1 UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA JÚLIO DE MESQUITA FILHO – UNESP FACULDADE DE FILOSOFIA E CIÊNCIAS CAMPUS DE MARÍLIA GABRIELA IBARA TENÓRIO O PAPEL DO MULTILATERALISMO E DA ONU NA CONSTRUÇÃO DO MUNDO PÓS-1945: AS DIFICULDADES DE IMPLEMENTAÇÃO MARÍLIA 2018 2 UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA JÚLIO DE MESQUITA FILHO – UNESP FACULDADE DE FILOSOFIA E CIÊNCIAS CAMPUS DE MARÍLIA PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM CIÊNCIAS SOCIAIS GABRIELA IBARA TENÓRIO O PAPEL DO MULTILATERALISMO E DA ONU NA CONSTRUÇÃO DO MUNDO PÓS-1945: AS DIFICULDADES DE IMPLEMENTAÇÃO MARÍLIA 2018 Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais da Faculdade de Filosofia e Ciências, da Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Filho” – UNESP – Campus de Marília, para obtenção do título de Mestre em Ciências Sociais. Linha: Relações Internacionais e Desenvolvimento. Orientador: Prof. Dr. Tullo Vigevani 3 Tenório, Gabriela Ibara. T312p O papel do multilateralismo e da ONU na construção do mundo pós-1945: as dificuldades de implementação / Gabriela Ibara Tenório. – Marília, 2018. 101 f. ; 30 cm. Orientadora: Tullo Vigevani. Dissertação (Mestrado em Ciências Sociais) – Universidade Estadual Paulista (Unesp), Faculdade de Filosofia e Ciências, 2018. Bibliografia: f. 98-101 1. Nações Unidas. 2. Organizações internacionais. 3. Cooperação internacional. 4. Estados Unidos – Relações exteriores. I. Título. CDD 327.17 Elaboração: André Sávio Craveiro Bueno CRB 8/8211 Unesp – Faculdade de Filosofia e Ciências 4 GABRIELA IBARA TENÓRIO O PAPEL DO MULTILATERALISMO E DA ONU NA CONSTRUÇÃO DO MUNDO PÓS-1945: AS DIFICULDADES DE IMPLEMENTAÇÃO Dissertação de Mestrado para obtenção do título de Mestre em Ciências Sociais BANCA EXAMINADORA: __________________________________________________ Prof. Dr. Tullo Vigevani __________________________________________________ Prof. Dr. Rodrigo Duarte Fernandes dos Passos __________________________________________________ Prof. Dra. Fernanda Mello Sant’Anna Marília, 28 de Agosto de 2018 5 AGRADECIMENTOS À CAPES, por proporcionar o fomento necessário para a elaboração dessa pesquisa em tempo integral. Ao meu orientador, Prof. Dr. Tullo Vigevani, por todo auxílio, ensinamentos e conselhos durante todo o período do mestrado. À minha mãe, Hitomi Ibara, por sempre estar me apoiando em todas as decisões da minha vida e por me proporcionar tudo o que sempre precisei para realizar os meus estudos. Ao meu pai, José Tenório, por sempre acreditar em mim e no meu potencial, me apoiando sempre. Ao meu namorado, Matheus Cecílio, que além de ser um grande companheiro em minha vida, também é um grande conselheiro e apoiador do meu trabalho. Me encorajando sempre a continuar nos momentos mais difíceis. Aos meus amigos e familiares, que sempre de alguma forma estão torcendo pelas minhas conquistas. 6 “O inimigo de um bom plano é o sonho de um plano perfeito.” (Carl von Clausewitz) 7 RESUMO O multilateralismo e a constituição de organizações internacionais são fenômenos ligados à construção de uma ordem internacional, na qual se impera a busca pela elaboração de regras de convivência entre as nações. Os fenômenos surgem e se desenvolvem de forma praticamente conjunta, mais especificamente no final século XIX: portanto os dois fenômenos estão intimamente ligados um ao outro. Dessa forma, esta dissertação tem como objetivo principal realizar um breve resgate histórico do conceito de multilateralismo e das organizações internacionais, através de autores de referência, a fim de entender as dificuldades de implementação desses princípios que deveriam permear o sistema segundo essa lógica. Nas conclusões apontaremos que as dificuldades de implementação do multilateralismo estão ligadas principalmente com as imprevisibilidades, incertezas e desconfianças entre os países. Palavras-chave: Multilateralismo, ONU, Sociedade Internacional, Estados Unidos 8 ABSTRACT Multilateralism and the constitution of international organizations are phenomena related to the construction of an international order, in which the search for the elaboration of rules of coexistence between nations is imperative. The phenomena arise and develop in a practically joint way, more specifically in the late nineteenth century: therefore the two phenomena are closely linked to one another. Thus, this dissertation has as main objective to make a brief historical rescue of the concept of multilateralism and international organizations, through reference authors, in order to understand the difficulties of implementing these principles that should permeate the system according to this logic. In the conclusions we will point out that the difficulties of implementing multilateralism are mainly related to the unpredictability, uncertainty and distrust between countries. Key-words: UN, Multilateralism, United States of America 9 LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS CPJI = Corte Permanente de Justiça Internacional CS = Conselho de Segurança ECOSOC = Conselho Econômico e Social EUA = Estados Unidos FAO = Organização das Nações Unidas para Agricultura e Alimentação FMI = Fundo Monetário Internacional GATT = Acordo Geral de Tarifas e Comércio OEA = Organização dos Estados Americanos OIT = Organização Internacional do Trabalho OMC = Organização Mundial do Comércio ONU = Organização das Nações Unidas Opanal = Organização para proibição de armas nucleares na América Latina e Caribe OTAN = Organização do Tratado do Atlântico Norte UPU = União Postal Universal URSS = União das Repúblicas Socialistas Soviéticas 10 SUMÁRIO INTRODUÇÃO.............................................................................................................13 1 MULTILATERALISMO..............................................................................18 1.1 Definição e Conceito........................................................................................18 1.2 O Multilateralismo na História.........................................................................22 1.2.1 Primórdios do Multilateralismo....................................................23 1.2.2 Início do Século XX......................................................................26 1.2.3 Pós-Segunda Guerra Mundial e Guerra Fria.................................29 1.2.4 Anos 1990 e Século XXI...............................................................31 2 ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS....................................................35 2.1 Origem das Organizações Internacionais.........................................................35 2.1.1 Conferências Internacionais.........................................................35 2.1.2 Uniões Públicas Internacionais.....................................................43 2.1.3 Organizações Internacionais.........................................................47 2.1.3.1 Sociedade ou Liga das Nações..........................................47 2.1.3.2 Organização das Nações Unidas.......................................49 2.1.3.3 Outras Organizações Internacionais.................................54 2.2 Definições e Conceituações.............................................................................54 2.2.1 O Conceito....................................................................................54 2.2.2 Classificação e características.......................................................59 3 A SOCIEDADE INTERNACIONAL E AS DIFICULDADES DE IMPLEMENTAÇÃO DO MULTILATERALISMO.................................65 3.1 A Sociedade Internacional...............................................................................65 3.1.1 As origens do sistema interestatal e o conceito de sociedade internacional...................................................................................65 3.1.2 Existe realmente uma sociedade internacional? .............................70 3.2 As Dificuldades de implementação do Multilateralismo pós-1945..................72 3.3 Os Estados Unidos e o Multilateralismo...........................................................76 3.3.1 Os princípios multilaterais como estratégia de influência global........76 11 CONSIDERAÇÕES FINAIS........................................................................................90 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.........................................................................98 12 13 INTRODUÇÃO O multilateralismo é um fenômeno muito presente nas relações internacionais na atualidade, mesmo com as suas inúmeras dificuldades enfrentadas para o seu completo desenvolvimento. Essa forma de guiar as relações entre Estados tem as suas primeiras experiências muito antes de ganhar maior protagonismo no sistema internacional, sendo que essas primeiras formulações multilaterais datam da época da Paz de Vestfália (24 de outubro de 1648), resolvendo os primeiros empecilhos ligados à questão da soberania. Contudo, as relações multilaterais nesse momento ainda eram muito primitivas e raras, assim, o que é mais amplamente aceito como um marco de primeira experiência realmente multilateral é a constituição do Concerto Europeu em 1814-1815. Dessa forma, o Concerto Europeu, criado após o fim das guerras napoleônicas, é considerado a primeira tentativa de uma institucionalização do multilateralismo para se manter a paz na Europa, mas sem a existência de uma organização realmente formal. Todas as experiências existentes antes da Liga das Nações, criada em 1919, após a 1ª Guerra Mundial, não constituíram organizações formais, sendo mais comum a ocorrência de conferências multilaterais. Assim, a criação da Liga também foi um marco para a história do multilateralismo e das organizações internacionais, sendo que pela primeira vez tentou-se a constituição de uma organização multilateral de cunho universal. A Liga teve muitas influências dos Estados Unidos na sua criação, isso porque ela foi baseada a partir de princípios encontrados nos “14 pontos de Wilson”, então presidente estadunidense da época. Esses princípios que basearam a criação da Liga eram muito parecidos com os princípios norte-americanos de constituição de sua nação e de como esse país acreditava que deveria funcionar o sistema internacional. Contudo, a Liga possuiu durante a sua trajetória inúmeros problemas e falhas, que acabaram atrapalhando a sua eficácia de manter a paz mundial. Como se sabe, a Liga falhou em praticamente todos os seus objetivos e acabou eclodindo uma nova guerra mundial em 1939. Com a eclosão da guerra, também houve um esvaziamento da organização, que é encerrada oficialmente em 1946. Assim, ao final da 2ª Guerra Mundial, com a liderança dos ganhadores da guerra e, mais especificamente, dos Estados Unidos, surge a ideia de constituição de uma nova organização internacional, onde seriam corrigidos os erros da Liga das Nações. Assim, em 1945, é criada a 14 Organização das Nações Unidas. Essa nova organização possuiu um caráter menos idealista, apesar de muitos princípios desse tipo estarem presentes na sua Carta constitutiva. Diferentemente da Liga das Nações, as potências possuíam um lugar privilegiado nessa nova organização, graças à existência do Conselho de Segurança. Esse órgão da nova organização seria responsável pela segurança do sistema internacional, existindo dentro dele um grupo seleto de cinco países (os ganhadores da guerra) que tinham o direito de vetar resoluções que divergiam de sua visão de mundo. Essa é uma das questões mais debatidas acerca da ONU, principalmente porque a própria existência do Conselho representa uma intransigência relativa aos princípios de igualdade entre os Estados encontrados na sua Carta constitutiva, além de que uma reforma na composição desse conselho, passa a ser praticamente impossível. Apesar do grande debate e