGÊNCIAS E RISCOS SOCIOAMBIENTAIS: QUANDO É EMERGÊNCIA 

OU CALAMIDADE PUBLICA? ................................................................................. 130	

3	 CAPÍTULO 3 – A TERRITORIALIZAÇÃO DA ASSISTÊNCIA SOCIAL NA CIDADE 

DE SÃO PAULO SOB A PERSPECTIVA DE EMERGÊNCIAS E RISCOS 

SOCIOAMBIENTAIS ................................................................................................ 151	

3.1	 ATUAÇÃO DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL EM EMERGÊNCIAS 

SOCIOAMBIENTAIS EM SÃO PAULO ................................................................... 162	

3.1.1	Plano de Contingência para Situação de Baixas Temperaturas – OBT ........................ 165	

3.1.2	 PLANO PREVENTIVO CHUVAS DE VERÃO – PPCV ................................. 175	



 

 

3.1.3	Plano de Contingência para Situações de Altas Temperaturas ..................................... 178	

3.1.4	Plano de Contingência da Secretaria Municipal de Assistência e Desenvolvimento Social 

para o funcionamento da rede socioassistencial, direta e indireta, do município de São Paulo 

durante a pandemia de COVID-19. ........................................................................................ 179	

3.1.4.1	 Acesso a banheiros, água e insumos de higiene pessoal .................................. 191	

3.1.4.1.1	 Renda Básica Emergencial São Paulo - COVID .............................................. 193	

3.1.4.2	 Programa Cidade Solidária ............................................................................... 194	

3.1.4.3	 Projeto Rede Cozinha Cidadã ........................................................................... 195	

3.2	 REFLEXÕES SOBRE EMERGÊNCIA SOCIOAMBIENTAL: O CASO DO 

JARDIM PANTANAL E JARDIM HELENA .............................................................. 197	

4	 CONSIDERAÇÕES FINAIS ................................................................................. 204	

4.1	 “SERVIÇO SOCIAL NA LUTA POR JUSTIÇA AMBIENTAL PARA A 

DIVERSIDADE DE POVOS E BIOMAS” ................................................................. 204	

4.2 AFINAL, A CRISE É CLIMÁTICA E HUMANITÁRIA! ........................................ 206	

5    REFERÊNCIAS .................................................................................................218 
 
 
 



15 
 
 
 

 

INTRODUÇÃO  
 

O MUNDO NÃO PODE PARAR. E O MUNDO PAROU (KRENAK, 2020). 
  

Esta tese explora as diversas faces da crise socioambiental brasileira, que se agravou 

sob a influência da pandemia da COVID-19. Nesse contexto buscamos analisar a gestão da 

Política de Assistência Social frente à calamidade pública e outras experiências em emergências 

socioambientais na cidade de São Paulo.  

A escolha do tema é o resultado da conjunção de fatores, como a trajetória de estudos e 

pesquisas sobre a questão agrária, urbana e ambiental1 e ainda a preocupação sobre os impactos 

das situações de risco para as populações vulneráveis.  

É importante destacar a vivência profissional na gestão do Sistema Único de Assistência 

Social na Prefeitura de São Paulo. Acompanhei o surgimento das primeiras notícias sobre a 

nova gripe que alarmava o mundo, até a consolidação da pandemia mais devastadora da história 

moderna, que no Brasil até agosto de 2024 resultou em mais de 755 mil mortes e continua 

fazendo vítimas ao redor do mundo. 

A relevância social desta investigação está em oferecer contribuições significativas para 

o fortalecimento da política pública, particularmente em benefício das populações mais 

vulneráveis, que são as primeiras afetadas e as últimas assistidas em momentos de risco. Além 

do impacto social, ressalta-se também o potencial de contribuir para uma gestão mais eficaz e 

integrada, economicamente mais sustentável e politicamente mais comprometida com os 

direitos sociais. 

A pesquisa possui potencial de internacionalização, ao propor diretrizes e estratégias 

que podem ser adaptadas a outros contextos urbanos no Brasil e no mundo. Assim, os resultados 

pretendem não apenas fortalecer a política local, mas também contribuir para o 

desenvolvimento de um modelo de assistência social alinhado com as demandas emergentes de 

uma sociedade marcada por desigualdades e ameaças socioambientais. 

 
1 O autor tem uma trajetória consolidada nos estudos da temática agrária e ambiental, com ênfase nas relações 
entre uso de agrotóxicos, desigualdade socioterritorial e violações de direitos.  Para ver mais: RIBEIRO, Robson 
de Jesus. Os amargos frutos do trabalho brutal: agrotóxicos e saúde do trabalhador. Rio de Janeiro: Planeta 
Azul, 2016; RIBEIRO. Robson de Jesus. Desigualdade socioterritorial, violação de direitos e uso de 
agrotóxicos. Curitiba: CRV, 2022. 
 



16 
 
 
 

 

Este trabalho é resultado da trajetória acadêmica, profissional e de vida de Robson de 

Jesus Ribeiro, assistente social, bacharel em Serviço Social pela Universidade Estadual Paulista 

(UNESP), campus de Franca/SP, mestre em Geografia, com foco em Desenvolvimento 

Territorial da América Latina e Caribe e doutor em Serviço Social, com período de estágio de 

sanduíche realizado na Universidade de Coimbra, em Portugal. Atendendo à sugestão da banca 

examinadora desta tese, considera-se fundamental explicitar que o percurso que fundamenta 

esta produção científica vai além das formações acadêmicas, sendo expressão concreta de uma 

vivência marcada por experiências pessoais, sociais e coletivas que moldaram o olhar crítico e 

engajado do autor. 

A constituição do sujeito pesquisador, neste caso, não se dissocia de sua constituição 

como ser humano singular, forjado por suas origens, vínculos comunitários, lutas, desafios e 

compromissos éticos. A totalidade dessas vivências é parte constitutiva da escolha do tema, do 

recorte analítico e do compromisso político-epistemológico que atravessa este trabalho. Assim, 

a presente tese representa não apenas um exercício de rigor acadêmico, mas também uma 

expressão do engajamento com a transformação social, em sintonia com os princípios éticos e 

políticos do Serviço Social brasileiro. 

Este trabalho é resultado não apenas de uma trajetória acadêmica e profissional, mas 

também de uma caminhada de vida marcada por experiências profundamente ligadas às 

desigualdades sociais. Natural de Ribeirão Branco, município da região sudoeste do estado de 

São Paulo, historicamente conhecido como “ramal da fome” em razão de seus altos índices de 

vulnerabilidade social. Filho de pais camponeses, cresci entre a roça e os agrotóxicos, 

convivendo desde cedo com os impactos das desigualdades no campo e os riscos impostos pelas 

formas precárias de produção e trabalho rural. 

Fui, desde as primeiras etapas da vida escolar, aluno da escola pública e beneficiário de 

políticas públicas de transferência de renda, como o Bolsa Família, Ação Jovem e do Programa 

Acessa Escola. A universidade pública sempre foi a única possibilidade concreta de 

transformação da minha realidade, e foi nela que me reconheci e me formei como pesquisador 

comprometido com a justiça social. Ao longo do meu percurso no ensino superior, fui usuário 

das políticas de assistência estudantil, que foram fundamentais não apenas para o acesso, mas 

para a permanência e a conclusão do curso — elemento que, por vezes, é negligenciado nas 

discussões sobre democratização do ensino superior. 



17 
 
 
 

 

Rememoro, aqui, os agradecimentos feitos em minha dissertação de mestrado, pois 

continuam a ecoar com força neste momento: "Todos estes frutos que aqui juntos vês / Senhor 

da vida / Eu em cada um deles e em mim." Esta tese, portanto, é também expressão da 

coletividade que me formou, dos direitos que me alcançaram, das políticas que me sustentaram 

e das memórias que me movem. É, sobretudo, uma afirmação de que a produção do 

conhecimento pode e deve estar comprometida com a transformação social e com a vida 

concreta daqueles que historicamente foram silenciados. 

Envolvido diretamente nas discussões sobre emergências socioambientais e seus 

desdobramentos, e acumulando conhecimento teórico e prático sobre o tema, percebeu-se a 

necessidade de promover esse debate, fundamentado nos princípios éticos e políticos que 

norteiam o serviço social. 

Para iniciar as discussões sobre a gestão da Política de Assistência Social no 

enfrentamento da crise sanitária, foi fundamental revisitar a atuação do SUAS no município de 

São Paulo em outras emergências socioambientais que, com muita frequência, atingem a maior 

cidade do país.  

A partir dessas experiências, buscou-se compreender as estratégias adotadas no 

enfrentamento à pandemia, na atuação da Operação Baixas Temperaturas e Operação Chuvas 

de Verão e, ao mesmo tempo, compreender os desafios impostos por um cenário de mudanças 

climáticas incertas e imprevisíveis, como foi o caso da situação de altas temperaturas vividas 

no período de conclusão desta tese.  

A urgência em abordar esse tema nos impõe a tarefa, talvez utópica, de tentar sintetizar 

em um único trabalho a complexidade das emergências socioambientais combinadas com a 

crise sanitária. Entendemos que essas crises são produzidas e reproduzidas no mesmo contexto: 

o modelo capitalista de produção e reprodução, a partir de sua lógica estruturalmente destrutiva.  

