Pivô para a China: as ideias dos assessores de George W. Bush e a reorientação paciente na grande estratégia dos Estados Unidos

Abstract

Esta pesquisa investiga a origem da priorização da China na estratégia dos Estados Unidos. Para isso, discutimos o conceito de grande estratégia e delineamos as bases de uma Análise de Grande Estratégia (AGE), a qual deve diferenciar as mudanças de conceito de grande estratégia (as transformações integrais) das mudanças de programa de grande estratégia (as transformações intermediárias de redirecionamento). Uma análise desse tipo implica, em qualquer caso, o foco em mudanças duradouras e deve distinguir dois momentos históricos interconectados: (i) o da concepção de um grande princípio associado a um diagnóstico do sistema internacional e (ii) o da transposição histórica em um grande comportamento, os projetos apartidários consistentes no tempo e coerentes àquele princípio. O foco da AGE, portanto, deve voltar-se também para as ideias dos policymakers, sobretudo as anteriores a sua seleção aos cargos no Executivo. A implementação consistente de agenda pressupõe, ainda, consensos não apenas em decisores de alto nível de um governo, mas também em uma comunidade epistêmica. A partir da AGE, discutimos as hipóteses mais relevantes sobre a mudança na estratégia dos Estados Unidos para a China: a hipótese da mudança na década de 2010, e a hipótese revisionista de Nina Silove sobre o pivô de George W. Bush. Avaliamos que a hipótese de Silove tem problemas, mas é mais consistente e identifica esse “grande comportamento” a partir de W. Bush. Silove, porém, não discute adequadamente a origem e as características de um “grande princípio” subjacente à agenda implementada desde W. Bush. Logo, revisitamos o debate sobre a grande estratégia dos Estados Unidos no final da década de 1990, especialmente as ideias dos policymakers de W. Bush. Com isso, identificamos que, sobretudo a partir da Crise do Estreito de Taiwan de 1995/96, emergiu a ideia do sinocentrismo estratégico: o diagnóstico da China como a principal competidora estratégica de longo prazo dos Estados Unidos. Esse diagnóstico, expresso em artigos dos assessores de W. Bush e em documentos bipartidários, é uma ruptura tanto em relação ao russocentrismo estratégico da Guerra Fria quanto em relação à leitura difusa da ameaça internacional presente nos fragmentos vazados do Defense Planing Guidance de 1992. A partir desse novo diagnóstico, os assessores de W. Bush propuseram uma agenda ampla para o Leste da Eurásia e sua periferia oceânica, não só para o Leste da Ásia. Argumentamos que a partir dessa ideia foram reconceituadas as políticas dos Estados Unidos para a Índia, Japão e Austrália e foi concebido um novo modelo integrador das alianças asiáticas. Portanto, subjacente ao grande comportamento identificado por Silove descansava o diagnóstico do sinocentrismo estratégico de uma comunidade epistêmica, da qual os assessores de W. Bush eram parte. Afirmamos que essa ideia só foi transposta parcialmente na política de W. Bush para a China em decorrência, sobretudo, dos interesses da comunidade de negócios dos Estados Unidos em produzir e vender no mercado chinês. O governo W. Bush, portanto, não realizou somente uma política externa tradicional para a China, mas também instituiu projetos vinculados a uma estratégia para prevalecer perante a ascensão da China, conquistando posições, ou “cartas”, para esse grande jogo. Em síntese, o Pivô Asiático de Obama e a Guerra Comercial de Trump são desdobramentos da mudança de programa de W. Bush na grande estratégia dos Estados Unidos visando perenizar o sistema uni-multipolar. Do ponto de vista estratégico, a indefinição do pós-Guerra Fria acabou ao final da década de 1990 e caracterizamos o novo período histórico desde então como a Guerra Paciente entre os Estados Unidos e a China.

This study investigates the origins of the prioritization of China in the United States’ strategy. To this end, we discuss the concept of grand strategy and outline the foundations of a Grand Strategy Analysis (GSA), which should differentiate between conceptual changes of grand strategy (integral transformations) and program changes of grand strategy (intermediate transformations of redirection). An analysis of this type implies, in any case, a focus on lasting changes and should distinguish two interconnected historical moments: (i) the conception of a grand principle associated with a diagnosis of the international system and (ii) the historical transposition into a grand behavior – nonpartisan projects consistent over time and coherent with that principle. The focus of the GSA, therefore, should also be on the ideas of policymakers, especially those prior to their selection for positions in the executive branch. Consistent implementation of an agenda also presupposes consensus not only among high-level decision-makers in a government, but also in an epistemic community. Using the GSA, we evaluate the most relevant hypotheses about the change in the United States’ strategy towards China: the hypothesis of a 2010s shift and Nina Silove’s revisionist hypothesis about George W. Bush’s pivot. We assess that Silove’s hypothesis has problems, but is more consistent and identifies this “grand behavior” starting with W. Bush. Silove, however, fails to adequately examine the origins and nature of the “grand principle” underpinning the agenda implemented since W. Bush. To trace these origins, we revisit the debate on the United States’ grand strategy in the late 1990s, especially the ideas of W. Bush’s policymakers. We identify that, especially after the Taiwan Strait Crisis of 1995/96, the idea of strategic Sinocentrism emerged – the diagnosis of China as the main long-term strategic competitor of the United States. This diagnosis, expressed in articles by W. Bush’s advisors and in bipartisan documents, is a break both with the strategic Russocentrism of the Cold War and with the diffuse reading of the international threat present in the leaked fragments of the 1992 Defense Planning Guidance. Based on this new diagnosis, W. Bush’s advisors proposed a broad agenda for eastern Eurasia and its oceanic periphery, not just for East Asia. We argue that from this idea U.S. policies towards India, Japan, and Australia were reconceptualized and a new integrative model of Asian alliances was conceived. Therefore, the grand behavior identified by Silove reflects the diagnosis of strategic Sinocentrism within an epistemic community, of which W. Bush’s advisors were a part. We argue that this idea was transposed only partially into W. Bush’s policy toward China due to the interests of the U.S. business community in producing and selling to the Chinese market. The W. Bush administration, therefore, not only pursued a traditional foreign policy toward China, but also instituted projects of a strategy to prevail in the face of China’s rise, building positions, or “cards”, for this great game. In short, Obama’s Pivot to Asia and Trump’s Trade War are developments of W. Bush’s program change in the U.S. grand strategy that aimed to perpetuate the uni-multipolar system. Strategically, the post-Cold War uncertainty ended in the late 1990s, and we term the new historical period since then as the Patient War between the United States and China.