das diversas crises, a ONU continua sendo uma organização importantíssima no sistema internacional, além de ser a maior organização já existente, possuindo praticamente todos os países do globo como membros e inúmeras agências que abordam diversos temas. Assim, o século XX é marcado pela institucionalização do multilateralismo, sendo que, a partir do fim da 2ª Guerra Mundial, diversas organizações internacionais foram criadas para aprimorar a cooperação entre os Estados. Desse modo, pode-se dizer que houve uma intensificação da escolha multilateral por parte dos países após 1945, prezando por manter um sistema internacional cooperativo. Mesmo com a eclosão da guerra fria, que foi um momento marcado pela bipolaridade e, com isso, ocasionou a paralisia dentro das organizações internacionais, ainda assim essa tendência se manteve. Contudo, o multilateralismo possui diversas falhas e dificuldades para se desenvolver. Isso se deve muito ao fato de que esse fenômeno não foi criado com a intenção apenas de tornar o sistema internacional mais cooperativo, mas sim para diminuir os custos da cooperação, além da certeza de que em algum momento os envolvidos irão ganhar os seus frutos. Todavia, o multilateralismo é alvo de diversas críticas por parte de diferentes países e estudiosos do tema das relações internacionais. Ao mesmo tempo que as organizações internacionais deveriam possibilitar uma diminuição das incertezas entre os países, essa desconfiança não diminui, principalmente porque muitos países descumprem facilmente o que foi acordado, diminuindo a legitimidade da instituição, como os Estados Unidos na invasão do Iraque em 2003, desobedecendo claramente a posição do Conselho 15 de Segurança da ONU. O desafio atual do multilateralismo é como diminuir essa falta de confiança e incertezas por parte dos países, para que esses arranjos não se esvaziem totalmente. Hedley Bull ao abordar o tema da “Sociedade Anárquica” contribui de certa forma com esse estudo. Isso porque ele ressalta a existência de certas regras e princípios que regem o sistema internacional, mesmo sem a existência de um governo mundial. Esses princípios estão muito implícitos nas relações entre os Estados, sendo que nem durante a Guerra Fria eles foram desrespeitados. Por isso podemos falar na existência de uma sociedade internacional. Assim, esta dissertação de mestrado tem como objetivo principal de realizar um breve resgate histórico do conceito de multilateralismo através da utilização de autores de referência sobre o tema. Com isso, objetiva-se também a entender de forma mais abrangente as dificuldades de implementação do multilateralismo. Através de uma pesquisa bibliográfica foram levantados materiais acerca do tema do multilateralismo, das organizações internacionais e da sociedade internacional. No tema do multilateralismo, foram utilizados autores que desenvolvem pesquisa acadêmica acerca do assunto, como: John Ruggie, James Caporaso, Lisa Martin, Gelson Fonseca Jr, Robert Keohane, entre outros. No tema das organizações internacionais, foram utilizados livros de autores como: Mônica Herz, Andrea Hoffman, Ricardo Seitenfus, José Cretella Neto, Craig Murphy, Ernst Haas, entre outros. Além disso, para se entender o multilateralismo e as organizações internacionais é muito importante uma análise do que se entende por sociedade internacional, sendo que nesta dissertação foram usados os estudos de Hedley Bull, mais especificamente o livro “A Sociedade Anárquica”, proveniente da Escola Inglesa da teoria das relações internacionais. Por conta do grande protagonismo dos Estados Unidos nas questões ligadas ao multilateralismo e às organizações internacionais, que está muito atrelado ao fato de que muitos consideram o século XX como o “século americano”, em virtude de seu protagonismo e consolidação como a principal potência mundial. Além desse país utilizar o multilateralismo como estratégia de dominação hegemônica do sistema internacional, utiliza-se nessa dissertação os estudos sobre o tema de Paul Kennedy, Cristina S. Pecequilo, John G. Ruggie, entre outros. 16 Sendo assim, a presente dissertação é composta por três capítulos. O primeiro capítulo tem como objetivo principal abordar o que se entende por multilateralismo, ressaltando a sua história de formação. Primeiramente, é trabalhado o conceito teórico de multilateralismo, levando em conta, principalmente, o conceito exposto por John Ruggie, Lisa Martin, James Caporaso, Gelson Fonseca Jr, entre outros. Também, nesse capítulo, será realizado um apanhado histórico acerca do surgimento e do desenvolvimento do multilateralismo, desde as primeiras experiências consideradas multilaterais até o século XXI. O Segundo Capítulo tem como objetivo abordar o tema das Organizações Internacionais. Será realizado um apanhado histórico das organizações internacionais, a fim de se entender o surgimento das mesmas. Desse modo, esse histórico será composto primeiramente pelas Conferências Internacionais, consideradas como seus primórdios, passando pelas Uniões Públicas Internacionais, até chegar nas Organizações Internacionais propriamente ditas. Além disso, também terá um tópico analisando o debate acerca do conceito de organização internacional, suas principais características e a sua classificação. O Terceiro Capítulo intitulado “a sociedade internacional e as dificuldades de implementação do multilateralismo” tem como objetivo ressaltar o que se entende por sociedade internacional, para que assim seja possível entender melhor as dificuldades para implementar devidamente o multilateralismo nas relações entre Estados. Assim, primeiro, serão analisadas as contribuições acerca do conceito de sociedade internacional por Hedley Bull. Posteriormente, serão abordadas as principais dificuldades de implementação do multilateralismo e de conservação do valor das organizações internacionais. Além disso, nesse capítulo terá um tópico mostrando a importância da participação dos Estados Unidos para a evolução da lógica multilateral no decorrer da história. A hipótese central desta dissertação é que o multilateralismo se consolidou na conjuntura pós-1945, através de uma ampla gama de organizações internacionais e centralizado nas Nações Unidas. O avanço do multilateralismo está ligado com a diminuição das incertezas e da falta de confiança entre as nações, além da noção de que em algum momento terão ganhos com custos bem menores do que da atuação unilateral. Todavia, esse fenômeno não é perfeito e não tem uma continuidade, problemas como a falta de confiança e as incertezas ainda perpetuam sobre a lógica multilateral. Além de 17 que, toda a lógica do multilateralismo está intimamente ligada com as ações das grandes potências, que possuem momentos de patrocínio e de desengajamento. Sendo assim, não há uma continuidade no desenvolvimento do multilateralismo. Também, por mais que não seja uma regra que o multilateralismo seja incorporado através de organizações internacionais, através dos exemplos históricos, pode-se afirmar que o multilateralismo de fato só aconteceu através dessas instituições. Destaca-se o importante papel dos Estados Unidos na constituição do multilateralismo pós-1945, sendo que esse país utilizou os meios multilaterais para consagrar a sua hegemonia de uma “forma branda”. Além disso, as crises mais atuais do multilateralismo podem estar ligadas com a crise hegemônica que os Estados Unidos passam. Assim, diferentemente do que se pensa o senso comum, os principais beneficiados do multilateralismo são as grandes potências, que através de custos mais baixos conseguem colocar em prática as suas vontades e princípios nas relações internacionais. 18 1. MULTILATERALISMO Esse capítulo tem como objetivo principal abordar o tema do Multilateralismo, realizando um breve resgate histórico do conceito. Com esse objetivo, inicialmente, será trabalhado o conceito em si, ressaltando os seus significados e características, através de autores de referência sobre o tema, como John G. Ruggie, James A. Caporaso, Lisa Martin, Gelson Fonseca Jr, entre outros. Posteriormente, será analisado como se deu a evolução do multilateralismo na história. 1.1. Definição e Conceito Atualmente, há uma grande gama de estudos acerca das Organizações Internacionais no campo das Relações Internacionais, porém não é igualmente abordado o conceito de multilateralismo por si só, que pode ser considerado bastante relacionado a esse tema. O estudo do multilateralismo está normalmente ligado ao estudo das instituições internacionais ou organizações multilaterais formais. Por conta disso, o multilateralismo acaba sendo absorvido por esse tema. Contudo, não é uma regra o multilateralismo estar ligado à uma instituição internacional, assim como não é porque há uma organização internacional, que ela é necessariamente multilateral. Dessa forma, podemos definir esse termo, a partir dos estudos de John Gerard Ruggie1, um dos principais teóricos que trabalham o tema, como “a coordenação entre três ou mais Estados na base de princípios generalizados de conduta” (FONSECA, 2008, p. 97). A partir dessa conceituação mais geral, Ruggie tenta traçar um grande panorama do que se pode entender por multilateralismo hoje, sendo um termo com alto grau de complexidade. Uma das partes mais importantes por trás desse conceito trabalhado pelo autor é o fato de que ele aborda o multilateralismo como uma forma que pode ser independente das instituições internacionais, podendo estar ligado ou não a elas, diferente do que o senso comum e outras teorias relatam sobre ele. Nota-se isso quando ele dá ênfase “para a possibilidade que o multilateralismo seja um modo de organizar soluções para a convivência estatal, que nasce muito antes do Congresso de Viena ou da criação da Liga das Nações” (FONSECA, 2008, p. 97). O multilateralismo seria uma forma 1 John Gerard Ruggie é Professor de Assuntos Internacionais na Kennedy School of Government; e um professor afiliado em Estudos Jurídicos Internacionais na Harvard Law School. Como cientista político, Ruggie fez contribuições intelectuais significativas para o estudo das relações internacionais. Além disso, é representante especial na ONU para a área de negócios e direitos humanos 19 institucional genérica, segundo Ruggie (1992), que desenvolve direitos de propriedades entre os Estados, além de administrar problemas de coordenação e resolver problemas de colaboração (BOUCHARD; PETERSON, 2013). Assim, o conceito de multilateralismo possui três características principais: indivisibilidade, não-discriminação ou princípios gerais de conduta, e reciprocidade difusa (RUGGIE, 1992; MARTIN, 1992; FONSECA, 2008). A primeira característica, a questão da indivisibilidade, supõe que os objetivos devam ser tratados como indivisíveis entre os entes participantes do arranjo multilateral, podendo ela ser física ou simbólica. A principal exemplificação usada para essa questão é a paz, sendo que num ambiente multilateral, qualquer ameaça a um membro representa uma ameaça a todos os outros, esse o tipo de arranjo ficou conhecido como segurança coletiva. Segundo Caporaso (1992, p. 602), “indivisibility can be thought of as the scope (both geographic and functional) over which costs and benefits are spread, given an action initiated in or among component units”2. Outro exemplo acerca da indivisibilidade, levantado por Gelson Fonseca Jr (2008), é a questão ambiental, que ganhou maior atenção da comunidade internacional a partir da segunda metade do século XX. Ressaltando que o que ocorria no âmbito interno dos países, também afetava a todos os outros do sistema internacional. Dessa forma, essa questão passa a ter relevância nos debates internacionais, com a realização de inúmeras conferências, principalmente com o amparo da Organização das Nações Unidas. A segunda característica levantada por Ruggie para