 
Nos contextos em que o substrato da vida (água, solo, ar e demais componentes da 
biosfera) atende a prioridades do capital e se torna mercadoria, os processos 
catastróficos e/ou desastrosos deixam de ser tratados como fenômenos eventuais. 
Silenciosamente, eles são construídos e passam a ter uma cronicidade nas estruturas 
da dinâmica de acumulação capitalista, mostrando sua presença devastadora, 
principalmente, em períodos onde há interação entre fenômenos da natureza extremos 
e intensas desigualdades sociais, sendo condicionado e, ao mesmo tempo, expondo as 
múltiplas expressões indissociáveis da “Questão Social” e da “Questão Ambiental”. 
Mesmo porque não há como dissociá-las, notadamente em sociedades forjadas por 
tantas desigualdades e injustiças (Siqueira, 2020, p. 403). 
 



18 
 
 
 

 

Recordando um alerta do médico infectologista e diretor do Instituto Butantan, feito 

durante a 2ª Conferência FAPESP 2023 sobre “Vírus, Pandemia e Vacinas”, Kallás (2023) 

destacou que a probabilidade de o mundo enfrentar novas pandemias em um futuro próximo ou 

médio é muito alta. Para o pesquisador é necessário estar preparados e, isso significa, sobretudo, 

combater a pandemia da desinformação, promovida pelos negacionistas da ciência, e 

implementar rapidamente iniciativas eficientes de resposta. 

Kallás (2023) também afirma que as condições climáticas extremas têm impacto 

significativo na saúde humana. O calor excessivo, por si só, pode causar problemas de saúde, 

mas as mudanças climáticas também favorecem a propagação de doenças transmitidas por vias 

respiratória, hídrica e alimentar. Além disso, essas alterações contribuem para a expansão de 

vetores para regiões onde antes não eram encontrados. Um exemplo disso é o surto recente de 

dengue em Santa Catarina, explicou o pesquisador, destacando que o vetor da doença, o 

mosquito Aedes aegypti, historicamente não era registrado no Sul do país devido às baixas 

temperaturas. 

A próxima pandemia pode emergir de qualquer lugar. Essa foi a mensagem central da 

recente Cúpula Global de Preparação para Pandemias, realizada recentemente, que reuniu 

especialistas de diferentes partes do mundo no Rio de Janeiro. Conforme salientou Nísia 

Trindade (2024), então Ministra da Saúde do Brasil, a preparação do país para enfrentar futuras 

pandemias deve ser tratada como política de Estado – e não como uma ação de governo pontual. 

Em uma reportagem da BBC News Brasil intitulada "Por que uma nova pandemia nos 

próximos anos é praticamente inevitável”, Ferreira (2024) destaca que é altamente provável que 

a pandemia da COVID-19 não seja a última, considerando que a humanidade tem enfrentado 

episódios pandêmicos ao longo da história. Ferreira, sobre a inevitabilidade de uma nova 

emergência ressalta: 

 
Mas, afinal, por que essas pandemias são inevitáveis? Muitas pessoas se perguntam 
isso. A resposta está na destruição do meio ambiente. Vírus e outros microrganismos 
vivem naturalmente na natureza. Quando destruímos seus habitats, reduzimos o 
espaço em que eles podem existir. Assim, eles buscam alternativas para sobreviver e 
acabam saltando de um hospedeiro para outro. Não é por acaso que já tivemos casos 
de gripe aviária, suína e outras. Além disso, há outro problema: não apenas invadimos 
o espaço desses microrganismos, como também criamos novos ambientes para eles 
prosperarem. A criação intensiva de gado, porcos e frangos oferece novos territórios 
onde esses organismos podem se multiplicar e se adaptar (FERREIRA, 2024, p. 2). 

 



19 
 
 
 

 

Osterholm e Olshaker (2020) alertam que a próxima pandemia ocorrerá em um mundo 

marcado por um equilíbrio frágil, especialmente nos países em desenvolvimento. A invasão de 

habitats naturais tem aproximado reservatórios de patógenos animais das áreas urbanas e 

residenciais. Além disso, centenas de milhões de humanos e animais compartilham espaços 

cada vez mais estreitos, enquanto uma cadeia de suprimentos global conecta o planeta, 

fornecendo tudo, desde eletrônicos e autopeças até medicamentos essenciais, cuja ausência 

pode comprometer até mesmo o funcionamento de hospitais altamente equipados. Aith (2024) 

enfatiza que esse cenário não apenas é plausível, como amplamente previsível, e aponta que 

estamos criando riscos sem mensurar adequadamente os danos potenciais que podem atingir 

toda a humanidade: 

 
Para além de aumentar os riscos naturais, como temporais, ciclones e secas, o ser 
humano está criando ameaças cujo potencial de impacto para a sociedade ainda 
desconhecemos. Isso ocorre tanto por meio das novas tecnologias — como 
reprodução assistida, clonagem, engenharia genética e inteligência artificial — quanto 
pela ocupação urbana, que, no padrão brasileiro, já favorece a disseminação de 
doenças como dengue, zika, chikungunya, hanseníase e tuberculose. Para enfrentar 
esses desafios e reduzir os riscos ou os danos de uma nova pandemia, a humanidade 
precisa transformar radicalmente seu conceito de desenvolvimento. É necessário 
diminuir a produção de resíduos e passar a viver em harmonia com a natureza. Além 
disso, é fundamental mudar a matriz industrial e econômica, considerando a 
preservação ambiental como uma prioridade. É imprescindível respeitar os limites do 
meio ambiente e seu tempo de recuperação, interromper imediatamente a degradação 
e o desmatamento das florestas, fortalecer a ética na pesquisa e no cuidado, aprimorar 
os sistemas de vigilância em saúde dos países e da Organização Mundial da Saúde 
(OMS), e reduzir as desigualdades entre nações e dentro delas (AITH, 2024, p. 3). 

 

Segundo Barcellos et al., (2022), os desastres ambientais e mudanças climáticas, 

epidemias e pandemias não são eventos isolados, mas estão intrinsecamente ligados em uma 

rede complexa de fatores que afetam a saúde pública global. A interdependência desses 

fenômenos evidencia como a degradação ambiental pode favorecer a propagação de doenças 

infecciosas, assim como as crises de saúde podem ser intensificadas por condições ambientais 

desfavoráveis. Uma abordagem integrada é fundamental para enfrentar essas crises, protegendo 

a saúde humana e promovendo a sustentabilidade do meio ambiente. 

Diante da imprevisibilidade de novas catástrofes, desastres ambientais, epidemias e 

pandemias, exacerbadas pelo modelo de produção capitalista e suas consequências, como as 

alterações climáticas, vislumbrou-se a necessidade deste trabalho. 



20 
 
 
 

 

A presente tese trata de reflexões teórico-práticas na busca de compreender as formas 

de enfrentamento da COVID 19 na megalópole de São Paulo fazendo correlações com 

experiências de emergências e riscos socioambientais já consolidadas dentro da Política 

Municipal de Assistência Social. 

 A motivação para desenvolver este estudo nasce no exercício profissional e se alimenta 

da curiosidade científica, do pesquisador , a partir da indagação: de que maneira a Política 

Municipal de Assistência Social da cidade de São Paulo, vem sendo planejada e executada  no 

contexto de pandemia da COVID-19, considerando a necessidade de ajustes constantes no 

arcabouço legal do sistema de proteção social, a partir das transformações impostas pelo cenário 

de calamidade pública, além da realidade de desastres socioterritoriais frequentes na 

megalópole paulistana? 

Exerci, durante quatro anos, a função de Coordenador de Gestão de Parcerias na 

Secretaria Municipal de Assistência e Desenvolvimento Social (SMADS). Fui responsável pela 

coordenação das organizações da sociedade civil que executam serviços socioassistenciais na 

maior cidade da América Latina. Acompanhei a implantação de serviços durante o período de 

baixas temperaturas, a ampliação de vagas no período de chuvas de verão e estive na linha de 

frente durante a pandemia da COVID-19.  

A relevância das reflexões que trazem esta tese consiste em fornecer subsídios a partir 

da articulação dialética entre pensamento e ação, para a análise da Gestão da Política de 

Assistência Social no contexto da pandemia da COVID-19, e em regiões que vivenciam 

situações de emergências socioambientais, possibilitando ampliar as discussões a respeito das 

diretrizes de prevenção aos riscos, bem como ampliar a capacidade de intervenção de 

profissionais que atuam na formulação e execução dessas ações, minimizando os impactos no 

cotidiano da população, evitando a violação de direitos em áreas e grupos de maior risco. 

Desse modo, buscamos destacar aspectos centrais do atual cenário da sociedade 

brasileira, agravado pela crise imposta pela pandemia da COVID-19, para contribuir na 

compreensão sobre  a condução da Política Municipal de Assistência Social em situações que 

necessitam de intervenções integradas para dar respostas urgentes às situações de emergências 

e riscos como, por exemplo, o Plano Preventivo para Chuvas de Verão e o Plano de 

Contingência para Situações de Baixas Temperaturas, ambos com calendários definidos e ações 

contínuas, pois, anualmente há a prevalência desses fenômenos na cidade de São Paulo. E ainda 

mais recente o Protocolo Municipal de Enfrentamento ao Calor Extremo de São Paulo, que 



21 
 
 
 

 

estabeleceu, em fevereiro de 2025, o Plano de Contingência para Situações de Altas 

Temperaturas. 

