A Montante do Mekong: governança da Água e participação pública na bacia do Lancang-Mekong

Abstract

A água, não mais enquanto elemento da natureza, mas enquanto recurso hídrico e, portanto, fator econômico crucial para o desenvolvimento da sociedade moderna utilitarista, tem seu caráter de disputa e dominação sendo cada vez mais evidenciado. Bacias hidrográficas, dessa forma, passaram a ser pano de fundo para iniciativas e intervenções provenientes da rede de institucionalidades hoje conhecida como Governança da Água (GAg), tornando-se a escala de análise mais comum na gestão da água. A Bacia do Lancang-Mekong, localizada na península da Indochina, está entre as dez maiores bacias em volume, com drenagem de cerca de 795.000 km², banhando mais de 70 milhões de pessoas. Institucionalmente, a bacia é perpassada por diversas entidades, sendo a Comissão do Rio Mekong (CRM) a principal, enquanto que a partir de uma perspectiva mais ampla da governança, a rede se expande com atores subnacionais, transnacionais e internacionais. Geopoliticamente, o potencial hidrelétrico da bacia e a ausência da China e do Myanmar complexificam ainda mais - este último em escala muito menor - as relações de poder na região, especialmente pelo histórico chinês de construção de seus próprios aparatos de governança, como é o caso da Lancang-Mekong Cooperation (LMC), e pelo avanço da Belt and Road Initiative (BRI). Neste emaranhado, a participação pública, categoria presente no paradigma de gestão Integrated Water Resources Management (IWRM) mesmo que de forma rasa, apresenta plurais inoperâncias, especialmente no que diz respeito à participação pública. Buscando entender quais dinâmicas conformam e caracterizam a participação pública na Governança da Água da bacia do Lancang-Mekong, o trabalho se inicia com uma revisão de literatura sobre a GAg e participação pública, identificando discussões e lacunas. Em seguida, explora-se os aparatos de governança interna de cada país, bem como as dinâmicas bilaterais e regionais, a fim de contornar um esboço da GAg da bacia. Por fim, após analisar os cinco casos que passaram pelos Procedures for Notification, Prior Consultation and Agreement (PNPCA), mecanismo participativo mais central da CRM, a seção de discussão revela quatro achados importantes: além da proeminência sino-tailandesa no avanço do setor hidrelétrico do MekongLancang, uma dupla fratura utilitarista e adaptativa, argumenta-se, resulta num tokenismo participativo institucional, que caracteriza a dinâmica da participação pública da GAg da bacia investigada.

Water, no longer seen merely as an element of nature but as a water resource and therefore a crucial economic factor for the development of modern utilitarian society, is increasingly becoming a subject of dispute and domination. River basins have thus become the backdrop for initiatives and interventions stemming from the network of institutionalities known today as Water Governance (WG), becoming the most common scale of analysis in water management. The Lancang-Mekong River Basin, located on the Indochina peninsula, is among the ten largest basins by volume, draining approximately 795,000 km² and serving more than 70 million people. Institutionally, the basin is traversed by various entities, with the Mekong River Commission (MRC) being the main one, while from a broader governance perspective, the network expands to include subnational, transnational, and international actors. Geopolitically, the hydroelectric potential of the basin and the absence of China and Myanmar further complicate power relations in the region – the latter on a much smaller scale – especially given China's history of building its own governance apparatuses, such as the Lancang-Mekong Cooperation (LMC), and the advancement of the Belt and Road Initiative (BRI). Within this complex context, public participation, a category present in the Integrated Water Resources Management (IWRM) paradigm, albeit superficially, exhibits multiple ineffectiveness, particularly regarding public participation. Seeking to understand the dynamics that shape and characterize public participation in the Water Governance of the Lancang-Mekong basin, this study begins with a literature review on Water Governance and public participation, identifying discussions and gaps. Subsequently, it explores the internal governance apparatuses of each country, as well as bilateral and regional dynamics, in order to outline a Water Governance framework for the basin. Finally, after analyzing the five cases that went through the Procedures for Notification, Prior Consultation and Agreement (PNPCA), the most central participatory mechanism of the CRM, the discussion section reveals four important findings: in addition to the Sino-Thai prominence in the advancement of the Mekong-Lancang hydroelectric sector, a double utilitarian and adaptive fracture, it is argued, results in an institutional participatory tokenism, which characterizes the dynamics of public participation in the GAg of the investigated basin.

El agua, que ya no se considera simplemente un elemento de la naturaleza sino un recurso hídrico y, por lo tanto, un factor económico crucial para el desarrollo de la sociedad utilitaria moderna, se está convirtiendo cada vez más en objeto de disputa y dominación. Las cuencas fluviales se han convertido así en el escenario de iniciativas e intervenciones derivadas de la red de instituciones ahora conocida como Gobernanza del Agua (GAg), que se ha convertido en la escala de análisis más común en la gestión del agua. La cuenca del Lancang-Mekong, ubicada en la península de Indochina, se encuentra entre las diez cuencas más grandes por volumen, con una superficie de drenaje de aproximadamente 795.000 km² y que abastece a más de 70 millones de personas. Institucionalmente, la cuenca está atravesada por diversas entidades, siendo la Comisión del Río Mekong (CRM) la principal, mientras que, desde una perspectiva de gobernanza más amplia, la red se expande para incluir actores subnacionales, transnacionales e internacionales. Desde el punto de vista geopolítico, el potencial hidroeléctrico de la cuenca y la ausencia de China y Myanmar complican aún más las relaciones de poder en la región —esta última a una escala mucho menor—, especialmente considerando la trayectoria de China en la creación de sus propios aparatos de gobernanza, como la LancangMekong Cooperation (LMC), y el avance de la Belt and Road Initiative (BRI). En este complejo contexto, la participación pública, una categoría presente en el paradigma Integrated Water Resources Management (IWRM) aunque superficialmente, muestra múltiplas ineficacias, particularmente en lo que respecta a la participación ciudadana. Con el fin de comprender la dinámica que configura y caracteriza la participación pública en la gobernanza del agua de la cuenca del Lancang-Mekong, este trabajo comienza con una revisión bibliográfica sobre gobernanza del agua y participación pública, identificando debates y lagunas. Posteriormente, explora los aparatos de gobernanza internos de cada país, así como las dinámicas bilaterales y regionales, para delinear un marco de gobernanza del agua para la cuenca. Finalmente, tras analizar los cinco casos que pasaron por los Procedures for Notification, Prior Consultation and Agreement (PNPCA), el mecanismo participativo más central del CRM, la sección de discusión revela cuatro hallazgos importantes: además de la prominencia sino-tailandesa en el avance del sector hidroeléctrico Mekong-Lancang, se argumenta que una doble fractura utilitaria y adaptativa da como resultado un simbolismo participativo institucional, que caracteriza la dinámica de la participación pública en el GAg de la cuenca investigada.