o multilateralismo é a não- discriminação ou princípios gerais de conduta. Essa questão está relacionada com o tratamento igualitário entre todos os Estados, onde as regras devam valer para todos, sem nenhuma discriminação (MARTIN, 1992; RUGGIE, 1992; FONSECA 2008). Isso implica que todos os Estados presentes nesse arranjo multilateral devam ter o mesmo tratamento, não havendo nenhum membro recebendo tratamento individual ou que em cada caso sejam debatidas normas específicas (CAPORASO, 1992), ou seja, “o que é legítimo, é legítimo para todos; o que é norma, é norma para todos e, supostamente, orienta a conduta dos Estados em suas relações internacionais” (FONSECA, 2008, p. 99). Para exemplificar essa questão, pode-se ressaltar novamente os arranjos de segurança 2 “Indivisibilidade pode ser pensada como sendo o âmbito (tanto geográfico quanto funcional), sobre o qual os custos e os benefícios são disseminados face a uma ação iniciada nas unidades componentes ou entre elas” CAPORASO, 1992, p. 602 (tradução) 20 coletiva, nos quais todas as sanções, em tese, valem igualmente para todos. É importante observar que, por mais que sejam bastante citados os arranjos de segurança coletiva para exemplificar essas questões, não existe nenhuma forma perfeita estabelecida pela teoria, nem mesmo as Nações Unidas. Assim, mesmo em um arranjo institucional multilateral como o da ONU, muitas vezes, a universalidade das regras não alcança todos os membros. A própria existência do Conselho de Segurança com membros com posição privilegiada já vai contra todos esses princípios. O terceiro princípio estabelecido por Ruggie é o da reciprocidade difusa, que significa que “os membros de um organismo multilateral esperam se beneficiar no longo prazo e com relação a muitas questões, e não todas as vezes em todas as questões” (FONSECA, 2008, p. 100). Esse conceito foi exposto primeiramente por Robert Keohane, onde ele caracteriza dois conceitos, o “specific reciprocity” (reciprocidade específica) e o “diffuse reciprocity” (reciprocidade difusa). O primeiro está relacionado à troca de itens de valor equivalente em um tempo determinado, já o segundo, é totalmente o contrário, não há equivalência certa, não se sabe quando os custos e os benefícios surgirão (FONSECA, 2008). Vale ressaltar que as organizações internacionais, como a ONU, têm um caráter de permanência para reger as relações entre os Estados, com isso, muitas vezes, os ganhos advindos do multilateralismo da instituição se confundem com o aperfeiçoamento do modo de convivência entre os países. Além disso, isso está ligado com a reciprocidade, que está nas origens das normas internacionais, sendo que é por conta dela que os Estados fazem concessões e limitam a sua atuação em certos casos. A reciprocidade difusa é muito importante para o processo do multilateralismo, pois os Estados podem achar arriscado se comprometerem com regras e normas sem saber com certeza as conjunturas futuras. Desse modo, é através dela que se permite lidar com as incertezas existentes entre os membros do arranjo multilateral. Além disso, a reciprocidade difusa determina que o multilateralismo resolva problemas de coordenação (BOUCHARD, PETERSON, 2013). Muitas vezes o multilateralismo é tido como um fenômeno que auxilia mais os países menos relevantes no sistema internacional, alguns até o chamam de “arma dos fracos”. Todavia, as potências globais são as que mais se beneficiam desses arranjos, pois os seus custos são bem menores para a implementação de suas ideias. Os ganhos podem até serem mais demorados, mas a redução de custos vale muito a pena. 21 Os dois primeiros princípios possuem um caráter permanente e fazem parte dos princípios básicos de qualquer noção de instituição multilateral, sendo que compõem a normativa jurídica internacional. Contudo, muitas vezes, com o tempo, pode ser que essas normativas tenham que ser atualizadas ao presente momento e adaptadas. Esses dois princípios são o cerne da legitimidade de qualquer instituição internacional. O terceiro princípio está ligado à regulação da regra e a sua validade, como, por exemplo, se um Estado é invadido e demanda reação do Conselho de Segurança, os outros Estados vão entender que caso eles fossem invadidos, eles poderiam contar com essa mesma reação. Porém, isso também não é perfeito, sendo que cada conflito será afetado por diversos processos políticos e influência de alguns Estados. Além disso, o primeiro e o segundo princípios tem relação direta com a questão da soberania dos Estados, onde, a partir do momento em que um país entra em um arranjo multilateral, ele está fadado a aceitar normas e modos de ação em diversas questões. Eles também estão ligados à legitimidade de tal arranjo, conjuntamente ao o terceiro princípio que dá regulamentação às regras. Em suma, a reciprocidade difusa é uma medida política e indica, em cada caso, o alcance do apoio que terão as normas específicas, em conjunturas concretas. Quanto mais os Estados compreenderem que a aceitação da norma no futuro, maior a força da “reciprocidade difusa” e, consequentemente, maior a eficácia das ações da Organização. (FONSECA, 2008, p. 103) Em organizações multilaterais, como as Nações Unidas, a reciprocidade difusa é garantida através da sua agenda altamente abrangente. Assim, mesmo que um Estado não tenha problemas de segurança, ele poderá gozar da cooperação em outro segmento, como: desenvolvimento econômico, direitos humanos, questão ambiental, entre outros. Segundo Gelson Fonseca Jr (2008), havia a esperança de que a indivisibilidade dos interesses entre as nações se aprimorasse com a globalização. Contudo, é sabido que esse processo não ocorreu de maneira igual em todos os países do mundo, e o mesmo pode ser dito de seus supostos “frutos”. Isso pode ser transferido para a esfera do multilateralismo também. O discurso de que a globalização foi benéfica para a construção de uma ordem multilateral não condiz com a prática. Então, por mais que houvesse a maior procura por processos multilaterais, e realmente houveram grandes avanços, também ocorreu uma grande queda na legitimidade dessas instituições multilaterais. “A falta de simultaneidade entre as forças sociológicas e a regulação política seria o essencial para explicar a fragilidade contemporânea do processo multilateral” (FONSECA, 2008, p.104). A desigualdade econômica e de desenvolvimento também afetam o processo multilateral, sendo que a desigualdade de poder interfere potencialmente na legitimidade 22 e na atuação de organizações como a ONU. Assim, a globalização, também nesse âmbito, não foi condizente com o que os teóricos liberais esperavam dela. [...] a promoção exitosa de valores “universais” ou “globais”, mesmo que estes sejam até certo grau genuinamente compartilhados, muitas vezes dependerá da disposição a promovê-los por parte dos Estados particularmente mais poderosos. Além do mais, o sucesso de sua promoção pode facilmente contribuir para o reforço da já marcante desigualdade de poder e status. (HURRELL, 1995, p. 465 apud FONSECA JR, 2008, p. 104) Dessa forma, é possível afirmar a partir da conceituação levantada por Ruggie e amplamente trabalhada por outros autores que estudam o fenômeno do multilateralismo, essas são as bases formais nas quais se daria um arranjo multilateral, que tem como pilares: a universalidade, a indivisibilidade e a reciprocidade difusa. São esses princípios que vão diferenciar qualitativamente uma ordem multilateral de uma unilateral ou bilateral. Contudo, mesmo que seja possível achar uma saída multilateral para todos os pontos das relações entre países, não é algo simples, tem uma parcela utópica, principalmente quando se fala da indivisibilidade, de que a paz seria um bem para todos, os problemas ligados ao meio ambiente são responsabilidade de todos, etc. Quem estuda as relações internacionais sabe que esse pensamento parece estar muito longe de acontecer, mas indícios levam a crer que a lógica multilateral tem ganhado força e não é por apenas “boa vontade” que as grandes potências optem por fóruns multilaterais, como poderá ser visto nos próximos tópicos. 1.2 O Multilateralismo na História Este tópico possui o objetivo de abordar as experiências multilaterais que existiram ao longo da história. Desse modo, poderá ser observado como se deu a evolução do pensamento acerca do multilateralismo ao longo do tempo, e analisar se as experiências que já existiram foram realmente multilaterais ou não. Para isso, o tópico será dividido nas seguintes etapas: os primórdios do multilateralismo; início do século XX; Pós-2ª Guerra Mundial e Guerra Fria; e, por fim, os anos 1990 e o século XXI. 1.2.1. Primórdios do Multilateralismo 23 Os primeiros arranjos, que podem ser considerados multilaterais, foram instituídos na Idade Moderna, e tinham como objetivo lidar com os problemas e as consequências advindos do princípio da soberania dos Estados nacionais (RUGGIE, 1992). Isso porque quando surgem as noções de princípio da soberania e de Estado-nação com a Paz de Westfália3, eles partem da posse de territórios e da exclusão de outros. Em meio a esses problemas de posse territorial, os oceanos também foram motivo de dilemas e discussões sobre quem possuía soberania sobre determinadas partes do oceano. Para resolver esses dilemas, as tentativas de imposições ou negociações tanto unilaterais como bilaterais não obtiveram sucesso, sendo assim, a saída multilateral seria a única possível. Antes do século XIX, a cooperação era bastante rara, sendo que ela passou a ser incentivada a partir da Revolução Industrial, que desencadeou diversas mudanças sociais, econômicas e políticas (BOUCHARD; PETERSON, 2013). Os poucos arranjos multilaterais que emergiram nessa época não resultaram em instituições multilaterais formais. O debate acerca da comunicação na Europa acabou resultando em um dos primeiros consensos estabelecidos através de uma forma multilateral, que culminou na criação, em 1865, da União Telegráfica Internacional. A instituição criada tinha objetivos como: fixar regras, melhorar a fluidez da comunicação, estabelecer acordos sobre tarifas, entre outros. Para um fim organizacional, também havia um secretariado e conferências quando necessário. Apesar de terem existido essas breves experiências multilaterais, o principal exemplo desse período, que possuía características multilaterais na questão da segurança, é o Concerto Europeu (RUGGIE, 1992). O Concerto foi criado após o Congresso de Viena, em 1814-1815 como um sistema de governança estabelecido pelas cinco grandes potências europeias da época, após as Guerras Napoleônicas (1803 – 1815), que devastaram a Europa. Dessa forma, pode se considerar que a distribuição de poder no continente europeu se deu de modo policêntrico, já que a governança era comandada pelas cinco potências europeias (a Grã-Bretanha, Áustria, Prússia, Império Russo e França - admitida em 1818), e não só por uma ou duas (HOLSTI, 2000). 3 O Tratado de Westfália (24 de outubro de 1648) inaugura o moderno sistema internacional e também institui noções e princípios de soberania e de Estado-nação. Quando se fala nesse tratado, ele está relacionado à uma série de tratados que encerraram a Guerra dos Trinta Anos, que ficaram conhecido como “Paz de Westfália”. 