No Brasil, o relatório do PNUD (2024) aponta que as dimensões do desenvolvimento 

humano, como educação, longevidade e renda, estão intimamente ligadas à distribuição 

desigual de oportunidades, refletindo uma realidade em que as disparidades entre grupos 

sociais, como homens e mulheres, pessoas negras e brancas, ainda persistem.  

Esse cenário, reforçado por crises globais como as mudanças climáticas e a pandemia 

da COVID-19, intensifica as desigualdades sociais e econômicas, tornando ainda mais urgente 

a promoção da equidade e a ampliação de horizontes de oportunidades, fundamentais para o 

avanço dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS). 

Em paralelo, o UBS Global Wealth Report 2024 revela que o Brasil ocupa atualmente 

o 3º lugar no ranking de países mais desiguais do mundo, com um aumento significativo na 

concentração de riqueza nos últimos 15 anos. O país, atrás apenas da Rússia e da África do Sul, 

evidencia um crescente abismo entre ricos e pobres, o que agrava a situação de desigualdade 

social e limita a capacidade de expansão das oportunidades (UBS, 2024). 

Em uma escala global, as políticas sociais têm sido contestadas por determinados grupos 

que através dos direcionamentos neoliberais, associados à retórica de enfrentamento ao novo 

Coronavírus, tem se enfatizado a necessidade de contrarreformas, agravando, ainda mais, a 

situação de crise profunda que estamos vivendo, no qual, segundo Ribeiro e Lima (2025) as 

desigualdades se tornam mais visíveis, atingindo de forma distinta alguns grupos da população. 

As emergências socioambientais e as calamidades públicas tornaram-se questões de 

crescente urgência no cenário global, especialmente no contexto das mudanças climáticas, das 

desigualdades estruturais e do aumento da vulnerabilidade social.  

Esses fenômenos não só afetam o meio ambiente, mas também geram sérias 

consequências para a saúde das populações, intensificando problemas preexistentes e gerando 

demandas por cuidados médicos, sociais e psicológicos.  

Emergências socioambientais, como desastres naturais, epidemias e crises climáticas 

frequentemente resultam em calamidades públicas que afetam diretamente a saúde e o bem-

estar das populações. Esses eventos intensificam a pobreza e a desigualdade social, a 

insegurança alimentar, a falta de acesso a serviços de saúde e a violência social, criando 

condições de extrema vulnerabilidade para grupos já marginalizados. 



22 
 
 
 

 

A conexão entre riscos socioambientais e necessidades de saúde das populações é 

amplamente documentada na literatura de saúde global2, que demonstra como as condições 

ambientais influenciam diretamente a saúde pública (WHO, 2021).  

Em um estudo sobre crises de saúde pública, Giulio (2023) argumenta que a saúde 

global deve ser compreendida dentro de um contexto que abarca as condições sociais e 

ambientais das populações, principalmente em áreas expostas a riscos elevados, como favelas 

e regiões periféricas de grandes metrópoles. A piora das condições de saúde durante 

emergências socioambientais está intimamente ligada à desigualdade estrutural, que limita o 

acesso a serviços adequados de saúde, saneamento, habitação e outros recursos essenciais. 

O Serviço Social desempenha papel crucial no enfrentamento de emergências 

socioambientais e calamidades públicas. A categoria atua diretamente nas comunidades 

afetadas, oferecendo suporte psicossocial, orientação, apoio à reconstrução de vínculos sociais 

e monitoramento das condições de vida. A intervenção profissional de assistentes sociais se dá 

por meio da articulação entre diferentes políticas públicas, como saúde, educação, assistência 

social e segurança, buscando soluções para os problemas imediatos e estruturais que surgem 

em momentos de crise (SANTOS, 2012). 

De acordo com o Conselho Federal de Serviço Social (CFESS, 2022), o Serviço Social 

deve adotar uma abordagem integrada durante as calamidades, utilizando estratégias 

interprofissionais e interinstitucionais para garantir uma resposta eficiente às necessidades das 

populações afetadas. Isso inclui o planejamento de ações emergenciais, o apoio psicológico e a 

busca por soluções para a proteção social dos indivíduos e das famílias, levando em 

consideração as especificidades do contexto socioambiental. 

Embora a atuação profissional de assistentes sociais não seja o objeto de análise neste 

trabalho, cabe destacar que a Política de Assistência Social é majoritariamente executada por 

profissionais dessa categoria, dito isso, torna-se relevante reconhecer o papel fundamental dessa 

categoria na efetivação do Sistema Único de Assistência Social (SUAS). 

A Saúde Global propõe uma perspectiva integrada que considera as conexões entre as 

condições ambientais, sociais e políticas e seus impactos na saúde pública. Mészáros (2011) 

 
2 Segundo Fortes e Ribeiro (2014), a Saúde Global envolve o conhecimento, o ensino, a prática e a pesquisa de 
questões e problemas de saúde supraterritoriais que extrapolam as fronteiras geográficas nacionais; seus 
determinantes sociais e ambientais podem ter origem em quaisquer lugares, assim como as suas possíveis soluções 
necessitam de intervenções e acordos entre diversos atores sociais, incluindo países, governos e instituições 
internacionais públicas e privadas. 



23 
 
 
 

 

alerta para o risco de autodestruição da humanidade diante da crise socioambiental global, uma 

vez que a negligência com os fatores socioeconômicos e ambientais pode levar a desastres ainda 

mais graves, afetando não apenas a saúde física, mas também a saúde mental e a coesão social 

das populações afetadas. 

Além disso, a saúde global enfatiza a importância de respostas coletivas, enfatizando a 

necessidade de colaboração entre governos, organizações internacionais, comunidades locais e 

profissionais da saúde. Segundo a Organização Mundial da Saúde (WHO, 2021), a gestão de 

emergências socioambientais deve ser baseada em princípios de equidade e solidariedade, com 

foco na redução das desigualdades e na promoção da saúde para todas as pessoas, 

independentemente de sua classe social, raça ou localização geográfica. 

A articulação dos pontos de vista de outras áreas com a Saúde Global em emergências 

socioambientais oferece uma abordagem mais ampla e eficaz para o enfrentamento das crises. 

Tanto o Serviço Social quando a saúde pública, compartilham o objetivo de reduzir as 

desigualdades sociais e garantir o acesso universal a direitos básicos, como saúde, segurança e 

assistência social. No entanto, os desafios são significativos, especialmente em um cenário de 

escassez de recursos e gestão pública ineficiente. A resposta a desastres deve ser organizada de 

maneira intersetorial, envolvendo a colaboração entre profissionais de diferentes áreas, como 

assistentes sociais, médicos, psicólogos, gestores públicos e lideranças comunitárias. 

A literatura sobre saúde global, como destaca Kickbusch (2017), já alertava para a 

necessidade de fortalecer a governança internacional da saúde e integrar dimensões sociais e 

políticas nas respostas sanitárias — uma urgência que se materializou de forma dramática 

durante a pandemia da COVID-19, evidenciando desigualdades estruturais e a fragilidade dos 

sistemas de proteção em escala global 
A pandemia mostrou o que significa uma crise multidimensional em escala planetária. 
Quando o surto de covid-19 começou a revelar a interconexão entre saúde e ambiente, 
a necessidade da ação climática nessa frente tornou-se mais evidente. A pandemia pôs 
os profissionais de saúde no foco das atenções. Ela expôs as profundas desigualdades 
no acesso ao atendimento médico diante de uma emergência global. Também ficou 
evidente a necessidade de reforçar e transformar os sistemas para melhorar a 
prevenção e a preparação no caso de futuras pandemias e outros grandes desafios que 
a saúde poderá enfrentar no século 21 – incluindo a mudança climática (KARLINER, 
2024, p. 5). 

 

Buscamos também refletir sobre a indissociabilidade entre as dimensões agrária, urbana 

e ambiental, central para compreender a complexidade da emergência climática na 

contemporaneidade. As evidências da crise ecológica, como o colapso climático, a perda da 



24 
 
 
 

 

sociobiodiversidade, a degradação dos territórios e o aumento das desigualdades 

socioambientais expõem a falência de um modelo de desenvolvimento pautado no extrativismo 

predatório, na reprimarização da economia e na financeirização do campo.  

O avanço do agronegócio e da urbanização excludente, articulados à lógica do 

capitalismo dependente e colonial, intensifica a expropriação de povos originários, 

comunidades tradicionais e agricultores familiares, violando direitos territoriais e acirrando 

conflitos fundiários.  

Nesse cenário, o enfrentamento da crise climática exige a articulação entre justiça social 

e ambiental com políticas públicas alinhadas e integradas que reconheçam a função social da 

terra e o protagonismo dos sujeitos historicamente marginalizados, incluindo o papel do 

trabalho social na mediação dessas disputas e na construção de cidades e territórios mais justos 

e sustentáveis. Garantindo, assim, o direito dos povos da terra, das águas e das florestas de 

existir. 

A seguir, apresentamos os capítulos que compõem este trabalho. Cada parte deste estudo 

se dedica a explorar dimensões centrais da relação entre a gestão da Política de Assistência 

Social e os contextos de crise climática e humanitária, analisando como essa política pública 

responde — ou pode responder — às situações de calamidade, risco e emergência 

socioambiental. A partir da realidade da cidade de São Paulo, evidenciamos como os 

instrumentos, os serviços e as práticas da assistência social são mobilizados diante de eventos 

extremos, que afetam de forma desproporcional populações em situação de vulnerabilidade.  

