Os impactos territoriais dos orçamentos participativos em cidades médias

Abstract

O orçamento participativo (OP) é um instrumento de gestão urbana que, em seus 35 anos de implementação, a partir da experiência paradigmática de Porto Alegre, consolidou-se na gestão pública em nível global e é considerado uma das principais inovações democráticas já desenvolvidas. Entre seus princípios fundamentais, que estão em disputa, encontram-se a busca por inversão de prioridades – políticas e sociais – e a justiça social, o que lhe concede um caráter inerentemente espacial. No entanto, o OP não só está decadente no Brasil, já a mais de uma década, como tem recebido limitada atenção de geógrafos. Do ponto de vista acadêmico, apesar da grande centralidade da pesquisa sobre a construção e o resultado de centenas de programas brasileiros, poucos aplicaram análises espaciais ou com enfoque em categorias geográficas. Neste contexto, observou-se uma demanda científica de tratar do tema no que concerne às cidades médias, relevante estrato da rede urbana no Brasil e no mundo. Portanto, propõe-se a análise de tal instrumento a partir do paradigma da Produção do Espaço, desenvolvido por Henri Lefebvre, interpretando-se o OP como produto e produtor das relações sociais, destacando-se as dimensões institucional, política e urbana. Em adição, o conceito de Território foi operacionalizado, dada a importância de se considerar o papel das relações de poder na implementação e execução de políticas públicas e ferramentas de gestão urbana. Nesse desenrolar teórico-metodológico, o conceito de impacto territorial foi desenvolvido, servindo como matriz principal de análise da fatia empírica do trabalho, articulando-se, posteriormente, com o - ao mesmo tempo - conceito e horizonte político, da justiça territorial. De maneira a operacionalizar tal arcabouço e responder às perguntas de pesquisa, uma metodologia com procedimentos quantitativos e qualitativos foi desenvolvida, com enfoque espacial dividido em dois blocos: o primeiro, uma amostra de 314 municípios, classificados em cinco clusters; e o segundo, quatro estudos de caso aprofundados em cidades médias (ou de porte médio), sendo estas Araraquara/SP e Maringá/PR, no Brasil, e Łódź (Polônia) e Vallejo (EUA), no exterior. Para o estudo de large-N, foi elaborado e aplicado o Índice Quantitativo de Impacto Territorial (IQIT), enquanto a avaliação dos casos aprofundados se deu por via de uma escala qualitativa de impacto distribuída em cinco dimensões, indo de ‘inexistente’ a ‘muito alto’ para cada observação. Os resultados apontaram que as metrópoles têm, até o momento, apresentado OPs mais robustos e de impacto territorial mais significativo, mas que as cidades médias apresentam significativo potencial para aprofundamento do OP enquanto política pública, algo principalmente demonstrado pelos estudos de caso, em que os princípios da justiça territorial foram observados, com destaque para Araraquara e Łódź. As conclusões apontam para a relevância de se compreender o OP enquanto objeto de investigação dos estudos urbanos e da Geografia, para seu potencial de gerar impacto territorial e busca por justiça territorial, além da necessidade contemporânea de se discutir a sua institucionalização no contexto brasileiro, com uma política pública voltada à implementação nas cidades médias.

Participatory budgeting (PB) is an urban management instrument that, in its 35 years of implementation, after the paradigmatic experience of Porto Alegre, consolidated itself in public management at the global level and it is considered one of the main democratic innovations developed in contemporary times. Among its core principles, that are currently under dispute, are the seek for the inversion of priorities – political and social – and social justice, giving to PB an inherent spatial character. However, PB is not only declining in Brazil, after more than one decade, but it is also receiving limited attention by geographers. From the academic point of view, even with the major centrality of research about the development and results of hundreds of Brazilian programs, just a few studies applied spatial analysis or focused in geographical categories. In this context, a scientific demand of discussing this theme regarding the mid-sized cities was observed, a relevant stratum of the urban network in Brazil and abroad. Therefore, it is proposed the analysis of this instrument with the Space Production paradigm as developed by Henri Lefebvre, interpreting PB as product and producer of social relations, highlighting the institutional, political and urban dimensions. In addition, the concept of Territory was applied, considering the importance of thinking about the role of power relations in the implementation and execution of public policy and urban management tools. In this theoretical and methodological development, the concept of territorial impact was built, working as main analysis framework of the empirical side of this research, being articulated, later, with the – at the same time – concept and political horizon of territorial justice. To apply this framework and answer the research questions, a methodology with quantitative and qualitative methods was developed, with spatial focus divided into two blocks: the first, an sample of 314 municipalities, classified in five clusters; and the second, four case-studies deepened in mid-sized cities, namely Araraquara (São Paulo) and Maringá (Paraná), in Brazil, and Łódź (Poland) and Vallejo (USA), abroad. For the large-N study, the Quantitative Index of Territorial Impact (IQIT, in Portuguese) was developed and applied, meanwhile the analysis of the case studies occurred through a qualitative scale distributed by five dimensions, from “inexistent” to “very high” for every observation. The results pointed out that the metropolises have, until now, shown more solid and territorially impactful PBs, but that the mid-sized cities present a significant potential to deepen PB as a public policy, something that has evidence in the case studies, in which the principles of territorial justice where observed, with highlight to Araraquara and Łódź. The concluding remarks point out to the relevance of understanding PB as a research object for urban studies and Geography; to its potential to generate territorial impact and seek for territorial justice, including the contemporary need to discuss PB institutionalization in the Brazilian context, as a public policy directed to implementation in mid-sized cities.