24 Acerca do debate se esse período tinha bases realmente multilaterais e se representava um sistema de segurança coletiva, Ruggie (1992) ressalta que o Concerto se baseava na indivisibilidade da paz entre os que participavam do sistema, além de uma obrigação de resposta coletiva, caso houvesse uma agressão, sendo esses elementos característicos de um arranjo multilateral de segurança coletiva. Além disso, essas nações conjuntamente constituíam um órgão executivo do sistema internacional na Europa, realizando consultas multilaterais para diversos temas. Contudo, isso não quer dizer que era um sistema multilateral perfeito, ressaltando também que eram representantes do poder hegemônico europeu, onde os Estados menores acabavam tendo que acatar as imposições e resoluções realizadas pelo Concerto. Os motivos pelos quais os Estados europeus da época decidiram optar por um desenvolvimento multilateral como esse podem estar ligados à ameaça que representou Napoleão na época antecedente ao arranjo, como também as suas pretensões imperiais, sendo assim, as potências preferiram optar pelos riscos e as incertezas de se envolverem em um sistema cooperativo como esse. Também, não se pode deixar de ressaltar a ameaça à monarquia, representada pelas guerras revolucionárias francesas, onde os Estados temiam que acontecesse o mesmo em seus territórios (RUGGIE, 1992). Havia um grande medo em relação à França por parte dos europeus, assim, toda a partilha territorial, ocorrida após as Guerras Napoleônicas, foi com o objetivo de conter esse poder hegemônico potencial (HOLSTI, 2000). Contudo, o Concerto acabou se esvaziando, como se sabe. “O sistema desenvolveu-se, sofreu mudanças, oscilou entre a eficácia e a imobilidade e, por fim, entrou em colapso” (HOLSTI, 2000, p. 50). Os seus membros não atuaram da mesma forma do começo ao fim do concerto. Por exemplo, a Grã-Bretanha atuou ativamente até 1822, após esse período, hesitou entre um tímido envolvimento e grande indiferença para os assuntos tratados em conjunto acerca da cooperação na Europa (HOLSTI, 2000). Além disso, as crises ocorridas nesse período estão claramente relacionadas com a falta de troca de informações, cooperação e disputas de poder entre os membros. É possível observar claramente a intenção de se evitar uma disputa hegemônica no continente europeu com a instalação do Concerto, ou seja, tentava-se evitar a existência de uma supremacia na região. 25 Muitas das crises mais sérias da segunda metade do século surgiram quando um dos membros da poliarquia contestava o status, os direitos e a honra dos outros membros. As crises relacionadas com a unificação da Itália, por exemplo, na década de 1850, surgiram porque Napoleão III deixou de consultar os outros membros do Concerto Europeu e não devido aos ajustes territoriais feitos por ele e Cavour às custas da Áustria. (HOLSTI, 2000, p. 54) Assim, pode-se afirmar que essa coalizão criada teve a oportunidade de instaurar uma nova ordem europeia e um novo sistema de governança, que deveria valer para todos os países do continente, inclusive para aqueles que não tinham participação ativa no Concerto. Não se pode dizer que essa coalizão foi perfeita e cumpriu com todos os seus objetivos, mas é possível observar a criação de um espírito de unidade na Europa, por exemplo, na Conferência de Chatillon, em fevereiro de 1814, quando se debatia a paz com a França, os que estavam presentes ali estavam como representantes de uma verdadeira unidade europeia (HOLSTI, 2000). Contudo, essa ordem não era democrática, pois só participavam dela as cinco maiores potências. Houve uma tentativa, por parte do tsar Alexandre I, de propor a anexação de todos os países europeus no arranjo, criando uma confederação universal de Estados, porém não obteve sucesso algum (RUGGIE, 1992). O Concerto possuía uma legitimidade bastante frágil e questionável, pois ela se fundava basicamente no espírito de uma aliança anti-napoleônica. Além disso, também havia a exclusão dos países menores, que tinham consciência da sua falta de representatividade. Como exposto por Holsti (2000, p. 56): O sistema fora criado com base em: um consenso ideacional – o desejo de evitar a repetição do drama napoleônico, de evitar uma situação de hegemonia e uma guerra que envolvesse toda a Europa; um modelo de colaboração criado durante as guerras da coalização contra Napoleão; e na concordância de que seriam necessárias determinadas instituições, quando não organizações, para exercer as tarefas da governança. A principal inovação, encontrada nesse arranjo, foi a criação de um sistema de congressos, onde os membros do Concerto deveriam se reunir, através de conferências periódicas, a fim de realizar consultas e debates acerca dos interesses dos países e traçar panoramas para a Europa. Houve diversos encontros de chefes de Estado e chanceleres dos países, ocorrendo também encontros mais informais através de instrumentos diplomáticos. Assim, com o tempo, tornou-se obrigatório ter o encontro e o debate antes de qualquer medida de política externa. “O areópago europeu não dispunha de uma organização formal, mas permaneceu como uma instituição (porque tinha norma e 26 procedimentos adotados de comum acordo e levava a resultados coletivos) de governança até o princípio da Primeira Grande Guerra” (HOLSTI, 2000, p. 59). Não há consenso sobre quando o Concerto deixou de existir, há os que acreditam que foi em 1854, outros em 1863, por conta da existência de uma correspondência entre Napoleão III e a Rainha Vitória, relatando que a ordem estava prestes a se dissolver (HOLSTI, 2000). Há também os que acreditam que ele deixou de fato de existir somente na Primeira Guerra Mundial. Holsti (2000) ressalta que, ao realizar um estudo acerca da época, podemos notar que o sistema em questão teve altos e baixos durante toda a sua existência, mas nunca desapareceu por completo. O Concerto não se tornou uma organização formal, mas pode ser considerado que ele “preparou o terreno” para que fosse estabelecido o multilateralismo do século XX, mostrando que é possível a coordenação de questões estratégicas em organismos multilaterais (BOUCHARD; PETERSON, 2013). Desse modo, após analisar as experiências multilaterais antes do século XX, é possível observar que os arranjos multilaterais que emergiram nessa época foram sempre monopolizados por alguns Estados e surgiram através de relações já existentes, além de sempre contar com condições internas favoráveis para que eles acontecessem (RUGGIE, 1992). Também vale ressaltar que, antes do século XX, poucos casos de multilateralismo geraram organizações formais, inclusive o Concerto Europeu nunca representou uma organização como tal. Pode-se notar também que nesse primeiro momento da trajetória multilateral, os princípios elencados no primeiro tópico ainda eram timidamente postos em prática nos arranjos multilaterais. Contudo, nessa época, como será abordado no próximo capítulo, teve o estabelecimento de inúmeras uniões de temas específicos, que acabaram se tornando instituições que, no futuro, se anexariam ao Sistema das Nações Unidas. 1.2.2 Início do Século XX O multilateralismo no século XX é marcado por uma institucionalização, ou seja, o multilateralismo passa a surgir a partir de organizações formais multilaterais (RUGGIE, 1992; KENNEDY, 1987). Com essa nova tendência na área das organizações multilaterais formais, surge, pela primeira vez na história, uma organização universal, a Liga das Nações, instituída em 1919, após a Primeira Guerra Mundial. Anteriormente a 27 ela, as organizações surgiam como uma associação limitada de membros e eram baseadas em poucas aspirações compartilhadas. Também começa uma tendência de preferência por uma diplomacia multilateral, passando a perdurar o tipo de diplomacia conferencial. Essa tendência de criação de instituições multilaterais produziu inúmeras consequências para o fenômeno do multilateralismo. Apesar de ter tido uma maior tendência a resoluções multilaterais, acabaram surgindo diversos problemas advindos dessas organizações que não existiam antes, pois qualquer mediação organizacional pode afetar resultados, modificar os elementos e os processos. Dessa forma, a existência de organizações multilaterais formais, que irão tratar de diversos temas e problemas que geralmente não possuem consenso, pode ser considerado por alguns como um elemento “complicador” dos problemas internacionais (RUGGIE, 1992). A posição do Ruggie é favorável, apesar das complicações que possam existir à institucionalização do multilateralismo através de organizações formais. Caporaso (1992) ressalta que por mais que, por um lado, as atividades multilaterais sem organizações formais sejam mais simples e facilitam os acordos, por outro lado, traz diversos problemas de cooperação, como: a ausência de confiança, informações fracas e não-confiáveis, e o não-compromisso quando convém. Também se tornaria uma tendência, principalmente após 1945, a constituição de organizações internacionais. Desse modo, a grande instituição multilateral, que surge no início do século XX, como já falado, é a Liga das Nações ou Sociedade das Nações, sendo um plano considerado bastante utópico criado pelo então presidente norte-americano Woodrow Wilson, após a Primeira Grande Guerra, que assolou principalmente o continente europeu. O principal objetivo da organização era a manutenção da paz mundial e evitar uma nova guerra nesses moldes. Ao final da Grande Guerra, o “equilíbrio de poder” tornara-se uma expressão odiosa. O presidente dos EUA, Woodrow Wilson, chegou à Conferência de Paz de Paris, em 1919, com seu projeto de uma nova ordem mundial, baseada na transposição dos valores e princípios do liberalismo político para o sistema internacional. Com a Liga das Nações, o direito deveria prevalecer sobre o poder, e os processos democráticos sobre os aristocráticos na condução das relações internacionais. O “equilíbrio de poder” seria substituído por uma “comunidade de poder”. (BARACUHY, 2006, p. 356) Assim, com a nova organização internacional, passam a coexistir o velho e o novo na política internacional, exemplificado pelos Estados Unidos e as potências tradicionais europeias. A Liga das Nações representou a primeira experiência de uma organização 28 internacional com ideais do multilateralismo de abrangência universal. É bastante clara a tendência idealista dessa instituição, com os 14 pontos do então presidente norte- americano, claramente influenciado pelos pensamentos acerca da paz perpétua de Immanuel Kant4, e também pelos princípios formadores da nação norte-americana. Pode- se dizer também que a Liga das Nações não adotou meios para a realização de seus objetivos utópicos (FONSECA, 2008). A partir do momento que os Estados ingressavam nesse arranjo, eles deveriam renunciar à guerra, aceitar as normas internacionais, a integridade territorial ali estabelecida, e, também, a independência política dos Estados, sendo que sofreriam graves sanções políticas caso recorressem a guerra, que poderia ser utilizada apenas como último recurso. Desse modo, a Liga das Nações foi a primeira organização internacional com ideais do multilateralismo de caráter universal, podendo ser considerada como uma experiência multilateral, que deu o “pontapé inicial” à institucionalização, ocorrida no século XX. Como se sabe, essa instituição acabou falindo em seus objetivos, não conseguiu manter a paz e acabou caindo ao desuso. Há diversos elementos que explicam o porquê de ela ter falhado, como a ausência de uma das principais potências econômica e militar da época, os Estados Unidos. A Liga revela o potencial e o limite da proposta utópica. É, afinal, um parlamento que se parece mais com uma casa de debates do que com um instrumento para a paz – ainda que tenha conseguido, sobretudo nos primeiros anos, algumas realizações específicas. [...] A aceitação da racionalidade comum, entretanto, não foi um processo fácil. As fragilidades da vontade multilateral ficaram claras quando os interesses individuais prevaleceram no caso da invasão da Manchúria pela China, da Abissínia pela Itália. Quando se iniciam as agressões da Alemanha hitlerista, a autoridade da Liga estava em estado de falência. (FONSECA, 2008, p. 86) O fato da Liga ter sido claramente influenciada pelos 14 pontos escritos pelo presidente estadunidense pode ser visto como um elemento de desconfiança por parte dos outros países, pois se viu a influência dessa potência na construção de uma ordem internacional, que poderia ser influenciada por ela. Além disso, o sucesso da Liga poderia representar a consolidação do poder norte-americano na Europa. Dessa forma, diversos elementos contribuíram para o fim da Liga, a qual deixou de existir oficialmente em 1946. 