No primeiro capítulo, intitulado "Nós mesmos somos terra: considerações sobre 

emergências socioambientais, crise climática e pandemia da COVID-19", buscamos 

contextualizar as emergências e os riscos socioambientais, a partir de análise teórica sobre os 

fundamentos da questão ambiental e da sustentabilidade e ainda discutir o paradigma da 

sustentabilidade a partir da discussão da justiça social, mais próximo dos princípios que 

orientam o Serviço Social. O capítulo também discute o desenvolvimento sustentável através 

de uma reflexão crítica dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS). Vale ressaltar 

que esta tese foi desenvolvida com o objetivo de integrar os ODS ao tema de estudo, sem 

renunciar as considerações e críticas fundamentais sobre as metas estabelecidas pela 

Organização das Nações Unidas (ONU). 

No segundo capítulo, intitulado "Emergências socioambientais, crise climática e 

pandemia: o desafio das políticas públicas na contingência de eventos extremos", 



25 
 
 
 

 

desenvolvemos uma análise estruturada sobre a produção social dos riscos na sociedade 

capitalista e seus desdobramentos em emergências socioambientais, desastres, epidemias e 

pandemias. A partir dessa perspectiva, são discutidos os limites e desafios das políticas públicas 

diante de tais eventos, com especial ênfase na capacidade de resposta do Sistema Único de 

Assistência Social (SUAS). 

A pandemia de COVID-19 é tratada como um marco revelador das lacunas históricas 

nas políticas sociais, evidenciando a fragilidade dos serviços essenciais diante da intensificação 

das desigualdades. O capítulo também aborda os efeitos da crise climática sobre os contextos 

urbanos, destacando como os eventos extremos ampliam vulnerabilidades preexistentes e 

afetam desproporcionalmente as populações em situação de pobreza.  

No capítulo terceiro capítulo, intitulado "A Territorialização da Assistência Social na 

Cidade de São Paulo sob a Perspectiva de Emergências e Riscos Socioambientais", o foco recai 

sobre a forma como a assistência social se estrutura nos diferentes territórios da cidade de São 

Paulo, diante dos riscos e desastres ambientais e como esses fatores influenciam a capacidade 

de resposta das políticas públicas em contextos de emergência.  

A territorialização é discutida como elemento central para compreender tanto as 

fragilidades quanto as potencialidades da rede socioassistencial frente à intensificação dos 

eventos extremos. Este capítulo contribui para a compreensão do território como categoria 

analítica e vivida, articulando-o às dimensões da política pública. 

Concluímos com a reflexão de como a crise climática é também uma crise humanitária 

e propondo uma reflexão sobre a necessidade de um planejamento intersetorial mais eficaz no 

enfrentamento de crises, destacando a importância do fortalecimento da gestão da política de 

assistência social como ferramenta central para mitigar os impactos das crises climáticas e 

humanitárias. Em tempos obscuros, a assistência social se torna um pilar fundamental para 

garantir a proteção social e a redução das desigualdades em uma cidade tão marcada por 

contrastes e vulnerabilidades como São Paulo, afinal, vivemos em tempos de crise climática, 

humanitária e de sanitária e precisamos fortalecer a atuação dessa política pública tão 

importante. 

Em um cenário de crescente vulnerabilidade social, marcado por enchentes, 

deslizamentos de terra e outros desastres ambientais, é essencial que a Política de Assistência 

Social se integre plenamente às estratégias de gestão de crises, articulando-se com as áreas da 

saúde, educação, infraestrutura e proteção civil. A articulação da assistência social com esses 



26 
 
 
 

 

outros setores é fundamental para garantir que as respostas não sejam fragmentadas, mas sim 

coordenadas, eficazes e com foco nas populações mais vulneráveis. 

A partir de 2025, a gestão municipal terá a oportunidade de consolidar políticas públicas 

mais sólidas, com um arcabouço legal e institucional robusto, que permita à Política de 

Assistência Social se tornar um pilar na gestão de emergências socioambientais (RIBEIRO; 

LIMA, 2025). A integração da assistência social não deve se limitar à resposta emergencial, 

mas também uma estratégia contínua de prevenção, acompanhamento e reintegração social 

após os desastres. O fortalecimento da rede de proteção social, com a ampliação dos serviços 

de acolhimento, orientação psicossocial e acesso à educação e ao emprego é um passo 

importante nesse processo (RIBEIRO; LIMA, 2024). 

A assistência social, ao ser integrada de forma mais estruturada nas políticas municipais 

de gestão de desastres, pode também desempenhar um papel importante na prevenção e 

mitigação dos riscos sociais associados aos desastres. Isso passa por políticas públicas que 

abordem as causas estruturais da vulnerabilidade, como a falta de moradia digna, a ocupação 

irregular do solo e a falta de infraestrutura urbana, que tornam as populações mais expostas aos 

efeitos devastadores das mudanças climáticas. 

Além disso, é fundamental que o município adote uma perspectiva intergeracional, 

assegurando que as ações de assistência social não atendam apenas às necessidades imediatas, 

mas também promovam um futuro mais seguro e justo para as futuras gerações. O conceito de 

sustentabilidade precisa ser incorporado ao trabalho social de forma a promover a equidade 

social e ambiental, garantindo que todos, especialmente as populações em situação de risco, 

tenham acesso às mesmas oportunidades de recuperação e desenvolvimento. 

Portanto, ao refletir sobre o papel da Política de Assistência Social no enfrentamento 

das emergências socioambientais, é essencial compreender que sua eficácia está diretamente 

ligada à sua articulação com outras políticas públicas, ao fortalecimento da rede de apoio social 

e à capacidade de agir de forma rápida e coordenada. A integração dessa política na gestão 

municipal não é apenas uma necessidade operacional, mas uma estratégia fundamental para 

construir uma sociedade mais resiliente, em que as populações em situação de vulnerabilidade 

possam não apenas garantir sua sobrevivência, mas também ampliar sua capacidade de 

resistência e reconstrução. 

Com a implementação de uma administração pública mais estruturada e comprometida, 

que reconheça a assistência social como um elemento central no enfrentamento das crises 



27 
 
 
 

 

socioambientais, São Paulo e outras cidades terão a oportunidade de transformar a fragilidade 

em força, criando um futuro mais inclusivo e sustentável para todas as pessoas. 

Esse movimento representa, portanto, uma oportunidade única de transformação — não 

apenas em termos de políticas públicas, mas também na forma como a sociedade compreende 

e se organiza para lidar com as crises sociais e ambientais —, buscando soluções mais justas e 

sustentáveis. A integração da Política de Assistência Social nesse processo, é a chave para 

garantir que ninguém fique para trás, especialmente as pessoas que por sua situação de 

vulnerabilidade, enfrentam os maiores riscos em tempos de crise climática e humanitária.  

 

CAMINHOS METODOLÓGICOS 
 

Tendo como referência a perspectiva teórico-metodológica voltada para a análise da 

realidade com base no método do materialismo histórico-dialético, esta tese é resultado de um 

estudo qualitativo, cuja concretude se deu por meio de pesquisa bibliográfica e documental. 

 A pesquisa bibliográfica foi realizada através da revisão de literatura em livros e artigos 

científicos que abordavam as temáticas centrais que orientaram esta tese, a constituição e uso 

do território, a questão ambiental, os riscos e desastres de natureza socioambiental, a Política 

de Assistência Social e as respostas às emergências socioambientais. Paralelamente, foi 

realizada a análise de documentos oficiais, como portarias, legislações, decretos e outros 

materiais pertinentes ao objeto de estudo. O percurso metodológico exigiu o trânsito por 

diversas categorias analíticas e o uso de um amplo conjunto de estudos e documentos.  

Esta tese intitulada "Gestão da Política de Assistência Social no enfrentamento da crise 

climática e humanitária: calamidade pública, riscos e emergência socioambiental na cidade de 

São Paulo", investigou como a gestão da política pública de assistência social, especialmente 

no nível municipal, tem respondido a eventos extremos e recorrentes que caracterizam a nova 

realidade socioambiental brasileira. 

 Para tanto, a investigação explorou as diversas faces da crise socioambiental brasileira, 

que se agravou sob a influência da pandemia da COVID-19, para analisar a atuação da Política 

de Assistência Social frente à calamidade pública e outras experiências de emergências 

socioambientais na cidade de São Paulo.  

A partir dessas experiências concretas, investigou-se as estratégias de enfrentamento 

adotadas, como no caso da pandemia da COVID-19, da Operação Baixas Temperaturas, da 



28 
 
 
 

 

Operação Chuvas de Verão e, mais recentemente, da implementação do Protocolo Municipal 

de Enfrentamento ao Calor Extremo, diante de episódios de altas temperaturas registradas em 

fevereiro de 2025. 

A motivação para o desenvolvimento deste estudo nasceu do exercício profissional e da 

curiosidade científica do autor, a partir da seguinte pergunta de pesquisa: De que maneira a 

Política Municipal de Assistência Social da cidade de São Paulo foi planejada e executada no 

contexto da pandemia da COVID-19, considerando a necessidade de ajustes constantes no 

arcabouço legal do sistema de proteção social, em razão das transformações impostas pelo 

cenário de calamidade pública, além da realidade de desastres socioterritoriais frequentes na 

megalópole paulistana? 

