Uma orquestra sem maestro? Governança do clima, atores subnacionais e a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas (UNFCCC)

Abstract

Esta pesquisa investiga as dinâmicas subnacionais da governança global do clima, particularmente no que se refere ao engajamento de governos locais nas agendas, processos e negociações instituídos no âmbito da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas (UNFCCC). A partir de uma análise centrada no Grupo Constituinte de Governos Locais e Autoridades Municipais (LGMA), questiona-se em que medida o grupo conseguiu incidir na governança da UNFCCC por meio de sua agenda de ação para as Conferências das Partes (COPs) no período pós-Acordo de Paris (2015-2024). O trabalho mobiliza referenciais conceituais que situam o debate sobre atores subnacionais nos estudos sobre governança e na área das Relações Internacionais, refletindo sobre a sua inserção na governança do clima após o fracasso do Protocolo de Quioto e no contexto da gradual transição do regime para uma arquitetura “de baixo para cima”. Nesse sentido, o Acordo de Paris, tem sido identificado como um marco da descentralização dos processos da UNFCCC e da consolidação de uma abordagem de governança multinível, na qual atores subnacionais e outros atores não-parte teriam sido mobilizados para orquestrar resultados mais ambiciosos ao regime. Trabalha-se com a hipótese de que, embora estes atores estejam associados aos riscos e efeitos da crise climática, os governos locais não estão à margem dos conflitos distributivos e disputas de poder que estruturam o regime em escala global. A partir da observação dos instrumentos nos quais o LGMA coordena suas atividades, bem como da relacionalidade do grupo constituinte com as agendas mobilizadas por redes transnacionais de governos locais, buscou-se realizar um rastreamento de processos acerca da institucionalização desses atores na UNFCCC. Para isso, foram consultadas as submissões do LGMA à Convenção-Quadro, associadas à uma análise da incorporação de componentes urbanos às resoluções das COPs ao longo do tempo. Com base na sistematização das principais decisões formais e resultados informais identificados, o estudo apontou para potenciais limitações à representação de governos locais a partir do LGMA e à ideia de que a governança desses atores para UNFCCC se desenvolve “de baixo pra cima”.

This research investigates the subnational dynamics of global climate governance, particularly regarding the engagement of local governments in the agendas, processes, and negotiations established under the United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC). Based on an analysis centered on the Local Governments and Municipal Authorities (LGMA) Constituency Group, it examines the extent to which this group has been able to exert influence on UNFCCC governance through its action agenda for the Conferences of the Parties (COPs) in the post–Paris Agreement period (2015-2024). The study mobilizes conceptual frameworks that situate the debate on subnational actors within governance studies and the field of International Relations, reflecting on their incorporation into climate governance following the failure of the Kyoto Protocol and within the context of the regime’s gradual transition toward a “bottom-up” architecture. In this sense, the Paris Agreement has been identified as a milestone in the decentralization of the Convention’s processes and in the consolidation of a multilevel governance approach, in which subnational actors and other non-Party stakeholders have been mobilized to orchestrate more ambitious outcomes for the regime. The analysis advances the hypothesis that, although these actors are closely associated with the risks and impacts of the climate crisis, local governments are not detached from the distributive conflicts and power struggles that structure the regime at the global scale. Through an examination of the instruments through which the LGMA coordinates its activities, as well as the relational dynamics between the constituency group and the agendas mobilized by transnational networks of local governments, the research conducts a process-tracing analysis of the institutionalization of these actors within the UNFCCC. To this end, LGMA submissions to the Convention were analyzed in conjunction with an assessment of the incorporation of urban components into COP decisions over time. Based on a systematization of the main formal decisions and informal outcomes identified, the study points to potential limitations in the representation of local governments through the LGMA constituency, as well as in the notion that governance by these actors within the UNFCCC develops in a strictly “bottom-up” manner.

Esta investigación analiza las dinámicas subnacionales de la gobernanza climática global, con énfasis en la participación de los gobiernos locales en las agendas, los procesos y las negociaciones desarrolladas en el marco de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (UNFCCC). A partir de un análisis centrado en el Grupo Constituyente de Gobiernos Locales y Autoridades Municipales (LGMA), se examina en qué medida dicho grupo ha logrado incidir en la gobernanza de la UNFCCC mediante su agenda de acción en las Conferencias de las Partes (COP) a partir del Acuerdo de París (2015-2024). El trabajo moviliza marcos conceptuales que sitúan el debate sobre los actores subnacionales en los estudios de gobernanza y en el campo de las Relaciones Internacionales, reflexionando sobre su incorporación a la gobernanza climática tras el fracaso del Protocolo de Kioto y en el contexto de la transición gradual del régimen hacia una arquitectura “de abajo hacia arriba”. En este sentido, el Acuerdo de París ha sido identificado como un hito en la descentralización de los procesos de la Convención y en la consolidación de un enfoque de gobernanza multinivel, en el que los actores subnacionales y otros actores no Parte son movilizados para promover resultados más ambiciosos del régimen climático. Se plantea la hipótesis de que, aunque estos actores estén estrechamente vinculados a los riesgos e impactos de la crisis climática, los gobiernos locales no se sitúan al margen de los conflictos distributivos y de las disputas de poder que estructuran el régimen a escala global. A partir del análisis de los instrumentos mediante los cuales el LGMA coordina sus actividades y de su relación con las agendas impulsadas por redes transnacionales de gobiernos locales, se realizó un rastreo de procesos orientado a examinar la institucionalización de estos actores en el ámbito de la UNFCCC. Para ello, se analizaron las presentaciones del LGMA ante la Convención, junto con una evaluación de la incorporación de componentes urbanos en las decisiones adoptadas por las COP a lo largo del tiempo. Con base en la sistematización de las principales decisiones formales y de los resultados informales identificados, el análisis señala posibles limitaciones tanto en la representación de los gobiernos locales a través del LGMA como en la noción de que la gobernanza de estos actores en la UNFCCC se desarrolla de manera estrictamente “de abajo hacia arriba”.