4 Immanuel Kant foi um autor que trabalhou o tema da paz. Ele tratou do tema da paz perpétua em seus escritos tardios (1780 – 1790), mais especificamente “Sobre a paz perpétua” e “Metafísica dos Costumes”. 29 1.2.3 Pós-Segunda Guerra Mundial e Guerra Fria Com o fiasco da Liga das Nações e com a Segunda Grande Guerra, os Estados vencedores do conflito acreditavam que a melhor saída para o sistema internacional seria ainda a criação de uma nova organização internacional de caráter universal, onde os erros anteriormente cometidos pela Liga seriam corrigidos. Nesse momento, os EUA viam como inevitável a sua maior atuação e influência nas relações internacionais, principalmente por ter tido um papel decisivo na vitória dos Aliados na 2ª Guerra (FONSECA, 2008). Ou seja, os Estados Unidos decidem ocupar o seu papel de maior potência do sistema internacional, e criar uma ordem internacional baseada em seus princípios. Ficam claros os objetivos políticos das Potências maiores, especialmente dos EUA, em promover tanto em Versalhes quanto em São Francisco, a institucionalização do multilateralismo. Para a União Soviética, a ONU ratifica uma nova situação de poder, de influência mundial, sem que aliene sua vocação de expansão do socialismo. Para os europeus, especialmente França e Grã-Bretanha, a ONU poderia ser vista como uma instância que lhes reconhecia a situação de império e permitiria preservar a fonte de poder que lhes era fundamental. (FONSECA, 2008, p. 87) Dessa forma, seria instituída a Organização das Nações Unidas, na Conferência de São Francisco, em 24 de outubro de 1945. Isso representou, em tese, que as potências haviam renunciado de seu poder de resolver suas questões através de ações unilaterais ou bilaterais, aceitando sofrer os constrangimentos da forma multilateral e buscando resultados a longo prazo. Ela é criada como um sistema de segurança coletiva, a fim de se evitar mais uma Grande Guerra, pois os Estados não poderiam correr o risco de falhar novamente nesse objetivo, pois os custos de uma nova guerra seriam altos demais. Assim, os Estados optam por uma saída multilateral institucionalizada, sendo que “a partir desse momento, a história do multilateralismo é, em parte, a maneira como evolui a aceitação dos constrangimentos pelas Potências que os criaram” (FONSECA, 2008, p. 87). Apesar de serem duas organizações internacionais de caráter multilateral e universal, por mais que elas nasçam após uma Grande Guerra, os contextos eram bastante divergentes, principalmente pelo fato de que a Liga nasce intrinsicamente ligada ao tratado de paz de Versalhes, já a ONU surge totalmente à parte. Contudo, isso não quer dizer que não houve divergências entre os vencedores e os perdedores da Guerra. As Nações Unidas surgem com alguns órgãos principais para reger as suas atividades: a Assembleia Geral, o Conselho de Segurança, o Conselho Econômico e Social, o Conselho 30 de Tutela, a Corte Internacional de Justiça e o Secretariado, que serão abordados mais especificamente no próximo capítulo. Desse modo, como já exposto nesse trabalho, o multilateralismo não foi inventado em 1945, após a Segunda Guerra Mundial, mas teve a sua forma institucional mais complexa, iniciando uma nova etapa do sistema internacional. Alguns autores associam essas mudanças com a posição tomada pelos Estados Unidos, como uma das principais potências relevantes naquele momento, pós-2ª Guerra Mundial, e que assumiria o posto de maior potência mundial. Ao fim da Guerra, toma corpo uma disputa hegemônica entre dois lados vencedores da guerra, sendo que, de um lado residia uma potência econômica e militar capitalista, com os seus ideais bem estabelecidos e com disposição para torna- los universais, os Estados Unidos, e de outro, uma potência econômica e militar comunista, com ideais estabelecidos para uma ordem diferente daquela defendida pela outra potência, a União Soviética. “For American postwar planners, multilateralism in its generic sense served as a foundational architectural principle on basis of which to reconstruct the postwar world5” (RUGGIE, 1992, p. 586). Assim, por mais que esses países tenham lutado lado a lado contra a Alemanha nazista durante a guerra, eles representavam dois poderes hegemônicos e duas visões diferentes de mundo, sendo que, após o término da guerra, restaria a disputa de quem dominaria a reconstrução da ordem internacional. As Nações Unidas, criada conjuntamente entre esses países, acabou se tornando palco de uma grande disputa entre essas duas potências. A criação da Cortina de Ferro e o avanço dos soviéticos na Europa, levou à criação pelos Estados Unidos de uma Aliança Militar a parte da ONU, que estava atravancada por conta da disputa entre as duas nações (BOUCHARD; PETERSON, 2013). Desse modo, cria-se a OTAN6 – Organização do Tratado do Atlântico Norte, em 1949. Em contrapartida, a União Soviética também cria uma Aliança Militar com os seus aliados, que ficou conhecida como Pacto de Varsóvia7. 5 “Para os planejadores americanos do pós-guerra, o multilateralismo em seu sentido genérico serviu como um princípio arquitetônico fundamental para reconstruir o mundo do pós-guerra” (RUGGIE, 1992, p. 586) (tradução) 6 Os membros da OTAN são: Albânia, Alemanha (República Federal da Alemanha antes da reunificação alemã), Bélgica, Canadá, Croácia, Dinamarca, Espanha, Estados Unidos, França, Grécia, os Países Baixos, Islândia, Itália, Luxemburgo, Noruega, Portugal, Reino Unido, Turquia, Hungria, Polónia, República Checa, Bulgária, Estónia, Letónia, Lituânia, Roménia, Eslováquia, Eslovénia e Montenegro. 7 Os Estados-membros do Pacto de Varsóvia: União Soviética, Polônia, Alemanha Oriental, Tchecoslováquia, Hungria, Romênia, Bulgária, Albânia (até 1968). 31 Segundo Ruggie (1992), o multilateralismo estimulado pelos Estados Unidos no pós-guerra tinha um grande vínculo com o desejo de se reestruturar a ordem internacional em bases multilaterais, principalmente nas regiões do Atlântico Norte e Europa Ocidental, já que, no Oriente, o país não conseguia ter uma influência, além de poucos acordos bilaterais. Houve também uma massiva participação estadunidense na criação de regimes multilaterais ligados ao comércio e no setor financeiro, além do seu apoio à criação de inúmeras instituições formais multilaterais ao redor do mundo (RUGGIE, 1992). Contudo, é preciso um pouco de cautela ao examinar este elemento. À atuação dos EUA não deve ser atribuído juízo de valor positivo, uma vez que, como esse trabalho argumenta, o multilateralismo funcionou como um meio para o estabelecimento e consolidação do projeto de poder deste país em questão. Durante esse período da Guerra Fria, tanto os EUA como a URSS estavam presentes no Conselho de Segurança da ONU, como membros permanentes com direito de veto, esse momento histórico foi marcado pela paralisação desse órgão, por conta de ter sido um período onde teve ampla utilização do poder de veto de ambos os lados. O multilateralismo é uma das ferramentas essenciais para se compreender o porquê de a Guerra Fria ter tido um final pacífico, como ressaltado por Ruggie e Fonseca. Assim, o multilateralismo foi um elemento importantíssimo nesse período, pois, a partir do momento em que ele pode ser visto como uma solução pacífica para as tensões existentes, que teriam consequências extremas, seu desenvolvimento passa a ser mais atrativo. Além de que o multilateralismo foi essencial para a solução do problema da proliferação de armamentos nucleares e para o movimento dos países não-alinhados (BOUCHARD; PETERSON, 2013). 1.2.4 Anos 1990 e Século XXI Com o fim da Guerra Fria, uma nova etapa do multilateralismo foi iniciada. Esse período também é marcado por um fortalecimento do multilateralismo, e, com isso, das organizações internacionais. Esse período pode ser caracterizado por uma ressignificação das instituições multilaterais e do próprio pensamento multilateral. No momento em que muitos acreditavam que os arranjos multilaterais estariam fragilizados, após a Guerra Fria, o multilateralismo institucional acaba ganhando força novamente. Desse modo, os 32 anos de 1990 foram bastante proveitosos no sentido de desenvolver ainda mais essa tendência. A ONU também teve a sua importância renovada após a Guerra Fria, sendo que teve um papel bastante relevante em alguns conflitos, como os do Oriente Médio e nos processos de descolonização (RUGGIE, 1992). Um exemplo desse papel mais ativo das Nações Unidas foram as sanções adotadas pelo Conselho de Segurança, em relação ao conflito entre o Kuwait e o Iraque. Pode ser ressaltado também a habilidade desses arranjos multilaterais de se adaptarem às mudanças políticas que ocorriam no sistema internacional. Muitas vezes, as razões prováveis que poderiam dificultar o estabelecimento de um arranjo multilateral podem ser também aquelas que vão amplificar a sua durabilidade e a adaptabilidade. Além disso, desde que os integrantes da instituição multilateral não queiram sempre ter grandes ganhos em todos os momentos, a sua sustentabilidade é aprimorada. É importante ressaltar também que, na maioria das vezes, a durabilidade dos arranjos multilaterais está mais ligada à política interna dos países participantes do que do próprio sistema internacional. O início do século XXI é marcado por um incidente que modificou bastante as relações internacionais: os atentados de 11 de setembro ao World Trade Center, em Nova Iorque, nos Estados Unidos. Esse atentado, caracterizado como terrorista pelos Estados Unidos, acabou trazendo inúmeras transformações no modo de guiar a política externa norte-americana, que se lançou numa guerra com um inimigo não-convencional (por não se tratar de um Estado), intitulada “Guerra ao Terror”. Após o fim da bipolaridade do período da Guerra Fria e do sentimento renovador nas instituições multilaterais, por conta dos fatos acima ressaltados, houve uma mudança brusca no modo de agir internacionalmente dos Estados Unidos, principalmente após a eleição de George W. Bush, que influenciou claramente as relações multilaterais existentes naquele momento, de acordo com Fonseca (2008). Após esse episódio, por conta da nova tendência unilateral da atuação dos EUA, passando a deixar de lado a utilização dos meios multilaterais como forma de dominação da ordem mundial, possuindo então custos mais altos para atuar internacionalmente e deslegitimando o processo multilateral. Quando o Estado norte-americano opta por passar por cima de uma resolução do Conselho de Segurança da ONU, para enfrentar o Iraque de Saddam 33 Hussein, com uma clara intenção de destituição do poder e a imposição de uma nova geografia para o Oriente Médio, há um grande choque na agenda e no modus operandi do multilateralismo estabelecidos até então. A unilateralidade dos EUA acaba destituindo a ação da reciprocidade difusa (FONSECA, 2008). Com esse novo foco político dos norte- americanos, a América Latina deixou de ser prioridade na agenda dos EUA, incentivando os países dessa região a atuar mais livremente no sistema internacional. Por isso, nessa época, ressalta-se a atuação do Brasil como um país líder na região, levando em organismos internacionais as pautas dos países emergentes e subdesenvolvidos. Destaca- se também o surgimento e fortalecimento de instituições multilaterais entre os países da América do Sul, como o Mercosul8 e a Unasul9. Esse período foi bastante delicado para as Nações Unidas também, pois com a atitude de desrespeito dos Estados Unidos às resoluções do Conselho de Segurança foi colocado em