Nesse sentido, o objetivo geral da pesquisa buscou analisar a gestão da Política 

Municipal de Assistência Social na cidade de São Paulo em contextos de calamidade pública e 

emergências socioambientais, com foco nos impactos da pandemia da COVID-19 e nos 

desastres recorrentes agravados pelas mudanças climáticas, visando compreender os desafios, 

estratégias e limites da proteção social em situações de risco e vulnerabilidade intensificada. 

A pesquisa se desdobra nos seguintes objetivos específicos: 

1. Investigar como a Política de Assistência Social foi articulada e operacionalizada durante 

a pandemia da COVID-19, no município de São Paulo, considerando seus marcos legais, 

institucionais e operacionais; 

2. Analisar as estratégias implementadas nas ações emergenciais, como a Operação Baixas 

Temperaturas, o Plano Preventivo para Chuvas de Verão, o Protocolo Municipal de 

Enfrentamento ao Calor Extremo e o Plano de Contingência da SMADS para o funcionamento 

da rede socioassistencial do município de São Paulo durante a pandemia da COVID-19. 

3. Identificar os principais desafios enfrentados pelas equipes e gestores do Sistema Único de 

Assistência Social (SUAS) diante das emergências climáticas e sanitárias, incluindo as 

limitações estruturais, financeiras e técnicas; 

4. Compreender como a lógica da gestão social em tempos de crise impacta os direitos das 

populações vulnerabilizadas e como essas populações são (ou não) incluídas nas respostas 

públicas.  

A formulação dos objetivos específicos apresentados revela um esforço metodológico 

importante para a construção de uma análise crítica e contextualizada da Política de Assistência 

Social, especialmente no contexto de crise múltipla vivenciado durante a pandemia da COVID-



29 
 
 
 

 

19. No entanto, mais do que uma listagem de etapas de investigação é necessário refletir 

criticamente sobre o porquê e para que se propõem tais objetivos — isto é, qual a 

intencionalidade política e teórica que os sustenta. 

De início, o primeiro objetivo propõe investigar como a Política de Assistência Social 

foi articulada e operacionalizada durante a pandemia no município de São Paulo, considerando 

seus marcos legais e institucionais. Essa escolha revela uma preocupação com a mediação entre 

norma e prática, ou seja, em analisar se e como os princípios constitucionais e legais do SUAS 

foram efetivamente respeitados ou tensionados diante da urgência e da excepcionalidade 

provocadas pela pandemia. Ao fazer isso, a pesquisa ultrapassa a descrição dos fatos e propõe 

uma leitura crítica da capacidade do Estado de assegurar proteção social em contextos de crise. 

O segundo objetivo avança na análise ao concentrar-se nas ações emergenciais 

implementadas, muitas delas articuladas a riscos e eventos extremos decorrentes das mudanças 

climáticas. Ao incluir a Operação Baixas Temperaturas, o Plano de Chuvas de Verão, o 

Protocolo de Calor Extremo e o Plano de Contingência, a pesquisa estabelece uma ponte entre 

a assistência social e a agenda climática, reconhecendo que as crises sanitárias e climáticas 

impõem desafios simultâneos à política pública — e que, muitas vezes, a população em situação 

de vulnerabilidade é a que mais sofre os efeitos dessas sobreposições. 

O terceiro objetivo é especialmente relevante ao buscar identificar os desafios 

enfrentados pelas equipes e gestores do SUAS. Trata-se de trazer à tona não apenas as 

limitações materiais, como a escassez de recursos ou a precarização do trabalho, mas também 

os conflitos ético-políticos que emergem quando se tenta operar políticas públicas em contextos 

de escassez, improviso e instabilidade institucional. Ao dar voz às equipes da linha de frente, o 

objetivo aponta para uma análise ancorada no cotidiano da política pública — e não apenas nas 

suas diretrizes normativas. 

Por fim, o quarto objetivo talvez seja o mais potente em termos críticos: compreender 

como a gestão social em tempos de crise impacta os direitos das populações vulnerabilizadas. 

Aqui, a pesquisa assume um posicionamento político claro: trata-se de entender não apenas o 

que foi feito, mas quem foi ou não incluído nas respostas estatais.  

Os objetivos indicam que esta pesquisa não se limita a descrever políticas e programas, 

mas pretende interrogar criticamente o papel do Estado na garantia de direitos sociais em 

contextos de crise, tensionando a distância entre o ideal normativo do SUAS e sua 

materialização concreta. Nesse sentido, ela se insere no campo da crítica social, contribuindo 



30 
 
 
 

 

para o debate sobre os limites e possibilidades da Política de Assistência Social como 

instrumento de justiça social em tempos de emergência sanitária, climática e humanitária. 

A justificativa da pesquisa está ancorada na necessidade de compreender os limites e as 

potencialidades da Política de Assistência Social diante de um cenário marcado pela 

intensificação das desigualdades socioambientais. Trata-se de um contexto em que crises 

sanitárias e climáticas não apenas se sobrepõem, mas se territorializam de forma desigual, 

aprofundando vulnerabilidades e configurando uma crise humanitária sem precedentes. 

Dessa forma, esta pesquisa não se limitou a identificar falhas e lacunas, mas propor 

caminhos para repensar a condução da Política de Assistência Social em tempos de crise, 

oferecendo subsídios para ações mais planejadas, integradas e sensíveis às especificidades 

territoriais e humanas da metrópole paulistana. 

A realidade social é marcada por constantes transformações que atravessam os campos 

político, econômico e cultural. Conforme destaca Netto (2011), as contradições não 

representam uma simples passagem entre fases, mas são forças propulsoras do movimento 

histórico. Por isso, para compreender tais fenômenos sociais de forma crítica e totalizante, este 

estudo adotou como referência o método do materialismo histórico e dialético da tradição 

marxista. 

Ao seguir esse referencial, compreendemos que a teoria marxiana, enquanto ciência 

geral do ser e da sociedade, fornece instrumentos para desvelar as relações de dominação e 

exploração que estruturam a sociedade capitalista. Conforme aponta Netto (2005), o método 

dialético oferece uma leitura crítica da realidade ao articular categorias como, mediação, 

totalidade, historicidade e contradição (GRIFO NOSSO). 

A historicidade dos fenômenos sociais expressa, acima de tudo, o reconhecimento de 

sua natureza processual e provisória — marcada pelo movimento e pela transformação 

constante do ser humano, da realidade e dos próprios fenômenos. Isso implica compreender que 

tais fenômenos não são estáticos, mas estão em permanente desenvolvimento. Por essa razão, 

só podem ser plenamente compreendidos por meio da análise de seu movimento histórico, a 

partir de recortes situados no tempo (PRATES, 2003). 

Nesta tese, adotamos a perspectiva teórico-metodológica fundamentada no 

materialismo histórico-dialético, em consonância com os pressupostos da Teoria Social Crítica. 

Essa abordagem constituiu o eixo orientador da análise, possibilitando uma apreensão mais 

profunda das estruturas sociais e de suas contradições.  



31 
 
 
 

 

O materialismo histórico-dialético é fundamental para visualizar as contradições 

inerentes ao movimento da realidade. Esse processo investigativo requer o desvelamento das 

múltiplas determinações da realidade. Conforme destaca Netto (2011): 
 
As ‘determinações mais simples’ estão postas no nível da universalidade; na 
imediaticidade do real, elas mostram-se como singularidades – mas o conhecimento 
concreto opera-se envolvendo universalidade, singularidade e particularidade. 
(NETTO, 2011, p. 45). 

 

Na pesquisa documental  foram analisados os documentos oficiais, como o Plano de 

Contingência para Situações de Baixas Temperaturas, Plano Preventivo para Chuvas de Verão, 

o Protocolo Municipal de Enfrentamento ao Calor Extremo, o Plano de Contingência da 

SMADS para o funcionamento da rede socioassistencial do município de São Paulo durante a 

pandemia da COVID-19e a Portaria 46/SMADS/2010 que dispõe da Tipificação da Rede 

Socioassistencial do município de São Paulo com o objetivo de identificar o planejamento da 

Política de Assistência Social no município de São Paulo no sentido de garantias 

socioassistenciais em períodos de riscos e emergências socioambientais. A Perspectiva 

sociológica foi utilizada enquanto ferramenta para análise da questão ambiental e para seleção 

do referencial teórico utilizado. 

As principais referências teóricas que sustentaram esta tese se alinham a uma 

perspectiva crítica e interdisciplinar, articulando as dimensões socioambiental, urbana e agrária. 

A construção teórica está ancorada em autores que analisam as contradições estruturais do 

capitalismo contemporâneo e seus efeitos sobre as dinâmicas sociais, territoriais e ambientais. 

Essa base crítica possibilita compreender como os processos de mercantilização da natureza, a 

desigualdade no acesso à terra e aos bens comuns, e a segregação socioespacial se expressam 

de forma concreta nas cidades e no campo. 