risco todo o sistema de segurança coletivo consagrado na Carta constitutiva das Nações Unidas. Assim, era necessária uma atuação do organismo, sem se influenciar pelo novo comportamento estadunidense, pois, caso contrário, seria entregar o Conselho para as mãos dos Estados Unidos, perdendo toda a credibilidade e legitimidade da organização. Desse modo, os membros do Conselho de Segurança acabam por não apoiar e não legitimar a invasão dos EUA no Iraque. “Seria paralisante se houvesse uma sequência de demandas similares, o que não ocorreu. A realidade dos fatos e o fracasso da ‘administração’ dos EUA no Iraque levam a que voltem às Nações Unidas, já com perspectiva mais conciliatória” (FONSECA, 2008, p. 108). Assim, por mais que tenha havido um fortalecimento do multilateralismo após o fim da Guerra Fria, o desengajamento dos Estados Unidos, depois dos atentados terroristas de 11 de setembro de 2001, foi um golpe bastante duro a todo sistema da ONU. Isso porque a ordem internacional criada após 1945, possuía clara influência dos Estados Unidos e de seus princípios, atuando como a potência mais importante do sistema, só que através de meios multilaterais. Assim, quando o país volta a ter posicionamentos 8 Mercosul foi fundado em 26 de março de 1991, com a assinatura do Tratado de Assunção pelo Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai. É atualmente uma união aduaneira. A organização teve grande desenvolvimento no início dos anos 2000, marcados por maior integração entre os países da América do Sul. 9 A Unasul foi fundada em 23 de maio de 2008, era composta por 12 países da América do Sul (Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Equador, Guiana, Paraguai, Peru, Suriname, Uruguai e Venezuela). Pela primeira vez na história, se viu uma organização extremamente complexa da América do Sul, sem que os Estados Unidos pudessem influenciar. 34 unilaterais, indo contrário à sua própria ordem, toda a forma de guiar o sistema internacional estabelecido até então entra em crise. 35 2. ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS Após a discussão acerca do tema do multilateralismo, o presente capítulo tem como objetivo abordar o conceito de organizações internacionais, ressaltando as suas definições e a sua história de formação. É importante um maior aprofundamento do tema das organizações internacionais para o objetivo geral dessa dissertação, pois os dois temas estão intimamente ligados entre si. Inicialmente, abordaremos de modo cronológico, a evolução do que se entende por organização internacional e, em seguida, o debate acadêmico em torno do seu conceito. 2.1 Origem das Organizações Internacionais Esse tópico tem como principal objetivo traçar um panorama histórico das Organizações Internacionais. Será abordado, primeiramente, as conferências internacionais, como sendo o primórdio das organizações internacionais; posteriormente o período das Uniões Públicas Internacionais; e, por fim, as organizações internacionais propriamente ditas. 2.1.1 As Conferências Internacionais A ideia de cooperação entre diferentes Estados ou povos não é algo novo, os primeiros movimentos nesse sentido datam da época da Antiguidade Clássica, com a liga das cidades gregas, por exemplo. Além disso, as diversas trocas comerciais ao longo de toda a história podem já ser consideradas como formas de cooperação. Na Idade Média, já se encontravam as Missões Diplomáticas Permanentes, que tinham como objetivo tratar de algum assunto específico em outro território, ou dos interesses dos cidadãos que residiam fora de seu território de origem. O surgimento da figura do cônsul é de essencial importância para se entender como as relações diplomáticas foram moldadas até chegarem nos padrões de hoje. A ideia do cônsul surge quando algumas unidades políticas da Europa começam a realizar comércio com Constantinopla. Desse modo, era necessário a regulamentação do comércio e que fosse expandido o conhecimento sobre ele entre os comerciantes, assim, cria-se a figura do Cônsul para lidar com essas questões. 36 Porém, é só após os tratados da Paz de Vestfália (1648) que as relações internacionais passam a serem moldadas em torno da figura do cônsul e das Missões consulares. A diplomacia lidava muito bem com diversos assuntos, mas deixava a desejar com outros. Dessa forma, começa a prática de uma nova forma de cooperação entre os novos Estados europeus. Quando as relações bilaterais baseadas na existência de relações diplomáticas ou missões se revelaram inadequadas para lidar com situações mais complexas, derivadas de problemas que afetavam não apenas dois, mas muitos Estados, uma solução precisava ser encontrada para representar, no mesmo foro, os interesses comuns a todos os Estados. Assim, se chegou à conferência internacional. (CRETELLA NETO, 2007, p.18 apud STOLF, 2012, p. 53) Em setembro de 1814, ocorre a Conferência de Viena, realizada ao fim das guerras napoleônicas, sendo que, a partir desse momento, há uma tendência a se evitar a ocorrência de novas guerras como haviam sido as devastadoras guerras napoleônicas. Esse momento histórico foi marcado por uma grande evolução do sistema europeu e da ideia de uma Europa integrada, pois havia certa estabilidade social, desenvolvimento econômico e industrial, e essa tendência a evitar conflitos de grande porte. Nesse mesmo ano, foi fundado o que ficou conhecido como “Concerto Europeu”, como já ressaltado no capítulo anterior, sendo a experiência mais próxima de um multilateralismo real naquele momento histórico, porém o Concerto não desencadeou o surgimento em uma organização internacional formal. Esse arranjo multilateral tinha objetivo claro de consolidação das monarquias europeias frente às ameaças republicanas, possuindo também uma declaração de princípios do cristianismo que deveriam guiar essas monarquias. Conjuntamente ao Concerto Europeu, surgiu na Europa a aliança militar, política e ideológica, conhecida como Santa Aliança, composta por Áustria, Prússia, Rússia e França. O concerto europeu e a santa aliança podem ser considerados como o primórdio do sistema de segurança coletiva. Assim, o modo pelo qual as monarquias europeias buscaram soluções para os seus entraves e manter a paz na Europa foi através da realização de “conferências internacionais”. Ao criar nos governos europeus o hábito de se reunir, o sistema de conferência contribuiu para a maior institucionalização da política mundial. Ironicamente, pôde ter esse efeito porque ela mesma era muito imperfeitamente institucionalizada. Nunca ficou claro quem tinha o direito de convocar tais reuniões, que tópicos poderiam ser abordados ou quais dignitários e autoridades dos Estados convidados deveriam participar. (MURPHY, 2014, p. 66). 37 O número de Conferências realizadas na Europa só tendeu a crescer até a Primeira Guerra Mundial, sendo que os principais temas dessas conferências estavam ligados às áreas de estímulo à indústria, administração de potenciais conflitos sociais, fortalecimento do Estado e do Sistema de Estados, administração de conflitos entre Estados e fortalecimento da sociedade (Tabela 1). Além disso, as pessoas que eram competentes a convocar uma conferência ampliaram-se extensivamente até 1914, tornando as conferências cada vez mais comuns, como se pode ver na tabela. O medo do republicanismo e expansionismo francês era tão grande que aceitaram facilmente que o convite para se realizar uma conferência internacional poderia vir de qualquer nação, inclusive de pessoas secundárias ligadas à monarquia (MURPHY, 2014). Já no final do século XIX, o convite para uma conferência internacional vinda de qualquer Chefe de Estado deveria ser respeitado. Tabela 1 – Conferências Europeias e Mundiais, 1850 a 1914 ESTÍMULO À INDÚSTRIA Infraestrutura 1857 Taxas marítimas de Öresund, Copenhague 1861 Navegação do Elba, Hannover 1863 Correio, Paris 1863 Navegação do Escalda, Bruxelas 1864 Sinalização marítima, Londres 1864 Sinalização marítima, Paris 1866 Navegação do Danúbio, Paris 1878 Ferrovias, Berna 1881 Ferrovias, Berna 1882 Neutralização de cabos submarinos, Paris 1882 Padrões técnicos ferroviários, Berna 38 1883 Navegação do Danúbio, Londres 1885 Canal de Suez, Paris 1886 Padrões técnicos ferroviários, Berna 1886 Canal de Suez, Constantinopla 1889 Direito Marítimo, Washington 1892 Direito Marítimo, Gênova 1897 Telegrafia Oceânica, Paris 1903 Radiotelegrafia, Berlim 1905 Direito Marítimo, Bruxelas 1907 Direito Marítimo, Veneza 1907 Padrões Técnicos Ferroviários, Berna 1909 Direito Marítimo, Bruxelas 1910 Direito Aéreo, Verona 1910 Navegação Aérea, Paris 1910 Navegação do Mar Báltico, Christiania 1910 Direito Marítimo, Bruxelas 1911 Direito Marítimo, Paris 1912 Direito Marítimo, São Petersburgo 1913 Direito Marítimo, Copenhague Padrões industriais e propriedade intelectual 1880 Propriedade industrial, Paris 1884 Direitos Autorais, Berna 1885 Direitos Autorais, Berna Comércio 39 1853 Estatística, Bruxelas 1867 Questões Monetárias, Paris 1878 Questões Monetárias, Paris 1885 Direito Comercial, Antuérpia 1892 Questões Monetárias, Bruxelas 1910 Unificação das Letras de Câmbio, Haia 1912 Unificação da regulamentação do cheque, Haia ADMINISTRAÇÃO DE POTENCIAIS CONFLITOS SOCIAIS Trabalho 1890 Proteção do trabalho em fábricas e minas, Berlim 1897 Legislação trabalhista, Bruxelas 1900 Legislação trabalhista, Paris 1905 Legislação trabalhista, Berna 1906 Legislação trabalhista, Berna 1906 Desemprego, Milão 1913 Legislação trabalhista, Berna Agricultura 1882 Pesca no Mar do Norte, Haia 1890 Pesca no Mar do Norte, Estocolmo 1908 Pesca, Washington FORTALECIMENTO DO ESTADO E DO SISTEMA DE ESTADOS Ordem pública e administração pública 1883 Intercâmbio de documentos oficiais, Bruxelas 1886 Intercâmbio de documentos oficiais, Bruxelas 40 Administração de conflitos entre Estados 1850 Schleswig-Holstein, Londres 1853 Questões do Oriente, Viena 1855 Questões do Oriente, Viena 1856 Paz, Paris 1858 Principados, Paris 1860 Síria, Paris 1863 Ilhas Jônicas, Londres 1864 Humanização da Guerra, Genebra 1864 Assuntos da Dinamarca, Londres 1867 Neutralização de Luxemburgo, Londres 1868 Humanização da Guerra, Genebra 1868 Projéteis explosivos, São Petersburgo 1869 Questões de Creta, Paris 1871 Neutralização do Mar Negro, Londres 1874 Regras de Guerra, Bruxelas 1876 Questões do Oriente, Constantinopla 1878 Questões do Oriente, Berlim 1880 Norte da África, Madri 1884 África, Berlim 1889 Ilhas Samoa, Berlim 1890 Congo, Bruxelas 1899 Paz, Haia 1906 Marrocos, Algeciras 41 1906 Humanização da guerra, Genebra 1907 Paz, Haia 1908 Armas na África, Bruxelas 1908 Armas navais, Londres 1910 Fronteiras Africanas, Bruxelas FORTALECIMENTO DA SOCIEDADE Direitos Humanos 1889 Tráfico escravo, Bruxelas 1904 Tráfico de escravos brancos, Zurique 1904 Tráfico de escravos brancos, Paris 1908 Duelo, Budapeste 1910 Tráfico de escravos brancos, Paris Saúde 1851 Primeira Conferência Sanitária, Paris 1859 Segunda Conferência Sanitária, Paris 1866 Terceira Conferência Sanitária, Istambul 1874 Quarta Conferência Sanitária, Viena 1881 Quinta Conferência Sanitária, Washington 1885 Sexta Conferência Sanitária, Roma 1887 Bebidas Alcoólicas no Mar do Norte, local não registrado 1892 Sétima Conferência Sanitária, Veneza 1893 Oitava Conferência Sanitária, Dresden 1894 Nona Conferência Sanitária, Paris 1897 Décima Conferência Sanitária, Veneza 42 1899 Tráfico de bebidas alcoólicas na África, Bruxelas 1903 11ª Conferência Sanitária, Paris 1906 Tráfico de bebidas alcoólicas na África, Bruxelas 1909 Ópio, Xangai 1911 12ª Conferência Sanitária, Paris 1911 Ópio, Haia 1913 Ópio, Haia Educação e Pesquisa 1884 Estabelecimento do Meridiano de referência, Washington Fonte: MURPHY (2014, p. 66 a 69) A partir da Tabela 1, é possível perceber que as Conferências Internacionais passaram a cobrir um número bastante extenso de temas a serem debatidos entre as nações. Um dos motivos para esse fato é que o modelo de conferências internacionais possibilitou muitos monarcas a exercerem iniciativa autônoma. “A prática de permitir que membros da realeza convocassem conferências sobre temas de interesse foi estendida ainda mais para a pequena nobreza [...]