Outrossim, é necessário reconhecer que as políticas sociais carregam contradições 

inerentes ao seu próprio processo de formulação e implementação. Em grande medida, suas 

ações incidem apenas sobre as franjas dos problemas sociais — isto é, atuam sobre os efeitos 

mais imediatos e visíveis das desigualdades — sem, contudo, enfrentar de forma estrutural suas 

causas profundas. Como afirmou a Profa. Dra. Jane Cruz Prates durante a banca de defesa do 

doutorado, as políticas sociais muitas vezes “atuam nas franjas do problema”, não alcançando 

sua totalidade estrutural (PRATES, 2025, comunicação pessoal). 



32 
 
 
 

 

 Submetidas aos limites impostos pela lógica do capital, pelas correlações de forças 

institucionais e pelas disputas no campo político, essas políticas frequentemente assumem um 

caráter paliativo, fragmentado e compensatório. Com isso, promovem respostas pontuais, mas 

não rompem com os fundamentos que sustentam a reprodução da exclusão social e das 

desigualdades históricas.  

A definição desse referencial foi guiada pelo quadro analítico 1, que organizou as 

palavras-chave centrais identificadas ao longo da pesquisa, o qual foi complementado por uma 

nuvem de palavras que evidencia os conceitos mais recorrentes e significativos para a 

compreensão do objeto de estudo. Tal procedimento reforça a coerência entre a fundamentação 

teórica e os caminhos metodológicos adotados, contribuindo para uma leitura totalizante e 

historicamente situada da realidade investigada. 

 

Quadro 1- Palavras Chaves da tese 

Fonte: Elaborado pelo autor/ Infogran. 

A pesquisa bibliográfica foi desenvolvida a partir de revisão da literatura especializada, 

em livros e artigos científicos, que focam o objeto de estudo desta investigação, sendo os 

principais; 



33 
 
 
 

 

A obra de Ricardo Abramovay (2012) contribuiu com a crítica à lógica produtivista da 

chamada “economia verde”, defendendo a urgência de um novo paradigma socioeconômico 

baseado na sustentabilidade, na solidariedade e na valorização da sociobiodiversidade. No 

mesmo campo de reflexão os estudos organizados por Leila da Costa Ferreira, ampliam a 

compreensão da crise ambiental global a partir da teoria da sociedade de risco, evidenciando 

como os perigos ambientais são socialmente produzidos e distribuídos de forma desigual, 

atravessando estruturas políticas, econômicas e institucionais. Complementarmente, Eli da 

Veiga, com suas contribuições sobre o entendimento do que é sustentabilidade.   

Para discutir a dimensão urbana e as desigualdades socioespaciais, o trabalho de Milton 

Santos foi referência fundamental e forneceu uma base teórica sólida para compreender a 

função social do território e a produção desigual do espaço urbano. Milton Santos, em especial, 

com obras como: O espaço do cidadão (2007), Manual de geografia urbana (2010) e O trabalho 

do geógrafo no terceiro mundo (1978), forneceu instrumentos conceituais para analisar 

criticamente os processos de urbanização excludente e a marginalização de sujeitos sociais em 

contextos de dependência e subdesenvolvimento. 

No campo do Serviço Social, a perspectiva crítica é representada por Marilda Iamamoto 

(2018), que discute a questão social e o trabalho profissional em tempos de capital fetichizado, 

destacando os desafios ético-políticos impostos pela reestruturação produtiva e pela 

financeirização da vida. Nesse mesmo eixo, os estudos de Aldaíza Sposati (2006) e Maria 

Carmelita Yazbek et al., (2020) contribuíram para a análise da seguridade social e das políticas 

públicas em tempos de crise, como evidenciado durante a pandemia de COVID-19, 

aprofundando a reflexão sobre as desigualdades estruturais e os limites da proteção social no 

Brasil. Somam-se a essas contribuições as análises de Dirce Koga, com ênfase nas dimensões 

territoriais da política social.  

As discussões sobre Serviço Social e sustentabilidade encontram fundamentação 

importante na obra de Maria das Graças Silva, que tem se dedicado a analisar criticamente as 

conexões entre a questão social, a crise socioambiental e os desafios ético-políticos enfrentados 

pelo trabalho profissional. Sua produção destaca como a sustentabilidade deve ser 

compreendida não apenas em seu aspecto ecológico, mas também em sua dimensão social, 

econômica e territorial, articulada às lutas por justiça social e aos direitos historicamente 

negados às populações vulnerabilizadas.  



34 
 
 
 

 

 Utilizamos as obras de Ulrich Beck para discutir a concepção de risco, elemento 

importante nesta tese de doutorado, especialmente no que se refere à forma como a sociedade 

contemporânea lida com riscos globais, incertos e amplamente distribuídos. Essa abordagem 

permite compreender como o risco se tornou uma categoria estruturante das relações sociais, 

políticas e ambientais no contexto da modernidade reflexiva.  

A presente pesquisa abrangeu o período temporal de 2019 a 2024, esse recorte é 

fundamental para a análise das dinâmicas relacionadas à gestão da Política de Assistência Social 

diante das emergências socioambientais na cidade de São Paulo. Trata-se de um intervalo 

marcado por eventos significativos, como a institucionalização dos protocolos de contingência 

de Baixas Temperaturas e Chuvas de Verão em 2019 e também da pandemia da COVID-19 em 

2020, que impôs intensos desafios aos sistemas de proteção social, além da intensificação de 

fenômenos climáticos extremos, como enchentes e ondas de calor. A escolha desse período 

permite observar não apenas as respostas imediatas do poder público, em especial da assistência 

social, como também as estratégias de adaptação, os ajustes normativos e operacionais 

implementados e os impactos acumulados sobre os trabalhadores do SUAS e os usuários dos 

serviços. A delimitação cronológica permite, ainda, identificar avanços, lacunas e 

possibilidades de aprimoramento das políticas públicas em contextos de crise. 

Para compreender o método histórico-dialético formulado por Karl Marx, destaca-se a 

contribuição de Netto (2006), que evidencia seu caráter processual, dinâmico e em constante 

transformação, essencial para a apreensão das múltiplas determinações da realidade social. 

 
O seu procedimento consistia sempre em avançar do empírico (os 'fatos'), apanhar as 
suas relações com outros conjuntos empíricos, investigar a sua gênese histórica e o 
seu desenvolvimento interno e reconstruir, no plano do pensamento, todo este 
processo. [...] É um método, portanto, que, em aproximações sucessivas ao real, agarra 
a história dos processos simultaneamente às suas particularidades internas. Um 
método que não se forja independentemente do objeto que se pesquisa — o método é 
uma relação necessária pela qual o sujeito que investiga pode reproduzir 
intelectualmente o processo do objeto investigado (NETTO, 2006, p. 30-31). 

 

Por fim, a produção desta tese está ancorada na tradição crítica do Serviço Social, 

buscando articular os fundamentos teórico-metodológicos com as demandas concretas do 

cotidiano profissional, em especial na atuação em situações de emergências e riscos 

socioambientais. A pesquisa social, como destaca Guerra (2009), é parte constitutiva do 

exercício profissional de assistentes sociais e deve estar comprometida com a transformação da 



35 
 
 
 

 

realidade, a partir de uma perspectiva ética, política e historicamente fundamentada. Nas 

palavras de Netto (2006), é preciso compreender que a totalidade social é atravessada por 

contradições estruturais, que não podem ser ignoradas se o objetivo for uma intervenção social 

verdadeiramente transformadora. 

 
 
 
 
 
 
 
 
 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 



36 
 
 
 

 

 
 
 
 
 

 
 

 
Foto 1- O último respiro 

 

Fonte:  Kevin Ochieng Onyango. 
 
 

 
 
 
 



37 
 
 
 

 

1. CAPÍTULO 1 – “NÓS MESMOS SOMOS TERRA”: CONSIDERAÇÕES SOBRE 

EMERGÊNCIAS SOCIOAMBIENTAIS, CRISE CLIMÁTICA E PANDEMIA DA 

COVID-19 

 

Há algum tempo, temos observado um aumento expressivo na frequência e na gravidade 

dos desastres provocados por eventos climáticos extremos em escala global, com destaque 

especial para o Brasil. Esse cenário revela a vulnerabilidade dos sistemas socioambientais 

brasileiros diante da emergência climática e seus impactos. 

A região amazônica brasileira com muita frequência está em evidência nos noticiários 

nacionais e internacionais devido às secas extremas, que comprometem não apenas a sua 

biodiversidade e o equilíbrio climático global, mas também as condições de vida e trabalho de 

milhares de pessoas que habitam essa região e são afetadas, colocando em risco a manutenção 

de suas condições de vida e sobrevivência. 

Ao mesmo tempo, o sul e o sudeste do país vivenciam um excesso de precipitação sem 

precedentes tendo como consequência inundações e deslizamentos de terra, afetando vidas, 

economias locais e ocasionando a morte de milhares de pessoas e animais. Essas emergências 

socioambientais colocam na pauta do dia a urgência de medidas de intervenção por parte das 

políticas públicas. 

Para além da intensa crise ecológica, enfrentamos e ainda lidamos com os impactos da 

crise sanitária que abalou o mundo. Nesse sentido, é importante compreender que a ocorrência 

de epidemias e pandemias é facilitada pela perda da biodiversidade e pela intensificação da 

crise ambiental. Além disso, vivemos diariamente sob o impacto de inúmeras endemias. A 

pandemia da COVID-19 é a maior crise sanitária global dos últimos 100 anos após a gripe 

espanhola, com ela as ameaças à sociedade e à espécie humana emergem como prioridade na 

agenda de intervenção das políticas públicas, no sentido de criar formas de sobrevivência e 

subsistência especialmente para populações vulneráveis. 

Em artigo intitulado “We made the Coronavirus Epidemic”, de janeiro de 2020, o 

jornalista David Quammen escreveu:  

 
Invadimos as florestas tropicais e outras paisagens selvagens, habitats de tantas 
espécies de animais e plantas – e dentro dessas criaturas, 
tantos vírus desconhecidos. Derrubamos árvores; matamos animais ou os enjaulamos 
e os enviamos aos mercados. Desorganizamos ecossistemas e arrancamos os vírus de 
seus hospedeiros naturais. Quando isso acontece, eles precisam de um novo 



38 
 
 
 

 

hospedeiro. Frequentemente somos esse novo hospedeiro. Devemos lembrar, quando 
a poeira assentar que a covid–19 não é um evento novo ou infortúnio que se abateu 
sobre nós. Foi e é parte do padrão de escolhas que nós, os humanos, estamos fazendo 
(QUAMMEN, p.2, 2020). 

 

A pandemia da COVID-19, ao ser parte de um processo mais amplo e vinculada a ações 

e atitudes de grupos humanos em relação a outros humanos e ao planeta, reproduziu-se em uma 

complexa trama de relações socioambientais, intensificando riscos e acelerando o processo de 

morrer, principalmente das pessoas mais suscetíveis aos impactos.   

É importante recordar a Encíclica Laudato Si’ (2015), um dos documentos mais 

importantes do pontificado de Sua Santidade Papa Francisco Papa Francisco — recordamos 

com respeito sua memória, com impactos para além da Igreja — onde se demonstra a intrínseca 

articulação de processos que víamos como distintos e separados, ou seja, a conexão entre a 

história humana e a vida do planeta, o Sistema Terra:  

 
Tudo está intimamente interligado. A Terra não é um cenário inerte, dócil e disponível 
para ser explorada, subordinada, dominada, comprada e vendida. Não! A Terra, mãe 
e irmã, é matriz da Vida e é Vida. Organismo vivo e vivente. Embora tenhamos nos 
esquecido, é urgente relembrar que nós mesmos somos terra. O nosso corpo é 
constituído pelos elementos do planeta; o seu ar permite-nos respirar, e a sua água 
vivifica-nos e restaura-nos (FRANCISCO, 2015, n. 2, §2). 
 

 
 O planeta Terra pede socorro! A emergência climática é uma realidade dos tempos 

atuais. A intensidade dos eventos climáticos extremos evidência que o planeta chegou em seu 

limite e é necessário criar processos de adaptação a fim de minimizar, mitigar e se adaptar aos 

riscos. 

 Em recente relatório, o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (2024) 

destaca que ações visando à redução da emissão de gases de efeito estufa, ainda que necessárias, 

já não são mais suficientes para mitigar os impactos já causados para o planeta, sendo, então 

indispensáveis e urgentes medidas de adaptação.  

 Em âmbito internacional, o Acordo de Paris (2015), reconhece a adaptação como um 

desafio global e componente-chave para uma resposta de longo prazo às alterações climáticas 

do planeta. O Acordo inclui, entre suas metas, aumentar a capacidade adaptativa e a resiliência 

e reduzir vulnerabilidades para contribuir com o desenvolvimento sustentável. 

 Nesse sentido, tratar de adaptação às mudanças climáticas implica trazer ao centro do 

debate da ação climática os grupos mais expostos e, com frequência, mais vulneráveis aos 



39 
 
 
 

 

efeitos dos eventos climáticos com o objetivo de compreender e agir sobre as desigualdades 

estruturais e conjunturais que afetam essas comunidades. Além disso, é necessário refletir sobre 

as capacidades adaptativas dos territórios — ou seja, das pessoas que estão envolvidas no 

processo cuja trajetória histórica é marcada pela hierarquização das relações sociais e inúmeras 

violações de direitos.  

As estratégias de adaptação e seu sucesso não dependem unicamente de governos, mas 

também de esforços coordenados e complementares, com envolvimento de organizações da 

sociedade civil, setor privado, academia e organismos internacionais. Esse esforço conjunto 

pode auxiliar na garantia e preservação dos direitos das populações vulneráveis que são as mais 

afetadas nesse processo.  

Nesse contexto, é importante que os conhecimentos produzidos sobre as estratégias de 

enfrentamento às questões socioambientais e de adaptação às mudanças climáticas sejam 

aplicáveis e sensíveis às múltiplas realidades locais e regionais que compõem os territórios 

brasileiros. Considerando a imensa diversidade cultural, social e ambiental do país, torna-se 

essencial que tais saberes sejam territorializados, respeitando as especificidades e necessidades 

de cada região, de modo a garantir respostas mais eficazes, equitativas e sustentáveis frente aos 

desastres e às emergências que afetam desproporcionalmente as populações mais vulneráveis. 
 
Os desastres, sejam de origem nacional ou internacional, revelam de forma 
contundente as desigualdades existentes entre os países. Nações em desenvolvimento, 
marcadas por infraestrutura precária e com recursos limitados para resposta e 
recuperação, tendem a ser mais gravemente impactadas, uma vez que suas ações e 
serviços emergenciais costumam ser mais lentos e menos eficazes. As populações 
mais vulneráveis — como crianças, idosos e pessoas em situação de pobreza — estão 
entre as mais afetadas por esses eventos. Diante disso, a resposta a desastres exige 
uma coordenação eficaz entre governos, organizações não governamentais e 
instituições internacionais. A ajuda humanitária, o envio de equipes de resgate e a 
oferta de assistência financeira são elementos essenciais para mitigar os impactos 
imediatos e contribuir para a recuperação a longo prazo. Contudo, é igualmente 
fundamental enfrentar as causas estruturais dos desastres, promovendo a resiliência 
das comunidades e o fortalecimento da gestão de riscos, de modo a reduzir a 
frequência e a gravidade dos eventos futuros. Ressalta-se que as respostas aos 
desastres requerem uma interconexão global baseada na solidariedade e na 
cooperação entre as nações, além do comprometimento e responsabilização dos 
Estados e governos em todas as etapas: prevenção, mitigação, resposta e reconstrução 
(MARQUES, 2024, p. 77). 

 

Ressalta-se que as respostas aos desastres requerem uma interconexão global baseada 

na solidariedade e na cooperação entre as nações, além do comprometimento e da 



40 
 
 
 

 

responsabilização dos Estados e governos em todas as etapas: prevenção, mitigação, resposta e 

reconstrução. 

Diante da incerteza dos cenários futuros e da crescente imprevisibilidade de eventos 

climáticos extremos — como evidenciado pelas recentes chuvas no Rio Grande do Sul — torna-

se ainda mais urgente unir esforços em diferentes níveis de governo e setores da sociedade. 

Desse modo, a gestão de riscos e desastres (GRD), de acordo com o Plano Nacional de 

Adaptação à Mudança do Clima é fundamental nas estratégias de adaptação às mudanças 

climáticas, principalmente por ser um processo social, permanente e contínuo. Por utilizar 

estruturas institucionais e comunitárias, a GRD ajuda a reduzir vulnerabilidades de 

comunidades e ecossistemas a eventos extremos e consequentemente aos desastres relacionados 

ao clima e ainda garantir a sobrevivência daqueles que vivem em áreas de risco.  

Riscos relacionados a desastres referem-se à potencialidade de ocorrer algo nocivo, 

danoso para a sociedade. Esse conceito, tão amplo e difundido, será melhor desenvolvido nas 

páginas seguintes a partir da análise sociológica dessa categoria.  

Desastres são fenômenos críticos extremos, complexos e com alta variabilidade, que 

podem decorrer a partir de eventos naturais ou tecnológicos, entendidos a partir de suas 

consequências, como mortes humanas, contaminação de ambientes, sofrimento social, perda de 

biodiversidade, intoxicações entre outras. 

Os desastres socioambientais podem ocasionar mudanças sociais, ambientais, culturais, 

políticas, econômicas e físicas, tanto de maneira imediata quanto processual, visto que não se 

encerram no momento de sua ocorrência. Trata-se de uma situação traumática, 

compulsoriamente assimilada pelas pessoas, com inúmeras expressões nas condições de vida 

daqueles que vivenciam esse processo. 

Por esse motivo, gerir riscos é se antecipar e propor ações no sentido de prevenir e 

reduzir a probabilidade e a intensidade de desastres, combinadas a medidas de resposta e 

contingência diante do risco que não pode ser mitigado. Na gestão de riscos, é indispensável 

identificar perigos (eventos climáticos prováveis), delimitar áreas e tipos de exposição, entender 

as fragilidades do meio físico e social e antecipar consequências. 

Nesse sentido, é imprescindível a busca por soluções globais para enfrentar emergências 

socioambientais, catástrofes, surtos e pandemias de forma mais rápida e equitativa. Esse é o 

principal desafio do tempo presente. 

 



41 
 
 
 

 

1.1 O paradigma da sustentabilidade em debate e os fundamentos da questão ambiental 
 

A discussão sobre sustentabilidade tem sido politicamente construída como a principal 

resposta à crise ambiental e humanitária da contemporaneidade. No entanto, para que a 

sustentabilidade se efetive como uma solução viável, é necessário integrar estratégias 

abrangentes que considerem não apenas a preservação dos recursos naturais, mas também a 

justiça social. 