. Eles convocavam conferências internacionais sobre temas de seu próprio interesse” (MURPHY, 2014, p. 70). Pode-se notar também que todo esse sistema de conferências se deu em sua maior parte relacionado ao continente europeu. Por conta dessa prática de que qualquer membro da nobreza poderia chamar uma conferência internacional sobre algum tema de seu interesse próprio, muitos acadêmicos passaram a considerar essas conferências como parte da “baixa política”, sendo consideradas fora do sistema de conferências ligado ao Congresso de Viena de 1815. Em Viena, havia ficado estabelecido que as conferências colocariam em prática “regimes internacionais”, que segundo Krasner (1982), eram princípios e regras que determinavam a tomada de decisão dos assuntos em pauta, não impondo uma nova ordem política, pois essa missão ficava a cargo das conferências e congressos ligados ao Congresso de Viena (MURPHY, 2014). Assim, as conferências passaram a ser locais de debate entre os 43 governos, mas esses não precisavam se comprometer a colocar em prática o que foi decidido ali no seu determinado país. Desse modo, segundo Murphy (2014), as Conferência Internacionais possuem três principais características, sendo elas: (1) a facilidade de serem convocadas; (2) inúmeros temas que podiam ser debatidos; (3) poder que era dado aos profissionais do governo que iam representá-los. Pode-se dizer que por conta dessas características, as conferências internacionais possibilitaram, pelo menos por algum tempo, uma igualdade entre Estados desiguais. 2.1.2 Uniões Públicas Internacionais Conjuntamente com o desenvolvimento e ampliação das Conferências Internacionais, também houve um grande avanço na instituição de uniões públicas internacionais ou agências globais, a fim de regular algum tema importante para a agenda internacional da época. Essas uniões podem ser consideradas como protótipos das modernas organizações internacionais. Murphy (2014) ressalta que essas uniões possuíam mais um caráter regional do que os seus nomes totalmente internacionalistas faziam parecer. Isso porque os países europeus acabavam controlando todo o debate institucional, além do fato de que nessa época a Europa controlava grande parte do mundo. O avanço no estabelecimento das uniões públicas internacionais e, posteriormente, das próprias organizações internacionais, se deve ao momento logo após a Primeira Revolução Industrial. Isso porque esse fato representou uma mudança extremamente radical, onde os Estados não sabiam lidar sozinhos com os problemas advindos dessa nova etapa. “A maior parte da liderança política para criar as uniões públicas internacionais veio de aristocratas, homens cuja posição e fortuna eram resultado da continuação do ancien régime” (MURPHY, 2014, p. 58). Então, mesmo que houvesse sido posto o germe de uma mudança da ordem e de cooperação internacional, as uniões ainda eram ligadas às monarquias e tinham, assim, o seu poder limitado por elas. Pode-se dizer que o sistema de conferências internacionais “preparou o terreno” para o desenvolvimento das uniões públicas internacionais, sendo que os Estados já estavam acostumados com o debate entre si por meio da diplomacia conferencial, além 44 da paz que havia se estabelecido entre as potências nesse período. Para resolver os problemas gerados com a nova ordem industrial que emergia, a constituição de uniões públicas internacionais deslanchou a partir da metade do século XIX, como se pode observar na Tabela 2. Tabela 2 – Uniões Públicas Internacionais/Organizações Mundiais até 1914 (por principal área de responsabilidade e data de fundação) ESTÍMULO À INDÚSTRIA Infraestrutura 1865 União Internacional de Telégrafos 1874 União Postal Universal 1884 Associação Internacional do Congresso de Ferrovias 1890 Agência Central do Transporte Ferroviário Internacional 1894 Associação Internacional Permanente dos Congressos de Navegação 1905 Conferência Diplomática do Direito Marítimo Internacional 1906 União Internacional de Radiotelégrafos 1909 Associação Internacional Permanente dos Congressos Rodoviários Padrões Industriais e Propriedade Intelectual 1875 Bureau Internacional de Pesos e Medidas 1883 União Internacional para a Proteção da Propriedade Intelectual 1886 União Internacional para a Proteção das Obras Literárias e Artísticas 1912 Bureau Internacional de Química Analítica de Alimentação Humana e Animal ADMINISTRAÇÃO DE POTENCIAIS CONFLITOS SOCIAIS Trabalho 45 1901 Agência Internacional do Trabalho Agricultura 1879 Comissão Internacional do Álamo 1901 Conselho Internacional para Estudo do Mar 1902 União Internacional do Açúcar 1905 Instituto Internacional da Agricultura FORTALECIMENTO DO ESTADO E DO SISTEMA DE ESTADOS Ordem pública e administração pública 1875 Comissão Penitenciária Internacional 1910 Instituto Internacional de Ciências Administrativas Administração de Conflitos entre Estados 1899 Tribunal Permanente de Arbitragem 1907 Tribunal Internacional de Presas FORTALECIMENTO DA SOCIEDADE Direitos Humanos 1890 Agência Internacional Marítima contra o Tráfico de Escravos Ajuda e Bem-estar 1907 Agência de Informações e Investigações relativas à Ajuda para Estrangeiros Saúde 1900 Comissão de Revisão da Nomenclatura das Causas de Morte 1907 Agência Internacional de Higiene Pública 1912 Associação Internacional de Banhos Públicos e da Limpeza Educação e pesquisa 46 1864 Associação Geodésica Internacional 1903 Associação Internacional de Sismologia 1908 Comissão Internacional para o Ensino de Matemática 1909 Bureau Central para a Cartografia Internacional Fonte: MURPHY (2014, p.56-57) Tanto nas conferências internacionais como nas uniões públicas, as pessoas que atuavam nessas iniciativas eram conhecidas como construtores de sistemas públicos (MURPHY, 2014). Estes podiam ser desde funcionários públicos ou privados, empreendedores de alguma área específica, como com experiência em sistemas ferroviários, de saúde, de educação, por exemplo. Um grande sistema público que serviu como base para muitos regimes internacionais foi a uniformização da tarifa de postagem da Inglaterra, realizada pelo “construtor de sistema público” Rowland Hill (MURPHY, 2014). Os construtores de sistemas públicos do século XIX que conceberam as uniões públicas internacionais imaginaram incorporar a visão liberal de Smith e Kant da mesma maneira. Eles estabeleceriam os sistemas públicos internacionais (econômica e politicamente eficiente e extensíveis para o mundo inteiro) com o objetivo de criar mercados mais amplos nos quais as políticas econômicas liberais resultariam em melhoras na divisão do trabalho (do nível global até o chão da fábrica), contribuindo, portanto, para o progresso humano. (MURPHY, 2014, p. 78) Para que fosse estabelecida uma união pública, era necessário passar por três estágios diferentes, onde dois deles estão relacionados com a construção e um com a manutenção da união. O primeiro estágio estava ligado com a elaboração do projeto de uma nova instituição, que possuía, na maioria das vezes, um problema específico para ser resolvido em conjunto. O segundo estava relacionado com a necessidade de patrocínio de uma conferência internacional, para que fossem debatidos as ideias e os problemas em comum entre os países. Nessa conferência, é possível que saia um acordo que estabeleça uma união experimental entre as partes interessadas. Em terceiro lugar, após o seu estabelecimento, a união deve ser capaz de atrair um público que se beneficiasse de suas atividades. Contudo, não se pode afirmar que não havia desconfiança em relação às uniões públicas internacionais. Uma das principais potências da época, a Grã-Bretanha, tinham 47 inúmeras ressalvas quanto às uniões. Por conta dessa desconfiança, muitas uniões foram criadas para atuar por tempo limitado e tinham funcionários subordinados ao país que a sediava ou que a criou (MURPHY, 2014). 2.1.3 Organizações Internacionais 2.1.3.1 Sociedade ou Liga das Nações A experiência com as conferências internacionais e as uniões públicas internacionais foi bastante apreciada pelos países da sociedade internacional, principalmente pelo fato de que representou um experimento positivo quanto à solução de problemas em conjunto e a manutenção da paz. Contudo, em 1914, há o início da Primeira Guerra Mundial, quebrando-se a estrutura de equilíbrio de poder, que vigorava desde o fim das Guerras Napoleônicas e o estabelecimento das Conferências. Com o fim da Primeira Guerra Mundial, em 1918, viu-se a necessidade de criação de um organismo de caráter universal que pudesse evitar o surgimento de uma nova guerra mundial e manter a paz. É assim que surge a Liga ou Sociedade das Nações, através do pacto anexo ao Tratado de Versalhes, em 28 de abril de 1919, representando a primeira organização internacional de vocação universal. Essa nova organização tinha como princípio-base a igualdade entre os Estados e ideais de segurança coletiva (SEITENFUS, 2008). Pode-se destacar também a existência de três funções principais da Liga, que eram: “1) a segurança; 2) a cooperação econômica, social e humanitária; 3) a execução de certos dispositivos dos tratados de paz de Versalhes” (SEITENFUS, 2008, p. 105). Essa organização foi criada com base em ideias pacifistas e idealistas, mais especificamente baseadas nos princípios levantados pelo então presidente norte- americano Woodrow Wilson, no Congresso norte-americano em 1918, que ficaram conhecidos como “14 pontos de Wilson”. Esses pontos expressavam princípios que deveriam ser seguidos pela sociedade internacional, para se chegar à paz internacional e, também, como deveria ser criada a organização que mediaria todo esse projeto para à paz mundial. A Inglaterra e a França tinham ideias divergentes acerca de como deveria ser essa organização. Ambas acreditavam na necessidade de uma organização internacional para mediar a paz, porém os franceses acreditavam numa organização militarizada, que 48 impediria a ascensão de um revanchismo alemão, ressaltando a ideia de um militarismo supranacional na Europa. Já os ingleses, juntamente com os norte-americanos, pensavam diferente e rechaçavam a ideia de uma organização militarizada. “O projeto Hurt-Miller propugnava uma sociedade voluntarista, baseada no princípio da boa-fé e da boa-vontade dos Estados-membros”. (SEITENFUS, 2008, p. 106). Desse modo, essa proposta colocava toda a responsabilidade do estabelecimento de uma paz na Europa à mediação internacional, caso ocorresse algum conflito. Isso significou que, se estabeleceu uma organização de ação e estrutura frágil e fraca. Segundo Seitenfus (2008), o principal defeito, que acarretou todos os outros da Liga das Nações, foi o fato de ela estar intimamente ligada ao Tratado de Versalhes, sendo que isso implicou que a organização emergisse a partir de uma estrutura de vencedores versus perdedores. A Liga era composta por 32 Estados-membros originários e houve algumas adesões, sendo que, em 1923, havia 54 membros na organização. É importante ressaltar que, apesar da organização ter sido baseada nos 14 pontos de Wilson, presidente norte- americano, os Estados Unidos não participaram como membro, devido a não aprovação no Congresso nacional à entrada do país. Esse foi um outro ponto bastante determinante para que a organização tendesse ao fracasso. É bastante indicativo para o futuro de uma organização que versa sobre a paz e a cooperação a ausência da maior potência do sistema internacional, no caso, os Estados Unidos. O sistema de manutenção de paz da Liga também não era dos mais eficientes, o Pacto em si não deixava clara a proibição de se fazer guerra, ou seja, os artigos que fundaram a organização não eliminam totalmente a possibilidade de se fazer a guerra, de utilizar meios militares para resolver conflitos. Isso fica bastante evidente no artigo 15, inciso 7º, que estabelece que os países podem proceder do modo como julgarem necessário para a manutenção do direito e da justiça, abrindo margem para qualquer tipo de decisão de um Estado. As Uniões Públicas Administrativas foram colocadas sob autoridade da Liga, de acordo com o artigo 24. Outros órgãos foram criados também, como a Organização Internacional do Trabalho (OIT) em 1919, e a Corte Permanente de Justiça Internacional (CPJI), em 1922. 49 A Liga era organizada de forma tripartite, sendo composta por uma Assembleia, um Conselho restrito e um Secretariado permanente. A Assembleia era o organismo que era composto por todos os Estados-membros e todos tinham o mesmo poder de voto. Tanto na Assembleia como no Conselho, as votações eram feitas por unanimidade (SEITENFUS, 2008). O Conselho era composto, inicialmente, por 9 membros, sendo 5 permanentes. Formalmente, a Liga deixa de existir em 20 de abril de 1946. Contudo, a organização se enfraquece e perde quase que totalmente a sua credibilidade nos anos que antecedem a Segunda Guerra Mundial. 2.1.3.2 Organização das Nações Unidas (ONU) A Organização das Nações Unidas é criada após a Segunda Guerra Mundial, com o objetivo principal de tentar evitar um novo conflito mundial, corrigindo os erros cometidos pela Liga das Nações. A Carta das Nações Unidas foi assinada em 25 de junho de 194510, em São Francisco, nos Estados Unidos. A organização contava com 51 membros11 originários que estavam presentes na assinatura da Carta. A ideia de união, que poderia remeter a uma institucionalização futura das relações internacionais, não nasce apenas com o fim da guerra, ela surge já no começo do conflito, quando algumas nações já se uniam em torno do inimigo em comum: a Alemanha. Um exemplo disso foi a Carta do Atlântico (1941), que firmava princípios a serem seguidos pelas nações, assinada pelos Estados Unidos e Reino Unido (SEITENFUS, 2008). Também houve a Conferência de Washington em 1942, que reafirma os princípios da Carta do Atlântico e estabelece a necessidade de união entre as nações a fim de lugar contra os países do Eixo. Assim como em 1918, os Estados Unidos se encontravam à frente do debate da criação de uma ordem internacional baseada na paz, no liberalismo e na democracia, articulados em uma organização internacional de caráter universal. 10 Dados disponíveis no website oficial da ONU no Brasil: 11 Os 51 membros: África do Sul, Arábia Saudita, Argentina, Austrália, Bélgica, Bielorússia, Bolívia, Brasil, Canadá, Tchecoslováquia, Chile, China, Colômbia, Costa Rica, Cuba, Dinamarca, Egito, El Salvador, Equador, Estados Unidos, Etiópia, Filipinas, França, Grécia, Guatemala, Haiti, Holanda, Honduras, Índia, Irã, Iraque, Iugoslávia, Líbano, Libéria, Luxemburgo, México, Nicarágua, Noruega, Nova Zelândia, Panamá, Paraguai, Peru, Polônia, República Dominicana, Reino Unido, Síria, Turquia, URSS, Uruguai e Venezuela. 50 Em 1943, ocorre outra Conferência, a Conferência de Moscou, no qual as potências estabelecem a necessidade de criação de uma nova organização internacional que irá reger as relações internacionais. Na Conferência de Dumbarton Oaks (agosto- outubro de 1944) já eram traçados os principais princípios e normas que fundamentariam a nova organização internacional. A posição dos Estados Unidos de criar essa organização baseada em seus ideais, fazia parte da sua ideia de levar o seu experimento nacional de democracia para o mundo, inclusive de tomar o seu lugar como principal potência mundial, como será abordado no próximo capítulo. A organização teria um caráter universal, sendo composta desde potências até nações menores. Contudo, a fim de não cometer os mesmos erros da Liga das Nações, já se falava antes mesmo da elaboração da nova organização, de que haveria algum órgão decisório que seria composto por um grupo seleto de países, o que viria a ser o Conselho de Segurança. Também teriam a preocupação de não vincular a nova organização com os tratados que deram fim à Segunda Guerra, como havia sido feito com a Liga (SEITENFUS, 2008). O fato de existir um organismo dentro da nova organização, que seria composto pelas potências e teria um valor decisório maior, está ligado também à importância de os Estados Unidos estarem presentes como membros nessa organização, algo que não ocorreu na Liga. Assim, a existência de uma posição de maior poder pelos Estados Unidos e outras potências, convenceria o Congresso norte-americano de que não haveriam perdas ao ingressar nessa organização internacional, e também não entraria em conflito com os dispositivos constitucionais do país. Dessa forma, a ONU é criada em 1945, sendo composta por cinco órgãos principais, sendo eles: Assembleia Geral, o Conselho de Segurança, o Conselho Econômico e Social, Secretariado e a Corte Internacional de Justiça. O mais importante e poderoso dos órgãos da ONU é o Conselho de Segurança, que é composto por cinco membros permanentes (Estados Unidos, Reino Unido, França, China e URSS), com direito de veto e, inicialmente, seis membros não permanentes, sendo modificado para dez, divididos de acordo com as regiões do mundo. Há um grande debate acerca da questão do direito de veto existente no Conselho de Segurança para os membros permanentes, principalmente, acerca da questão de se ele fere os princípios da ONU de ser uma organização democrática, já que dá mais poderes a uns do que a outros. Muitos Estados são claramente contra a existência do direito de veto para as potências, principalmente aqueles que gostariam de compor o Conselho como 51 membro permanente, como alguns países da América Latina, África e Ásia. Não se pode deixar de ressaltar que a composição do Conselho de Segurança, o organismo mais importante da ONU por lidar com a segurança internacional, reflete a ordem mundial dos vencedores da 2ª Guerra. Assim, hoje é bastante questionado se ela reflete a ordem mundial atual, existindo inúmeras tentativas de reforma por parte de algumas nações, mas nenhuma consegue ser bem-sucedida, já que há o direito de veto, e nenhuma daquelas potências está disposta a perder tamanho poder nas relações internacionais. Um dos cinco órgãos principais é a Assembleia Geral, que é composta por todos os membros da organização, sendo que todos eles possuem direito a um voto, sendo o órgão mais democrático da organização. Ela se reúne uma vez ao ano, mas podem ser chamadas reuniões extraordinárias pelos próprios membros ou a mando do Conselho de Segurança. Outro órgão principal é o Conselho Econômico e Social (ECOSOC). Apesar do principal objetivo da nova organização criada ser a manutenção da paz e segurança internacional, houve o debate de que desequilíbrios sociais e econômicos, além de problemas de desenvolvimento, estão intimamente ligados com conflitos e podem ameaçar a paz e a segurança internacional. O Conselho se reúne duas vezes por ano, sendo a primeira em Nova York e a segunda em Genebra. Os membros são compostos por, atualmente, 54 Estados12, sendo que, esses representam todas as regiões do mundo. Cada membro do Conselho possui um voto e as decisões são estabelecidas por maioria simples. Pelo fato de o ECOSOC ser um organismo dotado de diversas funções13, diversos órgãos subsidiários e comissões funcionais ligados a ele foram criados ao longo do tempo (SEITENFUS, 2008). Foram criadas comissões econômicas regionais: Comissão Econômica da Europa (Genebra), Comissão Econômica para Ásia e o Extremo Oriente (Bangkok), Comissão Econômica para América Latina e Caribe (Santiago do Chile), que desempenham importante papel na avaliação das políticas públicas de incentivo ao desenvolvimento. (SEITENFUS, 2008, p. 152) Essas comissões econômicas regionais são organismos compostos pelos Estados que fazem parte do ECOSOC e possuem um Secretário Executivo ligado ao Secretariado geral da ONU. Além disso, esse órgão se relaciona com diversas agências e outros 12 Dado disponível no website oficial do ECOSOC. Disponível em Acesso em 07/11/2017. 13 As funções do ECOSOC estão disponíveis nos Artigos 62 a 66 do Capítulo X da Carta das Nações Unidas. 52 organismos das Nações Unidas. Na teoria, o Conselho Social e Econômico deveria funcionar perfeitamente, porém a realidade é outra, há grandes entraves, que são resultados das disparidades socioeconômicas entre os países, além de um grande arcabouço burocrático, pelo qual todas as suas ações passam para chegar a ter alguma efetividade. O Secretariado da ONU é o órgão responsável pela administração da organização, sendo composto pelo Secretário-Geral e uma delegação de funcionários. O Secretário- Geral é nomeado pela Assembleia Geral, mas por recomendação unanime do Conselho de Segurança. O seu mandato é de cinco anos, podendo ser estendido por mais um mandato. Tabela 3 – Os Secretários da ONU Nome Origem Mandato Trygve Lie Noruega Fevereiro/1946 a janeiro/1951 e fevereiro/1951 a abril/1953 Dag Hammarskjöld Suécia Abril/1953 a abril/1958 e maio/1958 a setembro/1961 U Thant Birmânia Novembro/1961 a novembro/1962 (interino), dezembro/1962 a novembro/1966 e dezembro/1966 a dezembro/1971 Kurt Waldheim Áustria Janeiro/1972 a dezembro/1976 e janeiro/1977 a dezembro/1991 Javier Perez de Cuellar Peru Janeiro/1982 a dezembro de 1986 e janeiro/1987 a dezembro/1991 Boutros Boutros-Ghali Egito Janeiro/1992 a dezembro/1996 Kofi Annan Gana Janeiro/1997 a dezembro/2001 e janeiro/2002 a dezembro/2006 53 Ban Ki-Moon Coréia do Sul Janeiro/2007 a dezembro/2012 e janeiro/2013 a dezembro/2016 António Guterres Portugal A partir de janeiro/2017 Fonte: (SEITENFUS, 2008, p. 155) Os Secretários são normalmente pessoas ligadas à política de seus países e/ou da sociedade internacional. É importante que o secretário possua uma postura, durante o cargo, desvinculada ao de seu país de origem, sendo essa uma grande preocupação para o Conselho de Segurança no momento de indicar um secretário-geral, principalmente por conta da grande influência e responsabilidade que esse cargo detém. Por fim, há a Corte Internacional de Justiça, que é o principal órgão judiciário da ONU. A Corte é bastante diferente de um órgão judiciário que existem internamente nos Estados, isso porque, para que ela possa julgar algum caso, as partes envolvidas devem reconhecer a competência da mesma. Portanto, para que a Corte disponha de jurisdição é imprescindível que todas as Partes do litígio reconheçam a sua competência. A incapacidade da Corte de impor suas sentenças ao coletivo internacional decorre das peculiaridades do próprio direito internacional e de seu caráter, em muitas searas, amplamente voluntaristas. (SEITENFUS, 2008, p.157) Para administrar o seu funcionamento, existe um Estatuto. Somente Estados podem entrar com um processo na Corte, sendo assim, cidadãos e organizações não- governamentais não podem ter acesso a ela. Contudo, por mais que a Corte esteja ligada à ONU, nem todos os seus membros reconhecem a jurisdição obrigatória, de forma mais específica, apenas aproximadamente 32% dos membros reconhecem a jurisdição obrigatória. Um caso emblemático é que o próprio Estados Unidos, mesmo sendo membro do Conselho de Segurança, não reconhece a Corte. A Corte é composta por 15 juízes, sendo que, um terço das vagas fica a cargo de países europeus e o resto das vagas é dividido entre as outras nacionalidades. Eles possuem mandatos de 9 anos e podem ser reeleitos. Além desses organismos principais, a ONU possui inúmeros órgãos e agências especializadas nos mais diversos temas essenciais da ordem internacional. Por conta dessa grande especificação, a ONU conseguiu obter alguma importância no sistema 54 interna