A crise ambiental e humanitária exige uma abordagem complexa, na qual a 

sustentabilidade não seja apenas um conceito abstrato, mas uma prática concreta que promova 

a distribuição da riqueza socialmente produzida e contribua para a transformação estrutural das 

políticas públicas. 

 
A crise climática é uma crise global da saúde, que evolui rapidamente e que faz a 
pandemia parecer insignificante. As fortes tempestades, ondas de calor, inundações e 
secas severas que caracterizam a mudança climática já provocam grandes impactos 
na saúde humana. O estresse térmico agrava doenças pulmonares e mortes, aumenta 
o número de gestações de risco e afeta a idade gestacional e o peso de recém-nascidos. 
Os incêndios florestais causados por eventos climáticos poluem o ar em todos os 
continentes, provocando doenças respiratórias e várias outras enfermidades. No 
mundo todo, a infraestrutura de saúde foi abalada com esses eventos climáticos 
extremos, prejudicando a oferta de assistência médica. Casos de ansiedade climática 
e outros problemas de saúde mental estão aumentando. A elevação da temperatura 
também fomenta as doenças transmitidas por vetores, como malária, febre maculosa 
e chikungunya, em áreas onde não existiam ou não eram notificadas há muito tempo, 
colocando milhões de pessoas em risco (KARLINER, 2024, p. 2). 

 

Nesse cenário de urgência de novas formas de compreender os impactos das ações 

humanas ao meio ambiente o discurso da sustentabilidade ganhou espaço, notoriedade e 

adeptos, inclusive nas políticas públicas a partir de ações orientadas e influenciadas por agentes 

determinantes hegemônicos como o Banco Mundial, influenciando discursos e inclusive 

pautando o conhecimento científico.  

Essas orientações têm utilizado o termo desenvolvimento como sinônimo de 

crescimento econômico e discutem a questão ambiental tratando a questão ambiental como 

mera necessidade de gestão e ou planejamento ambiental sem maiores interações com o espaço 

e território e suas dinâmicas na totalidade.  

Entretanto, é importante destacar que, ao refletir sobre as novas formas de pensar e agir 

em relação ao ambiente, é fundamental compreender o espaço em sua dinâmica de produção e 

reprodução da vida em suas diversas territorialidades. As dinâmicas socioterritoriais 



42 
 
 
 

 

representam manifestações da crise ambiental, humanitária e política que enfrentamos 

atualmente e devem ser analisadas em toda a sua complexidade. Compreender essas dinâmicas 

é essencial para desenvolver abordagens eficazes que integrem tanto a sustentabilidade 

ambiental quanto as necessidades sociais e políticas das comunidades afetadas. 

 Os processos sociais e tecnológicos adaptam e modelam o espaço em razão dos 

sistemas incorporados e estes vão dando lugar a novos sistemas que remodelam e organizam o 

espaço a partir da reconstrução da história, nesse sentido o espaço é construído historicamente 

e continuamente.  Milton Santos, conceitua o espaço como: 

 
Algo dinâmico e unitário, onde se reúnem materialidade e ação humana. O espaço 
seria o conjunto indissociável de sistemas de objetos, naturais ou fabricados, e de 
sistemas de ações, deliberadas ou não. A cada época, novos objetos e novas ações vêm 
juntar-se às outras, modificando o todo, tanto formal quanto substancialmente. 
(SANTOS, 2010, p. 46). 
 

Além disso, para entender a complexidade dessa questão, Santos (1978) define o 

conceito de território, que está interligado ao conceito de espaço. No território, observa-se a 

expansão do capitalismo internacional, que se dissemina de forma desigual, enquanto o papel 

do Estado se enfraquece e se deteriora. Essa dinâmica revela como as relações de poder e as 

estruturas econômicas influenciam e moldam as condições de vida e o desenvolvimento 

regional, refletindo as profundas desigualdades geradas pelo processo globalizante. 

Nesse contexto, observa-se uma intensificação da apropriação da mais-valia, 

acompanhada pela desvalorização do papel do Estado e pela exaltação das empresas e do setor 

privado. O território, nesse cenário, transforma-se em palco privilegiado da expansão e 

multiplicação do capital, sendo apropriado pelos capitalistas por meio da divisão social do 

trabalho. Esse processo evidencia o fortalecimento da influência do capital sobre o espaço, onde 

as relações de poder e as dinâmicas econômicas passam a moldar profundamente a organização 

social e territorial. Como consequência, aprofundam-se as desigualdades e consolida-se o 

domínio do setor privado sobre os recursos e as oportunidades. 

Para Santos (1978) a utilização do território pela população é fundamental para a criação 

do espaço. Embora o território possa parecer imutável em seus limites, ele é, na verdade, um 

conceito dinâmico que sofre transformações ao longo da história. Assim, o território precede o 

espaço em termos de significado e influência, pois é a prática social e a interação das pessoas 

com seu ambiente que moldam e redefinem continuamente o espaço ao longo do tempo. 



43 
 
 
 

 

Observa-se uma centralidade crescente nas novas tecnologias, como a inteligência 

artificial, e nas redes digitais3, que moldam o tempo histórico e a dinâmica socioespacial em 

um contexto de intensificação da globalização e do neoliberalismo. 

O território vem sendo construído historicamente como uma negação da natureza e do 

ambiente natural. As transformações tecnológicas e as práticas econômicas dominantes 

reconfiguram o território, enfatizando a intervenção humana e a transformação do espaço em 

detrimento dos processos naturais, evidenciando a influência das forças globais sobre as 

estruturas locais e regionais. 

É a partir dessas reflexões que pretendemos discutir a ideia de sustentabilidade enquanto 

um paradigma e muitas vezes apropriado pelo capitalismo para justificar a degradação 

ambiental, criando métricas, padronizando modelos e quantificando o nível aceitável de 

poluição no meio ambiente em nome do lucro — e que, na atualidade, tem definido a condução 

das agendas políticas e empresariais em todo o planeta.  

A questão ambiental tem ocupado lugar central nos debates contemporâneos, 

especialmente em função das complexas interações entre a sociedade humana e o meio 

ambiente. Seus fundamentos estão ancorados na compreensão de que a natureza não deve ser 

vista apenas como um conjunto de recursos a serem explorados, mas sim como um sistema 

vital, cujos limites precisam ser respeitados para garantir a sobrevivência e o bem-estar das 

gerações presentes e futuras. Nesse sentido, torna-se evidente a lógica finita dos recursos 

naturais e a necessidade urgente de repensar as relações de exploração e dominação da natureza. 

 
Sob o signo do capital, a humanidade vem aprofundando sua trajetória de destruição 
da natureza, em níveis cada vez mais inquietantes. As evidências deste processo 
encontram-se na escassez dos recursos não renováveis, nos níveis de aquecimento 
planetário, nos efeitos catastróficos dos dejetos industriais e poluentes diversos, na 
produção incessante de mercadorias descartáveis, numa demonstração inconstante de 
que o modo de produção capitalista não exerce um domínio adequado e planejado da 
natureza, revelando uma contradição crescente entre as necessidades de expansão da 
produção e as condições do planeta para prover esse desenvolvimento (SILVA, 2010, 
p.32) . 

 

 
3 Para Afonso (2021), as inovações tecnológicas, nomeadamente as que dizem respeito às tecnologias digitais, 
estão no cerne das sociedades contemporâneas, estruturando o trabalho de instituições e organizações de diferente 
natureza; as formas de governação, de administração e gestão; as condições de investigação; os processos 
(materiais e imateriais) de criação, produção e mercadorização; a criação de redes e estratégias de mobilização 
coletiva; o acesso à informação; a utilização de bases de dados, as teias que ocultam fins obscuros ou ilegítimos, 
mas também as práticas quotidianas de interação solidária e dialógica, entre muitas outras funções. 



44 
 
 
 

 

É importante também discutir a Relação Homem-Natureza que historicamente tem sido 

marcada por uma visão antropocêntrica, onde a natureza é vista como uma fonte inesgotável de 

recursos para sustentar o progresso humano. No entanto, a Revolução Industrial e o subsequente 

crescimento econômico e populacional intensificaram a exploração dos recursos naturais, 

levando à degradação ambiental em larga escala. Essa visão utilitarista da natureza começou a 

ser questionada à medida que os impactos negativos dessa exploração se tornaram evidentes, 

como a poluição, a destruição de ecossistemas e a perda de biodiversidade.  

Outro debate necessário é o dos limites planetário introduzido por Rockström et al,. 

(2009), segundo o autor os limites planetários definem as fronteiras ecológicas que, se 

ultrapassadas, podem levar a mudanças ambientais catastróficas e irreversíveis. Esses limites 

incluem fatores como mudanças climáticas, acidificação dos oceanos, perda de biodiversidade, 

e ciclagem de nutrientes. A compreensão de que o planeta tem uma capacidade limitada de 

suportar as atividades humanas é fundamental para a formulação de políticas ambientais que 

visam à sustentabilidade. 

Na discussão sobre questão ambiental, é importante discorrer sobre os ecossistemas, que 

são sistemas complexos que interagem e se au